社会救济制度范文

导语：如何才能写好一篇社会救济制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、完善农村社会救济制度财力需求预测的参量设置

(一)农村贫困救济对象界定

2000年我国对农村贫困提出双重标准，即收入低于绝对贫困线625元的绝对贫困人口和收入处于625～865元之间的低收入人口，两者所占比重约分别为3％和5％。由于新时期的反贫是建立在原来的基础上，因此要注意衔接性和连续性。既要对未解决温饱的绝对贫困人口继续救济，又要对部分已解决温饱但自我保障能力弱、极易返贫的低收入人口进行扶持，以改善其生存和自我发展的条件。国际上一些发达国家通常把20％的低收入人口作为相对贫困的标准，我国目前的经济发展水平还达不到这个条件，但新时期的农村救济可以以低收入人口的收支状况作为参照基础，将一部分低收入人口纳入到救济对象当中来。结合目前我国农村反贫工作的阶段性特点，可以设计高、低两个方案。低方案是只将绝对贫困人口作为救济对象，高方案是除了绝对贫困人口以外，还将5％的低收入人口纳入到救济对象中来。

(二)农村贫困人口最低生活保障线

对农村贫困人口的救济金给付，离不开最低生活保障线的确定。本部分预测分析的基本立意是测算我国2006～2010年在保证农村贫困人口基本生存状态的前提下需要给付多少救济金。

基本生存状态的含义是指，在一定的社会环境下个人或家庭维持生命正常活动所必须的消费需求，包括两部分费用：一部分是最低食品支出费用；另一部分是最低非食品支出费用，如衣着、住房、交通、燃料、生活用品、医疗、教育、服务等。以这些维持农民生存所必须消费的物品和服务的最低费用作为农村贫困人口的最低生活保障线。

对农村贫困人口最低生活保障线的确定有很多种方法，如食品能量法、最低收入比例法、问卷调查法、恩格尔系数法、食物份额法和马丁法等。1989年以来，我国农村调查队采用的是食物份额法，后来做进一步改进采用马丁法确定食物贫困线和非物贫困线，最低生活保障线即两者之和。在过去制定农村最低生活保障线时，过多强调了满足贫困人口食物需求的重要性，而较少考虑非食品需求。随着农村绝大部分绝对贫困人口温饱问题的解决，今后反贫的EI标应侧重提高贫困人口的生存能力和自我发展能力。因此，在制定最低生活保障线时，要适当考虑非食品支出部分的重要性。根据联合国标准，恩格尔系数大于59％为贫困人口，可以将恩格尔系数等于59％作为我们制定最低生活保障线的参照。这里根据恩格尔系数理论来确定农村贫困人口最低生活保障线，从统计年鉴和中国农村贫困监测报告查得农村绝对贫困人口和低收入人口的最低食物支出，利用公式：最低生活保障线=最低食物支出／恩格尔系数，分别得到2000～2005年低方案和高方案的最低生活保障线，结果如下。

2000～2005年最低生活保障线(低方案)依次是：900、908、903、918、962、984；

2000～2005年最低生活保障线(高方案)依次是：1246、1256、1252、1271、1331、1361；

对2000～2005年我国农村贫困人口最低生活保障线的数据进行分析，建立农村贫困人口最低生活保障线的时间趋势模型。设农村贫困人口最低生活保障线为L，时间为t。利用Eviews软件观看散点图和进行相关性分析，L与t之间呈直线趋势并有较高的相关系数。则建立时间趋势模型为：L=c(1)+c(2)t，利用Eviews软件，采取最小二乘法进行回归分析，得到结果如下：

低方案的回归方程为：L1=869.5+17.1t(t=1，2，3……11)(低方案)。其中，R2=0.822169,拟合效果较好；F=18.49330，在假定0.05的显著性水平下，F0.05(1,4)=7.71，F>F0.05(1,4)，通过总体回归方程的显著性检验；t检验效果较好，通过参数显著性检验。

高方案的回归方程为：L2=1204.2+23.4t(t=1，2，3……11)(高方案)。其中，R2=0.831015，拟合效果较好；F=19.67080，在假定0.05的显著性水平下，F0.05(1,4)=7.71，F>F0.05(1,4)，通过总体回归方程的显著性检验；t检验效果较好，通过参数显著性检验。

根据此模型预测2006-02010年农村贫困人口最低生活保障线，结果见表1。

(三)农村贫困人口人均纯收入

篇2

关键词：德国；社会市场；市场经济；法律制度

Abstract:Germany''''ssocietymarketeconomylegalregimehastheimportantreferencefunctionwithoutdoubttoourcountry''''ssocialistmarketeconomylegalregime.Myself1993-1995yearskeepGermanperiod,happentohaveexperiencedGermany1994superelectionandtheGermaneconomy1990to1994transformfromthedeclinetotherecoveryprocess,thereforehavetheownobservationtoGermanylegalregime''''seffectivenessandthedeepunderstanding.

keyword:Germany;Socialmarket;Marketeconomy;Legalregime

一社会市场经济以及社会市场经济法律制度的基本含义

根据德国"经济奇迹之父"艾茵哈特的设想，社会市场经济就是把市场竞争自由原则和社会利益均衡原则相结合，把个人进取心与社会进步相结合，以社会大众福利制为目的的市场经济体制〔1〕。因取得社会进步和贯彻福利制是国家的任务，所以国家必须建立对经济生活的宏观调控机制。因此社会市场经济的特征可以概括为三点：一是市场经济，二是国家宏观调控机制、三是大众福利制。社会市场经济是第二次世界大战之后在德国取得执政地位的基督教民主联盟和基督教社会联盟提出的执政纲领，在他们战后长期的执政中这一纲领得到了充分的实施，在社会市场经济作为基本国策规定入宪法之后，也得到了曾经一度执政的社会人的遵守。

所谓市场经济，就是以商品生产与交换为目的，以自由竞争为手段的经济体制。德国历届政府和学术界的一致看法是，市场经济是和计划经济相对立的一种经济体制，根据西方社会多年发展的经验，因为市场经济能够保障个人自由并发挥个人积极性创造性，故只有它才能提供国民经济发展的自觉的和永久的动力，而计划经济则不能做到这一点。因此德国实行的是全面的私有制基础上的市场经济体制。其实战后德国也有实施计划经济的机会，1949年联邦德国成立时参与竞选的社会就是把计划经济作为他们的竞选纲领的。但是随着社民党人这次竞选失败，计划经济的主张在德国似乎永远失去了支持者，而社会市场经济成为宪法规定的国策。

所谓国家宏观调控机制，指的是国家利用各种经济手段对国民经济进行积极干预的各种制度的整体，这是相对于资本主义发展初期的自由放任式经济体制提出的。德国人认为，自由放任式市场经济并不能保证国民经济的顺利发展，正如1929-1933年的国际性经济危机证明的那样。为协调经济发展，平衡社会利益分配，缓和阶级冲突，国家必须采取积极的干预措施。这是实行国家宏观调控机制的目的之一。实行国家宏观调控机制的目的之二，是防止不正当竞争和限制竞争（垄断），使企业始终处于竞争的状态之中，使国民经济始终具有发展的动力。国家宏观调控机制，是社会市场经济的本质特征。在市场经济运转正常的情况下，国家把经济发展的一切决定权放手给企业和民间，但是一经显示国民经济发展有异常情形，国家则立即施行多种干预手段，对市场进行调整，使其归于正常。德国人对此的概括是："平时国家不问不管，紧时国家多方出面"。

所谓大众福利制，就是使德国公民享受全面的社会保障的制度。按德国基本法的规定，福利制是德国建立的四大原则之一，也是实行社会市场经济的目的之一。所谓社会市场经济中的"社会"一词，在德语中本来就有大众福利的意思。追求利润当然是市场经济的动力，但是国民经济发展的目的却是为社会公众造福。因此在德国，有关国计民生的农业、交通、邮电等行业长期以来并不完全服从于市场经济规则，也就是说这些行业并未全部进入竞争机制，因为它们不能完全着眼于利润。在这些部门曾经保留着很大的国营经济成分（但是从1995年1月1日起德国铁路、航空公司、和邮政电讯实行了私有化改造，即按照私营公司的形式进行了重新组合，现在的德国国营企业仅仅只有鲁尔区的几个煤矿）。另外德国还对社会的高收入阶层实行累进税制，并以国家财政支持对雇员的养老、医疗、失业等实行全面的保险，并对职业教育、儿童教育、低收入房租、贫困者的社会救济等方面进行补贴。

德国社会市场经济的法律制度，就是德国为保证市场经济协调发展、给国家提供宏观调控的手段、实现福利制国家目的而建立的法律制度的总和。这些法律有，为商品生产和流通提供基本规则的民法和商法，为国家调控提供手段的竞争法，反不正当竞争法和稳定法等，保护劳动者的劳动法，实现福利制的社会立法等。这些法律构成一个相互协调的整体。德国社会市场经济是一种完全法律化的经济体制。它的运转机制是完全建立在法律的基础之上的。"法治原则"也是现代德国基本法规定的立国四大基本原则之一。该国现行有效的调整经济关系的法律大约3600多个，最大的法律如民法有2385条，小的有几十条，它们基本上覆盖了的经济活动的各个方面。完善的法制提供了社会经济所需要的稳定政治环境。

二提供市场经济基本规则的法律--德国民法和商法

提供市场经济的基本规则的法律，亦即规范市场经济的参加者及其行为的法律，在德国是民法和商法，这是毫无疑义的。民商法在市场经济中的作用，是规范市场经济参加者身份，赋予市场经济参加者用于商品生产和商品交换所需要的基本的权利、提供商品交换基本的法律规则。民商法把商品生产者与商品交换者的基本需要，按照平等、自由、公正、公开、诚实信用、个人利益与公共利益协调一致等原则，规定为民事权利主体、物权、债权、公司、票据、保险等具体的制度，保障市场经济按照这些法律制度健康正常地运转。民法和商法所提供的规则，是社会市场经济中最重要的规则，这在德国是不言而喻的，但在我国有关的探讨中，对此似乎缺乏足够的认识〔2〕。

（一）德国民法

民法是调整平等主体之间的财产关系和人身关系法律规范的总和，其法律规范涉及到全社会的每一个自然人和法人，大到涉及国计民生的财产支配关系和流通关系，小到个人、家庭与邻里之间的关系，都是民法的调整范围。所以它是市场经济社会最基本的法律，其重要性只有宪法可以相比。德国现行民法是1886年颁布、1900年生效的《德国民法典》。明年该法典诞生就已经整整100年了。100年来，德国社会与经济状况已经发生了巨大的变化，但是德意志联邦共和国1949成立时制定的《德国基本法》即德国宪法承认《德国民法典》仍然有效。当然该法典也曾经过不少的修改，但其基本结构和内容没有大的改变。德国法律明确规定，任何企业的开办者和经营者都必须有学习过《德国民法典》的经历，每个大学生，无论是自然科学、人文科学、社会科学的，都必须有《德国民法典》的学分。一部法典能有如此之长如此之大的生命力，其主要的原因有：

