公共服务范文10篇

公共服务范文篇1

气象公共服务部门的主要职能是为社会公众和各行各业提供气象服务信息，同时对其进行气象技术指导。科学的气象公共服务能够有效地预防气象灾害所带来的不利影响，不断促进公共服务职能的提升，同时在影响气象整体性业务方面具有重要的作用。在20世纪90年代，全球气候变暖，随之而来的气象灾害越来越严重，因此，气象公共服务在经济生活和社会发展方面都起着非常重要的作用。现阶段，经济领域和文化领域都取得了显著的进步，这也给气象工作提出了新的要求，尤其是大众对气象公共服务的要求越来越强烈，这也在一定程度上提升了气象公共服务领域的发展，同时一些气象产品也开始不断地创新和突破，气象公共服务的意义和价值越来越显现出来。为此，应该加强对气象公共服务的建设，通过科学的气象公共服务措施能够让大众及时的规避气象灾害所带来的风险，尤其是规避对人身和经济所造成的损失。我国的经济在不断的发展，社会各部门都更加重视民生建设和经济发展，因此公共气象服务质量有所提高。相关的研究显示，政府公共服务的重要组成部分就包括公共气象服务，而公共气象服务具有公益的性质，在促进经济发展和应对气候变化防灾减灾等方面都起着重要的作用。在2008年，我国成立了公共气象服务中心，在一定程度上促进了我国气象公共服务的发展。一些气象媒体可以在公共气象平台上发挥应有的作用，为拓展公共气象信息传播的途径和广度奠定了基础，尤其是气象公共服务在气象预测预警方面取得了很大的进步。气象公共服务在应对气候变化和灾害防御方面都取得了很大的进步，尤其是在工程建设方面能够为政府提供相关的资料依据。现阶段，气象公共服务已经涵盖多个领域，不仅有农业和林业，同时还包括水利和交通等。

2目前气象公共服务存在的问题

2.1我国的气象公共服务供需存在问题。20世纪80年代，我国的气象公共服务开始起步，我国气象信息员的数量实现了质的飞跃，各个乡镇层级的气象服务站的工作人员数量也实现了提升，这在一定程度上体现了我国气象信息体系的完善，同时气象服务也出现了发展的趋势。此外，公共气象服务产品具有公共性，许多消费者对公共气象服务产品有一定的需求，在一定程度上影响了公共气象服务的市场发展需求，因而在公共气象服务发展中存在着供给之间的矛盾。2.2需要不断提高气象公共服务的能力。经济的发展和社会的进步促进了公共气象服务的发展与进步，公共气象服务涉及的领域也越来越多，在防灾减灾、新能源开发和农业服务等方面都有涉及。在公共服务领域拓展的同时也出现了一些如人才和技术等方面的问题。首先，在气象灾害监测方面，和总体要求还存在差距。其次，气象公共服务的机制还需要不断地完善。最后，气象公共服务的科技水平也需要提高。2.3公共气象服务产品类型少。公共气象服务产品具有技术含量高和投入较大的特点，而公共气象服务产品的主要资金来源是国家的财政，投资力度在一定程度上阻碍了我国气象服务产品的更新，直接影响气象服务的质量和准确性。此外，气象公共服务在发展的过程中还面临人才短缺和经费缺乏的问题。

3提升气象公共服务职能的措施

科学的管理措施能够提升气象公共服务的职能，同时充分利用多方人力和物力。此外，应该进一步加强各政府部门、相关事业单位和社会团体的组织建设，为发挥公共气象服务的职能奠定基础。3.1增加服务产品的多样性。经济的发展和社会的进步使人们对气象服务产品的需求越来越多，尤其是对气象类专业服务产品的需求传播方式的多样化能够更好地促进服务产品的传播，现阶段，比较便捷的传播方式就是电视，而在新媒体传播技术不断发展的条件下，通过网络传播的方式也能增加服务产品的多样性。新媒体传播方式在传播内容、速度和广度方面都实现了质的飞跃。此外，通过广播、报纸、手机短信、电视等方式都能为公众提供气象服务信息，尤其对灾害性天气预报起了关键的作用。科学技术的发展使气象服务的信息化程度越来越高，通过微博的方式能够及时地向民众推送相关的气象服务信息，利用其他的气象信息推广平台也能吸引更多的网友关注。为此，应该进一步探索新媒体传播在气象服务领域中的应用，尤其应该加强用户的需求体验和气象信息播报的速度。在农业发展的过程中，应该提高气象防灾减灾信息传播的时效性，让更多的农民及时地接收到气象服务信息，从而采取科学的规避措施，减少气象灾害对农业发展所造成的不利影响。通过平台进行账号注册，让更多的人在微信群中进行交流，及时更新气象服务信息。3.2气象公共服务的应用创新随着科学技术的不断进步，我国的气象公共服务范围在不断地扩大，一些先进技术开始出现。因此，在气象服务事业发展的过程中，应该重视科技手段和信息化手段的应用。此外，随着大数据时代的到来，大数据技术开始在气象公共服务领域中应用，在农业发展中使用大数据能够及时调整农作物的结构。此外，气象公共服务是面向社会群体，向政府部门、相关的企事业单位和公众提供准确及时的气象服务信息，尽量减少灾害性天气所带来的不利影响。

参考文献：

公共服务范文篇2

一、什么是“民主点菜”的惠南模式

在我国，“实事工程”通常是指各级政府为广大百姓提供的具体公共服务项目，涉及广大百姓日常生活所需的各类公共物品，既包括医疗、保障、教育、就业等民生大事，也有道路、公厕建设等具体项目。各级政府每年都要为辖区居民办几件“实事工程”项目，这是公共服务型政府建设的题中应有之义，但以往政府部门在操作过程中，由于种种原因以及思想认识上存在的误区，大多采取由政府直接设定项目的方式，而较少采取自下而上由居民提议的民主方式。在确定项目过程中，虽然有的也向群众征求意见，主观上也有为百姓办实事的愿望，但由于操作失当以及政府与百姓之间的信息不对称等原因，导致“实事工程”项目常常事倍功半。为了改变这种局面，惠南镇政府调整思路，通过把民主机制引入“实事工程”，使百姓真正认同政府所做的实事。基层人大代表与群众的联系较多，怎样才能发挥镇人大主席团在当中的作用，怎样使政府、人大、民众在推行“实事工程”过程中形成良性互动？这是需要认真思考的问题。惠南镇在实践过程中探索了一条新路，即采取“民主点菜”的方式，激活民主机制在“实事工程”中所应发挥的作用。来自百姓的实事工程“菜单”，经过人大代表投票表决，在财力许可的范围内，得票多的前几项工程，便成为政府要上的“实事工程”项目，并由人大代表和群众监督“实事工程”的实施。

“民主点菜”的运行方法主要是：（1）每年10月中旬开始，由镇人大与镇政府、居（村）民委员会通过座谈会、调查等方式向群众征集下一年度政府该办的“实事工程”建议；（2）镇政府进行信息归类、汇总，并根据财政状况，初步拟定下一年度“实事工程”预算草案，即“菜单”；（3）将初步拟订的草案提交年底召开的镇人代会进行票决，由人大代表选择确定需要实施的实事工程项目，同时向社会公开。并由镇政府负责组织实施；（4）在实施过程中，镇人大主席、副主席组织人大代表视察工程进展，监督工程的实施；（5）年度实事工程完成后，接受人大代表的视察和测评；（6）镇政府在次年人代会上作专项工作报告。

二、惠南“民主点菜”模式的起源及发展

上海市南汇区的惠南镇，地处上海市东南部，位于长江和钱塘江的交汇处，北枕浦东国际机场，南连洋山国际深水港，距市中心42公里，面积65平方公里，人口25万，29个行政村，15个居委会。良好的区位优势为其蓬勃的发展创造的条件。这里，属于改革的前沿区域，经济条件优越，社会发展态势比较好。当然，惠南镇政府也同样面临着许多乡镇政府所遇到共同难题，比如，沉重的经济负担和精神负担，繁重的工作压力，短缺的公共物品，不确定的干群关系，等等。不过，惠南镇的财政状况相对较好，政府改革创新的意识较强，社会相对比较稳定，惠南镇还被上海市南汇区确定为综合改革试点的重点乡镇之一，这些都给惠南探索基层民主改革提供了动力；同时，与其它地方相比，这里老百姓的法律与权利意识相对较强，改革的自觉意识和参与意识、配合意识相对比较好，为惠南进行基层民主改革提供了较好的群众基础。

2003年5月，南汇区撤销惠南、黄路镇建制，建立新的惠南镇，由于两个镇经济发展水平不一样，合镇并村后，惠南镇的面积大了，人口多了，问题自然比以往复杂了，尤其是涉及到村镇基础设施建设、劳动就业、教育卫生等与民众密切相关的“实事工程”，在有限的财力条件下，无论政府如何绞尽脑汁都很难让各方满意。“撤乡并镇”成为惠南镇进行改制创新的直接导火线，逼迫着镇级领导进行新的思考，必须尽快考虑解决政府拍板与群众需求相脱节的矛盾。时任镇长徐勤观感到，在有限的财力下，怎样才能真正把资金用到刀刃上，把实事工程做到群众的心坎上，最好的办法是让群众来选择。这位法学院毕业的镇长产生了一个想法，何不把“实事工程”项目的决定权交给人大代表操办，发挥基层人大理应发挥的作用。这一想法得到了镇人大主席团周华忠的赞同。

2003年10月，一项全新的制度开始在惠南镇酝酿：“实事工程”项目不再由政府决定，转而将权力交给镇人大。在周华忠的积极推动下，镇人大主席团开始要求基层单位和人大代表在群众广泛征集2004年度镇政府应该上的项目。短短数日，即接到群众反馈信息150多条，在此基础上一道涵盖26个项目的政府实事工程“菜单”初步形成，其中有属于环卫和村镇建设的，如黄路地区农村水网改造，公厕建设，有属于农业和社会事业的，如民乐村翠冠梨基地设施建设、黄路学校食堂扩建，也有与居民日常生活密切相关的，如居民楼道内安装节能灯、建设村级文化活动中心等。随后，镇里召开了人大代表会议，各位代表就26项“菜单”进行了票决。根据镇上的财力，其中的12个项目获得立项，它们分别是：①改造黄路地区农村水网；②70岁以上农村老人每月养老金增到36元；③新增就业岗位1900个；④维修、翻建农桥5座，修筑水泥白色路3万平方米；⑤建造村级文化中心3个，社区服务中心2个；⑥创建市级文明示范标志区2个，市级卫生村2个；⑦修筑地下渠道3公里，翻建机井4座，泵站7台（套）等；⑧疏浚河道4条，清除淤泥3万立方米；⑨建设民乐“三高”农田；⑩扩建黄路学校食堂，新建惠南中学食堂；⑾改造公厕4座；⑿建造废品收购站3个。

三、惠南“民主点菜”模式的内容和流程

“实事工程”立项通过人大代表向群众征集信息，然后政府整理形成“菜单”草案，项目由代表“点菜”，交由政府去落实各具体项目，整个实施过程由代表进行监督，结果由代表评估。这样一个基本的流程，经过几轮运行，逐步固定下来。为进一步推动“民主点菜”工作制度化，2007年7月，惠南镇人大邀请国内外的专家学者草拟和论证了《惠南镇实事工程实施办法(试行)》草案，7月16日召开的惠南镇第二届人民代表大会第二次会议上，与会代表全票通过了《实施办法》，从而使得“民主点菜”的“实事工程”更加规范。

政府公共服务均等化是我国正在进行的一项改革，如何才能取得突破，各地都在进行探索。惠南镇“实事工程”的推行模式，是经过镇领导深思熟虑的，我们从调查中了解到，当时，镇政府主要是希望通过这样一种改革，达到以下三个目的。

第一，增强百姓对“实事工程”的认同感。以往“实事工程”主要由镇领导说了算，有时也征求百姓意见，但众口不一，反而增大了工作量。由于政府和群众的视角不尽一致，政府决定的实事与人民群众急需解决的问题常常存在一定差距，政府投入了大量的精力和资金，群众不领情，不满意，得不偿失。

第二，改变地方权力机关职权的虚置问题。尽管我国地方组织法规定乡镇人大具有监督权和重大事项决定权等职权，但人大职权并未得到充分行使，每年一次的乡镇人代会会期一般只有半天或一天，重大事项基本上是走走程序，人大代表的作用十分有限，人大代表在会议上审议发言的机会很少，谈不上对政府财政预算草案进行评头论足。人大作用发挥不出来，不仅不利于我国民主建设的推进，也是造成基层政府公信力缺失和群众不满的原因之一。

第三，寻找实现公共服务均等化的切入点。除了政府的立场与百姓的立场之间存在着差异外，区域内的百姓由于身份角色不同也会产生观点上的不同，比如，惠南镇的老居民与原黄路镇的居民，对公共投入的要求就有不同的态度。这时，政府该扮演怎样的角色，通过怎样的手段才能避免政府与百姓的矛盾，基于上述原因，使得惠南镇政府最终选择了民主投票的解决方案，让人大代表“点菜”，政府负责执行，把“实事工程”的决定权真正交给百姓。

《惠南镇实事工程实施办法(试行)》规定，“实事工程”是指每年列入财政预算且当年计划完成的公共投资项目；工程所需的资金，在镇财政中列支，并应占镇财政当年预算总支出百分之十五以上的比例，惠南镇的民主“点菜”工作已经有明确的制度保障。[②]

“实事工程”的操作流程如下：

①征集意见，汇总信息。每年11月左右，由镇人大、镇政府通过听证会、座谈会、问卷调查、个别访谈、网上征询等方式，征求百姓的意见，并要求各基层单位和人大代表深入农村、社区，广泛听取群众意见，公开征求意见的时间一般在20天左右。将征集到的“实事工程”信息由镇政府汇总、整理和筛选，并由镇人大主席团编制实事工程征询表（菜单）。

②代表“点菜”，形成方案。召开镇人大会议，将实事工程“菜单”发给每位人大代表进行“票决”，投票结束后，按照实事工程项目得票数进行排序，提交镇长办公会议讨论，镇长办公会议根据得票多少和当年可安排财力状况，初步形成实事工程项目方案，并在镇人代会上提交代表审议通过，赋予法律效力。

③组织实施，接受监督。在政务公开栏、有线广播、《惠南通信》等媒体上公布政府实事工程项目的相关信息，镇政府将实事工程分解落实到职能部门，明确责任单位、责任人，确定完成的时间节点，职能部门在人大代表全程跟踪监督下组织实施。年底，镇人大组织代表对实事工程进行视察、评议，并通过效能测评的方式进行评估，在次年的人代会上，向全体代表作实事工程专题报告，主动接受评议。

四、惠南“民主点菜”模式的效果及评价

据统计，从2004至2007年，他们共向群众征集信息800余条，形成“菜单”项目82个，最后由代表“点菜”确定的实事工程有42项，总投资达到2.2亿元，“实事工程”的支出占年度财政预算的30%。除了2004年的12项的“实事工程”外，2005和2007年又分别确立了10项。到2007年上半年，已完成的实事工程包括：新增就业岗位累计达8086个；修筑水泥路面125000平方米；新建和翻建了43座危桥；改造了黄路、海沈地区的14个村自来水管网；连续三次调高了农民养老金；提高了农村合作医疗的报销比例；修筑、改造农渠9公里，疏浚河道7条等；改造公厕14个；建成17个村级文化服务中心和16个社区文化服务中心，等等。

群众满意、政府满意是“民主点菜”实事工程在惠南镇取得的直接效应。政府为居民办实事心中更有底了，民心更顺畅了。作为惠南“民主点菜”的主要推进者、镇人大主席周华忠说，惠南借助于上海的优势政策，积累了一定财力，也想为群众做点实事。只有做了实事，政府才能得到群众的支持。“但是我们一直苦于怎样才能做好，如果不能充分了解到群众需要什么，即使做了也是白做。因此，我们的改革动力是很直接的。”实事工程由政府主导转变为居民需求主导，普通居民享受的公共服务水平有了很大的提高。改变了以往实事工程由政府主要领导拍板的决策模式，拓宽了基层政府决策的信息渠道，解决了政府决策与群众需求脱节的难题，政府开始转向更多听取人大代表和普通群众的意见，并主动接受人大的监督。从惠南镇人大代表和民众的反映来看，惠南镇的做法得到了广泛的认可。副镇长傅德怀说：“政府为民办事心中更有底了，民心更顺了，社会效果更明显了。”当年任镇长现任镇党委书记的徐勤观在访谈中，明确表示在进行民主“点菜”之后，需要处理的纠纷减少了、能更加集中精力抓其它工作。

“实事工程”最大的受益者还是广大百姓。工程项目涉及村镇基础设施建设、劳动就业、社会保障、教育卫生、新农村建设、平安建设和精神文明建设等方面，总受益人群达252000余人。其中，村镇道路建设共投入财政资金1156万元，修筑了125000平方米的水泥路面；投入资金750万元，新建和翻修了43座危桥。如今水泥路面基本通到了本镇居民家门口，彻底解决了农民出门难和城乡均衡发展问题，受益人群达10万余人。投入财政资金2700余万元，新增就业岗位累计8086个，完成实事工程6400个指标的126.34%，使公共财政向失地或待业群体适度倾斜，受益达9100多人次。根据代表“点菜”，连续三次调高农民养老金，从人均每月16元调高到人均每月150元，财政补贴资金计720万元，共有3208名老年农民受益。投入资金120万元，改造公厕14处，净化环境的同时，方便了居民的生活，有近12万常住或流动人群从中受益。在2005—2006年度代表“点菜”中，提高合作医疗报销比例以较高得票列入政府实事工程，财政专项补贴经费由2004年度的833726元增加到2006年的5806484元，报销比例由2004年度的35%，增加到现在的55%，再加上大病统筹报销的部分，有效的解决了农民因病致贫问题，投保人数从2004年的30252人，增加52222人。

