地方行政范文10篇

地方行政范文篇1

行政立法是我国立法体系中极具灵活性，实践性，紧急性的立法形式，是政府进行社会事务管理最有效最及时的手段之一，但同时其权力因缺乏有效监督而容易被滥用。随着社会法制的健全，对政府立法的规范，是现代立法民主化、法治化的必然要求。根据宪法、民族区域自治法以及立法法的规定，民族自治地方在行政立法领域有权制定地方政府规章，纵观民族自治地方的行政立法现状，都或多或少存在着立法缺陷。

（1）行政立法理念存在偏差。民族自治地方的政府规范性文件的第一条在列举立法目的时，常见的是“为了加强某方面的管理，实施某法律，或依据某法制定该规定、条例、办法”，立法者管理的意识是十分浓厚的，在管理理念支配下的行政立法，当然会有利于行政机关的权力扩张，对公民权利保护则不够。

（2）缺乏完备的民族行政法律体系。民族法律体系缺乏配套的法律制度，民族立法的民族特色不够突出，与《民族区域自治法》相配套的法律大多尚未出台，很大程度上增加了《自治法》的现实操作难度。也正是由于缺乏一些配套的法律制度，才使我国的民族立法在形式和内容上看起来缺乏民族特色。

（3）行政立法主体混乱。在立法实践中，各级政府都在制定类似于规章的文件，甚至连机关内设的办事机构、领导小组、办公室等都在制定有关行政管理的规范性文件。

（4）行政立法内容存在缺陷。第一，行政立法权利义务配置不平衡。第二，立法内容粗放，缺乏操作性。第三，行政法律规范之间冲突严重，行政立法中存在部门垄断主义、地方保护主义倾向，行政权力的部门化、部门权力的利益化及部门利益的法制化，导致立法带有强烈的工具主义、功利主义和管理主义的色彩。

（5）行政立法程序不完善。行政立法程序不完善突出表现在，行政立法技术落后，行政立法缺乏民主性和科学性，程序违法严重。

（6）行政立法监督乏力。目前，我国相关法律对立法机关、行政机关和司法机关等主体的立法监督的条款规定原则性较强，不具体，如关于行政立法法律监督审查的申请主体、受理机关、审查期限、处理措施等都没有明确的法律规定，缺乏可操作性。

二、完善民族自治地方行政立法的思路

（1）更新行政立法观念，正确把握立法原则和指导思想。民族自治地方立法必须以我国民族关系的实际情况为依据，才能从立法上反映所调整的民族关系的特点和发展趋势，建立符合我国实际情况和民族特点、指导我国民族关系发展方向的民族法律秩序；要坚持民主立法的原则。民主立法原则要求民族法的制定要由立法机关充分讨论，民主决定，要认真考虑不同意见，让参与立法的人员充分表达心声，以民主的方式决定立法意见的取舍；要坚持群众路线，采取协商的方法征求少数民族地区和少数民族群众的意见，特别是要听取民族工作的专家和法律专家的意见，使各民族的利益在立法上得到正当、合理的反映，制定有普遍适应性的法律文件。

（2）提高立法质量，突出民族特色。民族自治地方的立法机关为使所制定的地方规章更符合当地民族的特点和社会发展的实际需要，需要做好以下工作：改革和完善行政立法体制；注重立法的科学性和民族性；避免在立法中滥设惩罚性条款。

地方行政范文篇2

关键词：地方行政管理模式变革

经济全球化给中国地方行政管理提出了新的要求，中国地方行政管理的模式是在长期的计划经济体制下形成的，这种行政管理的模式在经济全球化的大环境中，就显现出不适应的状况。为适应经济全球化进程的发展，我们不仅要对经济全球化有清醒的认识，有正确的对策，必须对中国地方行政管理的模式进行变革。以认真的态度和充分的准备，积极应对，迎接挑战。

一、什么是经济全球化

从生产力运动和发展的角度分析，经济全球化是一个历史过程:一方面在世界范围内各国、各地区的经济相互交织、相互影响、相互融合成统一整体，即形成“全球统一市场”;另一方面在世界范围内建立了规范经济行为的全球规则，并以此为基础建立了经济运行的全球机制。市场经济一统天下，生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。经济全球化就是指生产要素跨越国界，在全球范围内自由流动，各国、各地区相互融合成整体的历史过程。

上世纪90年代以来，以信息技术革命为中心的高新技术迅猛发展，不仅冲破了国界，而且缩小了各国和各地的距离，使世界经济越来越融为整体。

经济全球化在推动全球生产力大发展，加速世界经济增长，为少数发展中国家追赶发达国家提供了一个难得的历史机遇的同时，也加剧了国际竞争。增加了国际风险，并对国家主权和发展中国家民族工业造成了严重冲击。但是，经济全球化已显示出强大的生命力，任何一个国家既无法反对，也无法回避，唯一的办法是如何去适应它，积极参与经济全球化。发展中国家只有根据自己的实际情况，实行正确得当的政策，采取有力的措施，扬长避短，迎接挑战，才能变不利为有利，在参与经济全球化中求得本国利益最大化，从而实现现代化。

二、中国地方行政管理模式的弊端

当前我国地方行政管理模式还存在一些问题，有些问题只能逐步解决，行政管理体制改革是一个阶段性与连续性相统一的进程，需要不断研究新情况、解决新问题。

一是地方政府职能转变不到位。经过历次行政管理体制改革，政府职能发生了很大变化，但尚未完全转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。政府职能尚不适应社会主义市场经济体制的要求，管了很多不该管也管不好的事，行政审批事项仍然过多。在一些地方，政府仍然在资源配置领域发挥主要作用，加之生产要素市场发育不充分，市场配置资源的基础性作用还难以充分发挥。

二是地方行政机构设置不合理，层级过多，部门之间职责不清，协调不力。在机构设置、职权划分、运行方式方面还存在一些问题。

三是中央与地方的关系还需进一步理顺。在某些方面，既存在中央权威和统一性不够，中央宏观政策在有些地方实施受阻，地方保护主义比较严重的问题，也存在向地方下放权力不够，发挥地方自主性和积极性不够的问题。运用法律手段调整中央与地方关系还不够，制度化规范化水平较低，难以保证必要的稳定性和可预见性。

四是地方行政管理体制改革与行政法制建设不相适应。长期以来，我们习惯于运用行政手段管理经济社会事务，导致行政管理体制改革的过程和结果缺乏法律保障。现有的个别法规和政策性文件，缺乏详细的责任条款。弹性过大的条文表述和国家法律、法规与地方法规之间的不协调，也增加了实施中的矛盾。

三、为适应“经济全球化”，中国地方行政管理模式必须变革

中国地方行政管理模式的改革，要适应经济社会不断发展的需要，以转变地方各级政府职能为重点，着力推进行政管理体制改革，完善经济法律制度，健全中国特色的行政管理模式。

3.1转变政府职能是中国地方行政管理模式改革的关键

政府职能的范围主要取决于市场和社会的需求。经济和社会有序运行的关键，是充分发挥市场配置资源的基础性作用，政府则主要运用经济和法律手段有效调控经济、监管市场，做到政市分开，政企分开、政资分开，政事分开。

3.2设置规模适度、权责明确、结构优化的行政机构

政府规模与人员应当与其担负的职能相匹配，尽可能做到规模适度。按照市场经济的要求，界定不同层级的职能和权责，以加强经济、社会管理和公共服务为落脚点，建立一个规模适度的政府。

设置行政机构的关键在于理顺职能关系，合理配置权力。明确权限职责。优化内部结构，调整机构内部分工，相对集中行政决策、执行和监督的权力。

3.3理顺中央与地方政府的关系

政府要在社会主义市场经济条件下承担好各项管理和服务职能，保持自身顺畅、高效运作，就要理顺内部关系、完善运转机制。首先是中央和地方的关系问题，要科学划分中央与地方之间的事权与财权，确立规范的利益和激励机制。其次是行政层级问题。发达国家的政府层级一般不超过三级，而我国是五级政府的体制，因此在政府运作效率上就产生很多问题。公务员之家:

3.4改革中国地方行政管理的模式

长期以来，有些行政机关沿袭了计划经济时期的行政管理模式，传统的行政管理方式已经难以适应市场经济发展和经济全球化的需要，必须进行改革:

首先，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理。

其次，变刚性管理为柔性管理。现代行政更加强调政府的服务与合作关系，政府应当与相对人加强沟通与交流。

改革行政管理模式，要求我们更多地运用经济和法律的手段进行管理，更好地体现依法行政的要求，通过民主、透明、高效的行政程序，解决损害人民群众利益的问题，维护社会稳定，保障社会公平，构建和谐社会。

3.5加强行政法制建设

在加强行政法制建设中，要重视行政立法和经济立法，用法律手段推动改革进程，保障改革成果。要严格执法和公正司法，为行政管理体制改革提供法治保障。经过多年的努力，我国初步建立起了与社会主义市场经济相适应的法律体系。但目前更需重视执法和司法环节，为推进行政管理体制改革创造良好的法治环境。行政执法是行政管理的重要方面，如果法律得不到有效实施，人民群众对行政执法不满意，会直接影响行政管理体制改革的效果。

参考文献

地方行政范文篇3

关键词：地方海事执法难点相应对策

地方海事行政执法是法律法规授权的具有独立主体的行政执法。地方海事机构通过行政执法，遏制和减少水上交通事故的发生，从而保障水运安全，其执法活动是地方海事机构的主要社会功能，也是地方海事机构在国家和社会中赖以存在的价值所在。近年来，地方海事行政执法工作无论是执法要求，还是执法手段，及至执法效果都有了显著提高，但由于地方海事机构因其执法环境的特殊性和执法人员现实存在的政治思想素质、业务素质、专业知识水平等诸多差异，以及水上交通安全管理的法律法规尚不健全，立法相对滞后，致使地方海事行政执法手段单一，执法难点久攻不克。对此，笔者根据多年来的海事执法实践，就地方海事行政执法存在的难点及其对策作一探析，以期引起各级领导、专家和同仁的关注，使得地方海事行政执法工作能够更上一层楼。

一、执法难点

海事执法的目的是打击水上交通违法行为，维护水运业合法、稳健运行和水运市场的法律秩序。然而，就当前的执法环境而言，仍有许多执法难点，主要表现为：

1.施展软功，干扰执法

当今，内河水域营运船舶大多是个体经营，其船上从业人员绝大部分是由家庭成员或亲戚朋友组成，一些小型船舶是“夫妻船”。这类船舶一旦出现违法行为而被查处时，妇女、儿童、老人、孕妇轮番叫阵，哭的、闹的、拉着你诉苦的、甚至是找上门坐等吃饭的、或者跪在你门口赖着不肯离开的，不但不配合海事执法工作，主动纠正违法行为，而且还导致了海事执法人员家庭不安宁。

2.群体起哄，阻扰执法

群体起哄，集中抗法现象有蔓延趋势，主要可分为：一是本乡本村船舶，二是同一家族船舶，三是多以地域为限的老乡船舶或者帮派。在他们看来，法只治弱势而不治众，于是便依仗人多势众，群体起哄，共同抗法，其结果往往将矛盾激化，引起群众事件，对社会的危害很大，严重妨碍了和谐海事、和谐社会的健康发展。

3.撒泼卖傻，对抗执法

这种现象多为刁蛮妇女。在海事执法人员履行常规检查，实施行政执法时，其丈夫躲至一边，由妻子出面装疯卖傻，甚至当众脱去衣服，使执法工作无法进行。

4.自虐威胁，阻碍执法

这种类型，大多是船员眼看海事执法人员要对自己船舶进行检查时，就用自家的小孩或自己的身体挡在舷外，阻止现场检查人员靠档检查，即使检查人员上了船，也拒不接受检查，甚至以跳水寻死来威胁现场检查人员。

5.采用暴力，抗拒执法

这种人一般是年青人居多，他们文化水平不高，法律观念不强，脾气暴躁，暴力倾向严重，还有一些是有劣迹、甚至是在当地小有名气的恶势力人员，他们针对地方海事机构现场检查人员少、执法手段不硬、强制力度不够等弱点，弄斧举刀，拿棒执棍，拳脚相加，公然暴力相抗。