（1）体系宏大，覆盖面广。民法因调整范围广泛，在一般国家也都是体系最宠大的法律。《德国民法典》开始制定时，正是分裂数百年的德国刚刚统一之时，立法者也想利用该法典把长期分裂割据而混乱不一的德国社会统一起来〔3〕，这就更加扩大了民法典的规模。因此，该法典在立法时基本上把当时能够设想到的市民社会的民事法律关系统统都规定进去了。这就使得整个德国社会都建立在该法典之上，使得《德国民法典》实际上成了规范整个德国社会的最基本的社会关系的法典，也使得后来想废止该法典的人常常自叹乏力（比如希特勒就曾想废止该法典〔4〕）。同时也由于立法的这种背景和德国人一贯办事细致认真的传统，该法典的条文达到2385条，成为当今世界最宏大的一部现行法典。

（2）采纳科学，多有创新。《德国民法典》制定时，立法者尽量采纳了当时法律科学研究的成果，使得这部法典非常富有创新性。这一点比较突出的如：在立法模式的设置上，它放弃了在当时影响极大的1804年颁布的《法国民法典》把民法规范规定为"人"、"财产及对于所有权的各种变更"、"取得财产的各种方法"三篇结构，而根据本国法学家的研究成果，把民法典的内容划分为"总则"、"债务关系法"、"物权法"、"亲属法"、"继承法"这五编式的结构，这样，民法的全部内容安排得清晰合理，人们从各编的题目就可以看出他们的相互区别和相互联系。又如"权利能力"、"行为能力"、"法人"、"物权"等法律概念和制度，关于"有限所有权"理论、"权利滥用禁止"理论等，也是《德国民法典》吸收法学家的研究成果并在法典中首创使用的，目前这些概念及制度的科学性得到了全世界的承认并已经得到普遍使用。

（3）结构严谨，技术性强。《德国民法典》充分体现了德意志民族惯于抽象思维和讲究专业化、技术化的特点。《德国民法典》中大量地应用了"事实的抽象-概括式表达"、"一般性条款"、"共同性规定（提取公因式）"等法学逻辑手段和技术，使得《德国民法典》的层次分明，而且结构严谨。为了节省文字和篇幅，该法典中还大量地使用了"援用"技术，很多条文直接引用其他条文的事实规定或者法律效力。在立法语言上，《德国民法典》的一个显著特点是尽量使用法律规范语言而不是一般民众的生活语言，这就使得法典条文的含义尽量地精确无误。在《德国民法典》制定时，曾有人就它的立法技术和语言进行了尖锐的批评，指责它过于专业化，疏远民众，是"教授的法律"。不过正因为此，该法典才做到了"法律计算机"〔5〕般的精确，给法官执法提供准确的应用规则，并限制了法官的任意性，从而使法律得到准确的贯彻，而大众化的立法技术和立法语言是做不到准确执法的。

（4）立足长远，讲究质量。《德国民法典》同时还体现了德意志民族认真、精确的特点。该法典从1873年起草，到1896颁布，先后三易其稿，共计24年方才制成。在整个法典之中，至今人们还很难发现冗言赘语，也很难发现没有实用意义的条文，一些被后来实践证明过时的或缺损的内容，立法者也都进行了废止和补充。举世公认的是，《德国民法典》不愧为讲究立法质量的楷模。

当然，时代的发展是无止境的，任何法典，即使它制定时再完善，也得要不断地进行修改。截止到1994年11月5日，《德国民法典》已经进行了122次修改，涉及的条文约500余条〔6〕。其中废止的条文主要是封建色彩浓厚的家庭与婚姻制度方面的内容，增加的条文主要是禁止权利滥用、男女平权、侵权责任。消费者保护等方面的内容。总的来说，随着时代的发展，民法的内容必须不断增加。德国立法者也认识到，试图用一部法典来概括和规范全部社会生活是不可能的。当增加个别条文无济于事时，立法者干脆重新制定一部新法，作为《德国民法典》附从法。目前这些附从法有《地上权条例》、《住宅所有权法》、《通用交易条件法定规则法》、《婚姻法》、《消费者信用法》等。

（二）德国商法

商法是规定以营业为目的的人（包括法人）和行为的法律规范的总和。顾名思义，商法就是专门规定有关商品生产和商品交换的人（包括法人）和事实的法律。从法律逻辑上来说，商人是民事主体的特别形式，商行为是民事行为的特别形式，所以商法是民法的特别法，民法是商法的一般法。在法律适用规则上，应优先适用商法，在商法无特别规定时，可以适用民法。1897年生效的《德国商法典》，对它和《德国民法典》之间的关系就是这样规定的。

《德国商法典》和《德国民法典》是同时制定也是同时生效的，以后在德意志联邦共和国成立时又同时得到《德国基本法》的承认。德国在民法典之外另外制定商法典的原因，是商人和商事行为虽然具有民事主体和民事行为的一般性质，但是在市场经济运行中他们表现更多的是其独特性，即具有以营业性商品生产和商品交换为目的，即以商业性盈利为目的的特点〔7〕。而且商行为比一般民事行为运转更快，因而其风险更大，所以它有更高的安全性要求。为社会公益和社会经济生活安全而言，必须有国家立法对商人和商行为制定明确的规范。《德国商法典》包括四编共905条，第一编：商人，内容有商人，商业注册，商号，商业帐簿，商业代表等规定，第二编：商事公司及匿名合伙，是关于无限公司、两合公司、股份两合公司、股份有限公司的规定。第三编，商行为，内容有商行为的一般规定、买卖、批发、运输、仓库、运送等。第四编是海商法的规定。

《德国商法典》并没有规定商法的全部内容。以后德国又单独制定了《票据法》、《保险法》、《支票法》、《银行法》等商事法律。由于商业的迅猛发展，商法典的内容的更新和变化要必民法典更快更大。比较突出的有：1937年有关股份的法律从商法典中抽出，制定为单独的《股份法》；1986年通过《资产负债表规则法》用100多个条文使商法典第三编得到更新：1989年又根据欧共体法制定了新的商业法。

三给国家提供宏观调控手段的法律制度

由于对自由放任式市场经济产生的经济危机的深刻认识，德国才改行国家宏观调控式市场经济，其目的一是为了均衡社会经济利益，二是为了防止因为垄断而导致限制甚至扼杀竞争的现象，防止不正当竞争行为。也就是说，国家不再把社会经济的发展只当作私人事务，而要以社会的最高公共仲裁人的身份积极地干预社会经济生活。如果说民商法提供给市场经济参加者合法的身份和必要的权利，那么国家的积极的干预则是要给市场经济提供和谐发展的秩序，保证它能顺利发展。

在法治国家的原则下，国家的宏观调控的范围和方式必须严格依照法律的规定。德国在这一方面制定的法律主要有：

（一）关于保护竞争的法律。

市场经济体制下国民经济发展的根本动力是竞争。因此促进竞争并保护竞争顺利进行就成了市场经济条件下国家的一项重要任务。国家对竞争不能如自由放任时期那样放任不管，因为放任竞争会产生如下两种损害竞争的情况：一是竞争的滥用，即不正当竞争；二是企业之间达成协议限制甚至扼杀竞争。为此德国专门制定了如下立法：

⒈《反限制竞争法》又名《卡特尔法》。1957年制定，1980年和1990年两次修改。之所以又称之为《卡特尔法》，因为该法的主要立法目的就是要消除企业之间达成的限制竞争的卡特尔协议。有时卡特尔也指根据上述协议而产生的企业组织，如企业集团、企业组合等〔8〕。该法列举的卡特尔形式有：交易条件卡特尔，它给一个行业的企业规定一个统一的合同条件：价格卡特尔，它规定一个统一的最低价格；顾客或者地区卡特尔，它为每个企业规定特定的顾客种类或者特定的营业地区等。卡特尔的极端形式是辛迪加，它是指将价格、交易条件、合同条款、有关产品的一般条件等全部统一规定从而形成垄断的卡特尔形式。卡特尔行为可以产生于市场的各个行业，也可以发生在市场交易的各个阶段。总之，卡特尔的本质，就是使企业减少甚至是免于竞争压力，保证他们在不改进其为顾客提供的商品或服务的质量的条件下而能够获得稳定的甚至是不断提高的收入。

在对卡特尔行为进行国家干预时，确定它对于国民经济的发展是否真正造成损害是非常必要的，因为企业的联合有时是好事，有时是坏事。按《卡特尔法》的规定，当企业之间的协议造成他们"支配市场"的地位（垄断），并滥用此地位剥削合同相对人或者消费者时，即认为其是法律应该禁止的"限制竞争行为"即卡特尔行为。对交通、能源、以及自然资源开发型企业等自然垄断行业，也要根据上述标准来判断其是否具有限制竞争的行为。国家对卡特尔行为的干预方式是：对要成立卡特尔的企业实行准许制，即企业之间成立卡特尔时必须向联邦经济部申请准许，否则为非法。对已经成立的卡特尔组织，由设在柏林的联邦卡特尔局或者各州的卡特尔局进行调查，以确认他们是否能够造成他们"支配市场"的地位以及他们是否有"控制滥用"（即利用其地位操纵市场）的情形。由于对此情形的判断在具体的事件中是很困难的，所以立法者赋予卡特尔局一种可以假设的权利：根据企业的某一行为（比如规定价格）确定，它在市场上是否具有限制竞争甚至取消竞争情况。在得到肯定的答案之后，卡特尔局将颁发一个"联合禁止"命令，宣布企业之间的卡特尔行为无效，并将其予以解散。在德国，成立卡特尔必须得到联邦经济部的批准，而联邦经济部在这个问题上非常慎重，只有能够创造或者扩大就业机会的卡特尔才能获得批准，而卡特尔的本性一般来说是消减就业机会的，故新成立卡特尔几乎是不可能的。目前在德国，只有环境保护企业不受《卡特尔法》的限制〔9〕；另外因受欧洲联盟法（原来的欧共体法）制约的农业等行业，因不参与竞争，故也不受《卡特尔法》的限制。

⒉《反不正当竞争法》又名《竞争法》，1909年制定。该法的立法目的，是排除竞争中的不公正、不道德行为，建立并发展公开、公正的竞争秩序，保护市场经济的顺利运行。《反不正当竞争法》与《卡特尔法》在具体调整范围上虽有差别，但是他们的作用是互补的，目的是相同的。该法制定于第一次世界大战之前，它是德国政府早就认识到国家应当积极干预市场经济的意义并实施了干预的一个象征。当然此后德国对该法也曾进行过一些补充和修改，如1932和1933年颁布两个附加条例等〔10〕。