为解决本镇各学校发展不平衡的问题，整体提高各校办学条件成为代表“点菜”的重点，仅投入在学校食堂、塑胶操场、图书馆建设等方面的资金达2884万元，使在校的1700多名教职工和23000多名中、小、幼学生成为最大的受益者。黄路学校原属黄路镇，地处城乡结合部，有2100多名学生，由于合并之前的黄路镇财力有限，该校硬件建设一直比较落后，甚至连学生老师就餐的地方都没有。2004年人大代表实地查看后，镇政府随即加大了对薄弱学校的投资力度，当年一座能容纳1500人就餐的食堂在黄路学校落成。接着，2005年和2006年，黄路学校小学部和初中部硬件配套建设相继被列入政府实事工程。如今，黄路学校的面貌焕然一新。

采取“民主点菜”决定政府实事工程项目的做法，使公共财政真正体现其公共性、民主性的特点，使更多的百姓享受到了公共财政的阳光。政府的职责就是为人民群众服务，如果政府只顾自身享乐，必然遭到百姓的唾弃，有人曾提问：“惠南镇政府办公楼陈旧，办公条件差，跟时代不合拍。应该改善办公场所，提高政府形象。”的确，按照惠南的经济实力和工作需要，可以改扩建新的办公楼，但镇政府感到，惠南经济的发展虽然较快，但还未满足人民群众日益增长的物质文化需要，为百姓办实事更需要资金，应该把有限的资金用到刀刃上，花在人民群众急需要办的事情上。至今，镇政府的办公楼一直维持原貌。其实，对于政府的作为，百姓心中还是有杆秤的。

“民主点菜”确定政府实事项目的做法，扩大了民主，丰富和充实了人民群众当家作主的政治内涵，提高了群众的参与度，是加强基层民主政治建设的一种尝试，在推进政治文明建设的同时，惠南镇的做法增强了政府工作的透明度，有利于提高政府工作的责任性，主动接受人民群众的监督，更有利于促进责任型政府和服务型政府建设。

五、惠南“民主点菜”模式的主要创新点

惠南“民主点菜”是一项可操作性强的改革，改革的目标明确，流程清晰，改革的成本较低，阻力较小，是在现有体制框架内进行的技术性改革。惠南镇人大是在镇党委、镇政府和人大代表的支持下，充分发挥了对实事工程的确定与监督作用，取得了显著的成效。四年多的探索，在不断完善和不断提高的过程中，已建立起基本的制度框架。这项改革带有原创性。与国内许多基层政府由上级或学者推动的改革有所不同的是，他们立足于自主探索，在推行了几年后，有关方面才发现了这一具有启发意义的经验，在渐进实践探索过程中，他们进行了一次内涵丰富的改革，在无明显阻力的情况下迈出了基层政治机制改革的重要一步。

惠南镇的这项改革，是一项多方参与和多方共赢的改革。改革的范围虽只是公共财政和公共服务的部分领域，但却使多方从中受益，增强了党委总揽全局的能力，提高了人大依法履职的地位，减少了政府执行的阻力，回应了公众对公共服务的需求。正因为如此，这项改革也引起国内外专家学者和媒体的关注，人民日报、了望东方、中国改革、21世纪经济报道、角度周刊(香港)、第一财经日报、上海人大月刊、解放日报等媒体，均作了相关的专题报道。

从另一角度看，惠南镇的改革增加了政府决策的透明性和程序合法性，由于政府决策是建立在群众“同意”的基础上，民众认可程度高，有利于通过有序的民主参与化解基层社会经济矛盾，避免这些矛盾升级为政治矛盾甚至社会冲突，改善了广大群众有序参与政治的行为方式。上海市人大常委会培训工作委员会办公室调研员周梅燕认为，惠南的重要性在于它凸现了一个转变——“公共品供给由以前的政府主导变为百姓主导”。世界与中国研究所所长李凡提出，中国基层政府的公共预算改革正在起步，惠南的改革是从选定政府的部分项目入手，然后和预算联系起来。这样的做法比较容易让其他地方政府学习，尤其在公共预算改革的起步阶段可能比较容易推广。他认为，公共预算改革不能停留在这里，可以考虑下一步将部门的预算切块拿出来进行改革，例如和民生事项紧密相连的环境、卫生、教育、社会福利等整块的预算，也可以让老百姓讨论，并最终作出决定。[③]

惠南镇的改革使人大代表在会议期间，可以切实地代表群众反映他们的需求，并审议镇政府的工作报告；闭会期间，一方面通过日常的代表联系机制，保持与群众的联系，收集各方面信息，另一方面通过代表视察机制监督实事工程的实施。《惠南镇实事工程实施办法（试行）》中规定：“镇实事工程的实施应当接受镇人大代表、人民群众和社会各方面的监督，严格按照预算执行。如需追加支出，应当经镇人大财经审查委员会审查；必要时，提交镇人民代表大会主席团讨论决定……镇人民代表大会主席团应组建人大代表督察组，推进项目实施，评估实施效果。”惠南镇的做法体现了中国乡镇权力机制中人大与政府的相互制约机制。镇人大代表对实事工程项目进行“点菜”、排序、审查、批准，并监督其实施过程和对实施效果作出评估，已经初步激活了人大对公共事务决策权和监督权的行使。中南财经政法大学的周其明表示，“这是我所看到的基层权力格局中，地方人大第一次显示出真正的作用。”[④]尽管宪法规定国家权力机关对行政机关有监督权，但在行政权力运行机制中，这一规则几乎是处于空白状态，地方政府部门的权力几乎很少受地方人大的监督和制约。“惠南模式”从某种程度上为基层民主改革提供了一个参考。惠南民主“点菜”的特色在于，将基层民主决策与基层人大工作相结合，一定程度上实现了基层民主改革的路径转型。

六、惠南“民主点菜”模式可能遇到的问题和挑战

目前，我国基本公共服务覆盖面较低、服务水平也较低，远不能满足人民群众对公共物品的需求。基层政府的职能转变还未真正到位，社会建设置后，在依法行政方面也存在着较大差距，政府的职权、编制和工作程序未能实现法定化，基层政府与各方面的关系没有理顺，条块矛盾突出，有的公共服务领域存在着腐败现象，形式主义、官僚主义依然影响公共服务水平的提高，各种劳民伤财、沽名钓誉的“形象工程”屡禁不止。公共物品的提供缺乏透明度，基层民主发展比较缓慢，公民参与渠道不畅，一些地方干群关系紧张。为此，十七大报告强调“人民民主是社会主义的生命。”要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，理顺各种关系，提高政府效能，强化政府的社会管理和公共服务，努力建设服务型政府。目前，各地正在努力探索扩展政府公共服务覆盖面的有效措施，上海市南汇区惠南镇，通过“实事工程”建设，提高政府公共服务质量，在加快公共服务体系建设上进行了有益的探索。对这一个案的分析，为我们研究我国今后如何推进公共服务体制改革有参考价值。

惠南镇的改革属于政权末端的发展。从当今中国的现实状况来看，基层政权的运作一直是在被学者们称之为“压力型体制”下运行的，各级政府的工作任务层层下压，所谓“上面千条线，下面一根针”，各级政府尽量将事权下移，最终端只能落在行政链条末端的乡镇头上。乡镇上接国家，下联百姓，使它在实际的公共权力运作过程中难免受国家和民间社会双重力量的交互作用。国家对基层社会治理的好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际作为，同时，乡镇政权是百姓与国家发生直接联系的桥梁和纽带。在百姓眼中，乡镇政权组织代表着“国家”，乡镇政府及其领导者的状态和行为，在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。乡镇政府不仅负有促进地方经济发展、招商引资、进行经济调控的任务，还要承担诸如财政税收、社会治安综合治理、计划生育、社会保障、公共物品提供等任务。乡镇政府为了增强地方活力，为了不落后于周围乡镇，还要高度重视提高自身的竞争能力，没有好的“政绩”，很容易引来各方面的不满。日益繁重的工作压力，使原本就责任无限、职权有限的基层乡镇难以承受。在这种情况下，乡镇领导者不断通过各种途径进行体制和机制方面创新探索，以摆脱乡镇工作的被动局面。比如有的地区进行了镇级领导的“直选”改革，有的地区采取民主参与的方式解决区域内的种种难题。

因此，惠南镇的探索对其他区域是否具有参考价值，是许多研究者关注的问题，这就是说，惠南模式是否具有可复制性。温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏曾来过惠南，他是温岭“民主恳谈”的主要倡议者，民主恳谈从1999年就已开始，但直到现在也只在新河镇搞过。陈曾试图游说温岭其他乡镇仿效，但往往过了人大主席这关，又过不了乡镇党委书记或镇长这关。他说：“大多数基层政府都不愿意将预算细化并对社会公开，因为这样一来政府的财政机动性会减少很多。”陈奕敏认为，乡镇一级的财政总额有限，如果到区、县乃至省市一级，“点菜”执行起来就要复杂得多。“技术上越复杂的东西越不容易推广。”但他对基层民主实验的推广仍充满信心，“今天拿出15%的财政预算民主化，今后就可能是30%，50%。尤其在上海这个城市进行的基层民主改革，就更具有标杆意义。”[⑤]

还有，一个镇不可能在真空中生存，它必须与上级政府建立良好的关系，必须与周围乡镇取得良好的合作。在与上级关系的处理上，正在试点推行“镇财区管”工作可能会使惠南镇的“民主点菜”改革前景堪忧。所谓的“乡财县管”，是指以乡镇为财政核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，并由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支的财政管理模式，其核心内容是“镇财区管镇用”。属于乡镇事权范围内的支出。仍由乡镇按照规定程序审批。由此，有研究者提出，“镇财区管”后由区镇两级共同编制镇预算，并由区级财政部门直接管理镇财政收支，其实质上是保留一级政府一级财权的外壳，基本上取消了《预算法》所规定的乡镇预算管理权，根本无法落实“一级政府一级预算”的法律规定，乡镇政府成为事实上的县级政府派出机构。同时，事实上的镇财政支出的“双审批”制，环节增多，势必扩大行政成本，降低工作效率。更为重要的是，审查和批准乡镇财政预算是我国宪法规定的乡镇人大的重要职权，虽然有关文件也规定在上级政府批准预算后，要“履行法定手续”，但其财政垂直管理的意图十分明显，这给惠南改革模式的发展带来困惑。[⑥]

公共服务范文篇3

关键词：乡村振兴战略；农村公共服务；精准供给

一、引言

乡村振兴战略是党的作出的重大战略部署，贯彻实施乡村振兴战略不仅是解决“三农”问题的总抓手，也是决胜全面建成小康社会，实现社会主义现代化的重要手段。在报告中，指出我国乡村振兴战略的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕[1]。概括起来，就是要实现农业农村现代化，让农民过上安居乐业的日子。农村的建设和发展是“三农”工作的基础和保障，而农村建设的重点内容，应该是首先解决农民最需要、最基本的公共设施和公共服务，满足他们生存和发展的需要。虽然党和政府一直以来都在增加农村公共服务供给数量，但城乡之间供给不平衡问题仍然严峻，农村公共服务供给质量没有得到显著提升。究其原因，是农村公共服务的供给侧出现了问题，包括供给不足和质量效率不高等，解决的途径，就是精准化供给。在乡村振兴战略背景下，如何实现农村公共服务精准供给成为急需认真研究解决的问题。

二、乡村振兴战略对农村公共服务精准供给的新要求

（一）乡村振兴战略与农村公共服务精准供给的内涵联系。党的指出，我国已经进入了经济社会发展的新时代，我国的主要矛盾也已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。城乡发展不平衡、农村发展不充分、农民需求有待满足是这个矛盾最突出的体现，而乡村振兴战略的提出、制定和实施是解决这一矛盾的重要途径。乡村振兴战略是从战略全局的角度的出发，统筹农村经济、政治、社会、生态以及文化各个方面的建设，打造“五位一体”战略格局，实现产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，最终实现农业农村现代化。乡村振兴战略不仅为化解社会主要矛盾指明了方向，也为各项工作的开展理清了思路，将切实解决“三农”问题。尤其是更加关注农村发展，全面振兴乡村，为城镇化过程中如何避免乡村衰落指明了方向。农村公共服务与农村公共产品本质上没有区别，其供给的目的都是保障农民基本生产生活等社会活动，让全民共享改革发展的成果，包括教育、医疗、就业、文化、体育和基础设施等方面。而农村公共服务与城市公共服务相比，有其特殊性，它不仅满足农民群众的生活性需求，也满足发展农业的生产性需求[2]。为适应农民需求结构升级转换的迫切需要，化解供给不足和效率低下的困境，农村公共服务精准供给从供给侧的角度出发，强调精准高效的服务意识，精准把握农民需求，实现服务精准供给。在保障农民基本性需求的基础上，尽可能满足村民的改善性需求，力求让有限的公共服务供给能力发挥出最大的效用。由此，综合乡村振兴战略和农村公共服务精准供给两个概念的范畴，乡村振兴战略背景下农村公共服务精准供给就是基于乡村振兴战略的规划内涵和时代契机，通过农村公共服务精准供给的供给手段，实现高质量、全方位的发展，最终实现农业农村现代化的目标。（二）乡村振兴战略对农村公共服务精准供给的新要求。从新农村建设开始，农村公共服务就是农村建设的核心内容，农村公共服务需求的增加与供给直接影响着中国城乡协调发展和社会主义现代化建设。乡村振兴战略作为社会主义新农村建设的升级版，体现党和国家对“三农”问题的高度重视，也体现了党和国家对“三农”工作的新要求。农业农村部部长韩长赋指出，推动实施乡村振兴战略，需要进行“五推进一加强”，即推进农业高质量发展、农村人居环境整治、农村基础设施建设、农村公共服务改善、农村人才建设以及加强政策创设[3]。因此，乡村振兴战略背景下，不仅要完善农村基本公共服务标准体系，发挥基本公共服务的兜底作用，还要着力农村产业、生态、文化等方面的公共服务供给。通过农村公共服务精准供给，集中发挥政府力量，改善农业结构和农民生活质量，从而更好地发挥乡村资源优势，破解城乡二元化结构难题。

三、乡村振兴战略背景下农村公共服务精准供给的主要内容

（一）乡村振兴战略背景下农村公共产业服务精准供给。农村产业发展是乡村振兴战略的重点。在乡村发展的众多问题中，也是与城镇发展最大的区别，就是农村产业发展没有跟上时代的步伐。农民生产的农产品阶段性供过于求与供给不足并存，农民对生产力的发展和市场竞争的改变出现适应能力不足，导致农业供给质量不能满足市场要求。振兴乡村，必须把产业振兴放在首位，在公共服务上优先安排，加快实现全要素供给，弥补农业发展的短板。实施产业兴村，打造标志性的农产品，需要从生产、销售等方面精准提供服务；建立产学研融合发展新基地，加快农业科技成果转化，是实现质量兴农的关键举措。不但能让科技成果惠及农民，提高农产品的质量，而且通过专家的指导，还能让产品的安全得到保障，特色化更加显著；同时，打造农产品销售公共服务平台，完善互联网基础设施建设，让农副产品、乡村民宿、避暑森林等通过电商平台实现农村流通现代化；针对规模化和小农型产业的不同特征，提供差异化的服务产品，能够让农村发展实现量的增加和质的飞跃。（二）乡村振兴战略背景下农村公共生态服务精准供给。生态宜居是乡村振兴战略的关键。乡村最大最独特的优势就是良好的生态环境，但是这一优势目前却不能得到充分地发挥。究其原因，是由于生态管理制度和服务模式未健全，农村生态环境建设呈现零散化、片面化状态。农村公共生态服务精准供给要针对农村自然资源的具体情况，加大对山水林田湖草等资源的统筹保护，实施质量精准提升工程[4]，并建立长期有效、科学合理的管理机制。同时，对农村突出的环境问题，如农药化肥使用和废弃物处理等，进行有效控制、综合治理。对不同地区、不同类型的污染情况进行分类处理，实现生产绿色化，并将可循环利用的废弃物资源化，尽量从源头控制污染。在治理过程中，提高农民的生态保护意识是关键，通过建立市场化多元化的生态补偿机制，实现自然资源整体规划，调动农民积极性。以对农民进行生态补偿为基础，完善生态绩效激励机制，为农民提供更多的生态公益岗位，让农民能真切感受到生态宜居带来的一系列好处。农村生态产品和服务在精准供给过程中，特别要注意处理好发展与环境保护的平衡，力争将生态优势转化为生态经济优势，实现绿色健康发展。精准打造生态产业链，创建精品生态旅游路线，促进经济可持续发展。（三）乡村振兴战略背景下农村公共文化服务精准供给。农村文化文明是乡村振兴战略的保障。在提高农民生活水平的同时，完善农村公共文化服务体系，提升农民精神风貌，提高乡村文明程度。按照有标准、有网络、有内容、有人才的要求，发挥城市公共文化的辐射作用，建设基层综合性文化服务中心，推进公共文化服务资源向农村倾斜，为农民提供更多更好的乡村公共文化产品。同时，要着力推进农村思想文化建设，包括社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等方面，宣传党和国家的新政策、新思想，强化农民的社会责任意识、规则意识、集体意识、主人翁意识。对优秀的农村传统文化要注意保护和挖掘，但对封建迷信活动和一些陈规陋习的行为要注意遏制，加强科普。在继承农村优秀传统文化的基础上，吸取外来的其他优秀文化成果，培育城市文明，活跃繁荣农村文化市场，丰富农村文化业态，加强农村文化市场监管。（四）乡村振兴战略背景下农村基本公共服务精准供给。农村基本公共服务是乡村振兴战略的根本。农村基本公共服务主要体现在教育、就业、基础设施、社会保障和医疗卫生服务等方面，要实现精准供给需要按照抓重点、补短板、强弱项的要求，增加农村基本公共服务供给，不断推进和实现城乡基本公共服务均等化。首先，要把教育事业服务供给放在首位。整体推进城乡教育资源均衡发展，健全农村学子资助制度，统筹城乡教师资源配置，对农村教育实现全要素、全过程、全周期的服务供给。其次是农村就业服务体系建设，通过培育农村特色产业、振兴传统手工工艺、配以环境友好型企业等方式，实现乡村经济的多元发展，力争为农民提供更多的有收入保障的就业岗位。农村基础设施建设仍然是乡村振兴战略的重点。实施巩固提升工程，提高基础设施供给的服务质量，挖掘基础设施服务的内在价值。同时，加快制定基础设施监管和保护制度，保证长期有效地发挥功能和作用。目前，农村医疗保险和基本养老保险制度已经达到了全方位覆盖，但是对特殊人群的服务供给还有待完善。加强和改善农村留守儿童、妇女、老人以及残疾人的关爱服务体系，统筹城乡社会救助工作，让农村社会救助真正实现无遗漏。最后，对于城乡差距较大的农村公共卫生服务这一方面，需要精准基本公共卫生服务项目，完善相关的补助政策。同时，建设基层医疗卫生服务体系，改善乡村医疗卫生的硬件设施设备和医护人员配置，推进医疗卫生服务向现代化发展。