6.弄虚作假，蒙骗执法

社会上的一些制假造假现象已波及到各类船舶，伪造船舶、船员证书证件，利用假证蒙骗执法、逃避处罚屡有发生。随着科技的发展，造假技术也相当高明，有的假证的确在当场还很难分辩真伪，稍不留神，就给蒙混过关。

7.笑脸无赖，拒绝执法

看似文质彬彬，实为很难对付。采取的是软调皮，不吵也不闹，你指出他的违章或是违法行为时，他是既点头又哈腰，一连串的是是是，当你要对其实施处罚时，他只有一句话，没钱。正所谓是虚心接受，坚决不改。这种情况不要说是申请强制执行，就是最基本的询问调查笔录也做不了。

8.玩起游击，逃避执法

此类现象大都出现在巡查过程中，他们发现有海巡艇过来时，就立即调转航向，驶入支流小溪，而海巡艇普遍吃水较深，进不了支流小溪，现场检查人员只有干瞪眼。

由于地方海事机构不同于公安部门，公安部门对一些严重的抗法行为有拘留权，而地方海事机构并没有拘留权，缺乏强有力的措施，执法手段单一，强制力度不够，使一些有违法行为的船舶屡屡成功逃避了法律制裁，加之，一些地方海事机构对难解决的问题绕着走，这就在一定程度上助长或促使了行政相对人违法行为的形成，使上述执法难点久攻不克，使“文明执法”受到了“野蛮”冲击，很大程度上降低了行政执法效率和海事管理威信，现场执法人员遭受的辱骂、威胁和人身攻击确已不堪重负，打击、遏制各种各样的抗法行为，改善执法环境，已是当务之急。

二、相应对策

1.各级地方海事机构的领导要高度重视执法工作。严格执法、依法行政是社会主义民主与法制建设的要求，是推进文明建设的需要。执法单位的领导对严格执法、依法行政的重要性认识不够，执法和管理就难以到位。

2.加强执法宣传。一项法律法规制定的再好，没有人去执行便是一纸空文，要执行好法律法规，则宣传工作少不了。在海事执法活动中，务必要加强对船员的法制宣传和教育，使其懂法、知法、守法，只有这样，海事行政执法工作才能取得广大船员的理解和配合，才能营造良好的执法氛围。

3.开展文明执法和“人性化”执法。一方面坚持认真贯彻执行各项法律法规的规定，坚决制止各种违法行为，另一方面也要树立全心全意为广大船民服务的观念，做到执法与服务相融。我局直属处的行政执法曾是困难重重，对抗执法十分普遍。后来，该处投入大量人力、物力，进行反复的说服教育，并在洪水期、大风大雨之时及时赶往现场，吩咐安全注意事项，交待安全防范措施，以免发生意外，造成损失，同时还考虑到船民在当地购置救生圈、救生衣比较困难，就帮助他们代购，并送到他们手上，工夫不负有心人，终于搭起了管理与被管理之间的沟通桥梁。如今，船员们已把海事人员当作一种依靠，有困难找海事已成了船民们的共同语言，对海事的行政执法工作也是主动配合，而且还积极协助，形成了浓厚的和谐氛围和良好的执法环境。

4.努力提高执法队伍的政治素质和执法水平。各级海事机构要加强对海事执法人员的法制教育，增强执法为民、以人为本的管理理念，同时还要强化对现场执法人员的业务培训，开展模拟执法实践，不断提高执法水平。海事执法人员要加强工作责任心，提高廉洁奉公、秉公办事、依法行政的自觉性，防止以“船”谋私，“变味”执法行为的发生，为船民多办实事，以廉生威，在船民中树立良好形象，这是一剂溶化对立情绪、减少对抗的良方。

5.避重就轻，换位思考。在海事行政执法过程中，如遭遇对抗执法时，执法人员要讲究策略，这本身就是一种执法水平的体现。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是依法行政的宗旨，但针尖对麦芒，势必加剧对抗执法，此时就要学会避重就轻。如现场检查时，船上的工作人员对你恶语相加，或对你讲一些不负责任的言语，则大可不必理睬，要找船主或船舶负责人进行交流，否则会引发事端；若遇到情绪激动的船主，应选择时机适时将他与其他人员隔开，让他到一个陌生的环境，由陌生的执法人员进行处理，一则可避免他人的驱使和挑唆，二则面对陌生，情绪不易激动。

地方行政范文篇4

所谓行政观念是指政府在行政管理活动中历史地形成的有关行政管理的基本理念和认知，是塑造一定行政管理模式和影响行政行为的文化要素，对行政体制和公务员的行政行为具有深远的影响。随着政府机构改革的推进，传统的行政观念受到了不同程度的冲击，正在发生悄悄而缓慢的变革。但是，要形成有利于全面变革的观念背景，客观上还要进一步变革行政观念。

行政观念革新是深入进行地方行政改革的客观要求。我国旧的地方行政管理模式是在计划经济条件下形成的，随着经济转轨#一系列与市场经济发展不相适应的行政规章、行政管理架构和方式已日益成为经济和社会发展的桎梏，改革势在必行。虽然，经过多年准备，我们已经成功启动地方行政改革，但是这并不意味着地方行政观念革新的任务已经完成，因为：一、在计划经济背景下形成的旧的行政观念，诸如微观管理、直接管理的观念；行政万能、人治行政、行政干预的观念；官本位观念；干部能上不能下、能官不能民的观念等依然阻碍着行政改革的深入进行，必须进一步解除桎梏。二、虽然有些省级机关率先进行了机构改革，机构裁并了，人员减少了。但是能否最终有效地转变行政职能和管理方式，可否避免人员回流、机构再次膨胀，克服人治行政、管制行政，落实依法行政、服务行政，依然是严峻的考验。三、改革的阶段性成果需要巩固，客观上呼唤新的行政观念的继续普及和支撑。四、行政改革是行政系统不断完善的过程，要求行政观念不断更新。因此，继续促进行政观念革新，让更多的地方各级党政干部了解这场改革的意义、必然性，了解国家与社会、政府与市场的关系以及现代行政的特点，明白行政的责任和界限，掌握现代行政的基本理论、方法，依然是推动这场牵动面深广的行政改革的必要条件。只有让一整套与新的行政体制相适应的行政观念在广大地方干部心中生根发芽，地方行政改革才能最后开花结果。

行政观念革新也是地方行政改革的重要组成部分。因为行政体制与行政观念是一个问题的两个方面，二者水乳交融，互相影响，互为条件。旧的地方行政体制以旧的行政观念为基础，同时又不断地透过各种软硬结构，包括各种法律法规、规章制度、纪律守则，强化旧的行政观念。因此，要改革旧的地方行政体制，转变其结构和功能，使行政系统得以有效运行，保持生命活力，除了进行行政体制设计创新外，有必要进行行政观念的改移和革新，促使二者良性循环。否则，势必互相制肘，影响改革。在近年的行政改革实践中，一些地方注重了“硬件要素’的变革，忽视了行政观念的变革和重塑，从而导致改革过程中出现许多“煮夹生饭”乃至反弹、复旧的现象；有些地方建立了新的组织架构，但受制于旧的行政观念，难于发挥效用；贪污腐化、管卡拿压现象屡禁不止；法制意识淡簿，有法不依、违法行政时有发生。这些现象不仅反映了转型期行政体制的脱序和行政行为的失范，更深刻地反映了人们固有的、过时的行政观念的根深蒂固。当我们审视地方行政革新的时候，感触最深的问题之一便是：一个充满善意而对症下药的行政改革方案难于在决策中诞生，或者诞生了也受到怀疑、斥责、抵触，使得改革无法进行或胎死腹中。事实证明：没有新观念的深入人心，新体制难以按原有设计运行。许多国家的经验也表明：先进的行政体制要获得成功，取得预期效果，必须依赖运用它们的公务员的现代观念，一个政府，只有其公务员从心理、观念和行为上，都能与各种现代行政制度变革同步前进，相互配合，行政现代化才能真正实现；单纯靠行政体制的现代转换，而不从根本上更新行政观念，行政体制改革是难于奏效、难于持久的；耍巩固现阶段改革所取得的效果，就必须在深化地方行政管理体制改革过程中不断更新行政观念，培育出与社会主义市场经济体制改革和行政体制改革相适应的行政文化环境。

我国这场地方行政改革不论从深度和广度上都是超越历史的，要顺利解决错综复杂的地方行政问题，需要地方各级公务员、广大群众和社会舆论的认可、理解和支持。行政观念的革新恰恰可以营造有利于地方行政改革的舆论环境，增强广大干部和群众对改革的理解、认同和支持。行政改革总是在一定的舆论环境中受到肯定或否定、支持或反对、赞扬或贬损的。干部群众受旧的行政观念的支配影响，自然就会形成阻碍行政改革、贬损行政改革举措的舆论力量；反之，如果他们接受了新的行政观念，就会形成支持和赞扬行政改革，推动行政改革的舆论力量，行政改革自然会比较顺利地进行下去。就增强改革的心理承受力而言，传播新的行政观念也是意义殊深的。地方行政系统的活动主体是公务员，行政改革必然会不同程度地触及公务员的利益及习以为常的一套行政准则和行为模式，难免出现如下现象：有些人思想准备不足，只想改别人，不想改自己；有的部门在落实改革时，想方设法强调自身的重要性，有些人一时难以理解，难以适应；有些人不想离开政府机关；有些人面对改革满怀焦虑；有些人甚至产生排拒、抵制的心理和行为。行政观念的革新有助于人们正确理解和对待地方行政改革，减轻内心的焦虑，增强心理的承受力，逐渐克服认同危机，取得改革共识。例如，破除了干部终身制、能上不能下的旧观念，人们就会对改革中干部的晋升降职视为正常现象，从而泰然处之，习以为常。这对减少改革阻力，促进政治和谐与稳定裨益良多。而作为地方行政管理客体的广大民众一旦接受了新的行政观念，既对地方行政改革构成必要的压力，也同时成为可贵的动力，有助于各项改革措施的贯彻执行，为改革创造良好的外部环境。

二

根据当前地方行政观念的现状和地方行政改革的目标取向，我们应着力对行政观念做如下的变革：一是变全能行政观念为有限行政观念。在计划经济体制下，地方政府被视为无所不知、无所不能的“超人”。它在地方事务中扮演着一个高度集中化的资源配置者的角色，职能空前膨胀，统得过多，管得过死，事无巨细，事必躬亲，忽视了市场和社会的角色切能，几乎取代了所有经济主体的决策权和选择权，县乡两级政府尤其突出。全能行政观念塑造了庞大的地方政府，导致冗衙冗官；社会资源配置效率低下；社会创新动力不足；寻租和腐败；更直接造成地方政府职责不清，管理混乱，包揽了很多本该由社会管的事，职能严重错位。市场经济条件下，地方政府不应再遵循全能行政观念，用高度集中的计划手段从事地方行政管理，而应该从社会共同利益出发，根据市场和社会需求，在法律规定的范围内，履行“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督”的职能，使政府由“全能政府”变为“有限政府”。为此，我们必须根据社会发展需要，适时地变传统的全能行政观念为有限行政观念。

二是变管制行政观念为服务行政观念。本着公正的精神，因应公共利益的需要，进行适当管理，使公益和私利两得其全，社会和谐安定，是地方政府的天职，如，物价管制、交通管制、安全管制、卫生检查等，都是不可或缺的。但是，这种管制有其适当的范围，要以有益国计民生，保障公民或社会组织的基本权利，确保社会活力和政府放能为界，超过一定界限的管制则必然有害无益。由于受沿袭两千多年来的旧思想、旧价值观念的影响，我们有些干部养成一种优越感，形成了唯我独尊的行政观念，每每以管制为乐事，动辄就管、卡、压，就设置障碍，制定繁科戒律，乱施检查评比，发号施令，颐指气使，甚至轻易诉诸警力和其他强制力，将地方社会组织、工商企业、公民的行为直接置于严格的指令性管制之下。其实，这是违背现代行政的基本精神和宗旨的，因为，在现代社会，行政机关在本质上是服务机关。地方行政虽然免不了管制行为，但其核心任务应是维持社会秩序，为社会和公众提供各种必要的服务和保障。在社会转型的背景下，地方政府有必要进一步明确其使命，进行卓有成效的思想教育，使公务员适时地变管制行政观念为服务行政观念，切实把“为人民谋幸福”、“为人民服务”作为自己为政的根本原则，消除“官本位”观念，摒弃“为民做主、代民办事”的父母官观念，牢固树立人民当家作主的行政意识、公仆意识和行政就是服务的意识，根本改变机关工作作风，提高服务品质。同时，明确自己该管什么，不该管什么。从当前情况看，地方政府的服务性活动主要应集中在：发展与公众生活息息相关的科学、教育、文化、基础设施、市政管理、气象服务等公共事业；提供医疗卫生保健、社会救灾、社会救济等福利服务，向社会提供各种信息和咨询服务。