该法把不正当竞争的行为分为四大类：第一种是"顾客误导"，指的是使得顾客自己作出决定而损害自己的种种不道德行为，如通过诱惑性广告进行心理上的和道德上的强迫买卖等。第二种是"妨碍对手"，指通过毁灭性价格战（即倾销行为）、封锁、贬低他人的广告甚至违法犯罪等手段，降低竞争对手的竞争能力。第三种是"剥削性竞争"，指的是企业对他人劳动的剥削，如假冒他人的成就（如在自己的产品上使用与他人相同的包装等）、模仿他人的广告、盗用他人的声誉、诱拐挖走他人的工作者等。第四种是"违法竞争"，指企业有意识地、有计划地以违背税法、工商法等谋取竞争优势，获得不正当利益，如给回扣、行贿等。另外该法还具体地列举了一系列有关的法律事实，并从中甄别出正当与不正当的界限。这些事实有：迷惑性广告、清仓出售、甩卖和季节末大甩卖、购物券交易、行贿、诬陷、营业性诽谤、吐露商业秘密等。

虽然《竞争法》对种种不正当的竞争行为作出了细致的规定，但是它又规定，判断某种行为是否属于不正当竞争行为的权利，并不属于企业和个人，而是属于法院。受害人可以依据事实向法院，但只有法院有权判定某种竞争行为是否正当并决定是否给予相应的处罚。

（二）关于国家调节、稳定社会经济关系的法律

即使各种社会经济力量完全按照合法的方式存在和竞争，有时国民经济的发展也会出现一些异常情况，如通货膨胀和失业等，这在市场经济条件下是常见的。此时就必须有国家出面，对社会经济的发展进行调节，把市场经济导向健康发展的轨道。德国1967年制定的《稳定法》就是给国家提供调节社会市场经济的手段的法律。该法的全称是《促进经济稳定与增长法》。它规定，在社会市场经济条件下联邦政府有权以间接的干预措施调节经济发展（所谓"经济干预"）；调节的目标是，在经济持续增长的同时保持稳定的物价、高的就业率和对外贸易平衡，保持各州、城镇、乡之间的经济均衡发展：调节的主要手段是预算、税收、社会福利措施等。它还规定，监督、调节社会市场经济，是联邦政府的义务，联邦政府必须对协调各地的经济发展负责，对各地区的投资用税收进行引导，并在每年初就过去年度的国民经济的发展状况向国会报告。《稳定法》的施行，其意义一是它给国家提供了经常的明确的调节控制经济发展的权利义务、以及实施调节的手段；二是它扩大了联邦政府参与经济事务的权力，缩小了经济的地方自决权，对联邦制条件下的经济地方自治原则进行了修正。

德国在稳定社会经济关系的方面，除利用《稳定法》进行大胆的调节之外，还采取了如下措施：

为抑制、消灭通货膨胀，规定德国中央银行德意志银行独立，使其脱离联邦中央政府机构系列，中央银行董事会的组成不属于联邦总理的职权。这样，政府就无法决定货币发行量，这就消除了政府为追求经济高速发展而滥发钞票导致的通货膨胀。

设立经济发展理事会，成员有联邦经济部长、财政部长、各州政府一名代表、乡级政府的代表等。理事会的任务是：对德国境内全局性的经济发展问题进行协商，寻找解决经济发展中的方法并尽可能地采取一致行动。因德国是联邦制国家，经济事务的决策权属于各州政府。成立经济发展理事会后，联邦政府便可以对各州之间的利益关系进行协调，并贯彻联邦的经济政策。

设立财政计划理事会，其成员与经济发展理事会组成方式一样，其任务是协调国家、州和乡的财政计划，使公共收支与国民经济的发展水平相适应。

设立社会力量监督国民经济运行的常设机构，于1963成立的一个由德国境内没有党派色彩的五个著名经济学家组成的专家理事会，人称"五贤士会"。该理事会的主要任务是：鉴定宏观经济的发展状况，每年秋季撰写一部关于宏观经济发展的优劣的鉴定报告。这份报告要向社会公布，而且对政府实施政策有直接的作用。在每年1月份召开的联邦议会上，联邦政府要将他们对该鉴定的意见向议会提出专门的说明。

（三）关于市场准入的法律

对于允许公开竞争的行业，国家均规定严格的市场准入制度，不达到标准者不得开业进入市场。市场准入制度是企业开业登记制度之外的另一种考核制度，任何营业者当然都必须经过国家登记方可开业，但德国法律要求，营业者在申请登记之前，还必须具备一定的市场准入条件。这些条件是，对各种公司，依据商法的规定实行规范制和批准制；对个体商人，则要求其具备职业知识。对具有高级技术知识的个人营业者，如医师、律师、会计师、经济师和税务顾问等，国家还要求他们必须经过特殊的培训并达到一定的年龄。德国在市场准入方面的法律是非常严格而细致的。例如，即使是修鞋师傅、家庭用水管道修理师傅这样的个体开业者，法律也要求他们必须具备实科中学毕业（六年制中学）毕业、学徒三年、帮工五年、最后通过政府专门考试的履历。

四关于劳动者的法律

劳动是社会财富的根本来源，激发劳动者的积极性，保护他们的合法利益，理所当然地是立法的中心任务之一。由于德国是私有制国家，贯彻的是"劳动自由"的原则，故劳动关系的建立完全采用市场化方式即采用劳动契约形式，由雇主与雇员自己决定是否发生雇佣关系，并决定工资、工作时间、工作条件、休假、劳动保护等有关劳动的具体事宜。在这种条件下，劳动者总是处于较不利的地位，他们的权益常常难以得到保护，劳资冲突的产生是必然的。为缓和这种冲突，稳定社会关系，德国法律在保护劳动者上采取了较大的举措，其主要有：

⒈制定独立于民法的劳动法。在《德国民法典》关于雇佣关系的规定显然已经不足以保护劳动者的条件下，把劳动关系从雇佣的法律规范中分离出来，另外从19世纪末开始制定了一系列劳动法规，这些法规最初是针对个别行业制定的，尤其是针对矿工等劳动保护最为迫切的行业制定的，到第一次世界大战后已经成为劳动法群体。1969年德国制定了专门的《劳动法统一法》，把所有的劳动法规统一为一个大法。该法以《德国民法典》和《德国商法典》为基础，但又广泛地引入行政法措施，确立了统一的劳动保护条件。该法的另一个显著的成就是，把对劳动关系的司法管辖权从一般管辖权中分离出来，为成立独立的劳动法院提供了法律依据。

⒉设立独立的劳动法院，对劳动关系进行特别司法管辖。德国于1979年制定《劳动法院法》，规定设立县、州、联邦三级劳动法院系统，审理雇主与雇员之间的劳动关系争议。该法规定，区别于一般的民事争议的是，劳动争议的审理贯彻程序捷便和费用节俭的原则。

3提倡"社会伙伴关系"。所谓"社会伙伴关系"指的是德国社会的一种说法，它认为德国的雇主与雇员之间的关系，以及他们的代表者雇主联合会与工会之间的关系，不是你死我活的根本冲突，而是一种在客观上既有矛盾但又谁也离不开谁的、要共同为经济稳定和繁荣发挥积极的社会作用的伙伴关系。德国法律对这种说法至少是采取了鼓励的态度，法学家们在其著述中也大量采用并阐述这一说法。按照"社会伙伴关系"，只有雇主与雇员之间、雇主联合会与工会之间在出现劳资冲突时即互相斗争又互相协调才能解决问题。这一看法可以说在德国形成了共识。1993-1994年德国南部的钢铁工人长达10个月的罢工就是在工会与雇主联合会顽强而又灵活的斗争中得到解决的。

2建立"共决权"制度。所谓"共决权"制度，指的是德国法律规定的，在所有的企业中建立的由就业者享有参与和雇主共同决定企业事务的权利的制度。这一制度的主要内容有：⑴"企业委员会"制度。按照1952年颁布、1989年修订的《企业法》，在一切企业中设立企业企业委员会，企业委员会由就业者或者就业者代表组成，它享有代表就业者讲话以及决定部分企业内部关于就业者事务的权利。其权利主要包括：在集体事务方面如就业者的休假计划、工作时间、职员宿舍的安排以及工作秩序、工人岗位劳动监督、企业新技术引进等问题上企业委员会拥有决定权；在企业对就业者的个人处置事务如就业者的培训、岗位调换、解雇等问题上，企业委员会拥有知情权和建议权；在企业变更损害到20名以上的就业者的利益时，企业委员会有为他们取得利益补偿和申请社会救济的建议权等。企业委员会不同于工会，因前者是法定组织，有法定权利；而后者是自愿成立的社团，其权利来源于组织章程；而且前者只可在企业内部活动，而后者可以是行业的、地区的甚至是全国的组织。⑵就业者参加企业监事会制度。根据德国前述《企业法》、1951年的《产业企业共决权法》、1976年的《共决权法》等法律，就业者有权在一切股份公司、两合公司、股份有限公司中拥有监事会席位。法律对就业者席位的多少有明确规定，如在拥有500名以上就业者的矿山、钢铁企业中拥有1/3至半数的席位，在企业集团如康采恩的监事会中拥有至少20％的席位。在监事会中，就业者监事行使与其他监事同样的权利。

⒌工会的统一化和独立化。德国法律规定，某一行业只能组织统一的工会，其目的是避免该行业工人力量分散，保持工会的强大。所谓工会的独立化，指的是德国法律规定，工会不能从属于任何党派或者教派，而只能保持其独立。该规定的目的，是要防止把工会作为党派的竞选的工具或者教派斗争的工具，使工会保持其只为工人利益活动的特性。

⒍建立完善的劳动保护和劳动保险制度。德国对劳动保护的法律制度见于民法、商法、行政法的一系列法律之中。其内容包括两方面，一种是针对劳动中的危险对就业者的保护，如劳动秩序、就业者健康、劳动技术条件、危险品作业的保护等规定；另一种是劳动时间保护、劳动报酬保护、解约保护等。另外，对特殊劳动者如妇女、青年、重残疾人、以及家庭劳动者等，由法律针对其特性作出规定。虽然德国法把劳动关系的缔结仍然当作民法上的一种合同，承认其成立依据双方当事人意思表示一致成立，但是它把劳动保护条款规定为强制性条款，雇主只能接受，而不能改变和抛弃。同时，德国对一切就业者建立以企业资金和国家资金为基础的强制性保险制度，它规定所有的雇员都必须参加医疗、养老、事故、失业等项保险，保险费由雇主与雇员各半分担。如就业者失业，除其可以领取失业保险赔偿外，还可免费接受由国家财政支持的职业培训和转岗培训。

总之，一方面由于就业者技能的提高和劳动市场的一百多年的"磨合"，另一方面由于法律对就业者的完备的保护，德国的就业者的法律地位和劳动条件已显著提高，据1991年的统计资料，其劳动力价格已经成为世界之冠，个人的消费达到全国社会净产值的56.1％，远远大于同期国家的各项支出〔11〕。

五关于社会福利制的法律

如上所述，所谓福利制，就是使德国公民享受全面的社会保障的制度，这是德国基本法规定的四大原则之一，也是实行社会市场经济的目的，为实行福利制国家的目标，德国长期把农业、交通、邮电等行业置于市场之外，使之未进入竞争机制。同时，德国还制定了一系列法律，以国家的财政为基础在该国建立起了全面的福利制制度。这些制度除上文谈到的就业者的福利措施外，还主要有如下方面：