四、乡村振兴战略背景下农村公共服务精准供给的实现路径

（一）优化政府管理体制，精准识别需求。精准识别农村公共服务需求是实现精准供给的第一步，也是解决现阶段我国农村公共服务供需失衡问题的前提。由于我国目前农村公共服务供给仍然以政府为主导，因此，需要优化政府管理体制，并建立需求表达和回应的敏感机制。农村公共服务是我国公共服务供给体系的基础层面和薄弱环节，如果不建立公共服务需求表达的渠道，可能会使本就贫乏的需求表达完全丧失。为避免前功尽弃和阻止乡村衰落，需要进一步增强政府回应意识、服务意识、责任意识，基层政府需要从行政统御转变为公共服务的角色[5]。政府通过优化体制，及时了解、回应和反馈农村公共服务需求，建立绩效评估和信息决策机制，保证需求信息转化为公共服务有效供给，从而提升农村居民的获得感和满意度。（二）创新服务供给模式，精准提供内容。当前，我国农村公共服务供给模式主要有三种，即政府垄断型供给模式、市场主导型供给模式和社会自愿供给模式，这三种模式具有各自的优势和劣势。但在具体方案的实施中，需要综合考虑地区差异、城乡差距以及群众需求。因此，可以通过创新服务供给模式，因地制宜建立多元化供给模式，达到拓展农村公共服务供给主体、丰富农村公共服务供给内容的目的。事实上，政府的供给能力是有限的，但政府拥有资源和能力吸引民间组织参与公共服务供给的全过程，从而高效应对农民群众日益细分的多层次、差异化需求。服务供给模式需要扩大开放力度和增强创新意识，积极转变政府职能，为实现农村公共服务精准供给提供更多可行性路径。从不同地区农村的实际情况出发，在不同环境下采取适宜的制度模式，不固化地看待农村公共服务的动态变化，必定会获得事半功倍的效果[6]。（三）联结城乡优势资源，促进城乡互动。乡村振兴最大的问题，不是乡村本身的问题，而是乡村与城市之间联结的问题。因此，不能简单用解决城市公共服务的思路与方法来解决乡村公共服务供给问题，而更多的要依靠城乡互动。城市和乡村虽然在公共服务供给上存在着不均衡的问题，但是两者都具有各自的优势资源，而这些资源不是相互排斥的，在一定程度上，它们可以形成互补的资源。城市和乡村不是相互割裂的板块，要推动城乡互动融合发展。城市在经济发展水平上相较于农村而言，具有很大的优势，在产业规划、管理模式、基本运营等方面都值得借鉴。而农村宜居的生态环境、优秀的传统文化以及绿色的蔬菜瓜果也都是城市居民的需求渴望。但整体来讲，城市的公共服务资源优于农村。因此，以城带乡，促进城乡资源互动，实现城乡协调发展、融合发展是缩小城乡居民生活水平差距、共同实现现代化的必要手段。从促进城乡共同发展的角度出发，优先解决有利于一二三产业融合发展、促进城乡融合发展的公共产品供给[7]。（四）吸引各种专业人才，提高供给质量。农村公共服务供给要走质量兴农之路，吸引各种专业的人才、注意培养乡村公共服务定向人才是解决农村公共服务工序失衡的关键举措[8]。与城市相比，农村现在正面临大量的人才缺口，需要一支懂农业、爱农村、爱农民的人才队伍。推进农村基层党建工作，需要组建乡村振兴的人才班子；发展农业产业，实现科技兴农，也需要农业科技人才的支持；除此之外，创业人才、信息人才、教育医疗人才等都亟待增加。要实现乡村振兴，不是引进一种人才就可以振兴，需要各种人才的共同努力。由于现在每个城市对人才的引进力度越来越大，要想满足乡村公共服务精准供给的需求，需要国家通过政策倾斜，为农村输送更多的优秀的人才。人才路径，是实现乡村振兴“以一当百”效应的重要路径[9]。

五、结语

乡村振兴战略是新时代推进“三农”工作的引领性战略，关系国计民生的发展进程。实施乡村振兴战略，保证农村与城市共同实现现代化，农村公共服务精准供给是其重要的工作内容。笔者认为，在乡村振兴战略背景下，农村公共服务要实现精准供给，减少供给缺失，提高供给质量。农村公共服务的供给决策要充分考察与衡量乡村振兴的必然需求和长远需求，关注农民群众最迫切最紧密的需求。同时，丰富供给内容，加强城乡衔接，促进人才入乡，不断优化农村公共服务供给体系，让八亿农民共享改革发展的成果。新时代的乡村是一个大有可为的广阔天地，以保障和改善民生为出发点和落脚点，扩大精准供给制度，发挥农村公共服务的重要作用，相信能够为乡村带来更多的发展机遇。

参考文献：

[1].决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[Z].北京：人民出版社，2017.

[2]林阿妙.农村公共产品供给侧结构性改革的战略重点[J].经济问题,2017(12):82-85+117.

[3]韩长赋:“五推进一加强”推动实施乡村振兴战略[J].农民致富之友,2018(07):1.

[4]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[J].中国合作经济,2018(02):18-27.

[5]康健.农村公共服务精准化供给侧改革的需求导向研究[J].农村经济与科技,2016,27(19):233-234.

[6]范和生,唐惠敏.新常态下农村公共服务的模式选择与制度设计[J].吉首大学学报(社会科学版),2016,37(01):1-9.

[7]刘会会,吕云涛.乡村振兴战略下农村公共产品供给的新理路研究[J].延边党校学报,2018,34(03):55-58.

[8]颜小燕.农村公共体育服务供给的治理机制研究———基于报告中“乡村振兴”战略背景的分析[J].体育与科学,2018,39(02):13-19.

公共服务范文篇4

关键词：公共服务采购，阳光财政，民间组织，采购预算

一、服务经济视野中的公共服务采购

“十一五”期间，我国服务业将进入加速发展阶段，其增速将高于国民经济的整体速度，服务业有望成为提供就业的重要支柱行业和产业结构优化的主导行业。将政府部门提供的公共服务纳入服务业这一产业结构分析的框架，是20世纪80年代以来世界范围内“新公共管理”浪潮的重要成果之一，公共服务业体现了21世纪朝阳产业的发展方向。

按照“新公共管理”理论的解释，以市场运行为基础的政府部门行为，是可以也应当参照产业部门的眼光来审视的。其原因在于，政府部门终究是满足社会需要的一个系统。它和另一个系统一市场一共同构成了满足人类需要的重要渠道。只不过政府部门的运行主要是以政治权力而非利益交换为依托的。一旦认识提升至这样一个层面，以往被视为超凡脱俗的政府部门事实上被请下了“神坛”，政府部门的角色重新定位与重塑也就成为一种必然。显而易见，伴之而来的将是公共服务业运行机制的调整或重构。

通常情况下，公共服务的供给主体是政府，但随着20世纪末期“公民社会”理念在世界范围内的复兴，众多民间组织或“第三部门”所提供的公共服务，开始呈现加速增长的态势，甚至在可以预见的未来，有可能形成政府和“第三部门”同时作为公共服务供给主体而平分秋色的局面。从这个意义上讲，政府公共服务采购规模的扩大与运行模式的转换，很可能成为21世纪中国公共治理领域中非常靓丽的一道风景线。

二、我国公共服务采购的现状与问题

1.简要的现状描述

鉴于服务采购确切定义描述上的困难，《中华人民共和国政府采购法》中采取了排除法的方式，即“服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。对于公共服务采购的具体内容，在财政部编写的《中华人民共和国政府采购法辅导读本》中进一步指出，“采购人采购的服务主要包括专业服务、技术服务、信息服务、课题服务、运输、维修、培训、劳力等”。

按照中央政府采购的口径，地方政府采购目录在较小范围内界定了服务采购的范围。通过对我国公共服务采购的基本情况(见表1)的分析，从采购项目构成看，货物与工程、服务分别占政府采购总金额的93.51%和6.49%。在个别地方政府层面上，公共服务采购所占的比重，甚至呈现更低的态势。以地方预算改革成效较为显著的广东省和天津市为例：2004年，天津市实现政府采购预算36.6亿元，其中服务类采购仅占实际采购总金额的2.1%。广东省2004年工程类采购106亿元，占总规模的47.23%，较2003年翻了3.98倍；货物类采购100亿元，占总规模的44.67%；而服务类采购仅为18亿元，占采购总规模的比例只有8.11%，就增长额而言，仅占总增长额的4.98%。

2.存在的主要问题

第一，对于公共服务及其采购的界定存在着模糊认识。理论上，公共服务包括纯公共服务和准公共服务两个层面的内容。纯公共服务还可以进一步划分为两类，强制消费的制度性公共服务和节约成本考虑的公共服务。然而，在具体操作层面上，什么属于纯公共服务，什么是准公共服务，哪些服务可以纳入公共采购的序列之中，都存在着这样或那样彼此悬殊的理解。这种对于公共服务及其采购范围认识上的模糊与偏差，成为制约我国公共服务采购发展的重要影响因素。

第二，公共服务采购在政府采购中所占的份额过低。在公共产品序列中，非有形的公共服务究竟占有多大份额是适度的，同时，在这些服务中，又有多少可以纳入公共采购的序列。在各国财政管理实践中，或许没有一个统一的标准与尺度。然而，根据美国亚利桑纳州立大学CAPS研究中心2003年的一项研究报告，对年均营业收入为40.2亿美元，年均服务支出为4.34亿美元的大公司来说，企业收入的11%和采购总成本的30%都是用来采购服务的。考虑到在政府提供的公共产品中，公共服务的比例相对较大的现实，服务采购在政府采购中的份额应略高于企业采购占总采购成本30%的比例。但通过表1的分析可以看出，我国公共服务采购仅占到政府采购总金额的不到7%，这一比重显然有些偏低了。

第三，公共服务采购的覆盖范围狭窄，种类过于单一。近年来，在各国公共管理实践中，大多数准公共服务，乃至某些传统意义上的典型纯公共服务都纳入了公共服务采购和市场化“外包”的范畴。至今，英国的公共服务行业，如环境保护、医疗、社会保障等领域被认为是建立在合同制基础之上的，甚至在监狱管理等国家传统的基本职能领域，合同化外包也占有相当的比重。又如，美国田纳西州20世纪90年代决定建造3所监狱，2所继续由政府经营，而另1所则交给民营企业，以此来提高效益。同时，美国警察机关已在从容不迫地民营化；私人安全保卫的数量3倍于警察，监禁正作为一种生意出现。到1996年末，有132家看守所开业，另有39家在建设中。该行业的税收在1997年达到10亿美元大关。

与之相较，我国政府采购主要集中于货物和工程采购，服务采购则局限于公务车辆维修与保险、计算机通用软件、会议服务等少数领域，难免显得采购种类过于狭窄与单一。加之在服务业体系中，这些大多属于初级服务产业，在一定程度上，也制约了公共服务采购的发展与成熟。

第四，公共服务采购的相关研究滞后。在现时的中国，循着公共管理与公共财政的研究视角，分别就公共服务和政府采购问题加以研究的文献，似乎是汗牛充栋了。但前者倾向于“新公共管理”运动对政府治理的再认识，后者则主要集中于整体意义上的政府采购管理改革。应该说，公共财政理论研究在中国，已然大体完成了总体构架的研究；应该循着“市场细分”的思路，分别就公共财政管理的诸多细节问题(诸如公共预算、政府采购等)加以更为深入的解剖。然而，在公共服务采购问题的研究上，我们还没有看到类似的范式转型。对于传统政府服务的“市场化改革”、物品采购与服务采购之间的互动关系、民间组织如何参与公共服务采购的路径选择等一系列具有鲜明时代色彩的问题，在理论界与实务部门，也还未能取得应有的共识。

三、引入民间组织：“双向共赢”的公共服务采购管理变革

1.双向共赢：政府与民间组织的目标一致性

在市场经济中，与企业追求约束条件下利润最大化的单一动机不同，民间组织从其诞生的那天起，就是以“非营利性”作为基本。宗旨与原则。在这个意义上，民间组织与政府部门在公共服务的供给上，具有一致的目标，都以满足社会公共需要为出发点。二者之间的互动与合作，有可能实现“双向共赢”的良好结果。通过民间组织对公共服务采购供给的参与，将会在一定程度上，改变公共物品和服务供给的垄断市场结构，从而实现促进民间组织壮大与提升预算资源使用效率的“双赢”目标。

2.公共服务采购预算：民间组织参与政府采购的运行平台

(1)采用“总额预算控制”，界定公共服务供给的规模

我国公共服务业的发展尚处于起步阶段，无论是政府部门，还是非营利组织和民间企业，对于体现公共服务总体规模的预算总额都较为关注。因此，一个明确且具有法律约束力的年度预算总额控制体系，大体构成了公共服务采购预算编制的基本前提。然而，自2000年以来，我国连续多年预算执行情况的实际财政收入结果，均大幅度超过立法机构批准的预算法案的收入规模(如表2所示)。从增长幅度的比较来看，最少的年份也是年初预算增幅的1.75倍，最高的年份达到3倍。在某种程度上，这种状况造成了包括民间组织在内的微观经济个体对于政府采购整体规模的预期混乱，影响了其长期采购战略的制定与实施。

(2)尝试推行以服务类型为基础的“跨部门”预算

在收支分类上，公共服务几乎涉及公共部门运行的所有重要领域。在现实中，一个部门提供多种服务，以及某种服务由多个部门提供的相互交叉现象屡见不鲜。然而，我国现行的部门预算改革，是以部门作为预算编制与执行的基本业务单元的。在社会转型时期，各政府职能部门之间的相互“越位”与“缺位”问题，始终没有得到妥善的解决。部门预算改革也难免带有种种历史沉淀因素的色彩。因此，在公共服务采购中，难免会出现采购种类的相互交叉，这也是我国公共服务采购预算编制的难点所在。

对此，可以适当借鉴瑞典的预算模式，尝试推行“以服务类型为基础的跨部门预算管理模式”。在瑞典总预算中，共分成27个支出领域和大约500个拨款项目，其预算主要是根据支出领域和拨款项目加以分类。在现阶段的中国，需要结合推进中的政府收支分类改革，按照公共服务的类型与模式，重新划分公共服务采购预算的收支分类基础，逐步推行跨越部门边界的“以服务类型为基础”的采购预算。

(3)明确公共服务采购预算中民间组织的介入深度和广度

当我们从经济全球化的视野中，探求政府与民间组织互动影响的时候，民间组织参与公共服务采购更加具有不同寻常的时代意义。我国加入WTO所涉及的仅仅是商业消费市场，对于属于自愿加人的《政府采购协议》(以下简称《协议》)只是纳入了议事日程。尽管如此，我国仍旧做出了尽快开始加入该协议谈判的承诺。同时允诺，最迟于2020年向APEC成员对等开放政府采购市场。应该说，我们已经听到了《协议》的脚步声。在短短十几年的缓冲期内，我们需要充分培育与壮大包括民间组织在内的市场主体。

公共服务范文篇5

社会管理和公共服务成为近年来我国政府部门和理论界一个共同的热门话题。有关这两个概念的讨论涉及的内容和范围都非常广泛，几乎涵盖了社会生活的各个领域和过程，包括法制建设、收入分配、社会福利以及培育公民社会组织等。但以下两点是被普遍接受的共识：首先，政府是社会管理和公共服务的责任主体。中国行政管理学会的有关研究认为，社会管理即是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织、社会事务，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境[2]。其次，社会管理和提供公共服务主要是一个制定和实施社会政策的过程。无论是调节收入分配、提供社会福利，还是培育公民社会组织，都需要通过制定和实施社会政策来实现。

为此，2005年4月市民政局会同北京师范大学社会发展与公共政策研究所组成课题组，就北京市如何在社会管理和公共服务方面进行改革这一问题进行了深入研讨。本课题组认为，北京市应该从以下几个方面加强社会管理和公共服务的提供。