三是变人治行政观念为依法行政观念。社会主义市场经济本质上是法治经济，它要求一切经济行为、管理行为必须法治化。依法行政是现代公共行政的本质要求，它要求国家行政机关树立行政守法意识，行政机关必须在法律规定的范围内活动；公共行政活动的程序、条件必须符合法律规定。我国是一个人治思想根深蒂固的国家。传统的人治思想在当代行政管理理论和实践中还有不少残留，主要表现在：

第一，行政活动不重视法律的有效约束，唯上不唯法，无法可依，有法不依，长官意志，一言堂盛行，主观随意现象严重；第二，行政管理过程中过分寄望于个人品质。不重视制度建设，执着于个人的道德自觉和政治教化，带有浓厚的贤人政治色彩；第三，人存政举，人亡政息的情况屡见不鲜；第四，公务员的法律意识普遍淡薄，以言代法，以权压法。以行政手段代替法律，借口执行政策而违背法律，感情用事，滥用职权的现象大量存在。众多的人治现象背后，弥漫着的是源远流长的人治行政观念。它与市场经济条件下行政管理的法制化精神是相悖的。市场经济要求地方政府依法行使职权，而要使地方政府的行政活动和公务员的行政行为被有效地纳入法制轨道，除了以健全的法律法规规范政府行为、行政职能、运行方式以及行政监督的范围与方式外，更需要透过教育和规制培养地方政府及其工作人员依法行政的观念意识，树立契约观念和依法办事的观念，有效地减少行政过程中的主观随意性和个人狭隘性。

四是变封闭消极的行政观念为积极创新的行政观念。由于小生产观念的影响，地方不少公务员行政管理活动带有浓厚的封闭、保守、消极观念，比如，行政体系与其它社会体系之间、行政体系之间缺乏相互交流，行政活动缺乏相应的透明度，决策中不乏暗箱操作的情况，行政部门及其工作人员本位主义严重，管理上画地为牢，以邻为壑；行政多因袭习惯与经验，墨守成规，不思进取，不求创新，动辄言“何必尝试”、“不宜冒险”；秉持“多一事不如少一事”原则，施政以惩治犯罪、征收税费为主要任务，对公共事业则持消极无为的放任政策；有些地方公务员高高在上，养尊处优，无所用心，必待问题发生，事到临头，才头痛医头，脚痛医脚，被动应付；行政过程过分拘泥于形式和常规，做官样文章，文山会海，公文旅行，办事效率低下。这一切某种程度上都是封闭、消极行政观念的外化，都与市场经济和现代行政管理的要求格格不入。

市场经济客观上要求地方行政系统与其它社会组织不断进行物质、能量、信息的交换，增加行政管理的透明度，调动公务员参与管理的积极性；克服地方保护主义、本位主义、固步自封、画地为牢等狭隘观念，代之以开拓进取的开放意识。现代社会日新月异，一日千里，地方行政事务错综复杂，必须以创新的方法和制度，处理这些事务，这就要求公务员具有革新的活力和创造的精神；地方各级政府应致力于以政策的合理性、合目的性和成功的实例来引导群众，不断增进群众对政策的了解与认同，变政府的意图为群众的自觉意识，减少主观武断、动辄惩罚和制裁的简单化行政行为，多一些民主协商、科学行政。

三

旧的行政观念虽然是在旧的行政管理实践基础上产生的，但它一旦形成，就往往成为人们分析、论证和评价行政活动的一种框架或模型，成为一种顽强的力量。因此，要实现观念革新，必须顺应社会转型进行多方努力。

1、大力发展社会主义市场经济，因势利导破旧立新。旧的行政观念本来就是计划经济下高度行政化的产物。发展社会主义市场经济，改变旧的行政观念赖以生存的土壤，本质上乃是釜底抽薪，有助于行政观念的转变。市场经济本身也是新的行政观念成长的温室。通过培育市场，发挥市场的功能，使地方政府的行政管制范围合理缩小，万能政府观念和管制行政观念受到一定的遏制，尤其是在原本管制统揽过死的领域引入市场机制，展现市场的活力和效率，可以直接改变人们对旧的行政管理方式的迷信、盲从，动摇其心中陈旧而牢固的行政观念。市场经济意味着遵循价值规律，实行优胜劣汰的竞争，而竞争机制客观上有助于克服墨守成规、不思进取的保守心态，培养开放、平等、兼容、契约和效率观念。市场经济也意味着个人权利的自由交易，而实现自由交易的前提条件是对契约、对法意的尊重，必然呼唤与之相应的法律意识和法律制度。市场经济还要求增强行政体系的透明度，扩大行政体系内、外的交流，打破各种地域界限和人为障碍，有利于克服地方保护主义、本位主义、固步自封、画地为牢等狭隘观念。

2、积极推进地方行政体制改革，以制度规范来培植新的行政观念。行政观念是在行政实践基础上产生的，因此，要革新行政观念，必须从行政实践入手，通过行政改革实践培植新的行政观念。行政体制改革的过程，也是行政观念变革的过程，它既冲击传统行政观念，又培育现代行政观念。我们正在从事的这场地方行政改革，正是新的行政观念的养成所。我们务必要积极推进地方行政改革，满腔热情地投身于地方行政改革，在改革实践中培养新的行政观念。正在进行的这场地方行政改革无疑将拷问或淘汰惯常而不合时宜的行政观念，更重要的是它可以通过新的制度设计和架构，确立并有力地维护新的行政观念，使之不再是无根的“浮萍”。

3、开展有效的传播沟通。地方行政改革，内容具体而丰富，涉及方方面面，工作千头万绪，要有条不紊地进行，离不开广大地方干部、群众的理解和支持；面对这场改革以及由此而来的利益调整，人们难免困惑、矛盾。因此，需要进行适当的传播沟通，通过宣传、学习、讨论、教育、引导，使广大干部群众吸收新的行政理论，树立新的行政观念。为此，首先，要进行组织传播，即在地方各级机关内部组织学习现代行政理论和我国行政改革的有关文件，使干部接受改革思想的洗礼，了解国家与社会、政府与市场的分野；领会地方行政改革的精神实质，自觉地摒弃陈旧的行政观念，用新的行政观念指导自已日常的行政工作。其次，利用大众传播媒介宣传新的行政观念。报纸、杂志、广播、电视以及新闻电影等现代新闻媒介拥有众多的读者和听众，社会影响大，要善加利用，以人们喜闻乐见的方式宣传地方行政改革，传播新的行政观念。造成有利于新的行政观念成长的舆论环境。再次，发挥我党思想政治工作的优势，大力宣传地方行政改革的典型事例和典型人物，透过实效实绩教育干部群众，使之转变行政观念。最后，要加强行政改革理论的研究。通过研究，探索我国地方行政改革的路径，解决地方行政改革的重大理论问题，并设计更具体、更可操作的地方行政改革的目标、内容、方法、步骤等，使人们了解并逐步认同行政改革理念。

总之，行政观念革新是当前地方行政改革的重要组成部分，也是顺利推进地方行政改革的客观要求。由于地方政府，尤其是基层政权面对的事务千头万绪，而公务人员整体的文化水准相对中央机关为低，旧的行政观念更加顽固，因此，与地方行政改革相应的行政观念革新必然要有一个过程，必须循序渐进，进行多方面、长时间、有针对性的努力和不断地解放思想，使崭新的行政观念逐渐深入人心，从而化为人们内心的自觉，成为地方行政体制改革和完善的精神动力。

地方行政范文篇5

关键词:行政立法;立法评估;评估标准;地方行政

立法评估是立法活动的一项重要内容，是提高立法质量的重要手段。2015年《立法法》修订扩大了地方立法主体，同时确立了立法评估的法律地位，明确了立法评估的具体要求。随着全面依法治国战略的实施，基层治理法治化的开展和地方立法权的扩大，广泛地开展立法评估工作是必然趋势，其重要性也将越来越突出。立法评估的目的在于实现良法善治，充分发挥法律的功能，形成良好的秩序和状态，满足公平、正义等价值需求，实现公民权利保障法治化。但何为良法？对此，不同的法学学派存在截然不同的观点。“形式法治派认为只要是按照民主程序得到全体国民一致同意的法律就是良法；实质法治派认为，只有法律的内容体现了民主精神，体现了公平正义、维护了人的尊严的法律才是良法，那些反人类、反人道、反民意的法不能叫良法。”功能法治派认为，能够关注社会问题，促进和保护利益，发挥实际社会效果，促进社会发展之目的的法律才是良法。上述三种观点分别阐明了法的价值要素、形式要素和事实要素，都有其合理性。因此，从价值、规范和效果三个维度确立立法评估的标准对于提高立法的质量具有重要的作用。

一、价值维度

（一）理论基础。价值理论是整个社会科学的基础理论之一，价值问题是任何社会科学都无法回避的问题。唯物主义辩证法认为，价值既有客观的存在形式即客观价值，又有其主观的反映形式即主观价值。一方面，客观价值决定和制约着主观价值，主观价值是对客观价值的反映，是以客观价值为基础，并围绕客观价值上下波动；另一方面，主观价值具有一定的相对独立性，并对客观价值具有一定程度的反作用，这种反作用表现在对客观价值的诱导、强化或限制。自然法学派强调法的主观价值，认为“恶法非法”，“真正的法律离不开道德，必须具有道德性，法律必须与道德保持一致，否则不能成为真正的法律。”尽管19世纪开始，自然法的观念遭受到实证分析主义法学派“恶法亦法”的冲击，丧失了其理论权威的地位，但由于其思想所包含的正义、公平、权利等观念已经深深根植于人类社会的价值观念之中，不可能消失。二战中德国纳粹战犯及其辩护人在战后的纽伦堡审判中以遵守现有的法律、服务于自己的国家作为无罪或罪轻的辩解理由。这促使了法律界人士开始对法律实证主义主张的“恶法亦法”的观点提出了反思和批判，注重法的价值。法的价值要素最为重要，是衡量“良法”“恶法”的重要标准，“如果它被拒绝进入实在法的机体，它会像一个幽灵飘荡在房间的周围，并威胁要变成一个吸血鬼去吸允法律机体的血液。”（二）确立内容。1.秩序价值。无规矩不成方圆，立法的目的在于维护社会的正常秩序。即使在今天看来比较野蛮的“以眼还眼、以牙还牙”同态复仇法律制度，其目的在于追求并保持一定的社会有序状态。秩序是法最根本的、最基础的价值，是实现其他法的价值的基础，公平、自由、效率、民主等价值如果没有了秩序的保障就难以实现。但在现代社会，秩序本身又必须以合乎人性、常理，不得以牺牲自由、公平等为代价，否则秩序就是非正义的秩序。评价良法与否，要看该法制定能否改善现有的不良的秩序、促进未来良好秩序的形成，同时又最大程度地实现人们的自由、公平等法的价值。立法中存在的“一刀切”往往会侵害公民合法权益，应当予以摒弃。2.公平价值。“人们都希望法律能够保障社会秩序，但人们同时还希望法律能够促进公平。”不能促进社会公平的法律难以维持长久稳定的秩序，最终会导致秩序的混乱。公平是人们孜孜不倦追求的目标，但受主观和客观条件的制约，对公平的界定是社会科学存在的难题。公平可分为形式的公平和实质的公平，理想的状态是追求两者的统一，但在实践中往往难以确保两者同时实现，这就需要立法者在立法时作出取舍。在立法中，公平可以表现为权利义务设定的一致性，参与立法主体的广泛性，立法适用的平等性等。3.自由价值。维持良好的社会秩序和促进社会的公平，往往需要公权力的介入，对社会关系主体的自由进行限定，正如卢梭所言“人生而平等，但无往不在枷锁之中”。然而，权力有可能被用来不恰当限制个人的自由。过分地强调秩序和公平等价值，留给人们选择的余地较少，个性和创造力受到束缚和压抑，不仅会影响社会的发展，而且可能会导致社会不稳定因素的存在。一方面基于社会控制理论，对不当的行为进行有效的控制，另一方面在立法中要简化行政许可的程序，减少不当行政处罚或行政强制的设定等，给人们更多的自由，以便发挥人们的活力和创造力。