⒈住房。德国依据国家财政支持建立起了西方国家唯一的"福利制住房制度"。第二次世界大战之后住房十分紧张，大量的无房居住者使得住房市场对居住者非常不利。因此德国政府开始实行住房市场的国家控制，使其基本上不再依市场调节。控制的手段之一，是国家强制投资住房市场，并获得对住房的部分支配权，然后把住房低价出租给社会低收入者阶层不定期居住，这就是所谓的"福利制住房"。控制的手段之二，是依《住宅义务法》（1948年）强制规定对房主解约的限制，后来该规定导致对《德国民法典》的修改，而建立起了"承租人保护"的法律制度。依靠这些制度，德国的住房市场曾有过长期的对居住者宽松的局面。但是自从德国统一后，住房市场目前仍然比较紧张。

⒉养老。德国对全社会实行法定养老保险制度。养老保险是由国家财政支持的。通常男子年满65岁，妇女年满60岁即可领取到养老金、退休金。

⒊教育。德国对全体居民实行十年制义务教育制和一切教育免费制度。对受教育有困难的居民，国家给予特殊的帮助，比如对残疾人国家建立特别的学校予以教育。对经济困难的大学生，国家给予未来可以减免的贷款。对失业者，国家举办专门的学校使他们免费学习新的技能。

⒋贫困者的社会救济。德国对低收入者实行国家补助。补助的方式有发生活补助费、提供福利制住房等。

六德国社会市场经济法律制度对我国的参考价值

关于德国社会市场经济的效果的分析，例如原西德如何依靠这种制度而取得举世注目的建设成就的情况，在我国已经有不少学者进行了介绍。此处当不再赘言。所应补充的是，在德国统一后原东德地区的经济重建过程中，德国式市场经济又一次发挥了积极的作用。因东西德经济发展水平相差巨大，统一后为发展东部经济而耗费了大量资金，从而导致德国经济从1990年到1993年没有正增长率，但是德国马克的币值与汇率基本保持未变，通货膨胀率没有超过3％，人民的生活水平基本没有下降，未出现大的社会动荡。1994年德国东部的经济改建已经基本完成，德国经济开始走出低谷，出现2％的增长率，1995年经济可望持续增长。正因为此，执政已经三届的基督教民主联盟党在多数人预期竞选失败的情况下，在1994年的超级大选中又一次取得了竞选胜利。这一切与前苏联地区及东欧地区某些引进英美自由市场经济模式的国家的政治动荡、经济难以发展、人民怨声载道的情况形成鲜明的对照。

当然，德国社会市场经济的法律制度从法律政治学的角度来看并非是无可指责的。但是，对它的批判不是本文的目的。我国的市场经济的法制建设尚处于初级阶段，我们需要广泛地吸收和借鉴市场经济发达国家的法制经验，尤其是德国社会市场经济法制的成功经验。实事求是地说，德国的社会市场经济的法律制度对我国在许多方面都有借鉴作用，最突出的方面应该是以下几点：

⒈依靠民法来建立我国市场经济社会的行为规范基础。民商法是市场经济法制建设的基础。正如德国社会市场经济的法律制度--其实也是其他市场经济国家法律制度所表明的那样，市场经济的最基本的立法是民法以及作为民法特别法的商法，因为他们提供了市场经济条件下的整个社会的最基本的法律规则。但是实事求是地说，我国的立法者对此并无清楚的认识。目前我国民法立法非常薄弱，根本无法适应市场经济条件下作为整个社会的基本规范的需要。现行民法最基本的法律"民法通则"过于简单，只有156条，在其实质内容方面，不但物权财产权（最突出的是不动产财产权）、债权这些民法中最基本的内容，也是市场经济的基本的法律规范，在我国可以说是缺乏有实质意义的规定，而且已经被改革实践和其他法律所否定的内容，如关于不许土地出租的规定等，到目前为止仍然是民法的有效条文，所有这些给我国目前的改革确实带来不少困难。但同时这也给改革带来良好的契机。因为大家都能看到的是，旧的古老传统很难适应当代的情势，在产品经济体制下制定的行为规则又被改革和人民群众所抛弃，所以我国目前最缺乏的就是民间的基本的行为规范。而民法依其本源就是市场经济条件下的民间社会的行为规范的总和。因此，如果现在我国能够制定出一部详备而得当的民法，不但会弥补我国目前的民间社会行为规范缺乏的漏洞，而且会极大地促进改革的发展。这也是我们从《德国民法典》的制定和施行百年时理应得到的经验。

⒉依靠法治方法实现法治经济。对我国社会主义市场经济是法治经济这一点，目前从上到下已经没有疑义。但是对怎样才能实现法治经济这一问题，理论界无人提及，实践上可以说并不明确。因为，目前我们所使用的改革方法可以说是与法治目标相违背的。其主要的表现是，新的改革措施的出台常常不依靠法律的手段和方法，没有遵循"先立法、后行动"这一法治国家普遍的原则，而是绕过现行法律、甚至违背现行法律的规定，依靠非法律的种种手段推进改革的进行。比如，改革中大量存在的"先试验、后立法"方法就是如此。这样，几乎每一次改革措施出台都会带来法律威信下降的副作用，它违背了法治国家的目的。这一点无疑也是我国目前法制威信不高的原因之一。对此问题的解决可以参考德国等法治国家的作法。在德国，对政府的行为实行的是"法律之外一切行为均为非法"的原则，政府施政如有新的举措，首先考虑的是把自己的纲领制定为法律，然后才付之于行动，如不然，政府的行为就是非法行为。这一原则虽有僵硬之嫌，但它却维护了法律的尊严，遵循了法治的原则，收到了长远的政治效益和经济效益。我国对改革也应贯彻"先立法、后行动"的改革策略，也就是依靠法治手段达到法治目的的策略，把一切改革活动纳入法治轨道。要做到这一点在我国并不难，因为目前所推行的改革制度，常常是在理论上和实践上已经为我国台港地区或者其他国家证明是市场经济的成功经验，甚至有些改革措施就是直接从这些地区和国家引进的。那么在吸收这些地区和国家的经验时同时引进他们的有关的法律制度、同时把这些法律制度通过立法转化为我国的法律制度，应该说是比较容易做到的。

〔1〕A.Hofmann.TatsachenueberDeutschland,Societaets.Verlag1992,Seite185.

〔2〕参见张贤钰：《德国社会市场经济与法制的评价》，《中国法学》1993年第6期等。

〔3〕HelmutKoehler:EinfuehrungzumBGB,DeutscherTaschenbuchVerlag,SeiteIX

〔4〕HelmutKoehler;EinfuehrungzumBGB,DeutscherTaschenbuchVerlag,1993,SeiteXIX

〔5〕KonradZweigert&HeinKoetz,EinfuehrungindieRechtsvergleichung,Tuebingen1971,Seife268.

〔6〕Schoenfelder:DeutscheGesetze,VerlagC.H.Beck,1994,11.

〔7〕WolfgangHefermehl:EinfuehrungzumHGB,DeutscherTaschenbuchVerlag,Seite7.

〔8〕Creifelds;Rechtswoeterbuch.VerlagC.H.Beck.Neuauflage1994,Seite645

〔9〕Sternusw.:EinfuehrungindasdeutscheRecht.DeutscherTaschenbuch.Verlag,1990,Seite123-124

篇3

从1948年正式建立到现在，战后英国的社会救助制度先后经历了三个重要的发展时期：1948到1965年是初步发展时期；1966到20世纪70年代末是完善时期；从1979年撒切尔政府上台到现在是变革时期。1979年以来，英国社会救助制度总的变革趋势是：社会救助的手段越来越趋于多样化，服务型社会救助越来越占据重要地位，同时对申请人设置的限制性条款也越来越严格。

一、1979年以来英国社会救助制度的频繁变革

1.保守党政府时代（1979―1996年）

在1988年正式生效的《1986年社会保障法》里，作为英国社会救助制度的主要组成部分之一的补充补贴被收入支持所取代，家庭津贴变成了家庭信贷，而在之前几年，住房津贴已经取代了房租减免。所有这些津贴改革的目的是简化管理并避免“贫困陷阱”这种最坏的结果。[1]

1986年的《社会保障法案》创造了三种社会救助津贴：收入支持、家庭税收抵免和住房津贴，这三种津贴都建立在相似的原则基础之上。这项法案推动了英国社会保障体系向税收抵免方向的发展，而且它把财产调查作为整个改革方案的中心。一种新的社会保障结构被引入，它较少在不同的津贴申请者之间进行区分，比如残疾人、养老金领取者和单亲家长。[2]

这项法案同时建立起了双重的财产调查型收入支持体系：收入支持是为那些没有工作或每星期工作时间少于24小时的人设立的，工作家庭税收抵免是为那些每星期工作时间在24小时（后来减为16小时）以上的父母设立的。然而，抚养着16岁以下小孩的单身母亲却不用受工作方面的条件限制就能接受社会救助，就如同普惠式的儿童津贴一样。[3]这再次反映出英国政府对儿童享受的福利的关注度明显要高于对其他群体的福利的关注度，同时，这也反映出“少年儿童是世界上任何一个国家最宝贵的资源”的这一当代社会的重要理念。

1983年，保守党政府引入了住房补贴计划，以取代之前存在的针对低收入家庭的各种住房福利。最新的关于申请住房补贴的一般资格是在《1992年社会保障缴费和补贴法》中规定的。

保守党政府在1971年设立了家庭收入支持，其在1988年被家庭税收抵免所取代，它提供给每周工作时间在24小时（后被减少为16小时）以上的低收入父母。这项津贴对于单亲家庭与双亲家庭一视同仁，发放的主要依据是家里孩子的数量及其年龄、家庭纯收入、积蓄等。与收入支持一样，家庭税收抵免只面向积蓄在8000英镑以下的家庭，只有积蓄在3000英镑以下的家庭才能获得全额的家庭税收抵免。

在1986年以前执行的补充补贴计划中，有些条款准许对帮助特殊支出做出一次性付款，诸如搬家、购置家具、修理房屋等等。政府在这些方面有很详细的规定。《1986年社会保障法》废除了这些名目，用社会基金取而代之，救助金局组织了一个受过专门培训的小组负责管理。社会基金提供给收入支持和后来设置的非缴费型求职者津贴的领取者，以满足被认为超过日常生活的正常开支的一次性需求，它由两个不同部分组成：法定社会基金和任意社会基金。1987年实行的法定社会基金对寒冷天气时的额外燃料支出，以及生育和丧葬费用提供资助。1988年开始实施的任意社会基金，对申请人提供预算借款和危机借款，以及社区照顾资助，社区照顾资助是提供给那些已经接受了一段时间的住院护理并需要回到社区安顿的人。此外，去医院或其他医疗机构探亲访友时，可以得到交通补助。该服务还补助社区内“易受伤害”的群体改善生活条件，政府有详细的规定来帮助社会基金官员决定这类需求。除了社会服务和医疗服务以外，社会基金提供的现金资助是很有限的。在预算范围内，30%用于社区护理，70%用于借款。当然，生育和丧葬补助不在此范围内。[4]