一、确立政府提供公共服务的责任主体角色

在任何一项公共服务的提供过程中，至少包括两个最基本的组成部分或环节，即资金筹集和服务递送，对于针对特殊群体的服务来说，还有一个瞄准对象的环节。首先要形成这样一种认识，即政府是为社会大众提供公共服务的责任主体。具体来说，政府的责任主体就是指，政府要为公众所获得的公共服务的充足性和质量承担最终的责任。公共服务的充足性与政府的财政投入直接相关，而服务质量则既与资金投入有关，更与监管有关。因此，政府的责任主体角色具体包括投资主体和对服务质量的监控和效果的评估。

（一）投资主体

在法制和公民社会组织较为完善的条件下，政府的很多职能或某些职能的某些环节是可以通过购买服务等政府管理工具来由市场组织或一些独立部门完成的，但资金保障的责任则是在任何时候都无法让其他部门取代的。这是因为，任何公共服务均具有一定程度的“免费午餐”特征，但市场是没有免费午餐的。我国的教育和医疗体制改革结果也说明，完全依靠市场来提供公共服务或公共产品是行不通的。换言之，市场组织不具备提供公共服务的属性。因此，随着法制环境的改善和市场经济的规范化，政府当前的某些职能可能会由市场组织或公民社会组织来承担，但政府作为公共服务投资主体的角色职能加强，不能削弱。事实上，在现代社会中，政府的主要责任就是为社会成员提供福利，这可以从西方发达国家社会福利制度的演变过程看到。可以说，现代政府的主要职能或活动都是围绕为社会成员提供福利和服务或保证人民的生活需要得到满足这一目标展开的。

政府的投资主体角色除了直接财政拨款以外，还可以通过税收优惠政策鼓励民间资本进入公共和社会服务领域。事实上，在西方发达国家，税收激励是政府筹集公共和社会服务资金的主要方法。一些看似由市场或非营利组织“提供”的公共服务，实际是这些组织在为政府“打工”的结果：政府通过购买服务为其支付了费用。有研究指出，如果政府没有对私人捐赠采取税收减免政策，高达96％的美国私人捐赠者将会大幅地减少他们的捐赠[3]。

（二）监控服务质量，评估服务效果

监控和评估不仅有助于增加社会政策的理性化和科学性，也是增加政府政策能力和获得公众信任的手段。首先，通常来说，社会政策的依据是建立在对问题的科学评估基础之上，其效果则体现为对政策对象本身的行为或其环境的改变。长期以来我们的社会政策更重视组织的目标，如资金投入和覆盖率等，而对一个具体的社会政策到底要解决什么问题或对政策对象产生什么影响则不仅事前缺乏明确的界定，过程中缺乏规范的监控程序，事后也鲜有及时的政策评估，由此而经常导致政策制定的盲目性和实施的随意性共存的情况，最终也影响了政策的可持续性。其次，社会政策是实践科学，其技术基础是由社会科学理论、价值观念以及经验等共同构成的，需要工作人员在政策实施过程中不断总结经验，探索新的方法。监控和评估既是验证理论的手段，也是学习的过程。最后，对于现代政府来说，对其政策进行监控和评估，及时向社会大众提供和政策实施的成本效益和效果以及存在的问题等，是公众对“负责任政府”的基本要求。

二、在社会管理和公共服务的提供中有选择地使用市场机制

确立政府的责任主体角色并不意味着政府既要出钱，又要直接生产和递送服务，也不是所谓的“将可以由社会和市场提供的公共服务让社会和市场提供”这样简单的事情。因此，在涉及到公共服务改革的讨论或政策中，笼统地使用市场化、产业化或社会化等提法不仅不解决问题，有时甚至会成为政府推卸责任或服务机构谋私利的借口。正确的做法是：1）政府必须要承担起为社会大众提供充足和高质量公共服务的责任主体角色，但在提供服务的过程中可以在某些环节上有选择地使用市场机制；2）政府不是依靠“权威”来管理社会，而是通过一些管理工具，如近年来流行的“公私合作伙伴”和“网络政府”等来管理社会。在这方面，借鉴西方国家的经验，创造性地使用“民办公助”的一些方法是非常有用的。

（一）“民办公助”的理论与形式

就公共服务的提供而言，二十世纪七十年代以来西方发达国家的新公共管理和私有化改革过程是一个将公共服务的筹资和递送分离的过程，即从政府包揽向“民办公助”转变的过程。总的情况是，在公共服务领域中减少了政府的角色而扩大了私人部门的角色，但更具体地来说，则是将产品和服务的生产和递送环节从公共向私人的转移，而政府的在财政和服务监督方面的角色并没有减少。如此，公共部门在生产中的分量下降了，而作为监督者的地位却提高了，同时政府还要提供财政支持。总之，民办公助就是将公共服务的生产供给由公共部门转向私人，而公共部门在提供财政支持方面仍起着主导作用。

民办公助在西方国家的兴起的原因很多，其中的一个原因是，私有化被认为是克服政府直接提供服务所存在的浪费、低效、腐败和缺乏人情味等弊端的有效措施。主张私有化的理由认为，竞争是影响服务质量和效益的最重要的因素，而政府直接生产和提供服务必然伴随高成本和低效益，从而造成社会资源的浪费。私有化运动的支持者对政府行为的批评未免有片面之嫌，但政府不是万能的，政府的行为也有其内在缺陷，即“政府失灵”的问题。虽然政府直接提供服务所存在的缺陷是被普遍认识到的事实，但将公共服务完全交给私营机构或实行市场化，不仅存在技术方面的问题，更是一个政治问题。在这种情况下，作为民办公助的一种折中形式的政府购买服务被认为是克服政府直接提供服务所存在的缺陷的一个有效而可行的方法。

政府购买服务是介于政府直接提供服务和完全私有化两个极端之间的一种折中的方式，即政府继续保留其投资主体和制定政策的角色，但将举办服务的责任通过合同形式交给独立的举办机构，这些机构可以是私人的赢利或非赢利性组织或其他非政府组织等。

（二）民办公助的主要方法

目前被大多数国家普遍使用的民办公助管理工具，包括服务承包、专项基金、定向福利券和市场供给等手段。具体描述如下：

服务承包（购买服务）是所有民办公助方式中最为常用和广泛使用的管理工具。在公共服务的提供中，以合同的形式来购买服务是最常用的一种形式，即将公共服务通过订立合同的方式委托给民间赢利或非赢利机构，由它们来提供服务，这种方法也通常被称之为购买服务。其目的最初只是为寻求一种提供服务的不同模式，主要是降低服务成本、增加资金渠道、提高服务质量和克服官僚现象，但随着实践的发展，政府购买服务逐渐变成了一种缩小政府规模和干预的方式，从而使政府与私营或其他组织形成了一种合作关系，共同承担社会责任。

专项基金是指政府为保障公民获得一些最基本的服务而通过补助制度以降低其服务收费的办法，如美国的医疗机构长期接受政府的巨额财政补助，以便使低收入者也能享受较低价格的医疗服务。具体来说，专项基金是政府对社会服务提供者和大多数非盈利组织提供的补贴，目的是使服务使用者能够用得起这些服务。一般来说，专项基金的使用要求民间部门必须先自行筹措部分配套资金，而政府则对其施行一定比例的补贴。其优点是，如果充分利用政府与民间机构双方的资源开展公共服务，则自然会扩大服务的规模，使更多的人得到帮助。但也有其缺点，那就是政府给了补贴后民间机构是否真正履行其应有的义务，只能在秋后算帐，这也是一个需要考虑的问题。

定向购物券或福利券是带有现金性质的兑换券，让接受公共服务的人在指定金额内购买所需要的服务，其目的是鼓励他们对特定物品和服务的消费，并且能够限制政府所补助资金的用途。它的性质是将现金以购物券的方式发给个人，由个人选择商品或服务，如教育、医疗、房租、食物等福利券。与被认为有资助生产者、限制消费者选择嫌疑的专项基金不同，福利券允许消费者在市场上自由地选择。其实在很多“第三方付款”的服务中，如医疗补助等，经常也被认为是一种福利券的体制，因为在常规的市场经济条件下，这些方案的受益者可以选择自己合意的医生或医院。定向购物券企图在服务提供者中引入竞争机制，由消费者选择服务提供者，从而降低成本和价格，提高服务质量。

市场供给是一种完全市场化的公共产品或服务的提供方式，主要适用于一些与市场经济组织提供的私人物品的形式相同的公共产品和服务的生产和提供。这些公共产品或服务不再被视作是由公共组织提供的物品，而是由消费者自行从民间市场中选择服务，政府完全不参与。但是，尽管政府较少参与这些产品的福利供给机制，但会颁布一般性法规应用于这些领域，以保护社会上的低收入人士获得相应的服务，如日托、小型医院、吸毒和酗酒治疗项目、精神卫生保健以及私人开业的心理治疗等。市场供给所产生的一个问题是会导致阶层分化，并会强化市场经济的不公平性。例如，贫困人士凭福利券在市场上购买服务，但同时那些富裕的人士也会自己掏钱购买相似的服务。随之产生的一个问题是，使用福利券的顾客不能像自己掏钱购买服务的顾客那样有充分的权力和自由去选择福利的提供者。并且，一些服务提供者可能会拒绝向这些顾客提供服务，因为在他们身上几乎无利可图，这样就会出现由市场经济组织选择客户的现象。

自愿服务和自我服务是指由自愿者提供原本由政府提供的服务，这是在慈善组织提供的社区服务中被普遍使用的方法。政府一般不干涉这种体制的分配和产出。其优点很多，一是可以满足一些没有组织或问题较特殊人群的需要；二是这种服务具有很强的创新力，它一方面可以避免政府组织中官僚主义的制约，另一方面也可以通过探索和实验来寻求更有效的服务方法。但是，自愿服务也有其缺点，一是服务质量的问题，由于自愿工作人员往往缺乏专业知识和相关技能的训练，很可能会导致服务质量的下降。二是自愿服务机构属于非营利组织，特别强调其自身的独立性，如果在经费问题上依赖政府或其它部门的补助，其独立性则会受到经费提供者的影响，这也是一个需要考虑的问题。

自我服务是社会服务中最基本的层面，家庭成员之间的照料是自我服务中最明显的一个例子。和自愿服务一样，自我服务中没有任何政府的干预。自我服务的优点是能够减少对政府提供服务的依赖，也可以使被照顾者，特别是老年人享受家庭的温暖与亲情。其缺点是，有些家庭对很多问题并没有足够的能力解决，会造成家庭矛盾和危机。

服务收费的目的是为了控制公共服务的开支，政府允许服务提供者对服务使用者收取部分或全部费用，如果需要，也可提高收费标准。其优点为，一是可以扩大服务对象。如果由政府提供服务，服务使用者需符合政府规定的某些条件才可以使用，而使用者付费制度则可以使有消费能力的人们都可以享受到其所需要的服务。二是收费制度较具弹性，可以鼓励更多的服务机构提供服务，增加服务的质量和数量，有助于解决服务不足，也可以提供不同形式的服务，以适应不同消费者的需要。其缺点是，对那些没有足够经济支付能力的弱者来说，尽管他们极其需要某些服务，但由于没有支付能力，则得不到其所需要的服务。

在我国，公共服务或公共产品经常与公共事业相提并论，主要指由各级主管这些工作的政府部门或事业单位所做的事情，如公共设施建设、教育、科技、文化、卫生、体育以及社会保障等。这些服务既包括为普通大众的服务，也包括为特殊群体的社会福利服务，而且不同服务的优先次序和对人民生活的影响也不同，因此，哪些服务应该实行市场化，或在哪些环节应该利用市场机制，应根据具体情况来决定，如教育和医疗服务等每个家庭和个人都需要的基本社会服务，可以市场化的程度和环节非常之少，而政府投入和监管则更重要。

三、培育和利用公民社会组织

公民社会建设是事关社会转型和政府职能转变的一个重要条件。我国的公民社会组织包括各种利益团体、民间组织和基层社区组织等。在经济转轨和社会转型的过程中，政府的角色也要相应地从计划经济时期的全能型政府向市场经济下的“有限政府”转变，我们经常听到有关政府应该在哪些问题上管，哪些问题上放权的讨论。但事实上，政府都必须管，只是如何管的问题。换言之，政府职能转变并不是职能发生了变化，或者说，原来管的事情现在不管了，而是行使职能的手段和方法发生了变化。因此，社会的转型和政府职能转变是一个问题的两个方面。或者说，政府职能转变和社会的培育是互相依存的，二者应当同时进行。

（一）我国公民社会组织发育缓慢的主要原因

然而，我国的公民社会组织普遍发育缓慢，尚不具备承担政府职能的能力。导致我国民间组织发育缓慢的原因有很多，包括对民间组织的法制不完善和管理能力薄弱等，但其中的一个根本原因是我们对民间组织对经济和社会发展的积极作用和角色认识不足而导致的一个认识误区:我们从一开始就将这些组织的职能定位于为政府服务，而不是从营造公民社会的角度出发去培育和发展民间组织。这一点我们可以从我国民间组织的出现和发展历史中看到。首先，我国的很多民间组织的发展过程大都经历了一个自上而下的过程，基本上是靠政府扶持发展起来的，很多甚至是从政府组织直接派生出来的组织，其职能或责任就是为政府服务或承担政府的部分工作，结果导致不少民间组织严重的行政化倾向，等于事实上的准政府组织。其次，我们在很长一段时间内更多的是对民间组织的消极或破坏作用的担心，甚至在如何对待民间组织的发展问题上曾经存在着是‘堵’还是‘疏’的争论，而政府对民间组织的扶持力度很不均衡，结果导致至今尚未在政府以外形成一个独立的“第三部门”或有任何制衡作用的公民社会雏形。

另一个原因是，长期以来，我们对公民社会组织既支持不足，管理也不到位，结果导致这些组织发育缓慢、能力薄弱和运行不规范；这些问题反过来同样又制约了政府的转型。一方面，由于缺乏相应的制度框架和制约机制，实践中公民社会组织经常演变为个人利益团体。例如，我国的非营利组织虽然承担了很多社会功能，但很多组织在运行过程中以“营利不分红”为组织的运行原则。我们知道，非营利和营利组织的一个根本区别是前者以“使命”而非“利润”为运行动力的，使命即是为服务对象谋利益；如果失去了这样一个基本特征，也就失去了其与营利性组织的根本区别。另一方面，由于政府对公民社会组织的支持不足，这些组织缺乏发育和生存的土壤。在我国，除了从政府中分离出来的组织，如各种协会、基金会或其他承担政府职能的管理组织以外，完全从社会中自发形成的、以针对社会某一特殊群体需要的组织非常少。在缺少政府支持的情况下，这些组织完全通过自己的能力“自负盈亏”，这样必然会演变为市场组织。

（二）发展社区自治，充分利用社区公民社会组织

当前，培育和发展公民社会组织并使其发挥积极作用的首要任务是建立和完善相关的法律和规范，并通过政府购买服务或财税政策等从经济上给予支持和鼓励。这些都是政府的责任。事实证明，如果民间组织不能有效地代表民众的利益和服务社会，最终也不能成为政府治理社会的伙伴。其次，要培育和充分利用社区公民社会组织。我国的很多社会管理政策主要依赖从中央到地方政府至上而下的行政推动。这种形式虽然有利于政策的迅速推开，但同时也强化了部门分割的局面，更不利于基层公民社会组织的发育和能力建设。在我国，城市和农村的居民委员会一直没有形成独立解决其社区问题的能力。由于几乎所有的政策最终都依赖这两个社区组织来实施，它们的作用事实上变成了穷于应付上级政策或要求的工具，而其真正的作用??老百姓自己解决自己的问题，则远远没有发挥出来。我们知道，这些组织是最接近居民生活的组织；如果它们具备独立解决问题的能力，无论是效率还是效果都要胜过“千条线，一针穿”的状况。造成这种局面的根源是，我国政府的社会管理仍然沿袭计划经济的逻辑，即在社会管理和社会服务过程中充当着为群众规划生活或落实政策的角色。或者说，按照政府对群众生活需要的理解或要求去制定和实施政策。但事实是，我们希望老百姓做的事情却没有发生，而不希望做的事情则时有发生；我们认为我们为群众办了一件好事，但群众却不一定认同。今天看来，这种逻辑必须改变，即政府单方面为百姓安排生活的逻辑应当变为回应??支持型逻辑，或者“解决问题型”。我们知道，政府是有局限性的，并非什么事情都能做好。但政府能力最薄弱、因而也是政府最应该避免的行为即是替老百姓想他们有什么需要和应该做什么。

在社会学理论中，自治是影响社区发展的最重要因素之一，同时也是衡量社会成熟程度的标志之一。但是，自治的前提是广泛和有效的社区居民参与，即社区居民能够广泛地参与并有效地影响社区中与他们切身利益相关的决策，并能通过社区中的各种组织来表达个人、家庭以及社区整体的需求和愿望，与政府在政策的制定和实施过程中进行沟通。这也是公民社会的一个最基本的特征。此外，在很大程度上，城市居民是否能够被广泛、有效地纳入其所在社区的决策过程中对他们是否能够适应经济和社会的变化具有很大的影响。从这个意义上说，社区参与既是社区建设的主要目标之一，也是促进社区建设和社区自治的手段。换言之，社区参与既是社区建设的起点，也是其最终要实现的目的。为此，政府不仅要解放思想，转变认识，也要改变工作方法。