二、立法评估标准中的规范维度

（一）理论基础。在法的价值问题上，认为价值是不可知或者坚持价值中立或多元，分析实证主义法学派在对自然法的理性主义批判中兴起，并逐渐成为当代社会的三大主流法学派之一。分析实证法学以经验实证和逻辑实证构建法律理论和规则，主张将道德与法律分离，只注重研究“确实存在”的东西。在它看来，产生法律效力的法是占社会统治地位的政治权威者制定并，可行的法是由立法者基于经验上可观察的标准根据逻辑推理来寻求的，而不是基于理性的道德判断，反对把任何的道德因素介入法律。传统的分析法学派把法的研究对象界定为法的概念、法的本质（主权者的命令）、法律的要素、法的体系和法的逻辑关系。比如，分析法学派的奠基人奥斯汀注重对现实具体的法律体系加以比较，抽出法律的要素，从而找出法律的一般原则、概念和特征。再如纯粹性分析法学派代表凯尔森要求把一切非法律的因素从法学中排除，使法学免受外来的影响，试图回答法是什么和怎样的，而不是去回答法应当如何。新分析法学派代表人物哈特引入了语义分析哲学和社会学方法，对法的特征、法律责任与惩罚、法的规则进行了深入的探讨，并谨慎地吸收了自然法哲学的一些方法和观点，弥补了传统分析法学的不足，提高了分析法学的能力和适用范围，被广为接受。（二）确立内容。1.合法性。广义的“合法性”包含了政治哲学意义上的“正当性”和法学意义上的“合法律性”,后者是法律实证主义法学对“合法性”的界定，属于狭义上的“合法性”。首先，就法制定主体的权限性而言，法往往由不同层级的立法主体所立，立法主体应当在各自的立法权限内进行立法，不得超越相应的立法权限。其次，就法的权威性而言，法是主权者的命令，要求法制的统一性。我国的《立法法》确定了“宪法至上”和“维护法制统一”原则，强调法律体系的一致性和协调性。最后，就法的效力性而言，法是主权者通过一定的程序制定并生效的规则，因此，法的制定程序必须符合现有法律的规定。2．技术性。立法技术是立法活动中所遵守的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称。立法技术标准对于规范行政立法行为，正确界定权利义务关系，明确表达立法者、执政者意愿，保障整个法制系统有效运行具有重要的作用。立法技术的评价标准应当包括以下几个方面。（1）结构技术。行政立法的名称是否符合规定，总体结构是否完善、协调，章节条款等安排是否符合立法程序法的规定，法的构成要素是否完备等。（2）语言技术。立法语言的模糊性和准确性掌握运用是否得当，条文表达的意思是否通俗、简洁、明确，用词是否规范等。（3）逻辑技术。法律的概念是否同一，法律条文之间有无冲突，权利义务是否一致，权责是否统一等。

三、效果维度

地方行政范文篇6

2006年9月成立的第一届安倍内阁使道州制议题得到了改观。安倍本人在自民党内属于道州制推进派。组阁伊始，安倍就新设并任命了道州制担当相，借以推动道州制改革。2007年1月，安倍又设立“道州制设想恳谈会”。恳谈会汇集了以著名智库PHP会长江口克彦、索尼总顾问出井伸之等社会主流为首的学者专家，并向安倍提交了以三年内实现道州制为目标的报告。同时，2007年6月自民党内的道州制调查会向党本部提出了将在今后6－8年内制定道州制基本法，10年内实现道州制目标的报告。同年11月，该调查会被安倍升格为道州制推进本部。12月，安倍内阁提交并通过了《道州制特区推进法》。上述举措都显示出第一届安倍内阁对道州制的支持。然而第一届安倍内阁仅仅维持了不到一年就草草收场，有关道州制的设想也不了了之。而且《道州制特区推进法》就其实质而言，只是延续小泉内阁推行的所谓“三位一体”行政改革的一个幌子，其目的在于推进设置后者的“特区”。该法律中明确规定，中央政府对于北海道的权限下放仅限于以公共事业为主的8个项目，且该法律只局限于原本就没有县一级行政机构的北海道，因此该法律虽然冠有道州制之名却并无道州制之实。

2009年8月，从长期执政的自民党手中夺取了政权。一直主张强化地方自治，虽然并不完全反对推行道州制，但是行政改革的最终目标是，实现由300个左右的基础自治体组成国家体制。⑥在执政期间，道州制的议论从公众舆论中消失了。道州制再次回到公众视野是在2012年12月第二届安倍内阁成立之后。为了表明跟政权的不同，无论是在先前的众议院自民党竞选公约还是在其后的施政方针的字里行间，在推行道州制这个问题上，安倍及其领导的自民党都摆出了一副积极的姿态。在2012年的众议院选举公约中，作为构建“安心社会”的一个重要组成部分，安倍承诺自民党将尽快制定《道州制基本法》，并允诺在该法成立5年之内在日本国内实施道州制。①安倍内阁成立之后重新恢复了由总务大臣兼任的道州制担当大臣职位，并且在自民党内设立了道州制推进本部。2013年1月，该推进本部的今村雅弘本部长宣布将向第184次国会上提交自民党的《道州制基本法》法案。一时之间，道州制似乎马上就要变为现实了。但是仅仅事隔6个多月，安倍内阁对推进道州制似乎失去了以往的热情。2013年7月的自民党参议院选举公约对道州制部分的阐述为:“强化地方自治体的功能，推进地方分权，将导入道州制放入政权的视野”。②跟2012年在野时的自民党众议院选举公约进行比较，我们不难发觉，在上述记述中有关推进道州制的具体日程已逐渐模糊化。安倍内阁对道州制的态度之所以会发生这样大的变化，主要原因有三。

首先是来自党内的强烈反对。自民党内道州制推进本部，原定于2014年6月向国会提交的《道州制基本法》法案被迫中止。据媒体报道，自民党内反对意见占了上风。③其次是来自日本全国町村会的压力。对于道州制，日本全国町村会除了在2008年发表《全国町村长大会特别决议》表示反对之外，2013年4月10日，日本全国町村会会长藤原忠彦在给众议院议员的公开信中再次强调:“实行道州制必将引起更大的地区差异”。④同时，由于明年2015年也是日本地方统一选举之年，自民党无法承受来自基层政府的压力。再次是因为现行道州制的理念与安倍的愿望存在差异。学界也存在众多对道州制持怀疑和反对态度的声音，其中最具代表性的是西尾胜。作为行政学专家并长期担任具有官方背景的地方分权推进委员会委员的西尾对道州制从四个方面提出了疑虑。第一，由道州制诱发的联邦制设想不适合于日本的国情。第二，国家集权会被道州制削弱。第三，对道州区域的划分十分困难。第四，现有市町村体制已经十分成熟，没有必要继续合并。⑤其中，道州制与中央集权的矛盾尤其明显，以大阪市新保守派势力所倡导的所谓“大阪都”为代表，强调地方分权的势头与安倍现在所推行的强化中央集权的政策恰恰是相对立的，这也是第二届安倍内阁突然对道州制改变态度的根本原因所在。

二、道州制的未来与日本行政改革走向

关于未来“道州制”的形式，日本社会各界有各种推测。西尾胜总结了目前各种意见后，将未来道州区域可能的存在形式归纳为以下五种。

1．作为联邦国家的“州”。

2．作为直属中央的一级综合派出机构。

3．直属中央的一级综合派出机构加上地方自治体联合。

4．比现有都道府县管辖范围更为广阔的自治体。

5．取代现有都道府县的地方自治体联合。

(一)保守势力增长将影响道州制的未来走向自民党曾经是道州制的积极推进一方，为此自民党专门成立了道州制推行本部。但是，自民党政权推动道州制的目标与财界和部分地方自治体欲借其扩大地方自治权力、推动经济发展的目的并不一致。伴随冷战结束后自民党内保守势力的不断抬头，为强化官邸和内阁的权力，借实行道州制之机，将琐碎的行政庶务以及社会福利相关工作等推给地方的同时，将高速经济成长期所形成的大包大揽的肥大政府瘦身成为精简并高度集权的中央政权，已经是自民党强化政权统治能力的一个重要目标，尤其是对自民党而言，“55年体制”崩溃的教训更是促使其加速推行道州制的重要原因。第二届安倍内阁成立以后，安倍对内用改善民生作为诱导，对外以保守强硬的面貌获得民众的支持，力求在继承中曾根所谓“战后总决算”路线的基础上，试图使日本重新成为一个所谓的“正常国家”。而在其欲实施修宪而未果的现实面前，推行道州制，进一步强化中央集权是安倍内阁必将迈出的一步。具体表现为，安倍内阁成立伊始就将内阁所属原“地域主权战略室”改名为“地方分权改革推进室”，明确了将积极推进道州制的目的。而道州制具体实施的日程也已经非常明确———2012年众议院选举时，自民党在竞选公约中允诺将尽快推出《道州制基本法》，并在该法成立五年后正式实施道州制。从表面看来，在推行实施道州制的问题上，自民党与同样保守的日本维新会以及大家的党在步调上高度一致。而财界对道州制的支持也将加速道州制在不远的将来变为现实的可能。但是现实却并非如此。如前文所述，尽管有关道州制的议论由来已久，但都只是纸上谈兵，未能落实。

(二)财界对道州制的影响力度安倍内阁二次登台，民众对他更多期待的是带领日本经济走出困境。所谓的“安倍经济学”的三支箭，即量化宽松，增加公共开支，进行结构性改革。无一不是针对长期低迷的经济状态。经过一年多的调整，日本的经济形势有所改善。最为明显的是股市，股票在2012年12月末为10600点，而2014年9月攀升到15700点，涨幅接近50%。然而量化宽松带来的日元贬值也使欧美各国产生了强烈的不满。2013年6月在英国举行的八国峰会上，德国总理默克尔在与安倍晋三会谈时曾指责，“日本推进日元贬值政策对于以廉价劳动力为竞争条件的国家来说是很不利的”。①同时，在上述“三支箭”的背后遗留的另一个重要问题是巨额的债务。安倍内阁的支持率之所以一直能保持坚挺，最重要的是来自于民间对他经济政策的期待。而从经济界角度而言，日本财界的主流和部分发达地区的府县对平成版的道州制持积极赞同的意见。这主要是因为，伴随行政区域的扩大，经济效率能得到提高，尤其是部分已经成为地方经济中心的府县更是期待借机扩大“势力范围”，更好地集中人才和资金，与过于集中在东京一端的经济圈进行抗衡。但是，如同前文所述，夹杂在始终支持道州制的财界，及持反对意见的中央政府官僚集团和地方政府中间的安倍以及他领导的自民党，在选票和钞票之间始终处于想两头讨好的状态。