从1994年10月起，申请家庭税收抵免及住房补贴的家庭可以获得每周不超过40英镑的补贴用于用于正规幼儿园的看护费用。此项帮助用于双职工、单职工而另一方无力照顾孩子的家庭，以及单亲家庭。它是提供给那些把不满11岁得孩子送到日托所照看的家庭的。这项政策有助于减轻低收入工作家庭在照看孩子方面的负担，同时也给予了一定精神上的鼓励。

1996年，保守党政府推行求职者津贴制度，政府提供缴费型求职者津贴和非缴费型的求职者津贴，以应对不断增加的失业人口并缓解失业家庭的贫困。其中的非缴费型求职者津贴，则附带了较为严格的家庭财产调查和就业行为调查，强调申请人必须积极努力寻找工作。自从1996年10月求职者津贴取代失业救济补贴后，该项津贴在2000年以后取代了收入扶持而成为社会救助津贴中开支比例最大的津贴，其与收入扶持共同构成了当前英国社会救助制度的核心。

2.新工党政府时代（1996―2009年）

1998年5月，新工党政府提交了上台以来的第一份财政预算报告，该报告明确指出要用工作家庭税收抵免取代原有的家庭税收抵免。1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了家庭税收抵免。工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。工作家庭税收抵免的设立明显地是受到了1998年英国财政部的相关统计数据的影响，财政部的相关统计显示：在1997年的英国，有五分之一的处在工作年龄段的家庭成员没有工作，这一比例是1979年的两倍。[5]就业比例如此之低，改革自然势在必行。

1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了原有的家庭税收抵免。新工党政府推出工作家庭税收抵免的政策目标是让这项津贴覆盖150万个低收入的工作家庭，这是家庭税收抵免覆盖面的两倍以上。工作家庭税收抵免包括每周48.8英镑的基本津贴，加上随着孩子年龄而增加的额外津贴，在孩子达到16到18岁时，该额外津贴达到最高额度即每周25.4英镑。工作家庭税收抵免的申请者必须保证每周工作时间不少于16小时，但那些每周工作时间在30小时以上的申请者还可以额外得到每周10.80英镑的津贴。[6]

工作家庭税收抵免的政策目标是有一个或两个成年人都没有工作的低收入家庭。与家庭税收抵免相比，平均每个家庭每周可以从重额外获得24英镑的收入。[7]工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。

2003年，工作家庭税收抵免又被工作税收抵免所取代，它仍然是针对低收入家庭的，与工作家庭税收抵免不同的地方是：它不要求家庭中一定要有需要抚养的小孩。

2003年10月起，养老金补贴计划正式实施，它包括保证补贴和储蓄补贴两个部分。保证补贴是专门针对60岁以上老人的收入支持计划，如果个人的储蓄超过10000英镑，则保证补贴将被削减。储蓄补贴的政策目标在于鼓励储蓄行为，使那些有一定储蓄的老人得到更好的政策待遇，适用人士是65岁以上的养老金领取者，当申请者的收入达到一定水平，就丧失领取的资格。

2008年10月，英国政府开始实施就业及援助津贴制度，取代丧失工作能力补助与收入支持，收益人群是由于健康原因而不能工作的人。与求职者津贴类似，就业及援助津贴也分为两类：缴费型与非缴费型。非缴费型的就业及援助津贴属于社会救助，需要进行家计调查，申请人的银行储蓄不得超过16000英镑。非缴费型就业及援助津贴的给付额计算方法与收入支持的计算方法类似。社会保障部门根据申请人的具体家庭状况计算出该家庭的标准给付额，在此基础上根据申请人的特殊情况，再追加额外给付。申请人一旦领取了非缴费型就业及援助津贴，就不可以再申请收入支持、求职者津贴和养老金补贴了。

3.联合政府时代（2010年至今）

2010年，以保守党为核心的联合政府取代了新工党政府，这标志着英国历史翻开了新的一页，同时也意味着英国的社会保障制度必将迎来新一轮的变革，其将往何处去是目前英国民众关注的热点话题，其中自然也包括了对社会救助政策的关切。

正是在这样的背景之下，英国政府于2010年11月11日公布了福利制度改革方案，承诺帮助失业者再就业，同时警告失业者如果拒绝工作、靠领取社会救助津贴过日子，将会面临处罚。根据这一方案，英国政府将把个人和家庭所得种类繁多的补助和津贴整合起来统一发放。英国政府计划于2012至2013年起实施此福利制度改革，并且计划在5年内完成。

联合政府还宣布了180亿英镑的福利支出削减计划。工作税收抵免计划也遭到了削减：从2011/2012财年开始，连续三年冻结基本因素和30小时因素的给付；从2012/2013财年开始，取消50岁以后重新开始工作因素的给付，而有小孩的夫妇必须两人每周工作时间达到24小时以上，其中一人的工作时间必须在16小时以上。

二、1979年以后英国社会救助制度频繁变革的原因分析

1.贫困人口的增加

在1961到1979年间，英国所有的收入群体都从经济的日益增长中得到了好处，其中最低收入群体的收入增长最快。然而，自1979年保守党政府上台后，英国经历了一次收入和财富不平等的快速扩张过程。在1979年到1994/1995年间，扣除住房花费后，最富有的十分之一人口的收入增长了60%以上，而最贫穷的十分之一人口的收入却下降了约10%。从1994/1995年间开始，平均生活水准的上升提高了大部分群体的收入水平，只有最贫穷的十分之一人口例外。[8]在1979到20022/2003年间的英国，实际净收入每增加100英镑，就有40英镑为最富有的十分之一人口所得。收入不平等的如此加剧不仅在英国历史上十分少见，其在国际范围内也是罕见的。[9]

1980年以后，英国的贫困人口急剧上升。按照欧盟国家规定的贫困线即平均收入的50%计算，英国的贫困人口从1979年的440万增加到1989年的1040万。这1040万的贫困人口占英国总人口的19%以及22%的儿童人口。[10]20世纪80年代英国贫困率的突然上升和保守党的相关政策有关，但实际上也受到了当时社会和经济变化的影响。这些变化主要包括；劳动力对市场对非熟练和半熟练工人需求量的下降，由此导致失业率的上升和工资的降低。此外，经济全球化也是其中一个重要的因素，其他国家的极具竞争力的外来劳动力导致英国国内的平均工资水平下降。

英国在20世纪八九十年代的经济增长有利于富人但不利于穷人。比如，根据官方统计结果显示；从1979年到1990年，最穷1/10人口的收入下降了17%；而同一时期.最富的1/10人口的收入增加了62%。从总人口来看，富人的实际收入增加了50%，而穷人的实际收入只增加了10%。而同样有官方统计数据表明：到1991年，几乎有1/3的英国儿童生活在贫困之中。最近的证据表明，在20世纪90年代后期，英国的不平等和贫困使最穷者的可支配收入与最富者的可支配收入的差距增大到了决裂的边缘。[11]依据英国一些学者的估算，在20世纪末，英国有1400万人生活在贫困之中.他们的收入还不到国民平均收入的一半，而生活在贫困家庭中的儿童数也从1979年的140万增长到了1999年的450万；与此同时，最富的1/10人口的收入仍然在持续增长。[12]

戈登在2000年指出，英国的贫困一直都在增长，并且已经有相当一部分人陷入了贫困。他的研究指出，英国14的家庭在遭受贫困，但福利国家的制度为他们提供了安全网，这使贫困者不至于陷入最困难的境地。到1999年，英国有50万人遭受长期贫困，这比1990年下降了许多。[13]

在20世纪80年代，撒切尔领导下的保守党政府对社会保险津贴进行了大幅度的削减。英国人享受到的来自社会保险领域的保护减少了，由此带来的后果是：英国人对社会救助津贴的依赖增强了，特别是在日益增加的失业率与房租，以及低工资背景下。在20世纪90年代早期，超过800万人依赖主要的社会救助津贴（现在的收入支持），其中的三分之一还依赖其他形式的社会救助津贴。[14]

2.失业率的上升和零就业家庭的增多

20世纪50和60年代，英国的平均失业率大概在2.5%的水平。失业率如此之低，这在英国历史上都是很罕见的。那是个“充分就业”的年代，绝大部分的毕业生都能有一份全职工作，到法定年龄时再退休。然而，进入20世纪70年代中期以后，失业率开始飙升，1981年时高达9.6%。失业率跟着经济周期而变化，20世纪80年代后期有所回落，90年代初又开始上升。90年代后期，失业率又降了些。然而，2002年的失业率仍高达5.2%，是20世纪50、60年代的两倍。因此，20世纪八九十年代，失业率出现了大规模上升，大规模失业成为了英国劳动力市场的主要特征。在此期间，还出现了一种新现象：男性非经济活动人口众多。非经济活动人口指的是那些没有就业也没有失业的人，也就是说，他们既不主动找工作也不愿意工作，包括在家里料理家务的人、因患病和残障而离开工作岗位的人，以及已经提前退休但尚未领取国家养老金的人员。[15]

20世纪80、90年代还出现了一个全新的现象：零就业家庭。工作也两极化了，双职工家庭多起来了，零就业家庭也多起来了。1968年，零就业家庭只有4%，1975年为6.2%，1981年急剧上升到10.6%，1995年更是达到了16.7%。在此期间，单亲家庭成为零就业家庭的风险最高，其次就是单身汉。[16]

3.社会福利开支的急剧增加和骗保现象猖獗

在战后的英国，由于福利开支增长过快，必然导致财政负担沉重，经济效率下降。在福利开支中，社会救助占了很大的比重，因为社会救助与社会保险不同，是属于非缴费型的社会福利，政府的责任更重大。

福利支出在政府财政支出中所占比例在1951年的是36%，1978年就增加到53%。[17]而在1980―1995年间，福利开支占英国GDP的比重又增长了5.8%。2008年金融危机席卷全球，英国的经济遭受重创，福利开支给政府财政带来的压力有增无减。据统计，英国2009年包括失业救济、就业培训、低收入家庭补助及儿童、孕妇和伤残人员的补助等在内的社会福利开支高达1920亿英镑，超过当年的国防、教育及医疗开支的总和，给英国财政和经济复苏带来了严重负荷。由于英国给予失业者和单亲家庭的社会救助补贴过高，而低工资阶层因所得税高，因此出去工作所得比赋闲在家多挣不了多少，从而导致许多人干脆长期闲在家里以领取社会救助补贴生存。高福利意味着高支出，高支出需要有高税收来支撑。高税收又被嫁接到企业身上，直接影响了英国企业的盈利能力，致使它们在世界市场上竞争力的下降。因此，就不难理解无论是保守党政府，还是新工党政府，还是现在的联合政府，都频繁地对社会救助制度进行变革了

英国政府在1998年的《打击骗保，人人有责》绿皮书中宣称，每年被骗取的社保资金达20亿英镑，“这笔钱可以用来为100万尚没有养老金的老人提供收入保障，还可以给1200万儿童每周增发2英镑的儿童津贴”，[18]按负责制定打击骗保政策的大臣马尔孔？威克斯的话说，在1998到2001年间，骗保人数下降以后省出的钱“可以给2500名医生或近6000名护士发工资”。[19]