为此，致力于基层公民社会组织的能力和制度建设，增加这些组织独立有效地承担社会职能的能力，首先需要发展社区自治和调动社区居民参与的积极性，在此基础上，逐步将一部分政策权力转交给这些组织，使社区组织和居民参与到社会政策的设计和实施中来，不仅是克服利益部门化弊端的根本手段，也是提高社会政策效率和效益的途径。当然，政府还要承担对这些组织的监控和评估角色，以保证它们的运行准确地反映了居民的利益。

四、加强政府的政策能力建设

政策能力包括制定、实施和监控能力。从社会政策的制定来说，所谓科学性就是从实际出发，而“实际”则是指人们的行为趋向或期望，或者说，政策的科学性就是“堵”和“疏”的问题；政策的实施环节既可以由政府直接执行，也可以交给其他非政府组织来执行，即所谓的购买服务。但无论是政府直接执行还是外包其他组织，技术手段的应用是政策能力的集中表现。

（一)克服社会政策中的理想化倾向

社会主义意识形态的影响使我国的社会政策带有明显的理想化特征。社会政策必然要涉及到资源的再分配，因此也是一种调整社会利益的手段。我国是一个社会主义国家，在主流的意识形态中，人的私利性是需要克服的一面。我们倾向于认为，个人利益既应该也事实上能够无条件地服从集体或更高一级的利益，基于这样一种假设，在进行社会管理以及制定和实施社会政策的过程中，我们往往从一个较高的利益层面出发去要求具体的个人去做什么或不做什么，而对这些要求（政策）是否反映了人们的愿望或利益，或是否符合普通人的行为趋向，则缺乏充分的考虑，因而经常使政策落实变成了抵制和强制的过程，导致落实难和行政成本高的结果。

社会政策理想化的另一个表现是，我们的很多政策过程经常是从某一个既定的蓝图或目标出发，然后试图通过一项政策的实施将现实情况整齐划一地纳入到这个蓝图中。改革以来，我们花费了大量的人力物力建立起了四条社会保障线，理论上说这是一个非常完善的制度体系，处于不同困境的人群会在不同的系统中使他们的问题得到解决。但事实上，最低生活保障制度这一最后的保障线变成了唯一的保障线，而前三条保障线对预防和减缓贫困的作用非常有限。前文所述，社会政策是一个解决问题和管理社会的工具；其出发点是对问题的了解以及基于某种共识的目标??亦即我们要将这一问题解决到什么程度？而不是从我们的理想或假设出发使其变为绘制蓝图的手段。

（二）在政策设计中，要对人的复杂性有合理的预设

社会政策的目的即是为家庭或个人带来实实在在的好处，然而人的因素或动机对政策效果的影响是非常之大的。所谓政策的科学性，即是其是否符合人们的预期或行为趋向。事实上，社会政策为什么经常难以执行的一个原因即是，政策对象并不能完全按照政策制定者的意图行事；如果我们的政策与人们的预期或行为取向背道而驰，我们不仅会付出高昂的行政代价，也很难取得理想的效果。

在这方面，经济学的“理性人”的理论可资借鉴。在西方国家，从亚当?史密斯以来，微观经济学理论奉行的一个基本原则或假设即是，追求个人私利是人类的本能。任何外在的企图改变这种倾向的干预都是无用的；相反，只有设法建立起一个基于人类这一本能的、使个人利益与社会利益协调发展的制度框架，才是更有效的做法。对亚当?史密斯来说，市场机制显然是这一制度框架的最好选择，即“看不见的手”会对个人利益和社会共同利益进行自动调整，使二者最终达到和谐和一致。尽管我们在社会领域不能完全接受这一观点，但我们应该非常现实地认识到，在很多情况下个人的利益与集体或社会的利益并非总是一致的；例如，作为普通人，人们更多考虑的是当前和周围环境的需要，而社会政策则更注重从长远和全局的利益出发。相反，如果个人利益与社会或集体的利益完全一致，社会政策将是一件非常简单或多余的事情。但事实并非如此。

（三)重视激励机制和技术手段

除了对人性的复杂性有合理的预设外，我们在制定和实施社会政策的过程中还必须充分考虑个人的私利性和动机等因素，在此基础上更多地使用具有激励作用的机制，以使个人利益与政策的目标一致，而避免过多地使用强制性手段来实现政策的目标。这也正是科学决策或者社会政策的科学性所在。

公共服务范文篇6

一、我国社区公共服务体系发展的现状和问题

自2000年大规模开展社区建设以来，各级政府推进了体制改革、创新了运行机制、加大了财政投入、强化了发展规划，我国社区公共服务取得了较大成效。主要体现在[①]：社区公共服务设施建设步伐加快，设施数量不断增加，覆盖面不断扩大；社区公共服务队伍不断壮大，并且日益专业化和规范化；社区公共服务对象和内容得到拓展；新型社区公共服务机制在探索中初步建立；社区建设投入占政府财政支出的比重不断上升；[②]社区居民的满意度不断提高。以下是我国“十一五”建设初期时，社区公共服务设施的具体配置状况，直接反映了我国社区公共服务体系建设较之以前有长足发展。

（一）社区公共服务体系的发展现状

社区公共服务设施及其工作人员的配置状况最能直接反映社区公共服务体系的发展现状。在分析我国社区公共服务设施的配置现状前，先要阐明我国城市社区的基本发展状况。截至2005年末，我国共有667个城市，包括852个城区和5904个街道（未包含小城镇）；建成79947个社区（包括城市社区和小城镇社区），拥有城镇人口56212万。[③]总体测算，我国平均每个社区拥有7031人。另外，我国社区居委会成员数为453543人，平均每个社区居委会有5.67人（见表1）。[④]

表1：全国社区数量、人口数量及居委会工作人员数量

项目

社区总数

总人口数

平均每社区人口数

平均每社区居委会工作人员数

数量

79947个

562120000人

7031人

5.67人

1、综合性社区公共服务设施整体配置现状

综合性社区公共服务设施主要体现在街道社区服务中心的建设上，在全国社区服务中心整体配置上，截至2005年末，我国拥有8479个社区服务中心。[⑤]从社区对社区服务中心的拥有量来看，每个社区平均拥有0.11个社区服务中心，即大约9.42个社区拥有1个社区服务中心（见表2）。从城镇居住人口对社区服务中心的拥有量来看，平均1万名城镇居民拥有0.15个社区服务中心，即一个社区服务中心服务6.63万城镇居民。

表2：社区拥有社区服务中心数量

项目

社区服务中心数（个）

社区总数（个）

每个社区拥有数（个）

数量

8479

79947

0.11

在人员配备上，截至2005年末，我国社区服务中心共有59904个工作人员，平均每个社区服务中心有7.06个工作人员（见表3）。

表3：社区服务中心拥有工作人员数量

项目

社区服务中心数（个）

工作人员总数（人）

平均每中心拥有人员数（人）

数量

8479

59904

7.06

2、单一性社区公共服务设施整体配置现状

（1）全国一般社区公共服务设施整体配置现状

在设施建设上，截至2005年末，我国拥有194796个一般社区公共服务设施。[⑥]从社区对一般社区公共服务设施的拥有量来看，每个社区平均拥有2.44个一般社区公共服务设施（见表4）。从城镇居住人口对一般社区公共服务设施的拥有量来看，平均1万名城镇居民拥有3.47个一般社区公共服务设施，即1个一般社区公共服务设施服务2886个城镇居民。

表4：社区拥有一般社区公共服务设施数量

项目

社区公共服务设施数（个）

社区总数（个）

每个社区拥有数（个）

数量

194796

79947

2.44

在人员配备上，截至2005年末，我国一般社区公共服务设施共有3578352个从业人员，平均每个一般社区公共服务设施有18.37个从业人员（见表5）。

表5：一般社区公共服务设施拥有工作人员数量

项目

社区公共服务设施数（个）

工作人员总数（人）

平均每设施拥有人员数（人）

数量

194796

3578352

18.37

（2）全国便民利民服务网点整体配置现状

截至2005年末，我国拥有664764个便民利民服务网点。从社区对便民利民服务网点的拥有量来看，每个社区平均拥有8.32个便民利民服务网点（见表6）。从城镇居住人口对便民利民服务网点的拥有量来看，平均1万名城镇居民拥有11.83个便民利民服务网点，即1个便民利民服务网点服务846个城镇居民。

表6：社区拥有便民利民服务网点数量

项目

便民服务网点数（个）

社区总数（个）

每个社区拥有数（个）

数量

664764

79947

8.32

3、全国单一性社区公共服务设施分项配置现状

（1）社区组织办公用房的覆盖率[⑦]

截至2004年末，我国拥有67510个社区组织办公用房。此时，建成社区70954个（不含建设兵团社区）。[⑧]社区组织办公用房的覆盖率为95.15%，即平均100个社区拥有95.15个社区建有社区组织办公用房。经过“十一五”以来的三年建设，现在已接近全覆盖。

（2）社区警务室的覆盖率

截至2004年末，我国拥有56838个社区警务室。社区组织办公用房的覆盖率为80.11%，即平均100个社区拥有80.11个社区建有社区警务室。按照“一区一警”的要求，现在已经基本实现了全覆盖。

（3）社区图书馆的覆盖率

截至2004年末，我国拥有47317个社区图书馆。社区图书馆的覆盖率为66.69%，即平均100个社区拥有66.69个社区建有社区图书馆（见表7）。

表7：社区组织办公用房、警务室、图书馆覆盖率

设施

设施数（个）

社区数（个）

覆盖率（%）

社区组织办公用房

67510

70954

95.15

警务室

56838

70954

80.11

图书室

47317

70954

66.69

（4）星光老年之家的拥有率[⑨]

截至2005年末，我国拥有25840个星光老年之家。[⑩]从社区对星光老年之家的拥有率来看，社区的拥有率是32.32%，即平均100个社区拥有32.32个星光老年之家（见表8）。从城镇人口对星光老年之家的拥有情况来看，平均1万名城镇居民拥有0.46个星光老年之家，即平均1个星光老年之家服务2.18万城镇居民。据不完全统计，近几年来全国城镇新增老年活动之家超过3.2万个。

表8：社区星光老年之家拥有率

项目

星光老年之家数（个）

社区数（个）

拥有率（%）

数量

25840

79947

32.32

（5）老年福利设施的拥有率

截至2005年末，我国拥有8141个老年福利设施。[11]从社区对老年福利设施的拥有率来看，社区的拥有率是10.18%，即平均100个社区拥有10.18个老年福利设施（见表9）。从城镇人口对老年福利设施的拥有情况来看，平均1万名城镇居民拥有0.14个老年福利设施，即平均1个老年福利设施要服务6.90万城镇居民。

表9：社区老年福利设施拥有率

项目

老年福利设施（个）

社区数（个）

拥有率（%）

数量

8141

79947

10.18

在人员配备上，截至2005年末，我国老年福利设施共有51358个工作人员，平均每个老年福利设施有6.31个工作人员（见表10）。

表10：社区老年福利设施拥有工作人员数量

项目

老年福利设施（个）

工作人员数（人）

平均每设施拥有人员数（人）

数量

8141

51358

6.31

当然，“十五”末期及“十一五”以来，党和政府更加重视社区公共服务体系的建设，多次发文或专门论及社区公共服务体系的建设方向和重要性，主要有：2005年6月2日，国家民政部、中组部等10部门颁发《关于进一步做好社区组织的工作用房、居民公益性服务设施建设和管理工作的意见》（民发【2005】85号）；2006年3月15日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；2006年4月9日，国务院颁发《关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发【2006】14号）；2006年10月11日，党的十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干若干重大问题的决定》；2007年5月14日，国家发改委、民政部联合印发《“十一五”社区服务体系发展规划》（发改社会【2007】975号）；2007年10月15日，党的十七大报告再次明确提出把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体；以及各种专业行业性建设规范；等等。这使得我国依托于社区公共服务设施的社区公共服务体系又得到了进一步的发展。

（二）社区公共服务体系建设的问题

我国社区公共服务体系逐步完善的同时，我们必须看到，其配置水平仍然较低，仍然难以满足居民日益增长的公共服务需求。总体来看，我国社区公共服务总体上仍处于初级发展阶段，社区公共服务体系建设现状与构建社会主义和谐社会的要求还不相适应，与社区居民日益增长的公共服务需求还有不小的差距。比较突出的问题表现为：第一，由于管理体制不顺[12]导致的政府“缺位”、“错位”和“越位”问题突出，政府“条条运行”以及“大包大揽”、“管干不分”带来的部门争利、权责混乱、服务落空现象较多，社区公共服务运行机制不顺。第二，政府包揽过多、权力（权利）过大挤压了市场空间和社会空间，引导和支持中介组织发展的力度不够，社会组织发育滞后。第三，公共服务体系难以为社区健康发展提供有力支撑，多方参与机制还有待于进一步完善，社区公共服务设施数量不足，功能单一，分布不均，总体水平不高。第四，社区公共服务体系建设和发展缺乏稳定的投入机制，投资主体不明确，资金总量不足，部分地方社区基本公共服务的必要支出得不到保障，社区公共服务基础设施建设资金缺口较大。第五，相关法律法规不健全，缺乏统筹规划和针对性、操作性强的政策措施。以上诸因素最终导致了各级政府的惠民政策没有很好在基层社区得到落实，社区作为构建和谐社会基本单元的功能还没有得到充分发挥，一些群众最关心、最直接、最现实的利益问题在社区层面还没有得到根本解决，社区医疗卫生、劳动就业、文化教育、社会保障、公共安全等公共服务仍然是群众高度关注的问题和最为迫切的需要。以下是我国社区居民的公共服务需求现状。

（三）社区居民的公共服务需求状况

我们对近年来最能反映全国社区居民公共服务需求的问卷调查——2005年国家民政部开展的全国百城社区问卷调查，进行重新统计分析，从政府、居委会、居民三个层面的两个问题的判断中，很好体现了当前居民的公共需求状况：

一是政府对居民最主要需求的判断。根据对全国100个城区政府相关人员的问卷调查显示：您认为辖区内社区居民最主要的需求是？选择最多的是“就业”，占77.08%；其次是“帮贫救助”，占59.38%；其它的如“安全、环境整治、社区医疗”也占有一定的比例。这总体上反映出，即使是政府自身也认为社区公共服务仍然是居民最主要的需求。

二是政府、居委会对居民生活中主要困难的判断和居民自身的判断（见表11、12、13）。从三个层面的判断可看出，居民最大的需求仍然主要集中在政府提供的公共服务，最大困难很少涉及可以完全由市场提供的私人产品。

表11：全国百城政府对居民生活中最大困难的判断（政府问卷N=96）

选项

百分比（%）

排序

产品属性

缺乏公共活动场所

和公益活动设施

83.33

1

文化体育

没钱看病

78.13

2

社会保障、医疗卫生

没有工作

76.04

3

再就业培训

住房紧张

58.33

4

社会保障

社区不干净

31.25

5

生态环境

治安状况不好

28.13

6

公共安全

表12：全国百城社区居委会对居民生活中最大困难的判断（居委会问卷N=291）

选项

百分比

排序

产品属性

没有工作

65.98

1

再就业培训

缺乏公共活动场所

和公益活动设施

67.01

2

文化体育

没钱看病

58.42

3

社会保障

医疗卫生

住房紧张

32.30

4

社会保障

表13：全国百城社区居民自身对生活中最大困难的判断（居民问卷N=2824）

选项

百分比

排序

产品属性

收入低不能养家

42.07

1

社会保障

再就业培训

没有社会保险

37.64

2

社会保障

没有工作

36.61

3

就业培训

缺乏公共活动场所

和公益活动设施

35.73

4

文化体育

环境卫生差

35.01

5

生态环境

就医不变

33.86

6

医疗卫生

治安状况不好

21.53

7

公共安全

二、我国社区公共服务体系滞后的根源及成因

现有社区公共服务体系滞后的根源是政府“缺位”、政府“错位”和政府“越位”，以及社区公共服务中的“掌舵”与“划桨”不分、“管干不分”、“管办不分”问题，及其导致的社会组织发育不全、发育滞后问题。其成因是社区管理体制上的部门垄断制。社区体制的部门垄断制，是指政府部门垄断社区管理和服务的过程和制度。它具体表现为三重结构：一是权力和资源配置的倒三角形结构。政府部门、社区组织、居民之间的权力和资源拥有量层层递减；政府部门是权力和资源的拥有者和分配者，既掌控社区组织设置权、社区组织待遇决定权、社区组织工作目标分解权、社区组织工作绩效考核权；也掌控社会福利资格认定权，如低保金、离退休金、小额贷款、廉租房、医疗保险金、困难补助金等居民享受社会福利资格的认定。社区组织主要是行政事务的执行者，代行部分行政职能。居民更多是被管理者。二是责任分摊的橄榄形结构。在社区管理和服务的责任分配上，社区组织责任既大于政府，也大于居民，形成“中间大、两头小”的状况；容易出现政府部门因过多权力而“偷懒”，将行政目标层层分解，下沉于社区组织；居民因太少权利而“逃避”，居民逃避应承担的社区义务，出现部门垄断权力、居委会分摊责任、居民冷漠逃避的现象。三是职能运行的直线性结构。各部门职能纵向延伸到底，形成众多的、分割的而不协作的管理链条，如社区人口信息采集和管理，分别由公安部门、房管部门、残联部门、计生部门、民政部门、统计部门、劳动部门、社保部门等各自为政、自成一线。

部门垄断制的三重结构，因组织化状况的倒金字塔形结构而强化。政府部门是高度组织化的行政机构，社区组织也是组织化的半行政和半民间机构，社区草根组织发育不足，居民自组织程度低。据H省民政厅和华中师范大学城市社区建设研究中心的调查，截至2005年5月，H省社区草根组织结构单一，主要是文体组织，共有13507个，平均每个社区仅有4.36个，每万人拥有组织仅为11.11个，每个组织平均人数仅有18人；目前，居民自治和居民参与仅限于“行政权边界外的自组织”：居民很少介入政府的行政管理活动，主要是在行政权边界外的文体活动领域开展自组织活动但参与率不高和参与程度低。