(三)实现道州制存在着现实障碍2012年6月，自民党道州制推进本部发表了对于道州制未来的愿景设计。②但是从自民党道州制推进本部的道州制蓝图上，我们也可以发现道州制不得不面临以下三大问题。一是如何划分新的道州?自民党道州制推行本部的设想是在全国重新设置10个道州，废除现行都道府县，市町村维持现状。但是现实问题是除了北海道以外，其他地区的划分，无论从文化背景或是经济利益的分配上，都将面临重重困难。比如首都圈的一都三县(东京都、琦玉、千叶、神奈川)将形成围绕东京都的一大州级政府，人口超过3500万，占全日本人口的四分之一强，与此相比，冲绳因为其地理位置和文化背景也将成为一个州级政府。两者无论从人口和经济规模都将形成巨大反差。这样划分，客观上进一步扩大了地区间的差距，也违背了实行道州制缩小地区经济差距的初衷。再如关西地区，由于大阪和京都、神户在地理位置上极其相近而三者又各自拥有自己的经济圈，无论是怎么合并都会存在很大的困难。二是中央政府和道州以及市町村的权利义务如何分配?自民党道州制推行本部的设想是在实行道州制后，在机能上进一步强化国家的权限，而在具体事务上尽量减少对道州的干预，道州的行政长官实行民选，道州具有立法权。现实上，如果实行道州制，现行庞大的中央行政机构的人员必将分流到道州政府，中央政府的权限会被削弱，同时道州立法与宪法规定的“国会是国家唯一的立法机构”(第四十一条)相抵触，涉及到修宪问题。同时，伴随道州区域的重新划分，现行小选举区与比例代表并列的选举制度也将重新修改，与此对应的税收等财权也将重新分配。三是道州长官与中央政府的关系定位问题。自民党道州制推行本部和其他各个团体都明确表明道州长官将由民选直接产生。而直接产生的道州长官如关东圈的东京州和关西圈的大阪州(假设)的长官在民众中的威望，或许会比由国会间接选举产生的内阁总理还要高，在事实上形成尾大不掉的局面。

地方行政范文篇7

一、地方高校“行政化”问题及原因探析

（一）学校内部行政管理问题分析。

《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定，“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”法条将高等学校基层委员会和校长的职责解释得非常清楚，而很多地方高校在管理过程中，将高校基层委员会的职责与校长的职责混为一谈，甚至偷换概念，把“高校基层委员会”这个决策集体曲解为个人。这完全背离了中国共产党民主集中制原则，无形之中催生出了“二元领导”的怪现象，使中层干部在实际工作中感到无所适从。特别是近些年地方政府举办的高职院校，校基层委员会书记是由政府官员转任的，校长则一般是由学术人物或者多年从事教育管理的人士来担当。由于二者来自完全不同的工作背景，各自在高校管理工作中会不自觉地承袭自已已有的经验和方法。例如，校基层委员会书记希望并习惯于按照政府的行政运行思路来管理学校，校长则希望按照教育的基本规律和普遍做法来管理学校。这种“二元领导”严重导致学校内部教学行政分离的局面，一般表现为地方高职院校内部高度重视党政群团工作，教学的事情往往需要“等”和“靠”，进而官僚主义作风盛行。冗繁的行政事务，也让学校陷入“重行政、轻教学”恶性循环中难以自拔。

（二）来自地方政府外部行政干预的思考。

相比学校自身内部的行政化问题，政府的各级各类行政干预使地方高校无暇仔细斟酌具体教学问题，而进一步“重行政、轻教学”。最典型的是政府干预学校的人事任命，其根本问题应归咎于财权。地方高职院校作为公立院校的一种，其生存发展在很大程度上都要依靠政府的支持，特别是经费方面的支持。而政府则认为既然给予了经费支持，就有权力干预学校的管理，这种错误观念严重偏离了一个国家的教育发展的路线。众所周知，牛津大学是英国的百年老校，也是政府出资创办的公立大学，但牛津招生不仅看考试成绩，而且还有个一个由三位教授组成的考核小组对考生进行面试，考察学生的综合素质。某年，英国北部某郡的一个女孩考了满分，但是考核小组考察后觉得她素质不行，没有录取。郡议员认为郡里好不容易出一个考满分的，就要求议会干预。但牛津说学校无权更改考核小组的结论，这是几百年的传统，最终没有收这个学生。这说明政府虽然为高校的兴建很运行提供了很大一部分资金，但并不是说政府因此可以随意地干预学校内部管理和办学的具体事务，否则牛津大学也不可能至今还屹立于世界名校之巅。在美国，各州政府对大学或学院的管理严格通过各州教育厅以及学区教育厅，而各州教育厅和学区教育厅只是州政府的教育管理机构，只作宏观调控，并非高校的上级，主要起咨询和指导的服务作用。行政权力不能干预大学校长独立办学，不能影响学校的专业设置，更不能代替他进行学校内部的人事任命。大学校长独立办学只受法律和学校章程的约束。长期以来，地方高校除了要被动接受地方政府的人事任命、经费支出、机构设置等干预外，还要应付来自上一级教育行政部门关于专业设置、教学评估、毕业证发放等干预。政府管理太细、包办太多，使学校陷入行政化的泥潭不能自拔。

（三）来自社会第三方监督的先天不足。

理论上来讲，并不能说我国的高等教育没有监督主体。按照行政管理的横向和纵向错综复杂的管理关系，可以概括为：地方高校培养人才办教育，一方面受地方政府的管理和监督，另一方面受上一级教育行政部门的管理；同时，上一级教育行政部门负责监督地方政府对所辖高校的管理工作。但从实际上来看，这种监督只是囿于政府或上一级教育行政部门的狭义的行政监督的范畴，在这个关系中，监督主体还兼有领导的身份和管理的职能，因此这个监督主体也只是狭义上的第三方监督，而不是来自广义的更大范畴的社会监督，即真正的第三方监督。

二、地方高校“行政化”改革的基础和前提

（一）地方高校要做好自身定位，明确领导班子职责。

地方高校特别是新建的高职院校，要全面学习领会《中华人民共和国高等教育法》精神，深刻理解我国的行政首长负责制，充分认识高等学校在大的政治环境中做好内部的行政管理工作重要性；要仔细推敲法条内容，明确高校基层委员会的职责，明确校长负责制，“支持校长独立负责地行使职权”。只有这样，高校才能理清现有的行政管理模式下存在的问题，找到产生“行政化”的根本原因。

（二）地方政府要解放思想，减少各类行政干预。

地方政府要放开高校的手脚，让高校自主独立地去办学。以人事任命上的行政干预为例，地方政府在选拔、任命地方高职院校的过程中，要避免“外行领导内行”的现象，让那些真正懂高等教育、能按照教育规律办学、在高等教育领域有影响有威望的人去担任学校要职。同时，地方政府也应避免一味地通过“一推双考”和行政任命的方式给地方新建高职院校安排干部，应该给予学校内部招聘、内部岗位竞聘、内部提拔的自主权，以充分发挥高校内部的积极性和创造性。

三、解决地方高校“行政化”的建议与思路

外部行政化是高校内部行政化的根源，高校要“去行政化”，从宏观上看关键是国家要在教育政策上和管理体制上有所保证，这里我们主要研究微观上的措施，即首要应限制地方政府对地方高校或高职院校的各种干预，从而落实和扩大学校办学自主权。当然，短时间内在全国范围内的1900多所地方高校，普遍进行高等教育行政管理体制改革并不现实，也不可行。但是笔者认为，选择一批试点地方高校或高职院校，实行“去行政化”改革，在摸索实践的过程中探求高等教育行政管理的先进经验是可以尝试的。

（一）地方政府要以宏观调控为主，给予试点高校办学独立自主权。一是给予高校在机构设置、人事任免、经费使用、专业设置等方面更大的自主权和更强的独立性；二是在为学校提供基本的生存发展经费（一些国家称这部分经费为“国家教育基金”）的前提下，鼓励学校自筹资金，包括寻求、吸引各类社会捐助、自主灵活创收等，鼓励大型的企业集团为学校投资。三是向服务型政府转变，如帮助学校创造一些校企合作机会，推进“双赢”甚至“多赢”的产学研办学模式。

（二）试点高校要组建学校领导机构，即成立学校领导委员会（国外有些国家称为“董事会”）。机构的人员组成上除部分相关的政府官员外，应广泛吸收社会各阶层名流和企业代表，特别是那些为学校捐款或投资的企业团体代表，所有成员义务参与高校的管理。这样就在一定程度上保证了试点院校与社会经济、市场需求的紧密联系，也在学校办学管理上引入了一部分社会监督力量。同时，坚决强调校长独立自主办学的权力和学术地位。

地方行政范文篇8

一、20世纪oo年代以来，中国经历了由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制发展的历史性变革，与此相适应，中央与地方的经济管理权限也出现了从中央集权到地方分权的多次变革。正是在这种经济体制转轨、中央与地方权力博弈的背景下，地方政府的自主权日益扩大，例如城市房地产制度的改革，使城市的固定资产成为市场上可以定价和交易的产品;又如财政分税制度改革，使地方政府第一次取得了“剩余权”，通过这些制度安排，地方政府有了明确的财权和事权边界;尤其是随着社会主义市场经济的推进，经济要素流动性日益增加，地方政府的竞争意识急剧增强，地方政府作为一个权力和权利主体的地位迅速崛起，如果我们把市场健康发展看成是区域经济发展的内生变量的话，那么，地方政府便成为强化行政区经济的主导变量。在内生变量作用不力的情况下，地方政府的权力和行为就显得异常重要。于是，“二律背反”的矛盾现象便油然而生，即经济发展的统一市场和区域经济的内在要求与事实上的行政区域强化之间的冲突日益显露和突出。这种现象在西部大开发战略实施过程中，透过西部地方政府的各种行为，表现得十分突出。应当承认，在经济和社会制度创新中，地方政府可能比中央政府更为清楚何种制度安排适合其发展需要。当制度创新的收益大于其支出时，制度创新有利于地方利益的增加，地方政府就会积极推进区域内的制度创新。故而，在地方利益最大化的动机下，地方政府的管理行为有利于制度创新。但是，随着地方利益独立化及地区经济利益差异的拉大，地方政府作为一个独立利益主体介入区域经济和社会活动之后，他们便无一例外地奉行本地区利益最大化的价值判断标准进行制度创新和政策选择，当中央政府或上级政府政策与本地区利益一致时，他们就会自觉执行;当中央政府或上级政府政策与本地区利益发生冲突时，他们就会采取变通的办法，达到维护和实现自身利益的目的。所谓的“绿灯亮了快步走，黄灯亮了绕道走”，所谓“上有政策，下有对策”，便是这种行为的生动写照。

地方政府权限的膨胀以及由此产生的各种地方保护主义的盛行，加剧了市场割据，对区域经济的健康发展构成了严重障碍。据我们调查，在市场容量增长相对有限的情况下，一些西部地方政府便不合理地运用行政手段，限制外地产品流入本地市场或限制资源商品、初级产品流出本地市场;运用经济政策倾斜，刺激当地低质量的产品扩张市场容量，缩小外地高质量的产品在本地的市场份额;甚至画地为牢，层层设卡，对商品流通进行“超经济强制性”的封锁。例如一位商客从浙江汇入陕南某县农行一笔大额资金，用以收购该地香菇，但受到当地银行的百般刁难，每次只能支取很少资金，根本不够支付农户。他雇佣农民上山挑货，可当地税务部门却向他摊派额外费用，结果使收购成本大为增加。

地方保护主义行为实质上是行政性权力在资源分配上的反映，究其根源是地方政府对其自主权的极端化运用。在经济转型时期，一方面，中央政府企图通过创造市场机制，强化市场导向的方式，给企业放权，逐步实现微观生产经营决策权从政府向企业的转移;另一方面，政府与企业之间长期存在的隶属依赖关系，随着中央将一大批经济管理权限下放给地方政府，大大增加了地方政府对企业的支配力量。由此诱发了以区域为利益主体，超越行政区划界限的市场性关系与地方政府为利益主体，以行政区划为界限的行政性关系的矛盾和冲突。地方保护主义正是在这一矛盾和冲突过程中，行政性关系占主导地位的产物。在市场经济条件下，中央政府促进区域协调发展的主要途径就是宏观调控。在目前市场还不够发达的情况下，中央政府的宏观调控起着双重的作用:一方面，弥补市场功能的缺陷，充当市场“校正器”的角色:另一方面，促进市场体系的发育、完善和市场机制的健全，扮演着区域经济发展的保护器和助推器的角色。显而己见，地方政府对中央政府宏观调控行为的种种抵触，从根本上说不利于区域经济的发展，必然导致地方各自为政，市场分割，阻碍了区域内部的资源整合以及区域与区域之间的协调。如果说地方保护主义是地方政府在横向上对区域市场分割的话，那么，地方政府反宏观调控行为便是地方政府在纵向上对经济权限的割据，它们都具有经济与行政权力相结合的特征。地方政府的这种反宏观调控行为，其根源在于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益的不当追求，是地方政府和权力阶层“寻租”活动的外在化表现。上述分析说明，政府与市场的互补性不可能自动实现，两者以什么方式结合，在很大程度_L取决于中央与地方政府存在方式与行为方式，特别是在不完全市场经济条件下，只有地方政府及时转换角色，创新行政，改变制度，才能对区域经济的持续发展发挥积极的促进作用。