一个很明显的事实是：社会救助成为了骗保的重灾区。根据英国就业和养老金部的统计，在2000―2001年度，收入支持和求职者津贴两项制度由于骗保和工作失误，多支付了12亿英镑，其中7.74亿是骗保所致。骗取收入支持的人数是20.4万人，骗保率为5.4%；骗取求职者津贴的人数为8.6万人，骗保率为8.6%；最常见的骗保形式是未申报收入和及未告知自己有配偶。[20]

三、结语

篇4

关键词:社会保障;社会保险基金;信托管理;法律制度

由于社会保障制度在各个国家实施的程度、实际的覆盖率以及具体的实施时间都各有不同，这就导致作为社会保障制度主要组成部分的社会保险制度在世界各国的具体状况也有所不同，其中最显著的就是各个国家社会保险所包含的项目不同，而各个项目的资金又直接与社会保险基金相挂钩。在我国，根据风险的不同，社会保险涉及到了多个不同的项目，而每一个项目又都会积累一笔数额巨大的基金，把这些基金综合起来也就是我国的社会保险基金，对这些基金该如何管理就成为了一大难题。在当前情况下，我国面临着人口老龄化和通货膨胀的双重压力，这对于社会保险基金来说，不仅意味着其支出压力在不断增大，而且还面临着基金贬值的风险，我们既不能让社会保险基金长久的累积，也不能让社会保险基金流而不积，所以选择一个正确的管理方式显得尤为重要。

一、国内外社会保险基金信托管理的现状

结合我国目前社会保险具体运行状况以及《社会保险法》的相关规定，社会保险基金主要是指为了保障国民在年老、失业、患病、生育以及发生工伤时能够及时获得相应的帮助而成立的基金。［1］这个基金的资金来源主要是企业以及企业职工的缴费、自由职业者的缴费、国家补贴等。而信托制度最早起源于英国，由于其存在诸多优点的原因迅速在英美法系国家得到推广和运用。所谓的信托管理就是指通过设立信托的方式来进行管理。具体到社会保险基金信托管理，其实就是为了实现信托目的，通过委托人选任受托人的方式来管理运用社会保险基金，主要就是利用信托原理并通过信托制度设计来实现管理。［2］

(一)国外关于社会保险基金信托管理的现状

1．美国关于社会保险基金信托管理的现状

1939年，美国通过了对于社会保障制度的修正案，实际上也就是正式确立了社会保险基金的本质就是信托，并且出台了《雇员退休收入保障法》，这部法律是美国关于社会保险基金信托管理的标志性立法。美国将社会保险基金视为公共信托，其具体的管理运行要由《社会保障法》以及《信托法》来共同规范。［3］另外，《雇员退休收入保障法案》(ERI-SA)自1974年颁布以来虽然历经多次修改，但仍然坚持社会保险基金信托管理，尤其是对受托人的要求从未脱离最初的制度框架，在其中详细规定了受托人责任、禁止交易、违反受托人义务所要承担的法律责任等值得我国借鉴和学习。

2．英国关于社会保险基金信托管理的现状

信托制度最初的创设就来自于英国，而且在德国人创设社会保障制度后，英国也很快的进行了吸收借鉴，因而在这样的背景下信托与社会保障制度在英国这片土壤上自然而然的得到了结合，这其中尤为突出的就是社会保险基金信托中的养老金信托。在英国，养老金信托立法呈现出体系化、全面化、精细化的特点。对养老金信托的管理不仅依靠于传统的养老金法案，更多的还要信托法以及税法的帮助，其中最显著的特征就是英国养老金的设立必须采用信托方式。在英国，养老金监管特别强调信托，其将信托法作为养老金监管的基本法律。在监管模式的选择上，其采用审慎人规则，具体说来就是并没有对基金的投资进行过多的干预，大部分时候的监管都集中于投资决策环节，要求受托人要尽到忠实、勤勉等义务。英国的养老金信托重视对受益人权益保护，在其受托人中往往就包括受益人所选的代表，而且在通常情况下，受托人针对信托财产作出某项运作时受益人都享受充分的知情权，而且在法律上为其行使诉权提供了途径。另外，英国又为社会保险基金信托进行专门而有限制性的税收优惠，并在此基础上不断对受托人进行规范与管理完善。

(二)我国有必要对社会保险基金信托进行管理

社会保险基金就如同国民的钱袋子一样，故其管理必须体现出安全性和增值性这两大性能。对于安全性而言，社会保险基金的资金来源为企业和国民的缴费，相当于国民把钱交给国家来进行集中管理，以便共济性的抵御各种风险因素。因此，社保基金的管理者必须要保障基金的安全，保证其不被挪用和侵蚀;对于增值性而言，这就要求基金管理者不仅要扮演好守护基金的角色，而且要通过一定的手段和方式实现基金的保值以及增值。这就要求基金的管理者要善于运用一系列管理以及投资方式来实现基金增值，在管理方面就需要从源头上节约成本，并在具体运作中提高效率，而让社会保险基金管理与信托制度相结合则可以顺利的实现这两大性能。信托从产生时起就具有避税的天然优势，而减少税收征收恰恰能够做到节约成本，通过信托的方式来对社会保险基金进行管理，一方面国家可能针对信托制度会实行一定的税收减免;另一方面，信托的当事人也可以充分利用信托的天然优势，通过一系列的制度设计来实现降低税负。信托制度可以实现社保基金在管理上更加专业化，在该制度中充当社会保险基金管理者角色的就是受托人，在受托人的选任上要遵从委托人的意愿，通常情况下受托人都由熟悉市场经济、国家政治以及法律法规的人来担任，而且受托人在管理信托财产时要以实现信托目的，实现利益最大化为己任，要切实履行忠实、勤勉等义务。这样的设计就足够显示出了采用信托方式管理社会保险基金能够充分体现管理的专业性、精细化以及利益最大化。

二、目前我国社会保险基金管理存在的问题

(一)行政色彩浓重，缺乏市场导向性

社会保障制度起源于德国，其通过建立强制性的社会保险等保障制度措施来化解现实生活中出现的各种风险，这种做法最突出的特点即是国家行政力量在制度设计与推行中扮演中坚力量。其后，世界上各个国家纷纷效仿德国的社会保障制度，只不过在制度的具体实施中，包括但是不限于资金的筹集、运营、监管等程序中政府行政力量干预程度有所不同而已。在我国，社会保障制度起步相对较晚，社会保险制度自1951年起才慢慢开始建立起来，从我国社会保险制度发展的历程来看，政府在其中担当重要推动力量，社会保险的各个环节都有政府的全程参与。单从社会保险制度的公共性质而言，该制度运行的核心就是把政府作为主要责任主体而形成的强制性事业，要依靠政府介入才能推动其发展。但是我们应该看到，社会保险制度尤其是数额巨大的基金，对其管理不能简单的束缚于政府权力之下，要将其解放出来，以市场为导向积极参与竞争。在现实中，一方面我们的政府尤其是地方政府总是认为财权与事权不相匹配，地方财政收入在不断下降的同时却要提供大量的公共服务。［4］另一方面，我们的政府却又不能很好的做到简政放权，对于社会保险基金来说，我们的政府应该在兼顾其公共性质之余，充分的考虑其所具有的经济属性，让其回归市场。这样不仅能够达到让政府减负目的，而且能够大大提高社会保险基金管理运行效率。

(二)统筹层次过低，不利于集中化管理

我国社会保险统筹层次目前仍然处于一个较低层次，各个具体社会保险项目统筹层次不一，2010年的《社会保险法》也指出逐步实现全国统筹是职工基本养老保险的目标，但是这仅仅是针对职工基本养老保险，对于其他保险项目却没有提及到全国统筹层次。而且从总体上看，我国职工基本养老保险仍停留在市、县一级统筹。［5］这样的统筹层次就导致了我国社会保险各项基金处于碎片化的状态，与之相对应的基金管理必然也处于间断、混乱状态，由于大部分基金处在地方政府管控之中，各个地方实际情况各有不同，导致中央根本无法出台统一的管理制度。这样的管理状态一方面带来了基金管理成本上的增加，另一方面也导致腐败容易滋生。

(三)基金结余量大，收益率较低

我国社会保险各个项目基金的结余量十分庞大，而且每年都呈现出上升的趋势，面对如此之大的社会保险基金，如何保证其保值增值就显得很困难，但是这又是社会保险基金管理者必须要注重的一点。从我国目前的管理状况来看，社会保险基金虽然结余量大，但其实每年的收益率都不高，这一方面说明目前我国针对社会保险基金并未形成一个保值增值的机制，另一方面也显示出我国对于社会保险基金的管理，尤其是投资运营的管理存在诸多问题。

(四)基金管理立法滞后，碎片化现象突出

社会保险基金管理就研究领域及部门划分而言当属社会法范畴，但当前我国在这方面多为经济学、管理学方面的研究，在法学层面上进行研究的较少，能够综合经济学视角、管理学视角，并在此基础上运用法学专业视角加以整合研究就更为少有，由此就带来了一系列问题，首要的就是关于社会保险基金管理方面的立法滞后，碎片化现象突出。另外，由于缺乏统一的基金管理规定，导致在具体实践中出现多头管理的局面，各个管理部门之间职责不清，社会保险经办机构一般都为政府的职能部门，缺乏独立性，而且管理所依据的规章及文件发生冲突的情况时有发生。以上关于我国社会保险基金管理存在的诸多问题表明，我们应该尽快建立一套法律制度规范来对其进行管理，防止我国社会保险基金管理问题进一步扩大化。国外的社会保障制度相比较于国内起步较早，而且英美法系国家信托制度发达，在这样的环境下，国外社会保障制度发达的国家大都将社会保险基金采用信托的方式进行管理，经过多年的运行实践，这一方式得到了许多国家的认可。

三、对我国社会保险基金信托管理模式构建的建议

(一)完善相关立法，形成一个全面具体的法律体系目前我国对于社会保险基金管理方面的立法大多为部门规章，有些为政府的规范性文件，作为稳定一国国民情绪的最低制度设计而言，这在法律位阶上明显过低。虽然2010年的《社会保险法》在一定程度上缓解了这种尴尬，但是我们应该清楚的知道，在该法中并没有对社会保险基金管理进行专门有效的规定，而且在其中诸多的授权性条款需要进一步细化解决。无论是在英国还是美国，对于社会保险基金信托管理都是由多部法律来共同规范。我国虽然出台了《信托法》，但是在实践中并没有将诸于《全国社会保障基金投资管理暂行办法》等相关规范基金管理的行政法规及部门规章视为《信托法》的特别法。因此，在具体的信托管理关系构建中，要以《信托法》为基本法，配套出台相应法律法规来用于具体规范社会保险基金管理，构建起一个条理清晰的法律架构。