社区体制的部门垄断制所带来的是“政府悖论”，即政府价值取向与部门行为后果的冲突。社区建设初期，中央政府的价值取向是回归居民委员会的自治组织性质，扩大居民自治，但伴随政府部门职能社区化，随之而来的却是，社区居委会的政府化而不是民间化，居民的被组织化而不是自组织化，社区管理和社区服务的行政化而不是社会化。

现行社区公共服务体系存在的问题是现行社区体制的部门垄断制不可避免的，而社区体制的部门垄断制是我国行政管理体制在微观领域的规律性反映。从政府职能设置和管理方式看，我国现有行政管理体制是小部门制。小部门制，是以职能分散和权力重叠为基础的部门集权和部门分割的管理体制。小部门制具有四个明显特征：一是相同职能分散。按照业务单一化和职能简单化要求，政府职能设置硬性地把具有因果联系的综合职能分割成若干单一职能，由不同的职能部门各自负责。如在药品卫生、食品安全监管方面，质检部门管非农食品的加工和质量标准，工商部门管流通领域，商务部门管部分食品的储备、市场调剂和进出口，卫生部门管餐饮，食品药品监管部门负责综合协调。二是不同职能重叠。任何一个政府部门都小而全，往往同时具有决策、执行、监督三种不同性质的权力，政府部门既自己“掌舵”又自己“划桨”，既自己管理又自己从事专业性技术服务，既自己管理又自己监督。三是条条垄断。在职能分割背景下，相关部门严守职能边界，都强调自己工作的特殊性，职能纵向延伸到底，建立从上到下的独立体系，各自为政，越到基层，条条垄断现象越来越突出，出现分割式管理链条。四是“眼睛向内”。各职能部门关注“家务”管理多于关注公共服务供给，关注组织内部协调多于关注组织外部协调。小部门制的以上特点必然带来诸多弊端。

因此，加快社区公共服务体系建设，实现政府公共服务覆盖到社区，必须按照大部门制的要求，从破除部门垄断制和改革社区体制入手。

三、实现政府公共服务覆盖到社区的有效措施

（一）推进社区管理体制改革

加快公共服务体系建设，实现政府公共服务覆盖到社区，根本途径仍然离不开社区管理体制改革，当然必须与政府行政管理体制改革相结合，实现部门垄断模式向大部门制模式转变。我国行政体制由小部门制转向大部门制，既适应我国宏观体制均衡改革（经济体制、政治体制、社会体制全面配套改革）的需要，也为我国微观社区体制改革创造体制环境和选择空间，更为我国社区公共服务体系建设提供制度前提和改革基础。

社区管理体制，也称社区体制，是指各种组织在社区管理与服务中权力和资源的配置结构。我国现行的社区体制主要还是部门垄断制。2001年，华中师范大学城市社区建设研究中心课题组在总结我国社区建设实践经验特别是武汉市江汉区社区建设实践经验的基础上，就明确提出了我国社区体制改革的目标模式：“行政调控机制和社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式”。[13]但多年来，社区体制改革一直在现有行政体制框架内打转，改革进展不大，改革步履艰难，改革过程反复；实践证明：“下改上不改，改了也白改。”在完善社区公共服务体系建设方面，从2004年开始，中心课题组首次提出，走出部门垄断模式的困境，必须深化社区体制改革，实行社区事务分类服务（管理）[14]，完善社区公共服务体系。2006年，中心课题组又提出通过社区业务流程再造的方式来实现社区事务分类服务（管理），以逐渐改变社区体制得以运行的机制（而不是直接改变体制）路径，得到了武汉市政府的高度肯定，并授权在江汉区进行新一轮的改革试点，中心课题组全程参与指导。目前，改革取得了较大成效，社区公共服务体系明显改善，武汉市政府正准备在全市推广，其基本经验和教训主要是：

1、深化社区体制改革，需要配套推进行政管理体制改革

社区体制改革的顺利实施，必须实现行政体制从部门垄断模式向大部门制模式过渡。大部门制是指以职能综合和权力分散为基础的部门集成和部门协作的管理体制。推进大部门制改革的基本目标，是“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务型政府、责任政府、法治政府”。改革后的大部门制要体现以下基本特征：一是职能整合、机构重组。职能整合必须以业务综合为基础。在此的业务是指将人财物资源用于提供足以满足公民公共需求的公共服务。业务综合，是指根据公共服务的内在因果关联，合理划分业务类别，避免业务的零碎化。在业务整合的基础上，将相同职能合并，重组机构，变多个部门的分头管理为统一部门的综合管理。如在食品卫生和安全监管方面，其原料供应、生产、流通、消费等环节具有内在因果关联，需要综合为一种业务，由统一部门综合管理，而不宜按环节分解为多种业务，由多个部门多头管理。[15]二是权力分散。维护中央权威，需要避免新一轮的大部门集权，防止出现“政令不出中南海”的问题。不同性质的决策权、执行权、监督权需要在不同的大部门之间分散，构建决策、执行、监督有机协调的行政运行机制。三是条条管理与区域管理结合。“变单一管理为综合管理、变单项服务为综合服务”为不少的地方政府所认同，但苦于向上对接的体制性障碍，区域性的综合管理和综合服务难以实现。[16]业务综合、职能整合、机构重组后的大部门管理，为中央政府的条条管理和地方政府的区域管理提供了体制环境。四是“眼睛向外”。不同性质的决策权、执行权、监督权的分散，有利于促进部门眼睛向外，从关注“家务”管理转向更多的关注公共服务供给，从关注组织内部协调转向更多的关注组织外部协调。

大部门制不仅仅是中央行政体制的深刻变革，也会带来地方行政体制的深刻变革，还会带来政府与民间权利关系的深刻变革。按照我国体制改革的“三个分离、一个层级化”[17]的内容，既要在同级政府部门之间和不同层级政府之间合理分权，也要在政府、民间之间合理分权。政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，是政府与民间合作的前提，没有政府与民间分权，就不可能有政府与民间合作。没有政府与民间分权，政府就无法从具体利益漩涡中解脱出来，就不可能维护公共利益和社会公正，甚至会成为公共利益和社会公正的最大障碍。改革社会体制，需要把政府行政管理权与基层群众自治权分开，解决政府包办社会的体制性问题；建设公共服务体系，需要将政府“掌舵”与民间“划桨”分开即政府决策与民间执行分开，解决政府包办服务的体制性问题。也就是说，大部门制为社区体制改革和社区事务分类服务提供了选择空间和制度环境。

2、深化社区体制改革，需要强力实施社区事务分类服务

社区事务分类服务，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制；它是对现有的社区体制的替代；它既是社区社会管理中政府行政管理与民间自治管理分离的过程，也是社区公共服务中政府“掌舵”与民间“划桨”分离的过程。

现今政府在提供社区公共服务方面呈现出以下特点：一是职能交叉、权责不清。相同职能分离既导致政府部门之间职能交叉、权责不清，也导致政府各层级之间以及街道和政府部门之间职能交叉、权责不清，出现“看得见的管不了，管得了的看不见”。二是部门争利、相互推诿。不同权力重叠、“眼睛向内”、条条管理，容易出现部门垄断，导致部门之间相互争利和相互推诿，部门之间难以协调。不仅没有促进部门协作，反而加剧了部门隔离。三是重复投资、资源浪费。“眼睛向内”和条条管理加重了部门本位主义，重复投资和资源浪费在所难免，行政成本居高不下。四是政府与社会争利。部门垄断和部门争利，加重资源向政府部门集中，中介组织缺乏生存发展所必需的权利、资源、空间和机会，社会发育受阻。

（1）社区事务分类服务，需要以社区业务流程再造为途径。体制、职能、组织、制度与流程是社区体制改革中的五个基本要点，五者之间具有内在联系。体制决定流程的性质，什么样的体制带来什么样的流程；同时，体制依赖流程来运转并维持自身的生存和发展。职能影响流程数量，职能分散（重叠）则流程多（杂），职能整合则流程精简；但业务决定职能，业务零碎导致职能分散甚至重叠，业务集成则促进职能整合。组织影响流程长度，纵向组织带来流程环节多，横向组织带来流程环节少。制度保障流程运行，有效的制度带来流程畅通，无效的制度或制度缺失都会使流程难以运行。体制、职能、组织、制度与流程的内在联系，为渐进式的体制改革提供了现实的、可操作的路径。从流程再造入手，先改善体制的运行机制和运行效率，在此过程中，逐步实现体制自身的改革与完善；具体说来，从集成业务、整合职能，到优化组织结构，再到创新制度，最后实现体制在动态的演进中发生实质性变革。这是一种“柔性的”改革策略，是“润物细无声”，而不是“大水冲掉龙王庙”。

社区流程，是指社区业务的运行过程和运行方式。社区业务，是指将人财物资源用于生产满足社区居民需求的产品和服务。根据内在结构性因素的不同，社区流程可分为两类：一是零碎式流程，它是指业务零碎、职能交叉、运行分割的单向性流程；二是集成式流程，它是指业务综合、职能整合、运行协调的综合性流程。社区业务流程再造，是指从零碎式流程向集成式流程转变的过程。部门垄断制是通过零碎式流程来维持其生存、发展、运转的。因此，再造社区流程，是使部门垄断制丧失运转基础与生存条件，构建社区事务分类服务的基本途径。

（2）社区流程再造，需要以社区业务分类为起点。社区业务分类，需要解决两个问题：哪些业务可以纳入社区业务范围？社区业务分类的标准是什么？从中国国情出发，社区业务范围应该包括政府部门职能社区化所带来的与社区居委会纠缠不清的那些业务以及民间组织在社区开展的业务。社区业务不包括市场化的营利性业务，如超市、理发店等；社区业务也不包括城市管理和公共服务未进入社区的业务，在中国的大中城市，有三类城市管理和公共服务部门未进入社区：一是找钱的业务，如土地经营和招商引资；二是收钱的业务，如国税和地税；三是市政管理和部分社会事业，如公司化运营的供电、供水、供气、有线电视、邮政、公共交通等，事业单位运营的义务教育等；这三类业务不应纳入社区业务范围，其目的，是要避免“社区是个筐，什么都往里装”。根据社区业务的内在因果联系，社区业务可以分为六大类，其中，前四类应该是社区公共服务业务，物业服务业务部分属于政府公共服务范围（见表14）。

表14：社区公共服务业务分类表

业务类别

业务内容

秩序与安全

违章建筑、占道经营、环境污染、黄赌毒等违规行为查处

信息管理

人口信息和房屋信息的采集、录入、分类、统计、管理等

保障服务

享受最低生活保障金、失业救济金、养老金、廉租房补贴、困难家庭补助、小额贷款等福利性服务的资格审查、办证以及相关服务

健康服务

医疗卫生、优生优育及生殖健康、残疾人康复、居家养老服务、社区矫治、法律咨询、心理咨询、再就业培训等

物业服务[18]

垃圾清扫清运、绿化、道路养护、共用设施维护等

社区参与[19]

草根组织发展、邻里交往、邻里互助、邻里调解、权利表达与维护、参与公共政策、政府行为监督、评估公共服务绩效、社区选举、社区文体活动、社区市民教育、社区志愿服务等

上述六种业务具有内在因果联系。我们以貌似复杂的保障服务为例，来分析其内在因果联系。保障服务业务最主要的是资格审查，即享受低保金、离退休金、失业救济金、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金、残疾人及单亲家庭子女教育补助、独生子女家庭补贴、社保补贴金、生育免费服务等资格审查；与此相关的是办理相关证件，如低保证、就业证、失业证、再就业优惠证、外来人口暂住证、流动人口婚育证、独生子女父母光荣证、生育服务证、残疾人证、老龄证等；大量的补助金都通过银行发放。我们跟踪调查中发现，这些看起来名目繁多的资格审查业务，其实具有内在的因果关联性：一是服务对象的重叠性，如：残疾人往往具有享受多种福利的资格，包括低保金、子女教育补助金、独生子女教育补贴、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金等；困难家庭，往往同时享受低保金、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金、困难家庭补助金等；流动人口家庭也可能同时享有低保金、失业救济金、生育免费服务、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金等。二是信息资源的关联性，这些资格审查都依据相同的社区人口信息和房屋信息。

（3）社区流程再造，需要以职能整合为条件。社区业务分类为职能整合提供了基础。职能整合关键是要解决职能交叉问题，包括政府部门之间职能交叉问题以及政府部门与民间组织之间职能交叉问题。

解决政府部门之间职能交叉问题，需要把那些具有内在联系而被部门分割的职能合并：一是合并被城管部门、环保部门、公安部门、文化部门等分割的秩序与安全职能，二是合并被公安部门、计划生育部门、民政部门、劳动部门、社会保障部门、社会治安综合治理部门、统计部门等分割的信息管理职能，三是合并被民政部门、残联部门、劳动部门、社会保障部门、房管部门等分割的保护性服务职能。

解决政府部门与民间组织职能交叉问题，就是要解决“管干不分”的问题，需要把那些政府部门不应该承担而又承担不了的职能剥离给民间组织：一是将重叠在计生部门、老龄部门、残联部门、劳动部门、卫生部门、民政部门、综治部门等的健康服务职能剥离给相关的民间组织；二是将重叠在环卫部门、园林部门、城管部门等身上的物业服务职能剥离给民间组织（在新建商品房小区，物业服务交已由物业服务企业承担，而在老城区还是部门包办）；三是将居民参与职能交由社区组织承担，政府部门无需过多干预。

（4）社区流程再造，需要以组织优化为载体。组织结构优化包括两个方面内容：一是从小部门到大部门，二是从纵向结构到横向结构。总书记在2008年中央政治局第四次集体学习会上强调：政府职能转变重点是强化社会管理和公共服务，完善公共服务体系，需要加强公共服务部门建设。组织结构优化，既要依据社区业务分类和职能整合，也要适应行政体制大部门制的需要。从中国实际出发，组织结构优化，需要与街道办事处体制改革结合起来，在街区层面，打破条条部门界限，变条条管理为区域管理，将街道办事处分解为若干相对独立的、区域性的、横向性的综合管理部门和综合服务部门，与中央和地方行政体制的大部门制对接；[20]在街区社会管理和公共服务上，既促进小部门的单项管理、单项服务转向大部门的综合管理、综合服务，又促进政府部门与民间组织、行政管理与自治管理、政府掌舵与民间划桨的分开（见表15）。

（5）社区流程再造，需要以制度创新为纽带。根据业务属性、职能属性和组织属性不同，可以通过多样性的制度安排，提供公共产品和公共服务（见表15）；同时，促使政府学会应用监管、直接服务、付费等多种机制，保证公共管理和公共服务质量。

表15：组织优化和制度创新

业务、职能

组织优化

制度创新

秩序与安全

街道综合执法机构

政府服务

信息管理

街道信息管理机构

政府服务

保障服务

街道社区服务机构

政府服务

健康服务

街道社区医疗服务机构等⑤

政府补助或凭单

物业服务

物业服务机构

政府补助、合同承包

社区参与

社区组织

志愿服务、自我服务

业务集成和职能整合，可以精简社区流程；组织优化，可以缩短社区流程；制度创新，可以畅通社区流程。社区流程再造，是社区管理和服务的运行机制发生深刻变化的过程，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的制度变革过程；归根到底，它是部门垄断制向社区事务分类服务转变的过程。

3、社区事务分类服务，需要重新构建社区公共服务体系

表16：社区事务分类服务与社区公共服务体系

项目分类

设施分类

设施选址

筹资渠道

运行方式

秩序

与安全

街道综合执法中心

街道⑥

或居住区

公共财政

若干服务区

综合管理执法

信息

管理

街道社区信息中心

街道

或居住区

公共财政

若干网格

信息综合管理

保障

服务

街道社区服务中心

街道

或居住区

公共财政

若干服务区

“一条龙小组”

健康

服务

街道社区健康服务中心

（卫生防疫、社区医疗、优生优育和生殖健康、残疾人康复、心理咨询、社区矫治等）

街道

或居住区

公共财政

民间资本

若干服务区

综合服务

物业

服务

社区物业服务中心

社区

或小区

公共财政

民间资本

若干服务区

综合服务

社区

参与

社区居民活动中心

（办公、集会、阅读、娱乐、健身等）

社区

或小区

公共财政

若干民间组织

自愿参与

表16为社区事务分类服务改革后，重新构建的我国社区公共服务体系基本框架（公共财政投资项目如何运作、如何外包下文将祥述），包括事务分类（服务项目）、服务功能、设施分类、服务主体、服务规划、选址定位、筹资方式和运行方式等。创新后的社区公共服务体系与之前相比具有若干优点（见表17）。

表17：两种体制在社区公共服务体系上的区别

部门垄断

社区事务分类服务

服务项目

零碎

分类

服务功能

单项

综合

服务主体

行政化、非专业化

多元化、专业化

服务规划

缺乏规划

合理规划

设施选址

布局零乱

布局集中

筹资方式

财政压力大

减轻财政压力、引入民间资本

运行方式

个体作业

团队协作

在服务项目上，部门垄断制下，社区业务被政府职能分割，难以合理分类，有多少政府部门的职能下沉社区，就产生多少业务，社区服务项目往往被硬性分割得鸡零狗碎。社区事务分类服务，打破了部门职能界限，在合理划分社区业务的基础上，整合社区公共服务项目，将部门垄断下的零碎的29个项目整合为6类项目，将零散的公共服务设施整合为6类设施。[21]