二、值得注意的是，对于市场发育相对不足，市场机制不够健全的中国西部地区来说，地方政府不仅要履行上述一般市场经济国家政府的经济职能，而且还必须承担部分替代市场、培育市场、推进市场化改革以及进行基础设施建设、扶植贫困、治理环境等公共产品和公共服务的提供等一系列特殊职能，打造后发优势，吸引、聚合各种资源参与西部大开发。所谓部分替代市场职能，就是在市场机制尚不能充分发挥作用的领域，由政府代替市场行使一部分配置资源的功能，通过直接的行政规制手段参与到市场内部，以各种手段发育市场，弥补残缺的、不规则的市场。以适应经济发展的需要。众所周知，在中国现阶段，市场经济形成和发展所需要的各种资源十分有限，单靠市场机制来引导现代化经济的发展，不仅力度不够，而且持续的时间较长，稳定性较差。这在客观上就要求地方政府必须代替市场行使一部分配置资源的功能。培育市场，是指由地方政府采取种种措施，为市场发育创造良好的环境和条件，以加快市场发育的进程。在市场经济建设的过程中，中国地方政府之所以要承担起培育市场的职责，是由于市场经济的发育受到了社会历史条件特别是传统的计划经济的强韧惰性力的严重制约。在市场发展进程十分缓慢的情况下，要拆除影响市场发展的各种落篱，建立能够促进市场发展的有效机制和环境条件，以加快市场发育的进程，地方政府特别是西部地区各级地方政府肩负着义不容辞的历史重任。

西方发达国家市场体制的形成和成熟历经了数百年的内蕴自发和循序渐进的发展过程，而我国却要在数十年间实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场经济体制的转变，在此期间，各级政府所起的推动作用是不可或缺的。尤其是西部地区计划经济影响巨大深远，市场经济力量极为薄弱，推进市场化改革的任务异常艰巨。以陕西为例，非公有经济从1988年占经济总量的18%到2002年的31%，虽然增幅不算小，但与东部省份比较，所占比重还是过低。改革开放以来，陕西境内的国有企业改革步伐一直没有停顿，但由于涉及问题多，情况复杂，至今没有走出“围城”，摆脱困境。而国有企业的困难，反过来又制约着市场化改革的进程。因此，西部地方政府在推进市场化改革中承担着义不容辞的责任。从某种意义上说，没有地方政府的推动，西部地区要完成市场化的改革是不可能的。在科技飞速发展的现代社会，基础设施不仅包括公路、铁路、机场、生活条件等传统设备，而且还包括通讯、能源、电网、网络等现代设施，基础设施是典型的公共产品，发达便利的道路交通、航空航线、信息通讯是区域经济起飞的不可或缺的基本条件。西部地区地域广阔，自然条件差，基础设施建设欠账较多。据有关部门统计，全国76%不通公路的乡主要集中于西部，除了一些大、中城市外，一般中、小城市和乡村没有多少现代技术设施，处于信息贫困状态。落后的基础设施，既拉大了西部地区与全国的距离，限制其直接与外界交往，更难以吸引外部资金的进入，成为制约西部区域经济发展的“瓶颈”。山于梦础设施投资巨大，市场主体不愿意或无力来提供，只能由政府出面组织或承担提供的职责。无论是中央投资的跨省区的公路交通、通讯的建设，还是地方性基础设施建设，地方政府都起着组织、协调和投入建设的职责。

贫困问题不是西部地区的“专利”，富裕的东部地区也不同程度地存在着贫困现象，但西部地区却是贫困发生率最高、贫困程度最深的地区。贫困化不仅使西部不少地区基本脱离现代化，而且成为社会不稳定的潜在因素，影响着西部大开发战略的有效实施。扶持贫困需要依靠中央政府财政的转移支付，同时更需要地方政府通过多种途径，有效落实和解决.西部地区的生态环境历史上就比较脆弱，近年来随着无序、态意的掠夺性开发，更是雪上加霜，造成生态环境的严重退化。因此，治理、改善西部生态环境，再造一个山川秀美的西部，是西部开发的一个重要目标。治理环境、保护生态最具公益性和外部性，西部区域生态环境的治理，不仅西部受益，而且整个国家都会受益。因此，治理和保护西部生态环境，需要全国上下同心协力，特别是中央政府的强力支持。但西部地方政府责任更为重大，要动员各种社会力量，建立政府、市场和社会志愿者组织共同治理的新模式，努力搞好西部地区的环境治理和生态保护工作。需要指出的是，西部地方政府的特殊地位和作用的发挥，决不意味着他们在区域经济发展过程中要处处冲锋陷阵，事事充当主角。西部大开发的过程，实际上是一个制度不断创新的过程。西部地方政府如果要对区域市场真正起到推动和校正的作用，变区位劣势为区位优势，就必须以，“掌舵者”的姿态，积极主动地进行制度创新和管理创新，形成经济发展的“资源谷”，吸引人才、产业、资本等向本地聚集，激发民间的创新动力和巨大潜能。

三、西部开发战略的实施，为西部地方政府行为创新提供了新的契机和动力。近年来，西部各级地方政府把转变政府职能，改善投资环境，提高行政效率作为政府行为创新的重心，并围绕这一重心进行了各项改革。例如陕西省政府积极深化行政审批制度改革，切实简化办事程序;陕西咸阳市政府、安康市政府推行强化政府责任、积极推进依法行政的改革;陕西渭南市政府建立治理投资环境与发展经济环境社会评价制度等，都取得了一定成效。但从总体上来看，西部地方政府职能转变相对缓慢，行政行为相对保守和落后，仍然不能适应区域经济和社会发展的需要。一是在政府与企业的关系上，国有企业还没有真正解除与政府间的隶属关系，一定程度上仍受制于政府的控制。一些大型国有企业的社会性职能没有完全剥离:一些缺乏竞争力或无自生能力的企业凭借政府的庇护得以艰难生存;政府插手企业事务、企业自主权被截流的现象依然比较普遍，使企业难以成为真正的市场主体。另一方面，由于政府政策、制度和行政行为等方面的原因，致使民营企业发展相对缓慢，难以形成充分竞争的多元化格局。据有关方面2003年对陕西某大城市5印名私营业主所做的“私营经济发展问卷调查”显示，对该地区各级政府各职能部门的服务态度和办事效率，48、6%的人认为“一般”，16、8%的人认为“较差”，4、5%的人认为“很差”，对各自所在地执法部门的执法部门的执法情况(包括服务态度、办事效率、执法公正性、执法透明度、收费标准等)，近50%的人认为“不太满意”或，’1良不满意”:在对近30个政府部门的政府职能行使情况的评分中，“依法行政”平均为3、29分，“办事效率”平均为3、18分，“服务态度”平均为3、38分，“公平公正”平均为3、12分，业主们普遍反映:“有令不行，有禁不止”，“以罚代法，以权代法”“部门垄断，强制服务”，“索、拿、卡、要”，“多头、重复、交叉执法”等现象较严重的部门多为与之有着密切而直接行政管理关系的执法部门。而另一方面，则是该由政府完成的许多事情有些地方政府没能很好地履行职责，“该管的没管，或没管好。”例如在建立公平的市场秩序，建立和完善市场信用，提供充足的公共物品和服务等方面普遍做得不够。

二是在政府与社会的关系上，无论是观念还是实践，政府仍然扮演着“全能运动员”角色，居于社会之上，很多通过社会力量可以解决的问题仍然由政府“包办”，公共物品单一供给的机制没有大的突破。受经济发展水平低、财政收入有限而财政支出刚性的限制，公共物品供给短缺的问题比较严重。诸如在环境保护、社会保障、扶贫、教育、卫生、治安等社会职能的行使上，政府仍未能摆脱旧有的方式。社区建设步伐缓慢，社会中介组织发育不良，政府社会动员能力较弱。三是在行政管理过程中，政府行政行为不规范、失范和扭曲现象比较突出。如巧立名目乱收费、乱罚款、乱摊派时有发生。例如中央电视台《焦点访谈》节目曾经暴光的陕西省三原县质量技术监督局给全县所有民营商业企业挂“商品信得过”的牌子，每户收费500元—2仪刃元不等，取得牌子的唯一依据就是交钱，以致于不少销售“三无”产品、在群众口碑很差的不法商店也用钱买来“殊荣”，又如陕西省咸阳市秦都区地税局对该地区工商户硬性摊派订阅税务类报刊，虽经媒体揭露批评，但仍然欺下瞒上，照摊不误。当然，上述问题不能说东部地区政府就不存在，也不能说东部地区政府就解决得很好，但毋容置疑，这些问题在西部地区政府行为中更带有普遍性。中国经济学家樊纲在其研究课题《关于中国各地区市场化相对进程报告》表明，在我国东、中、西三个地区的相互比较中，西部地区市场化综合指数最低，政府职能和行政行为与市场的契合度相对较差。显而易见，西部地区政府职能转变和行政创新更为急迫，任务更为艰巨。

四、西部区域经济发展迫切要求地方政府转变政府职能创新行政行为。西部地方政府行政行为创新，有许多工作要做.目前应有针对性地、有步骤地做好以下工作:

(一)强化观念更新，龙定政府行政创新的思想甚础观念是行为的先导。没有观念的更新，就不可能有行为的创新。观念的落后是制约西部经济和社会发展的根本原因，在西部地方政府观念中，等、靠、要的依赖思想禁锢着政府的创新精神;行政人员仍习惯于用计划经济的思路考虑事情，处理问题，并因此错过了不少机会，付出了巨大代价。改革开放以来，西部地区曾面临多次发展机遇。例如黄河中上游水利的综合开发，欧亚大陆桥的开通等，由于迷信政府配置资源的能力，依赖中央政府的财政投入，忽视挖掘西部自身发展的内在动力源泉，结果坐失良机，未能获得应有的发展。总之，以政府权力为中心，以命令服从为手段的统治性的行政观，在西部地方政府一些领导和干部中依然根深蒂固，而与市场经济相适应的，符合现代公共行政要求的法制意识、服务意识、责任意识比较欠缺，这些正是西部地方政府行政行为存在种种问题的思想根源。观念的转变和更新需要较长的时间和艰辛的努力。如何推进和加速这个过程，应从思想和实践两个方面入手，着重做好以下工作:在思想上要加强宣传和培训，不断灌输新理念、新思维、新理论和新知识。不仅要系统学习社会主义市场经济知识，法律知识，现代科技知识，还要学习现代公共管理理论和知识。20世纪70年代以来，西方兴起的公共管理运动，包含着政府管理中的一些基本理念和管理模式的新变化、新趋势，诸如政府治理、行政民主、自治、以及参与模式、市场模式和自治模式，所有这些对于国家公务员开阔眼界、拓展思路、转变观念都是十分有益的。政府各部门应根据自身职能履行的情况，充分利用各种教育资源，营造学习型政府的氛围和环境，组织国家公务员学习新知识、新理论，以转变观念和思维方式。在实践上应加大国家公务员交流和在实践中锻炼的比例。应进一步扩大与东部发达地区干部交流的范围，特别应多派中、下层干部到东部地区学习、工作，亲身感受和体验新观念、新思维在这些地方的应用，力求从思想深处增强对新观念、新思维的感性认识和体悟。