(二)选任适格的受托人，构建严格的责权机制

社会保险基金信托管理是否成功的关键之一就在于受托人的选任上，在选择受托人时要充分的考虑胜任性以及适格性，一个好的受托人必然能够为信托财产利益最大化提供帮助。纵观世界各国，无论是信托制度发达的英国，还是社会保障完善的美国，它们无一例外的都对受托人进行了严格的限制，这种限制既包含选任方面，也包含具体的权利和义务规制。因而我国在对受托人进行相关规定时，可以借鉴国外的成熟做法，诸于受托人要充分保障受益人的知情权得到确实落实、受托人要严格履行信息披露义务、建立受托人违反义务承担的责任以及构建受托人资格禁止等制度。

(三)改变基金信托管理监管规则

任何一项制度的贯彻落实都离不开监管，对于社会保险基金信托管理的监管而言，根据国际上的成熟经验可以看出监管关键在于受托人的内部治理，而受托人内部治理的前提又是在于监管模式的选择上，对于这一点我们可以借鉴英国的审慎人规则。该规则在坚持传统信托上对于受托人义务规定的前提下，不再过多的干预资产组合以及持有上限。着重在投资决策环节进行监管，这样的规则能够灵活的应对复杂市场经济，有利于让基金真正的回归市场。另外，我们的立法要赋予监管机构一定的司法处置权，对于违反基金信托管理规定的相关行为要实行严格的问责制，包括但不限于民事责任、刑事责任等。社会保险基金信托管理不仅符合我国当前基金管理改革的路径，而且与国际经验相吻合，是我国的法治建设以及社会全体参与的结果，需要社会全体的信仰。［6］在进行改革的过程中要立足于本国实际情况，吸收借鉴国外有益经验，让我国的社会保险基金在安全性得到保障的前提下尽可能的实现保值增值效能。信托管理能够让社会保险基金真正的实现市场化、规范化运作，从长远来看，必然会让我国社会保险基金管理更加合理化、有序化、科学化。

参考文献:

［1］彭丽萍．社会保障基金信托法律问题研究［M］．北京:法律出版社，2013:11．

［2］余雪明．比较退休基金法［M］．北京:中国政法大学出版社，2003:141．

［3］程晓燕．社会保障基金管理法律问题研究［D］．长春:吉林大学:2008．

［4］储涛．基于扩大地方财源为视角的地方税体系完善［J］．邢台学院学报，2015(3):92－94．

［5］郑功成．全国统筹:优化养老保险制度的治本之计［N］．光明日报，2013－7－23(15)．

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关键词：农民工；养老保险；统筹账户

作者简介：卢驰文(1968-)，男，江西余干人，经济学博士，上海政法学院社会学与社会工作系讲师，主要从事中国社会保险统筹研究。

中图分类号：C912.8　文献标识码：A 文章编号：1006-1096(2008)01-0079-03　收稿日期：2007-10-21

一、统筹城乡建设社会保险制度的必要性

由于中央授权各地方政府建立农村及农民工社会保险制度，导致与农民有关的社会保险制度重复建设，造成了管理的混乱和社会保障资源的极大浪费。与农民有关的社会保险制度五花八门主要体现在以下几个方面

首先，全国各地的农民工社会保险制度差异性很大。就目前的实践来看，对于农民工社会保险制度设计大体分为两类方案：第一，单独建立农民工社会综合保险制度。上海、成都和大连等市实行了综合保险制度，尽管这些城市对农民工实行的是同一类型的社会保险制度，可这些城市的农民工综合保险还是有区别的。第二，基本上与城镇职工适用同一种模式。尽管北京、南京、广州、南昌等城市对农民工实行与城镇职工大体相同的社会保险模式，但各地的缴费比例和缴费基数不相同，享受的待遇肯定不尽相同。总体而言，北京市农民工社会保险方案和城镇职工的还是有较大区别。由于制定农民工社会保险制度的权力下放到各统筹地区，各统筹地区对设计农民工社会保险制度的看法和目标不一致，所以设计出来的方案五花八门。这些社会保险制度导致“城乡社会养老保险制度难以对接”(卢海远，2004)。

其次，各地区被征地农民的社会保险制度差异性也很大。各地对被征地农民安置的做法不一样。有些地方由村集体和被征地农民按照城镇职工缴费标准，采取一次性缴费的方式加入城镇职工社会保险体系；有些地方由村集体和被征地农民按照低于城镇职工缴费标准，一次性缴费加入城镇职工社会保险体系；有些地方将被征地农民纳入农村社会养老保险体系，现行农村社会养老保险制度不足以保障被征地农民的基本生活，有些地区政府为了解决被征地农民的社会保险问题，将农村社会养老保险制度进行了完善。比如：青岛城阳区按照统筹和个人账户相结合的低标准“仿城”模式，把被征地农民纳入到农村社会养老保险体系之中；北京市大兴区针对被征地农民创建了个人账户与储备调剂金相结合的农村社会养老保险模式。有些地区针对被征地农民单独建立社会保险制度，比如：2003年10月，上海市颁布了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，将被征地农民纳入到小城镇社会保险体系。由此可见，被征地农民的社会保险制度也是多种多样，这说明全国各地对被征地农民的安置不太规范，难以真正维护广大被征地农民的切身利益。

再次，农村社会养老保险制度的千差万别，说明在维护农民利益方面存在不规范的做法，难以得到广大农民拥护。农村社会养老保险虽有民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》作为制度基础，但各县都根据本县实际制定了农村社会养老暂行办法，2000多个县(市)制定的方案肯定各不一样。由于没有明确的集体补助标准，导致各地执行农村社会养老保险制度过程中出现同一单位集体补助过分悬殊，遭到一些农民的抵触。“从10多年来农村社会养老保险实践的经济绩效分析，其效率在大部分农村地区并不理想(庹国柱、王国军，2002)。”

最后，与农民有关的社会保险制度存在重复建设问题；不仅损害了广大农民的社会保险利益，而且“多元化制度供给是社会保障资源的一种浪费”(杨翠迎，2005)。

农村和农民工社会保险制度的重复建设和相互割离，严重损害了农民工的社会保险利益。目前，国家在农村推行大病医疗保险制度，实行农民大病医疗保险统筹。北京市对外来农民工也实行医疗保险制度，但对发生在北京市以外的医疗费用不予报销。而国家正推行的大病统筹制度正是按照户籍制度进行的，也有严格转院治疗程序，没有通过正规的转院程序发生的大病医疗费用也无法报销。假设：一个在北京打工的四川农民在北京患大病，如果他选择在北京治疗，就很可能无法享受四川农村大病医疗保险；如果他选择在四川治疗，就无法作为农民工享受北京的医疗保险，而且回家要花不少路费，还可能耽误病情。北京的农民工医疗保险是以他劳动报酬一部分参加的社会保险，按理这个四川农民工应该享受这种保险待遇；而他在自己的家乡四川也参加了国家推行的大病保险，不仅国家一年为他拨款20元，他本人一年也交了10元，甚至更多。正是国家没有统筹建立农民和农民工的社会保险制度，导致农民工参加医疗保险的利益受损。

浙江的城市化进程速度是很快的，假设一个浙江农民参加了本地的农村社会养老保险，已经缴费8年，包括集体补助共缴费4000元；他又在广州的一个企业打工并参加了6年农民工社会保险缴费，广州农民工的社会养老保险缴费比例和城镇职工相同，6年共缴纳养老保险费28000元(包括企业缴费和个人缴费)；此时，这个农民的1亩土地被征用，获得补偿金40000元，浙江省政府要求把被征地农民纳入城镇职工社会保险体系，但必须从征地补偿金中抽出一部分一次性补交社会保险费。一般选择最低标准，即以所在统筹地区的上年平均工资的60％作为缴费基数，个人账户占8％，统筹部分为20％，便于计算以平均工资为1000元计，补交15年的养老保险费为30240(15×12×1000×60％×28％=30240)元，即这个农民一次性要补交15年的养老保险统筹部分和个人部分共30240元。如果全国城乡社会保险制度是统筹建立的，那么这个农民就可以把农村社会养老保险缴费和农民工养老保险缴费充抵，抵扣补交款后还有1760元剩余。而现行的社会保险制度是分割独立的，特别是统筹部分不转移，导致这个农民处境尴尬。如果农村社会养老保险费不能转移到城镇职工社会保险账户中，他必须用土地征用补偿金中的30240元补交城镇职工养老保险费。如果农村社会养老保险费可以转移到城镇职工社会保险账户中，他也要用土地征用补偿金中的26240元补交城镇职工养老保险费。正是因为他感到有了城镇职工社会保险，就可能会盲目地退出农民工社会保险，不过退保只能领取个人账户中8000元[28000×(8％/28％)=8000]，其中统筹部分20000元就无法再享受。退一步说，即使不盲目退保，如这个浙江农民在广州不能缴费满15年，也同样不能享受广州养老保险统筹部分。换句话，即使这个农

民不退保，由于流动性就业，他也未必能享受到广州农民工统筹部分。可见，统筹建立全国城乡社会保险制度，有利于促进中国的工业化和城市化，是维护农民和城镇职工社会保险利益的重要途径。

二、统一同类群体社会保险制度

统筹城乡建设社会保障制度，“就是要把农村和城市社会保障作为一个有机统一的整体加以规划，逐步建立覆盖全社会的社会保障制度，使得城市和农村居民能够享受平等的社会保障(孟醒，2005)”。当前，我国农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度、被征地农民社会保险制度、农民工社会保险制度和城镇职工社会保险制度同时在运行。为了避免社会保险制度的五花八门和相互割离，为了搞好城乡社会保险关系的衔接工作，国家在深化各类社会保险制度改革之前，必须对各类社会保险制度进行整合和规范。

首先，统一城镇职工社会保险制度。统一城镇企业基本养老保险制度、统一企业养老保险费率、统一筹集和管理使用基金、统一企业养老保险经办机构和人员管理、统一实行基本养老金社会化发放。做到城镇企业职工社会保险的基本政策统一，只是各类基金的管理层次不一样。机关事业单位也按照城镇企业职工社会保险的模式进行改革。

其次，统一农民工社会保险制度。整合全国农民工的社会保险制度，做到农民工社会保险缴费比例、缴费基数、待遇标准、基金管理和基金监管等方面的统一。第一，农民工基本养老保险缴费比例应该和城镇职工完全相同，社会养老保险基金直接由中央负责统筹，农民工的养老保险的享受条件及待遇水平与城镇职工完全相同。第二，医疗保险只由用人单位缴费，大概为工资的4％，个人不缴费，只建统筹账户，不建个人账户。第三，不设农民工失业保险项目。鉴于全国各地农民工养老保险缴费比例高低各不一样，建立中央统筹的农民工养老保险制度之初，建议给予各统筹地区几年的过渡期，允许各地逐渐调高缴费比例。养老保险缴费比例可按以下档次逐步调高，第一档：用人单位缴费比例10％，个人缴费比例4％；第二档：用人单位缴费比例15％，个人缴费比例6％；第三档：用人单位缴费比例20％，个人缴费比例8％。用人单位缴费比例和个人缴费比例之间的比值保持固定，有利于个人账户与统筹账户资金数量关系的推算。我国已有一部分地区(如北京、广州、福州等)农民工的养老保险缴费比例和当地城镇企业职工完全一样，一步到位也有一定的实践基础。分步到位和一步到位相比，笔者更主张一步到位。