在服务功能上，部门垄断制下，各个部门只能提供单项服务而无法提供综合服务，如在城市老城区社区，保洁归环卫部门，保绿（绿化带养护）归园林部门，保安（安全巡逻）归公安部门，保设施（共用设施维护）归市政部门；社区事务分类服务下，物业服务机构提供保洁、保绿、保安、保设施的综合服务。

在服务主体上，部门垄断制下，政府过多包办服务，服务过程中常见政府部门而少见民间组织；社区事务分类服务促进政府“掌舵”与民间“划桨”的分离，促进健康服务、物业服务、社区参与主体的民间化、组织化和专业化。

在服务规划上，社区公共服务缺乏合理规划，既与社会转型期密切相关，也与部门分割和分头建设密切相关；社区事务分类服务，有助于按照“功能齐全、布局集中、综合配置”的要求，科学规划社区公共服务，实现服务功能的综合化、服务组织的专业化、服务资源的信息化、服务方式的协作化、服务过程的规范化。

在设施选址上，公共服务设施的选址，需要依据服务对象和服务区域，充分利用空间资源，实现区域性合理配置，提高公共服务设施的规模效益。部门垄断制实行条条管理为主而不是区域管理为主、单项服务为主而不是综合服务为主，阻碍公共服务设施在区域间的合理布局。社区事务分类服务实行区域综合管理和区域综合服务为主，有利于按照服务对象的宽度和服务距离的长短，提高空间资源利用率；另一方面，也可以利用街道现有设施（办公设施、网络平台、会议场所、社区服务中心、社区医疗卫生中心等），合理配置秩序与安全、信息管理、保护性服务、健康服务等功能所需要的设施，节约资源。

在筹资方式上，部门垄断制既挤压民间组织的生存空间，也阻碍民间资本进入，财政压力越来越大。社区事务分类服务，推动社区服务的民间化和专业化，为民间组织的生存、发展提供了制度空间和选择机会，也有利于引入民间资本，减轻财政压力。

在运行方式上，部门垄断制下，各部门自己招聘人员进入社区、个体分散作业，出现纵向组织化而横向无组织化（或低组织化），难以采取有效地集体行动。社区事务分类服务下，业务分类、职能整合、服务综合，需要人员整合，组建“一条龙工作小组”，采取团队协作方式，避免重复劳动和低效劳动。

总之，社区事务分类服务和社区服务体系重建，有利于提高资源利用效率，提高政府公共服务水平，这可以从武汉市江汉区社区体制改革前后社区公共服务流程的变化得到印证（见表18）。

表18：武汉市江汉区社区体制改革前后社区流程的变化

部门垄断

社区事务分类服务

流程数

操作环节

流程数

操作环节

秩序与安全

4

1

3

信息管理

12

60

1

3

保障服务

4

14

1

4

健康服务

4

2－3

3－4

物业服务

5

31

1

2

合计

29

105

5－6

15－16

从表18我们可以看出：部门垄断制导致流程多、环节多，随之而来的是人员多、重复劳动多、重复投资、信息孤岛、效益低下；社区事务分类服务下，业务整合、职能合并、机构重组，带来流程精简、环节精简、人员精简、信息集成、效益增加。

（二）促进政府公共服务外包

加快社区公共服务体系建设，实现政府公共服务覆盖到社区，需要解决的最为核心的问题是：“掌舵”与“划桨”不分、“管干不分”、“管办不分”问题。解决这一核心问题，实现政府公共服务覆盖到社区，首先要求所有政府职能部门的功能都应该严格定位和限定在管理和执法范围内，将专业性、健康的职能外包出去，实现公共服务的专业化和市场化。通过服务外包，彻底解决管干不分问题。按照中央精神，街道办事处则要向区域性、综合性公共服务部门转变。政府公共服务外包的方式如下：

表19：政府公共服务外包的改革方式、服务项目及购买、承包主体

改革方式

服务项目

购买主体

承包主体

机制转换

老城区安全保卫

公安部门

保安公司

社区绿化

园林部门

绿化公司

再就业培训

劳动部门

社会培训机构（劳动部门办的培训机构也应脱钩，转向民非企业）

居家养老

民政部门

福利院

公共医疗、优生优育、生殖健康、残疾人康复、

公共卫生防疫

卫生部门

医疗卫生服务中心

法律咨询

司法部门

司法所和律师事务所

文化宣传与娱乐活动

文化部门

街区文化中心

业务综合

社区社会保障服务[22]

政府相关部门

街道社区服务中心

（由于是国家政策性服务，需职能部门向街道授权，由街道负责完成）

体制改革

物业服务

（保洁、保物、家政服务，不含保安）

城管局等

环卫体制改革演变而来的专业物业服务机构

体制改革

技术创新

人口管理与信息综合

服务[23]

政府相关部门

全市集成的人口和房屋信息管理网络平台

如表19所示，完善政府公共服务体系，实行政府公共服务外包，可以采用四种方式：一是通过机制转换实现公共服务外包，如老城区的安全保卫、社区绿化、再就业培训、居家养老、医疗、残疾人康复、优生优育、生殖健康和法律咨询等；二是通过业务整合实现公共服务外包，如对各种低保金、优惠金的资格审查等保障性服务；三是通过体制改革实现公共服务外包，如保洁、保物等物业服务；四是通过体制改革、技术创新，建立全市集成的人口和房屋信息平台。改革的步骤可以因地制宜，一般采取同步规划、分布实施方式，先进行第一种和第二种方式的改革，再进行第三种和第四种方式的改革。

总体上，我们要按照十七大报告精神和《“十一五”社区服务体系发展规划》中提出的社区服务体系发展目标中涉及公共服务的建设目标，着实稳步推进：到2010年，在全国城镇逐步建成与社会主义市场经济体制相适应，符合我国基本国情，与当地经济社会发展水平相协调，立足街道、社区，以社区综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套的社区服务设施网络，形成多方参与、责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的运行机制，初步建立起覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系。基本实现全国每个街道拥有一个综合性的社区服务中心；每万名城镇居民拥有约4个社区服务设施，每百户居民拥有的服务设施面积不低于20平方米；70％以上的城市社区具备一定现代信息技术服务手段，满足社区居民多样化的服务需求。东部地区和中、西部有条件的地区要加快发展，创新社区服务体系运行机制，提高社区服务设施和信息化建设水平。其他地区的社区服务体系发展状况要有明显改善。在这一目标的指引下，通过体制改革和机制创新，转变政府职能和运行方式，社区公共服务体系必然得到完善，政府提供的公共服务必然惠及更多的社区和居民。

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[①]主要数据支撑：截至“十五”末期，全国社区服务中心已达到8479个，一般社区服务设施194796个，特别是近年来通过实施老年福利设施“星光计划”和国债社区服务体系建设试点项目，全国城镇新增3.2万多个老年活动之家和约2000个较完善的综合社区服务设施，促进了全国社区服务体系的建设与发展。据不完全统计，全国已有社区服务专职工作人员30多万人，兼职工作人员50多万人，社区服务志愿者1600多万人，已初步形成由专、兼职工作人员和社区志愿者共同组成的社区服务队伍。服务对象已从老年人、残疾人、优抚对象等困难群体逐步扩展到全体社区居民；服务内容从社会救助延伸到就业服务、卫生和计划生育、社区治安、文化教育和体育、便民利民等领域。基层政府和居委会独自提供社区服务的传统格局有所改变，社会企事业单位、驻区单位、社区民间组织、社区居民共同参与社区服务的局面正在形成。社区服务方式、方法得到改进，方便快捷的生活服务圈开始出现，“阳光超市”、“慈善超市”等新型服务方式的作用日趋显现，“一站式”服务不断推广，信息技术逐步应用于社区公共服务。居民对很多公共服务项目的评价中，选择“非常满意”和“满意”的比率占总数的75％以上；选择“不满意”的比例较少。见国家发改委、国家民政部：《“十一五”社区服务体系发展规划》，2007年；国家民政部主持的全国百城社区建设抽样调查，华中师范大学城市社区建设研究中心提交的分析报告，2005年。

[②]尤其是“十一五”期间，中央首次明确提出社区服务体系建设的投资资金及其分摊机制。《“十一五”社区服务体系发展规划》指出，社区服务体系重点工程建设的项目总投资约21.8亿元，由中央和地方共同筹资解决，其中中央预算内投资6亿元，民政部本级福利公益金1.3亿元，地方配套资金14.5亿元。中央预算内投资根据年度投资预算规模和具体项目情况逐年安排，地方配套资金原则上按西部不低于40%、中部不低于50%和东部不低于70%的比例配套。

[③]中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴——2006》，中国统计出版社2006年，第20、57、166页。

[④]由于城镇人口既包括城市人口，又包括小城镇人口，因此，此处的总人口可能并不等于城市街道的总人口，但城镇人口都应该是居住在社区里，所以城镇人口可以等同于社区总人口。

[⑤]中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴——2006》，中国统计出版社2006年，第15页。

[⑥]中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴——2006》，中国统计出版社2006年，第169页。

[⑦]我们主要从社区服务设施覆盖率（Z）的角度来揭示当前社区服务设施的供给现状和社区受益范围。社区服务设施覆盖率（Z）指社区服务设施能覆盖到的社区占全部社区的比率，用其揭示某项社区服务设施的社区可获得性，从而反映其空间分布现状和特点。即Z=X/Y×100%，其中，X=拥有某一具体服务设施的社区数，Y＝社区总数。

[⑧]数据来源于2004年末，国家民政部开展全国社区基础设施建设摸底情况调查，下同。

[⑨]我们主要从社区服务设施拥有率（H）的角度来揭示当前社区服务设施的供给现状和富裕程度，下同。社区服务设施拥有率（H）指拥有一定量的某项社区服务设施的社区占全部社区的比率，用其揭示某项社区服务设施在社区的富裕程度，从而反映其空间分布现状和特点。即H=I/V×100%，其中，I=选择或具备某一具体服务设施的社区数，V＝有效问卷或实际的社区总数。

[⑩]中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴——2006》，中国统计出版社2006年，第169页。

[11]中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴——2006》，中国统计出版社2006年，第274页。

[12]管理体制不顺既包括宏观上的行政管理体制不顺，也包括由之引起的基层中的社区管理体制不顺。

[13]党的十七大报告将其概括为“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。

[14]中心课题组最初提出的社区体制改革方式是社区事务分类管理，但后来在参与江汉区的实际改革过程中发现“社区事务分类服务”更能够让居民接受，也更体现公共服务型政府的取向。当然，管理和服务也并不能决然分开，所以，党的十六届六中全会提出了“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的理念。

[15]过去，正是由于业务零碎，缺乏合理分类，才导致机构多、多头管理，如1982年以前，机械工业细分为常规、电子、兵器、火箭等九种业务，就设立了九个部（一机部、二机部，直到九机部），分头管理。

[16]2005年，华中师范大学城市社区建设研究中心参与武汉市政府在江汉区进行的社区事务分类服务试点，就提出了“小社区、大管理、大服务”的改革思路，打破条条管理模式，变单一管理为综合管理，变单项服务为综合服务，建立区域性综合管理和综合服务体系，得到了市区两级政府的支持，但因体制性障碍而进展缓慢。

[17]课题组提出的所谓“三个分离”：是指经济管理中的政府公共管理与企业私人管理分离；社会管理①中政府行政管理与民间自治管理分离，公共服务中的政府“掌舵”与民间“划桨”（安排者与生产者）分离；所谓“一个层级化”，是指政府管理体系中的财权与事权统一的政府层级管理。

[18]物业服务事务应该分情况而定，已经商品化了的物业小区通过物业服务企业提供的物业服务，不属于政府公共服务的范围；而老城区旧居住社区的物业服务很到程度上是政府公共服务的范围。

[19]此处将社区参与事务列入社区业务分类表，是因为社区参与事务的资金来源很多是要求政府给予支持提供的。

[20]我们在长期的社会实验和实地调查中发现：许多地方都在新建街道社区服务中心（或街道社区行政事务受理中心），但由于没有把街道办事处的机构调整和职能转变结合起来，街道社区服务中心成了第二个街道办事处，增加行政层级，加重职能交叉和权责不清，浪费资源。

[21]本部分的数据来源：2006年以来，华中师范大学城市社区建设研究中心参与武汉市江汉区社区体制深化改革，对政府职能下沉社区的业务、职能、组织、机制等进行了跟踪调查，承担此项目后又组织专班深入调查和现场观摩，获得了翔实的数据，目前，武汉市江汉区正按照社区分类服务要求，改善社区服务体系（以下不再注明出处）。

公共服务范文篇7

新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

2新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。

公共服务范文篇8

意识形态和实用主义推动民营化决策

作为一个全球的和全球化的现象，公共服务民营化引发了长期激烈的争论，这种争论反映了对国家的合适职能范围的不同政治哲学立场。左翼的政治立场偏好一个更大的国家角色，国家除了提供基本的社会秩序和保障外，还应该在福利、环境、教育、公共健康等领域承担更多责任。右翼的政治力量偏好一个更有限的国家，尽可能放任市场力量自由地运作。20世纪70年代的经济危机以后，新自由主义右翼力量严厉批判官僚系统的低效率和预算最大化冲动，指出福利国家不仅将经济拖入泥潭，还破坏了社会的道德传统。在公共支出的刚性增长难以控制的情况下，不同政治力量在公共服务民营化上达成妥协，把非公共部门更多引入到公共服务提供过程中，限制政府的直接组织而非职能规模。结果是，民营化反而扩大了政府职能的范围，政府甚至可能在该过程中延伸公法的原则和管制的范围，形成“公有化”的趋势。

民营化首先在20世纪70年代末成为新西兰和澳大利亚的政府改革主线，其后保守主义政治家撒切尔夫人和里根总统对民营化政策的强势推动，使其发展为国际公共管理的流行理念与实践，成为“新公共管理运动”的重要支柱。除了政治和意识形态的考虑外，一些实用的因素，例如削减财政赤字、商业利益的游说、各国公共管理中的政策学习与模仿以及全球化与地区一体化过程中的政策协同等，也一定程度上将服务民营化作为其政策取向。经验研究表明，政治的、实用的和其他因素在推动民营化决策上所起作用的方式和程度依具体情况而转移，包括决策的政府层级、一般政治文化、财政硬约束程度、服务的性质、市场成熟的程度、政府的管理能力等，例如决策的政府层级越低，越会倾向于从实用的角度考虑民营化。

从各国的情况看，民营化表现出了从运营性商业性服务到社会性行政性服务、从增量服务到存量服务、从边缘服务到核心职能、从一次性购买到长期伙伴关系的渐进趋势。在一些国家，政府服务支出的相当部分已经通过购买方式完成;营利性组织甚至将其业务扩展至国防、警察和监狱等传统上由国家垄断的核心职能领域。尽管理论上民营化是政府与外部的独立市场和社会组织之间的平等合作关系，但由于难以找到合格的承包商、担心失去控制、对公共目的的优先考虑以及腐败等原因，外部合作伙伴往往与政府或官员具有紧密联系，使合作关系笼罩在行政关系或其延伸状态之下。