(二)深化体制创新，构建政府行政创新的制度平台在区域经济增长与市场经济体制、行政体制要求政府减少对经济的介入的矛盾面前，西部地方政府依然难以摆脱对企业的多方干预。如前所述，在区域间的激烈竞争中，西部地区处于劣势地位，随着全国统一市场的逐步形成，西部压力越来越大。在各地政府普遍将发展地方经济作为至高无上的、压倒一切的职责的情况下，全方位地以管理者、裁判和游戏竞争者等多重身份介入经济活动的过程中，西部各级政府似乎陷得更深。因此，要从根本上解决西部地方政府过度干预经济，消除地方保护主义、政府垄断等问题，必须深化体制创新。首先在政企关系上要有重大突破。要加大产权制度、产权结构的改革力度，改变政府与企业的权责关系和运行方式。从改革思路来说，中共十六大提出的建立地方国有资产管理体制的设想，为西部探索政企关系新体制，实现体制创新提供了方向和指南，从实践经验土来说，深圳市以产权管理为主线，建立“国有资产管理委员会—资产经营公司—企业”三个层次的国有资产监管和运营的新体制，海南“小政府，大社会”的改革实践都值得借鉴。其次，深化行政审批制度改革以促进政企分离。2伽吟年7月将要实施的《行政许可法》对政府审批事项、权限、范围做出了明确的限定，这无疑对规范政府行为、改革行政审批制度提供了法律依据。但要真正地把《行政许可法》落到实处，并非易事。需要政府痛下决心，继续深化行政审批制度改革，理清职责范围，科学界定审批事项，要防止因信息不对称而使改革流于形式。

地方行政范文篇9

本文研究的社会围观者是指广大网民与冲突性事件中的看客这两大围观群体，社会围观现象则是由广大网民群体和冲突事件看客群体，对某一社会问题或事件，在网上或事发现场进行层层围观，从而引起全社会的广泛关注，进而推动政府行政决策的改变或冲突事件的行政处理的社会现象。社会围观现象的背后隐藏着发人深省的社会问题，亦折射出中国大众的一些心理模式，例如好奇心理、从众心理、对地方政府管理的不信任心理，甚至无理取闹的心态。社会围观如同一把双刃剑：一方面，社会围观现象处理得好，有利于促进地方行政管理工作，使围观者变成维护社会稳定的参与者。另一方面社会围观现象处理得不当，将有损地方政府公信力，使围观酿成重大群体性事件。围观的力量在于改变地方政府管理，它唤起人们对公共事件的好奇，对不作为的官员或管理部门施加压力，通过“暴力不合作”的态度及行为方式来改变现状。

（一）社会围观状态下群体冲突特点

1．群体间冲突由直接利益冲突走向无直接利益冲突我国社会正处在由传统农业社会向现代工业社会、由传统乡村社会向现代城镇社会、由世俗社会向法理社会转型过程中。在社会转型时期，新旧体制的变化带来了利益格局的变化。劳动就业、文化教育、医疗卫生、社会保障等一系列社会资源分配的不公引起了社会民众心理的失衡。这些心理失衡突出地表现为一种强烈的“相对剥夺感”，这种相对剥夺感会引起社会民众负面情绪的发生，如愤怒与怨恨等，从而导致社会民众的心理对抗和利益冲突不断加剧。利益冲突又会成为影响社会稳定与社会和谐的不良因素，在一定程度上成为群体性事件的导火索。这种“无直接利益冲突”，即社会冲突的众多参与者与事件本身无关，一些参与者并没有直接利益诉求，而只是因曾经遭受过不公平对待，长期积累下不满情绪，借机表达、发泄，其中潜在的危机很大。研究社会矛盾的专家认为，现实群体性事件和网上群体性事件虽然都有直接的诱因，但导致事件升温的往往是社会情绪的释放。因此当前要注意防范两类群体性事件发生，一类是涉众直接利益冲突群体性事件，一类是直接利益冲突引发无直接利益群体性事件。［1］2．当前普通群体事件多属于无直接利益冲突事件无直接利益冲突实际上也是某些公民试图影响公共政策和公共生活的一种非理性参与行为，这是近年来社会公共生活中较为突出的现象，特别是网上围观者多与社会冲突事件的参与者与事件本身利益无关，但是他们却在围观中把事件扩大。从池州“6•26”事件到贵州瓮安事件、湖北石首事件，再到广州新塘事件，我们看到越来越多“无直接利益”产生的“心理共鸣”。一些无直接利益相关者，遇到原本与自己没有任何直接关系的事件，却借机参与“起哄”，矛头直指地方行政机关，并迅速在社会围观者中形成一滚成球“雪球效应”和一呼百应的“广场效应”，众多群体性事件都是在很短时间里聚集起成千上万人围观。在这些群体性事件发生发展的过程中，有两点值得深思，一是事件总是开始于个别群众的生命财产和切身利益受到损害，二是事件的加剧总是由于地方政府和领导干部、执法人员介入不及时，处理不当。前者是群体性事件的导火线，后者是群体性事件的催化剂，根本原因在于地方行政管理与服务工作滞后。基层一些职能部门和干部作风粗暴散漫，对群众利益的漠视，对行政工作不作为或乱作为，使得曾经在这些群体性事件中受到伤害的个人与广大围观者找到了发泄的机会。因此，塑造和培育围观者的公共精神，形成政府与公众之间、公众与公众之间的良性互动，是中国地方行政管理面对诸如无直接利益冲突等社会围观现象的重要课题。［2］

（二）社会围观挑战单一性行政管理模式

1．单一性行政管理模式面临严峻挑战单一性行政管理主要是指政府及其职能部门实行至上而下或由内而外并按照某一种方向的管理方式。单一性行政管理的特征主要是行政理念、行政职能、行政目标、行政行为的单一化，它是计划经济的产物。广州新塘“6•11”事件恰好是一起本地人管理外地人这种单一性行政管理模式产生的后果。长期以来，这个村镇实行的是本地人管理外地人的单一性管理模式，在这种管理模式下的外来工早已积下了深深的恩怨。于是，当有了这样一对外来工夫妇与当地治安人员发生肢体冲突时，众多无直接利益冲突的外来工纷纷投身到“6•11”事件“中来。事件表明，原有单一性行政管理模式已经过时。［3］2．多样性服务管理方式势在必行多样性服务管理指的是一种旨在提高政府使用不同类型人力资源效率的管理实践。针对“6•11”群体性围观事件来说，就是使用本地人与外地人共同参与地方行政服务管理的一种模式。这种模式就是要实行由管理的单一性向兼具原则性、灵活性、多元性、规模性于一体的多样性管理转变。为了克服地方行政管理中个人认知方面的不足，加上社会转型中各种无直接利益冲突群体的大量产生，就要求管理者从全局、大局出发，把各个群体的利益综合起来考量，从而形成对各个群体、各个部门、各个组织的合理规划、科学决策、协调指挥、有效监督的一个统筹服务管理。

二、建构社会围观者服务与管理的新型模式

充分发挥社会围观的正功能，发挥社会围观者的积极作用，是地方政府行政管理水平提升的关键。从某种意义上看，社会围观有利于对地方政府行政管理部门实行有效的监督，有利于完善地方政府行政管理决策，有利于维护弱势群体的合法权益等等。可以说，社会围观现象能够演变成“社会围观运动”，进而改变某项社会政策和制度，左右地方政府行政效能。能否将社会围观现象所带来的群体性事件的处理纳入行政管理创新的框架，既是加强社会围观群体与地方行政管理群体良性互动的前提，也是对立足于复杂的国家社会关系中的行政管理者的极大考验。

（一）预防与化解无直接利益冲突

1．调整利益格局，建构资源分配和社会保障机制。在分析各种社会围观现象中，我们发现，导致社会围观事件发生的主要原因，在于资源分配机制不健全，因此，建构资源分配机制成为从源头上化解群体性事件的重要突破口。调整利益格局，理顺利益关系，在此基础上建构覆盖城乡居民的社会保障体系，营造公平的社会环境，有利于缓解广大围观者的社会不平衡心态。2．拓宽利益表达渠道，建构民众社会心理“释放”机制。当前，不同群体利益诉求的表达出现较大的不平衡性。因此，有必要拓宽各阶层的利益表达机制。第一，建立与完善民意“表达”机制和“释放”机制。第二，建立行之有效的心理疏导机制。因地制宜、因势利导地开展社会心理疏导、心理健康教育，培养公众健康的心理品质，营造良好的社会舆论氛围具有重要的现实意义。3．强化对权力运行的监督与制约，建构社会伦理道德机制。如何让权力在阳光下运行？需要从基层行政做起。一些基层政府在政策的制定中缺乏公开透明，加上一些官员自私自利、金钱至上、唯利是图的表现，直接导致公众对社会的严重不满，形成和强化了“仇官”、“仇富”的社会心理，使得对社会的不满情绪转化为“无直接利益冲突”的社会土壤。4．加强对网络等媒体的监管引导，建构政府信息公开机制。调查发现，众多群体性冲突事件是由于信息的不对称，政府与网民之间缺乏沟通。在网络时代，每个人都可能成为信息的传播者，都可能成为意见表达的主体。面对突发事件，政府和主流媒体必须具有快捷准确的舆情搜集和研判能力，迅速了解和把握网上各种新型信息载体的脉搏，及时相关信息，做到在突发事件和敏感问题上不缺席、不失语、不妄语，并能遏制网上和事件现场的“众声喧哗”。5．大力促进社会组织的发展，建构社会工作服务与管理机制。作为以志愿参与、利他互助、公共服务等理念自发形成的社会组织是表达民意、传达民情、维护民生的最为直接的一种制度安排，发挥着实现人际沟通，在人与人、人与社会、人与自然之间搭建理解、对话、互动的桥梁作用，具有整合各方面的力量和资源，形成促进社会组织发展和加强社会组织管理的整体合力。社会组织中的社会工作，运用专业知识与技巧，帮助需要服务的群体，使社会成员在享有社会服务中互相配合、步调一致。可见，社会组织具有服务社会、服务民众的能力，具有服务技巧和专业水平，能够按照民众的需求，做到让民众满意，且在政府与围观群体之间建立缓冲地带，从而有效地降低无直接利益冲突事件的发生率。

（二）创新围观群体的行政管理模式

地方行政范文篇10

关键词：行政区划/地方财政/效率

近年来，随着由国有企业产权改革带来的市场化进程的進一步深入，对地方财政体制以及与之相对应的行政体制改革的制度需求显得日益突出。中国现有的地方财政体制以及行政体制必须进行比较大的改革，这似乎已经是理论界和政策制定部门的共识。一种改革方案是：增加省级行政单位，由省直接管理县市。同时，取消乡镇，由县直接管村，因为现在乡镇管理人员太多，财政危机严重，上级政府无法控制乡镇，所以不如取消乡镇。这样的结果就形成了与世界上大部分国家相同的财政体制：三级行政，三级财政，而且财政和行政是同一的层次。本人认为，这种方案是建立在以美国制度为西方发达国家制度模式代表的表面理解的基础上的，忽视了一些制度改革的基本理论问题。为此，本文试图对行政体制和财政体制改革的一些相关基本理论问题进行讨论，为中国地方财政改革的方案选择排除理论上的误区。省（州）地方自治的立国原则对于世界上大部分西方发达国家来说，由其建国的历史特点，基本上是联邦制国家。在这些联邦制国家，州（省）是基本的自治单位。州自治主要体现为州的重要事务由本州人民决定，而联邦所拥有的权力理论上只是州对国家权力的让渡。联邦（中央）政府无权改变州（省）一级的行政区划，包括决定省府这样的事情。从财政体制上来说，最早的权力让渡形式就是关税联盟，例如德国的普鲁士关税联盟。由于这样一个特点，对于大部分西方国家来说，州作为固定的行政单位，其管辖的范围，立国以后一经形成就固定不变。美国最初只有13个州，最后通过购买和扩张，扩大为现在的50个州，但是其已经有的州，一经形成以后并没有任何的改变。德国和法国边境地区的萨尔州，本来是属于法国所有，后来通过居民自决，加入德国，成为德国的一个州。东西德统一，也是通过由东德加入西德的方式实现的。最近，德国为勃兰登堡是否加人柏林市进行居民投票。对于我们相当一些中国人来说，自治也许只是西方国家的一种文化传统，而我的理解是，这是西方国家立国的基本理念。一个通常的误解是，先有国家，后有国民，而正确的理解是先有国民，后有国家。如果一个国家不是以自治的单位联合而成，那么国家本身就没有民众授权的法律基础。

因此，从民意授权立国的基本原则来说，省（州）作为基本自治单位的管辖范围是不可以通过行政区改革，而只有通过当地居民投票的方式才能加以改变的。

行政管辖区规模和管理效率的关系

主张将省行政管辖区规模划小的一个重要的依据是，中国省的范围太大，管理没有效率。划小就可以提高管理效率。管理的效率以什么为依据呢，如果以这个地区的经济发展水平或者说人均GDP为依据，这种说法就很难找到支持的论据。就美国来说，各个州的人口和土地面积的范围就相差很大，并不是小的州就管理得特别好，而大的州就管理得特别槽糕。就德国的情况来说，面积最大的州是南部的巴伐利亚州，目前是德国最富裕的州。人口最多的州是北莱茵——威斯特法伦州，这个州也是德国比较富裕的州。从各国的经验来看，人口规模大的州富裕的比较多，这是因为在人口自由流动的情况下，人口多的州必定是长期以来经济发达收入水平比较高的地区。中国的情况也是一样的，我们现有的省级行政管理区从人口和面积规模来说也是大小不一的，那些小的省（区）管理得是不是比大的省区好，这是不言自明的。国外有人经常对中国人说，中国落后是因为中国太大了，管理没有效率，改革也难。这种说法也许本身并无分裂中国的用心，但是大部分中国人听起来很不舒服。因为并非把中国分成几个中国就会富了，事情就好办了，比如许多非洲国家，它们都很小，有的不如我们的一个省大，可是他们并不能富起来。因此，地方政府行政管理的效率从理论上来说，与管理的辖区大小并没有必然的相关关系。因为管理机构是由管理人员组成的，在大的省区，相关管理机构可以由更多的人组成，而小的省区，由更少的人组成。行政管理人员和被管理的人口成一定的比例，管理的效率理论上应该是相同的。相反的情况是，由于管理的辖区比较大，更可能形成专门化的管理，而在管理的辖区比较小的情况下，很难形成专门化的管理，管理的水平相对就比较低，理论上来说，也可能是低效的，尤其是在使用现代信息技术作为办公支持系统的情况下，管辖范围小，会导致设备使用效率低下。一个简单的例子是，一个大省可以拥有比较大的防疫监督管理机构，门类比较齐全的专业技术人员和相应的设备，而一个小的省，就不可能做到这一点。所以，为了提高管理效率和专业化管理水平，省区单位应该是比较大，而不是相反。美国和其它西方国家的州管辖范围是比我们的省小，但是他们这种情况是历史形成的，并不是后来改变的结果。

行政体制和财政体制的关系

长期以来，我国实行的制度都是行政管理层次和财政层次相统一的，有一级政府就有一级财权。事实上在世界上许多国家，财政层次和行政层次不是完全对应的。一般的情况是行政层次往往多于财政层次。例如，在德国虽然县作为一级行政层次，但是它不是一个财政层次。在法国，由于省比较小，1956年改革建立了经济规划区，每个区由2到8个省构成，建立经济规划区的目的就是为了实现工业化和现代化的需要。法国现有28个经济规划区，但这些区并不是财政层次。行政层次的设置是出于管理的需要，财政层次的设立就需要考虑到地方公共产品供给的规模效益和对地方政府的财政激励机制问题。这里依据的是两个不同的原理。表1以德国人口最多、经济高度发达的北莱茵一威斯特法伦州的行政管理区划为例，以说明德国州以下行政管理层的构成。这个州是德国的老工业中心鲁尔区，州内有科隆、杜塞尔多夫、杜伊斯堡、多特蒙德、亚琛、埃森、波鸿、明斯特、波恩等著名城市，其城市密度大大超过德国其他的州，但是德国人并没有因此将本州划分成更小的部分。同时，德国的行政管理和财政层次是分离的。在州和市镇之间有区、县和县级市三个层次，但是作为财政层次就是州和市镇。县不是独立的财政单位，但是它是一级行政单位，负责管理一定的事务，主要是区划方面的任务。对人民生活有直接影响的是交通事务。县范围内的交通事业由县负责规划和管理，所需要的经费由州根据预算需要直接配给。

制度改革的成本和效益分析

制度改革的成本由两个方面构成，一是新制度和旧制度转换的成本，二是新制度成立以后的实际运行成本和原有制度比较而增加的支出。简单来说，如果我们新成立50个省级单位，其制度转换成本基本构成为：新成立省会的成本；新增加的省行政人员的人员支出和办公用品支出；新成立的省的辖区所有企业的改换地址和相关公文的成本；采用新省名给本省区内所有企业对外联系带来的对外宣传成本；所有的交通工具和标志重新更换的成本等。新制度建设以后新增加的运行成本：（1）新增加省份的干部到首都开会办事的成本。（2）新增加的统计资料以及各种以省为单位统计资料的印刷成本，比如统计年鉴。（3）编写新地理教材的成本。（4）文化传统损失的成本。现在的县志以及其他地方文献资料都是以省为基本背景单位编写的。省区范围进行大规模的变动以后，文献资料包括的范围不同，就形成一种文化传承方面的损失。同时长期以来，各个省已经形成特有的文化特色和居民意识，省区划小以后，就很难形成文化和意识上的单元，因此，也是一种文化传承方面的损失。这种损失是无法用经济价值来衡量的。（5）对外国际联系方面的损失。外国人对中国的了解是一个长期的过程，中国现有沿海省市对外已经有相当的知名度，新成立的省市如果采用新的名称，很难被外界接受。

由于增加新省区的制度改革并不涉及生产资料的所有权制度、市场机制等经济制度基本要素方面的改革，涉及的仅仅是管辖区范围技术层面的改革，因此，改革的效益主要在于管理效率的提高。具体来说应该是时间的节省和管理费用的节省。这就需要测算现在省级行政管理的任务哪些方面可以通过将省分得更小而得到这两方面的节省。最后，必须对制度改革总成本和总收益的具体数据进行比较，才能得出改革是否可行的结论。中国地方财政体制和行政体制问题的本质也许有人认为，中国的省比较大，影响了中央行政和财政权力的实施。比较突出的问题是各个地区为竞争投资所引发的税收优惠、重复建设以及转移支付资金不足等问题。第一，通过税收优惠竞争投资已经不是中国特有的问题，现在是一个全球降低税率竞争投资的高潮。中国沿海地区的直接竞争对手，已经不仅仅是中国的其它地区，也包括世界上其他国家和地区，例如越南、泰国等国家。第二，重复建设实际是一个比较陈旧的计划经济下的概念。如果国家不是项目的资金投入单位，企业投资是不存在所谓重复建设问题的，不管项目产品是否相同，企业是收回项目投资的责任单位。如果不能够收回投资，企业将面临破产，这不属于市场经济原则下政府应该管理的范围。比较典型的例子是，外资的大企业在中国都有大项目，没有人能说大众投资了上海，就不批准福特投资北京，没有人能说这些大汽车项目都是重复建设。市场经济的本质就是厂家同类产品的竞争，最终通过淘汰过程使产品质量提高，价格下降，消费者得到实惠。在世界上大概没有任何国家，在企业登记审批的过程中，将所谓的企业重复建设问题作为一个考虑。国家可以通过货币和财政政策进行宏观调控，控制整个国家的投资增长速度，但这是与行政管理区划和财政层次设置无关的事情。第三，关于中央财政可以用于转移支付的资金不足的问题，理论上来说首先是一个涉及到公共选择的问题。也就是说，首先是中国对转移支付目标的定位问题。对于不发达地区，中央转移支付具体目标是什么，是保证这些地区的人民享受全国平均的公共产品供给水平，还是保证这些地区的人民享受基本的公共产品的供给，例如义务教育、基本的医疗救助系统和保证基本生存需要的食品供给。在这个基础上才是中央财力是否能够满足全国转移支付需求的问题。这个问题本身实际上仍然是与省级行政和财政区划无关的事情。因为省划小以后，省对省内转移支付的范围减小，那些主要由财政输入市县组成的小省很可能需要更多的中央转移支付，而不是更少。总之，地区税收竞争，重复建设和转移支付资金不足不是中国现行行政和财政体制的根本问题。

笔者认为，中国现行财政和行政管理体制的根本问题是管理层次的重叠和由于重叠形成的管理责任不清，存在多级政府审批同一个项目的情况。从行政管理的需要来看，仍然有一些任务需要以区（现在的市）为单位来管理县。但是市所管理的任务应该与省是不重复的，或者说是由省授权的管理形式。例如中国发生的铁本项目土地审批事件和奶粉质量事件，既然规定了在一定土地面积的范围内审批权在省，一定的面积范围内审批权在市，如果发生违规事件，就不需要检查多级政府的行政责任，只需要检查直接主管单位的责任。所以改革的具体方法只需要将现在省市两级的行政管理任务进行分类，去掉重叠的管理内容，明确管理的直接责任单位，就可以实现提高管理效率的目的。原则应该是下面的行政单位只需要得到省或者市两级行政中任何一级的批准，而不需要双层批准。

从财政体制来看，在现行税收划分体制下，市（作为管理的市）实际上是与省共同分割属于地方的一块蛋糕，市分得比例的高低首先是由省决定的。市在属于市的部分并没有多大的财权和财力，大量的市不能够完成本区下属县的财政转移支付的任务，最后基本仍然是由省级财政负责全省各个县的预算平衡。所以在中国现在的情况下，可以考虑将市（作为管理者的市）作为财政层次取消，保留其行政管理层次，作为省的派出机构。从财政上来说，市和省进行两次财政收入划分和转移支付责任划分是没有必要的。省直接管理到市（作为市区的市）县是完全可能的。从制度比较来说，这种模式也是美国，德国等西方发达国家的主要模式。就中国的国情来说，这一个层次的改革从理论上说，难度是不大的。由于不涉及到地名的改变和行政区划的改变，制度改革的成本也是比较小的。这种改革已经在浙江省开始，并且已经基本取得了成功。

中国财政和行政体制改革的难点

如前所述，在省市层次（中观层次）的行政和财政体制改革可以通过保留市或者区行政层次，取消财政层次的途径来解决。省直接管理市（市区）县以后，如何对县与乡镇之间的财政和行政关系进行改革就成为中国整个财政和行政体制改革的难点。中国的乡镇财政是1985年以后才开始建立的。前几年将中小学教师的工资发放权下放到乡镇，结果造成大量行政资金被乡镇地方政府挪用，拖欠教师工资问题。近年来，将中小学教师的工资发放权收回到县，教师工资拖欠的情况明显好转。但是，全国普遍的情况是乡镇财政债务严重，无论是富裕地区和贫穷地区，乡镇财政都出现严重的债务失控问题。

近20年制度试验的经验表明，乡镇不能够拥有财权，如果有财权就会失去控制。从行政管理上说，乡镇行政管理可以采取由县派驻机构的方式，就是说乡镇管理机构的行政人员和事业费由县财政支出，采取类似中小学教师工资管理的方式处理，这样乡镇无权增设行政管理人员，管理人员的数量就会得到控制。同时乡镇不作为财政层次，也就不可能有任何信用去欠债。但是，不能够解决的一个大问题就是，如果乡镇没有自主财力，就不可能实现乡镇通过自主财力，自然发展为城市的过程。而改革以来，大量的乡镇甚至村通过自主财力，完成了从小镇发展到大镇，最后成为市的过程。这一点无疑对于我国的乡村城市化是非常重要和必不可少的，也应该是1985年实行独立乡镇财政体制的主要制度贡献。大部分西方发达国家的省以下财政层次由市镇构成，而市镇不分大小，50万以上的市和8000人以上的镇，在财政上是同一个级别，这就为小镇发展为市留下了财政自主的空间。而我国作为发展中国家，乡镇层次虽然人口规模不小，大部分可能在两万人口以上，但是这种人口规模是以管辖区统计的人口规模，包括了下属的村庄。而乡镇所在地，真正的镇所在地的人口规模就比较小，大部分镇可能在2000人口以上的规模，财力规模就更小，而且相当的不平衡。在这种情况下，直接套用西方国家的市镇财政体制是否适合，是需要研究论证的。