民营化是试错的过程

公共服务范文篇9

农村教育事业发展滞后，农村劳动力文化水平依旧偏低。据《2011年中国农村统计年鉴——中国2010年各地区农村居民家庭劳动力文化状况统计》显示，平均每百个劳动力中有5.7人不识字或识字很少，24.4人为小学程度文化水平，52.4人为初中文化水平，12.1人为高中文化水平，2.9人为中专文化水平，仅有2.4人为大专及大专以上的文化水平[4]。如此落后的农村文化水平直接反映出当前农村公共服务的供给不力。据统计，到2006年，只有10.8%的乡镇有职业技术学校，有体育健身场所、图书室、文化站、农民业余文化组织等的村占全国总村数量的比例都低于16%[2]。5.农村社会保障制度极为落后。到目前为止，农村社会保障覆盖率只有3.3%，并且仍然没有建立起如城市社会保障制度那样完整的社会保障体系。在广大农村，农民依然被排在失业救济制度救济的范围外，农民享受的最低生活保障水平非常低，并且每万人中只有367人享有最低生活保障[5]。因此，当前农村公共服务建设总体不足，加强农村公共服务事业建设是当前社会主义新农村建设的重要任务之一。农村公共服务水平远远落后于城市不管是从公共服务的数量，还是从公共服务的质量方面看，农村公共服务的水平都远远低于城市公共服务的水平。农村公共服务事业与城市公共服务事业之间的这种差距在以下几个方面表现的尤为突出。1.城乡固定投资差距大。从城市与农村的固定资产投资来看，2010年全社会固定资产总投资278121.9亿元，是1997年的11.15倍，其中2010年城镇固定资产总投资241430.9亿元，是1997年的12.58倍，而2010年农村固定资产总投资36691.0亿元，只有1997年的6.38倍[6]。从农村固定资产总量的绝对数上看，其增量缓慢，远远落后于城市。另外，从城乡固定资产投入占全社会投入的比重看（见图1），从1997年到2010年间，城镇投入在全社会投入的比重有着不断攀升的趋势，最低为1997年76.96%，最高为86.81%，平均值为82.71%，而农村固定资产投入则呈现出不断下降之势，从1997年最高点23.04%，到2010年13.19%，平均值为17.29%，与城市平均值相差65.42个百分点。农村固定投资与城市相比相差悬殊，因此农村的社会建设水平必然是远远落后于城市的建设水平。注：根据《2011年中国统计年鉴》有关数据制成。2.城乡教育资源差距较大。国家对基础教育的投入比重小，对高等学校投入的比重大，而高等教育基本都集中在城市。然而即使在这个对基础教育投入偏低的比重中，城乡之间的资源分配也是极不均衡。从表1可以看出，城市与农村的普通小学万名学生所拥有的专任教师数量大致相当。但是从专任教师的学历结构上看，农村与城市之间教育资源差异性就体现出来：城市普通小学万名学生所拥有的专任教师中有1.2人具有研究生学历，而农村相对应的只有0.2人；具有本科学历的教师数分别为183.1人和80.6人，农村的水平只达到城市水平的一半；具有专科学历的教师数分别为333.5人和279.1人，在这方面，农村稍高于城市，而高中毕业的教师数分别为167.7人和64.4人。因此，高学历的人才作为教育资源的一部分，是农村教育所极度匮乏的，农村小学教育的师资结构亟待调整、优化。另外，从万名学生拥有的计算机数量来看，农村水平也只有城市水平的一半稍多一点，除此之外，农村小学教育在校舍、实验室、图书资料、体育运动场所等方面在质量上也是十分落后。农村小学基础教育不仅匮乏优秀的教育人才，而且在基础设施建设和教育教学资源方面都远远落后于城市。农村的初中教育、高中教育大抵也呈这种趋势与状况，虽然这些年国家大力支持新农村建设，但是这种城乡不均衡的教育资源配置状况还是没有得到根本性的扭转，需要进一步的努力。3.城乡公共卫生资源差距大。改革开放以来，全国卫生总费用由1978年的110.21亿元增长到2010年的19921.35亿元，增加了179.76倍，其中政府卫生支出费用由1978年的35.44亿元增长到2010年的5688.64亿元，虽然政府卫生支出的总量在增加，但是其占卫生费用总支出的比例却在下降，由1982年的最高点38.9%，1996年降到最低点17%，从1996-2005年间一直维持在17%-18%之间，近些年有些回涨，到2010年升为28.6%，但从总体上看，政府对卫生事业的投入总量偏低，社会和个人的卫生费用负担较重[3]。在这个偏低的政府投资总量中，政府在城市与农村之间的投入不均衡，公共卫生资源分配不合理（见图2）。从1990年到2002年，城市卫生支出费用略高于农村，前者对后者的比值在1.5以下。从2003年开始这一比值开始扩大，逐渐攀升，到2008年达到最高点3.43，最近几年都保持在3.3以上。这说明，城市卫生费用总支出是农村的三倍多。从人均卫生支出费用上看，这20年来，城市人均费用一直是农村人均费用的3倍以上。1990年城市卫生支出占卫生总费用的52.98%，尔后一直上升，到2007年后保持在77%以上[3]。然而，2009年我国城市人口为6．4512亿人，占总人口的48.34%，农村人口为6．8938亿人，占总人口的51.66%，城乡人口比例约为48：52[6]。这就意味着不到总人口一半的城市居民享受的公共卫生资源是超过总人口一半数的农民所享受卫生资源的3.87倍（以2009年为例）。由此可见，城乡公共卫生资源差距可见一斑。基层政府在农村公共服务供给中负担过重从财政收入状况的角度看，随着改革开放的深入推进，中国经济建设取得了重大进展，中央财政与地方财政也都随着产生了巨大的变化。主要表现为中央财政收入的绝对数上获得巨幅增长。中央财政收入从1978年的175.77亿元到2010年的42488.47亿元，32年里增长了240.73倍，这也是中国改革开放的巨大成就。与之同时，地方财政收入绝对数也在不断增大，但是其增幅远远小于中央财政收入同比增幅。从1978年的956.49亿元到2010年的40613.04亿元，32年中增长了41.46倍，这与中央财政收入的240.73倍相比相去甚远，几乎只是其零头而已。并且在1994年分税制改革以后，除了1996-1998这三年外，这一比例就一直稳定在50%以上，其平均值为52.46%[6]。这就意味着中央财政收入超过了全国地方财政收入的总和。从财政支出的角度看，虽然中央财政支出和地方财政支出在绝对数上都在不断增长，但是中央支出与地方支出之间的比例却完全失调（见图3）。一方面，中央支出从1978年的532.12亿元到2010年的15989.73亿元，增长了29.05倍，其占全国总支出比重由最高点1978年的47.4%，降至最低点2010年的17.8%，平均值为30.28%；另一方面，地方支出从1978年的589.97亿元到2010年的73884.43亿元，增长了124.23倍，其占全国总支出比重由1978年的52.6%，一路攀升至最高点2010年的82.2%，平均值为69.73%[6]。分析以上数据可知，改革开放以来中央政府财政收入高于地方政府，但是中央政府财政支出却低于地方政府。以2010年为例，占国家财政总收入51.1%，总量为42488.47亿元的中央财政，只拿出15989.73亿元，仅占全国财政支出的17.8%；而占国家财政总收入48.9%，总量为40613.04的地方政府财政，却拿出73884.43亿元，仅占全国财政支出的82.2%[6]。由此可以看出，地方政府的财政状况何其困难。在这种财政状况下，作为政府体系前沿的基层政府面临的财政资源紧张与社会公共服务需求日益扩大之间的矛盾更加突出。一方面，基层政府职能覆盖了本区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、财政、民政、公安、计划生育等领域的公共服务。所以有学者指出，“我国公共品供给的职责70%-80%落在基层政府身上”[7]。可见，基层政府在推进农村公共服务事业中应当发挥着非常重要的作用。但是另一方面，在现行财权事权制度框架内，作为地方政府末端的基层政府财力薄弱，对于如此繁重的公共服务事业来说是难堪重负。“据国家统计局统计，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市(地)占17%，而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%”[8]。在乡镇财力减少的同时，事权却并未相应减少，乡镇政府却承担着繁重的公共服务，如在农村义务教育投入中,“乡镇财政78%，县级财政占9%，省市占11%，中央财政所占比例很小”[9]。由此可见，当前的政府体系中财权事权制度安排有不合理之处，地方政府尤其是基层政府，财权偏小，但是事权过大，导致基层政府在农村公共服务供给中负担过重，难以保障农村公共服务的有效供给。

当前农村公共服务深陷困境的原因解析

国家财政支农投入有限导致农村公共服务总体不足当前，农村公共服务状况总体上是较为落后的，造成这种状况的一个主要原因就在于国家对农村建设的财政投入不足。从国家财政支出来看，虽然农业支出的绝对投入量在不断增加，但是从相对量看，农业支出占国家财政支出的比重却没有得到合理的提高。这就意味着当前农村的建设在很大程度上需要依靠农村自身，因而为了维持农村的生产生活则不得不采取制度外的供给方式，即通过正规财政体制外的乡村筹资方式提供公共服务。这种制度外供给占主导地位的农村公共服务供给方式从建国以来一直延续至今。这一点我们可以从国家财政对农业支出数据的分析得到证实。改革开放以来我国财政对于农业的支出的绝对量上不断地增加，从1978年的150.7亿元增加到2010年的8579.7亿元，短短32年的时间里增长了55.93倍。但是我国财政对于农业的支出与国家财政总支出的比重在1978年达到它的历史最高值13.4%之后，总体上就呈现出下降的趋势。1990年到1999年这10年间，这个比重也曾四次达到10.0%及以上，而自2000年到2010年这11年间，这一比重却一直未能突破10.0%，最低值为7.1%，最高值为9.5%，平均值为8.2%[4]。因此，我国财政对于农业的支出与国家财政支出的比重近11年来的最高值、平均值、最低值分别低于历史最高值4.8、5.2、6.3个百分点。我们财政支农支出的水平从国际上看，也是比较落后的。这一比重在印度、泰国等发展中国家均在15%以上，而欧盟2007年的农业预算就达到了其总预算的45%[10]。另外，从支农支出在农业GDP的比重来看，这一比重从2007年以来有了较大的增长，但是与西方发达国家的30%-50%的支持水平比重相距甚远[11]。与国家财政支农支出依旧偏低的状况形成鲜明对比的是，我国财政经常性收入从1978年的1132.26亿元增长到2010年的83101.51亿元[6]，同样的32时间里增长了73.39倍。这32年里，国家财政收入增长幅度在1-10个百分点之间的只有2年，增长幅度在10-15个百分点之间的有5年，增长幅度在15个百分点以上的有17年，其中还有两年的增长幅度超过29个百分点（见图4）。我国《农业法》明确规定，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。然而如图4所示，从1991年到2010年这20年间，国家财政用于农业的支出增长幅度有11次都低于国家财政收入增长幅度，只有9次国家财政用于农业的支出增长幅度不低于国家财政收入增长幅度。其中一个比较好的现象是，自从2005年10月党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》把“建设社会主义新农村”作为“我国现代化进程中的重大历史任务”提出来以后，国家财政加大了对农业的支持力度，从2006年开始，到2009年，连续4年国家财政用于农业的支出增长幅度明显高于国家财政经常性收入的增长幅度，但是在2010年国家财政农业支出再次低于国家财政经常性收入的增长幅度。因此，国家公共财政需要继续加大对农村生产与生活的支持力度，保证财政支农支出不低于财政经常性收入增长的幅度，这一点，是农村公共服务健康发展的根本保障。非均等的城乡二元化体制进一步弱化农村公共服务建国以来，在工业化强国战略的主导下，逐步形成了一整套从农村汲取资源，加快国家工业化、城市化发展的体制机制，这一体制在整个国家社会生活中有着极为广泛的影响，并形成了具有中国特色的非均等的城乡二元化体制。在这种体制下，农村的人力、物力、财力资源不断地转移到城市来支持国家工业的发展，具体表现为农村以“资源供给者”的身份，以牺牲农民的生活水平提高和农村经济的进一步现代化为代价，以征税和剪刀差式的工农业产品交换的方式来支持城市和工业的发展。同时，在这种汲取型体制下，国家财政也通过压缩国家支农资金比例的方式转移资源支持和加快城市化和工业化的发展进程。从现实来看，这种对“三农”生产剩余的过度索取和对支农资金的不合理转移，严重侵害了农民的生产积极性，阻碍了农村经济与社会的发展。中国农村、农业、农民为中国工业化、现代化的发展做出了重大的贡献，据统计，“从1953年到1985年，农民为工业化贡献了6000亿到8000亿元”[12]。与之同时，农村的发展与建设从国家财政体制内获取的支持却非常少，自主性公共服务依然是农村公共服务的重头戏。从国家财政支出来看，虽然农业支出的绝对投入量在不断增加，但是从相对量看，农业支出占国家财政支出的比重却没有得到合理的提高。与国家对城市的支持相比来看，国家对农村的支持则是相形见绌。为此，有学者指出，长期以来在城乡二元化体制下，“各级政府在年度财政预算中往往对城市的基础设施、医疗卫生、教育、社会保障等公共服务供给方面‘财大气粗’，而对农村投入则‘小气吝啬’”[13]。农村社会一边在为城市的发展提供大量的物质资源和人力资源的同时，一边还得从制度外筹资来生产或购买必须的公共产品来弥补制度内公共产品供给的不足。这种状况明显有失公平。简言之，这种非均等的城乡二元化体制在工业现代化和城市现代化的进程中发挥了重要的作用，但却是建立在剥夺农业、农村、农民的自身积累，牺牲农村现代化发展速度的基础之上。所以改革开放以来，中国工业化和城市化建设都取得了重大的进步，尤其在经济领域更是取得了前所未有的成就，但是城乡二元化的政治经济体制在造就城市化、工业化的巨大进步同时，也为农村经济、社会发展的滞后与畸形埋下了祸根。这种非均等的城乡二元化体制使农村基本公共服务方面缺乏应有的资金投入，从而与城乡差距越拉越大，逐步实现基本公共服务均等化将是我国当前面临的一项长期而又艰巨的任务。非均衡的财权事权制度安排制约农村公共服务的发展传统的城乡二元化体制在一定程度上牺牲了农村的利益，而各级政府的财权与事权的不统一更是加剧了这一问题的扩大化。相对工业化和城市建设的普遍性与同质性而言，农村公共服务建设具有鲜明的特殊性和区域性。因此，各级政府都将农村公共服务的供给责任转嫁到下级政府，转移财政压力，最后导致公共服务的事权都汇聚于基层政府，致使基层政府不堪重负。虽然基层政府承担着农村公共服务的供给职责是由宪法规定的，但是事权的向下集中与财权的向上集中决定了基层政府提供农村公共服务的必然困境。一方面，这种不对称财权体制，决定了地方财政能力的下降趋势。尤其是分税制改革的推行使中央政府获得了巨大的财政收入，但是同时也减少了地方政府的财政收入，降低了地方政府财政支出的能力，这对农村公共服务的供给产生极大的影响。许多农村公共服务尤其是区域性的公共服务，需要由地方政府给予财政支持。但是由于地方政府的财政收入的减少，地方政府也不得不降低了对农村公共服务供给的支持力度。基层政府处在农村基本公共服务财力保障的前沿，一旦其财政运转困难，就更难保证农村最基本的公共服务方面的支出；另一方面，农村公共服务责任的地方化和农村公共服务的现代化又对地方政府的财政汲取能力和回馈能力提出了极高的要求。这两个方面的原因导致了地方政府，尤其是财政困难的基层政府公共服务能力的欠缺。因此，乡镇政府要想提供足够的公共服务，就不得不向农民筹集资金，无可避免地将成本分摊到农民身上。根据国家统计局抽样调查，税费改革之前，全国乡镇负债2000亿元到2200亿元，平均每个乡镇负债400万元[11]。税费改革的实施虽然减少了乱收费、乱摊派，尤其是农业税的取消，着实减轻农民负担，但是对于基层地方政府的饥饿财政而言无疑是雪上加霜，原来还能勉强由乡镇政府去提供的公共服务机制失去了最后的动力，由政府主导农村公共服务彻底陷入难以逆转的困局。因此，要走出农村公共服务的困境，就必须进一步理顺中央与地方的财政分配关系和厘清各级政府承担公共服务的责任范围，搭建起市场经济条件下基于中央与地方政府财权事权相统一的财政分配关系的基本制度框架。

公共服务范文篇10

本文认为旅游公共服务至少应包含以下几层含义：一是旅游公共服务需求具有公共性，即旅游公共服务需求是不特定人的共同需求，而不是特定、个别的个人或团体的需求。二是旅游公共服务性质具有辅助性，即旅游公共服务主要解决的是市场机制无法提供或不能充分提供的非竞争性、非排他性的产品和服务，是市场的有益补充，因此旅游公共服务供给能由市场提供的应尽量让市场来完成，避免在旅游公共服务供给上政府行为过多干预，但又不能完全脱离政府作用的发挥。三是旅游公共服务的责任主体是政府，即不管旅游公共服务的具体生产是谁，采取什么方式提供，但政府始终是旅游公共服务的责任主体，政府通过授权将旅游公共服务的生产或提供委托给企业或非政府组织来完成旅游公共服务的供给。四是旅游公共服务的内容具有鲜明的时代性，即随着经济社会发展到不同阶段，旅游公共服务的内容也随之发生变化，并不是一成不变的。综上所述，本文认为旅游公共服务指为满足旅游者公共需要，政府和由政府授权的工商企业、非政府组织等针对整个旅游过程而通过政府行为或政府主导下的市场行为在纯粹公共物品、混合公共物品和特殊私人物品等方面提供的产品形式和行为过程的总称。

2旅游公共服务的特征

在新的历史条件下，我国旅游公共服务除具有公共服务的一般特征之外，还具有自身的且不同于以往的一些特征。

2．1旅游公共服务兼具非共享性和共享性的双重属性

所谓旅游公共服务具有非共享性，是指旅游公共服务的部分供给内容（旅游公共交通设施、旅游资源的开发、旅游教育培训、旅游消费促进、旅游目的地宣传与促销、旅游扶贫等）带有一定的区域性。所谓旅游公共服务的共享性，是指旅游公共服务的部分供给内容（旅游一般性便利设施、旅游法规与政策、旅游环境保护与规划开发等）又具有很强的共享性、较大的外溢效应。

2．2旅游公共服务兼具盈利性和非盈利性的双重属性

所谓旅游公共服务具有盈利性，是指一部分旅游公共服务介于纯公共产品和纯私人产品之间的准公共产品，其根本出发点是为扩大区域旅游供给数量和区域旅游吸引力，以吸引游客更多地前来观光游览消费。所谓旅游公共服务具有非盈利性，是指尽管一些旅游公共服务介于纯公共产品和纯私人产品之间，带有收费盈利性质，但并不意味着其完全丧失公共性，不能也不应抛弃公益性，不考虑公共利益和社会效果，其盈利性具有相对性。

2．3旅游公共服务兼具生产性和消费性的双重属性

所谓旅游公共服务具有生产性，是指旅游公共服务以旅游企业为服务对象，为旅游企业提供旅游者的需求信息、为旅游企业创造良好的法治政策大环境，促进旅游企业更好地为旅游者提供旅游服务生产。所谓旅游公共服务具有消费性，是指旅游公共服务同时以广大旅游者为服务对象，不论是现实的旅游者还是潜在的旅游者，为旅游者在旅游消费过程中提供旅游消费咨询、旅游公共安全保障、消费者权益保障等，保证旅游者的旅游消费过程顺利开展。

2．4旅游公共服务具有物质消费和精神消费的双重属性

一方面，旅游公共服务以各种物质形式满足旅游者基本的物质需求，如旅游公共交通设施、旅游公共安全设施等，另一方面，旅游公共服务的作用和意义又高于一般公共服务产品作为公众基本需求满足的界限。完善有效的旅游公共服务提供将极大程度地增强旅游者在旅游消费过程中的“高峰”体验、“漫溢”感受，具有不同于一般公共产品的精神消费更高层次属性。

3相关概念辨析