再次，统一被征地农民的社会保险制度。被征地农民社会保险制度，实际上是被征地农民一次性补缴社会保险费的制度。目前，农民工社会保险制度尚不完善，农民参加农民工社会保险的人数较少，为保障被征地农民的基本生活，各级政府要求被征地农民纳入社会保险体系。随着时间的推移以及农民工社会保险制度的完善，参加农民工社会保险的农民越来越多，被征地农民补缴社会保险费的人数也会减少。尽管被征地农民补缴社会保险费的人数可能会减少，但相当长的一段历史时期，被征地农民补缴社会保险费的问题仍然存在。为了规范被征地农民补缴社会保险费的办法，国家应统一其缴费比例、缴费基数、待遇标准等。缴费基数是以统筹地区的上一年的平均工资为准，还是以统筹地区的上一年的平均工资的60％为准，都需要国家给予明确规定。被征地农民补缴社会保险费的缴费比例是按照个体工商户的缴费比例，还是按照城镇企业职工的缴费比例(单位缴费比例和个人缴费比例之和)，国家也要做出明确规定。笔者认为，被征地农民补缴社会养老保险费以统筹地区的上一年的平均工资的60％为基数，缴费比例以个体工商户的缴费比例为准，补缴15年的养老保险费。鉴于被征地农民人数众多，以最小缴费基数，以最低缴费比例，以最少缴费年限补缴社会保险费，这样会加大养老保险基金的收支缺口，会拉低城镇职工基础养老金的发放水平。2005年12月国务院对基础养老金的计发办法作了调整，建立了缴费年限与基础养老金待遇挂钩的制度。城镇职工以最低缴费基数缴纳社会保险费，通常不会满足于缴费累计15年。以最低缴费基数缴费的职工也未必一辈子按最低缴费基数缴费，个体工商户也未必满足于缴费累计满15年，并非各地都允许所有个体工商户按照最低缴费基数缴费。为了保护耕地，提高耕地的价格，也为了保护其他职工的社会保险权益，缴费基数以统筹地区的上一年的平均工资为准，按照城镇企业职工的缴费比例(单位缴费比例和个人缴费比例之和)，补缴国家规定享受基础养老金的最少缴费年限的养老保险费。随着基本养老保险统筹层次的提高，基础养老金与对统筹账户贡献的正相关度将会逐步提高；被征地农民以统筹地区的上一年的平均工资为缴费基数，并按照城镇企业职工的缴费比例(单位缴费比例和个人缴费比例之和)补缴养老保险费，也有利于维护被征地农民自己的利益。

地方政府要求征地必须事先把被征地农民一次性补缴社会保险费的方案上报到劳动保障部门批准，在征地补偿时优先补缴被征地农民的社会保险费，否则，不能实施开发计划。

最后，统一个体工商户以及其他个体职业者的社会保险制度。全国各地个体工商户以及其他个体职业者的社会保险缴费比例也不完全相同，普遍而言，其缴费比例低于城镇企业职工的缴费比例。上海市2002年8月个体工商户社会保险缴费比例为：(1)养老保险――个体业主为自己缴付18％，为帮工缴付10％；帮工自己缴付8％。(2)医疗保险――个体业主为本人缴费的比例为8％，为其帮工缴费的比例为7％；帮工自己的缴费比例为1％。(3)失业保险――个体业主为自己缴付3％，为帮工缴付2％；帮工自己缴付1％。江苏省从2006年7月1日起，个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例统一为20％(个体工商户中的雇工个人缴纳8％，雇主为其缴纳12％)；个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的月缴费基数为上年度全省在岗职工月平均工资。各地个体工商户以及其他个体职业者的社会保险制度也应该统一，对缴费比例、缴费基数标准进行统一规定。缴费基数标准究竟是以统筹地区上一年在岗职工平均工资为准，是以上一年在岗职工的平均工资的60％为准，还是否与城镇职工缴费基数的确定方法相同，都要做统一的规定。

我国的农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度，也属于个体农民的社会保险制度，不过，这两大保险事业都需要政府的财政补助才能办好。由于国家的财力有限，农村的两大保险制度还属于起步阶段，只是少数发达地区推行得比较好，而广大的中西部地区推行困难重重；进一步而言，即使在发达地区，和城镇职工社会保险的人均保费相比，农村的两大社会保险也只能算低水平的保障。随着工业反哺农业的能力增强，随着城市支持农村的能力增强，这两大农村社会保险制度也需要进一步整合和完善。

三、建立各类社会保险关系的衔接制度

首先，要建立农村社会保险与农民工社会保险关系相互

衔接的制度。目前农村社会保险采取自愿参加的方式，农民可以不参加农村社会养老保险，也可不参加新型农村合作医疗。在单独研究农村社会养老保险制度时，确实需要把强制性列入其制度的内容之中；可是把农村社会养老保险和农民工养老保险相比较起来，农民工养老保险对农民生活的保障作用远远大于农村社会养老保险。孤立研究新型农村合作医疗制度，必然认为强制性是新型农村合作医疗制度的基本特征。可农民工医疗保险是国家强制执行的保险项目，而且其对农民工健康保障作用远远大于新型农村合作医疗。可大多数地区农民工医疗保险没有个人账户，只有统筹账户，而且缴费比例也低于城镇职工医疗保险。国家为了解决农民因病致贫和因病返贫的问题，中央政府和地方政府对新型农村合作医疗给予了财政支持，新型农村合作医疗制度是一项惠农政策。一些地区政府也对农村社会养老保险给予了财政补助。但是农民工外出务工的工作又不稳定，如何维护农民工的社会保险权益?

这就需要建立全国联网的社会保险信息系统，给每个公民发放一个社会保险号和一张社会保险卡。政府给予农民社会保险财政补助之前，农民必须按规定交纳社会保险费，政府给予农村社会养老保险和新型农村合作医疗的财政补助也在社会保险卡上做记录。凭此卡可以查询农村社会养老保险和新型农村合作医疗缴费信息，也可查询农民工养老保险和医疗保险缴费信息，还可以查询城镇职工社会保险缴费信息。在农民工医疗保险和新型农村合作医疗之间，农民工必须至少参加一种，不过，允许农民优先选择农民工医疗保险。没有参加农民工医疗保险的农民必须参加新型的农村合作医疗。农民工养老保险能够保障农民工老年基本生活，农村社会养老保险现阶段只是补贴老年农民的生活。故在农村社会养老保险和农民工养老保险之间，农民工养老保险则成为强制性保险，农村社会养老保险则成为自愿参加的保险，而且农民(包括农民工)至少要参加其中的一种。在农民没有参加农民工养老保险时，农村社会养老保险就成为强制性的保险，当地政府有义务促使农民参加农村社会养老保险。所有这些，完全可以通过社会保险信息系统查询农民的缴费情况，无论农民在家还是外出务工，农民户籍所在地的乡镇或县政府部门，都能了解辖区内的农民的缴费信息，从而能够有针对性开展农村社会保险工作。如农民工既参加农村社会养老保险，同时又参加了农民工养老保险，可他没有缴满农民工养老保险规定的可享受基础养老金的最少缴费年限，他的农村社会养老保险账户的资金可以作为一次性补缴费用，转入他的农民工养老金账户；若还不够，可以补缴现金。补缴资金当然要分成两部分，即统筹部分和个人部分。

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［关键词］社会保险基金；会计核算；制度

［中图分类号］F275 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）26-0099-01

1 现行社会保险基金会计核算内涵及特征

(1)社会保险基金会计核算基础的内容。社会保险会计核算制度是伴随社会保险发展成熟起来的,它是对社会保险的内容进行记录、计量和报告的一门专业会计。其理论渊源主要依据的是以庇古为代表的福利经济学和以马丁•费尔德斯坦为代表的健康经济学。

我国《社会保险基金会计制度》中规定：社会保险基金的会计核算采用收付实现制,会计记账采用借贷记账法。在确立收付实现制的社会保险基金会计核算方法,主要目的是将社会保险基金纳入国家社会保障预算体系,以实际收支的款项为确认标准,能如实反映国家社会保障预算的收支和结余情况。

(2)社会保险基金会计核算的特征。一是社会保险基金会计主体的多样性。一般情况下一个经济主体内只有一个会计主体,但是在我国颁布的有关制度中经办机构与社会保险基金是不相同的,基金经办机构仅仅是一个经济实体,所以基金经办机构会计与社会保险基金会计要分设,这样就形成了两个或两个以上的会计主体。二是社会保险基金会计银行存款账户的分列性。一般企业在银行的账户可收可支,具有结算功能。社会保险基金会计核算办法规定：银行存款账户既要开设支出户又要开设收入户。收入户核算收到的社会保险费及有关收入；支出户核算有关基金的支付及有关费用支出,该户除从财政专户存款中拨入款项外,一般只支不收。三是社会保险基金会计平衡公式及会计要素的特殊性。国际上会计平衡公式一般为：“资产=所有者权益+负债”或“资产=资本+负债”,而由于我国社会保险会计的独特性,它的平衡公式为：“资产＝负债＋基金”,这样才能反映我国社会保险基金会计的特点。

2 当前社会保险基金会计核算制度存在的问题

(1)现行收付实现制的会计核算基础存在诸多不足。一是不能全面准确记录反映我国社会保险基金的资产负债状况,不利于保障基金的安全。当前,我国城镇职工基本养老保险制度采用的是社会统筹与个人资金账户相结合的方式,其中社会统筹部分采用的是建立在代际间转移基础上的现收现付制,而个人账户则跟普通的基金制度保持一致。以收付实现制为基础的会计核算,是以现金的实际收付作为确认收支的依据,只能反映基金财务支出中以现金实际支付的部分,并不能反映那些已发生但尚未用现金支付的债务,如借入款项的利息、个人账户的应计利息等；这部分债务成为隐性债务并在社会保险基金的会计账务和报表中得到反映,只有在实际支付利息或归还本息时才支出,导致社会保险基金的会计账务和报表不能准确记录反映社会保险基金的负债状况,不利保障基金安全。二是不能进行恰当的成本效益核算,不能准确反映社会保险基金活动的真实结果。社会保险基金是为了保障劳动者在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本生活需要,通过向劳动者及其所在单位征收社会保险费,或国家财政拨款而收集起来的资金。社会保险基金具有强制性、储存性、基本保障性、统筹性、特定对象性和增值性等特点。收付实现制以会计期间款项的收付为标准入账,当收入产生和款项到账的时间在同一区间时,收付实现制记录的收入便不能说明经济活动的真实结果；同理，当费用发生与支付不在同一区间时,收付实现制记录的费用也不能准确反映当期活动的支付。

(2)会计核算归属不明确。目前我国社会保险基金的会计核算是以《社会保险基金会计制度》为依据,区分企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、失业保险基金单独设置会计科目,编制会计报表,进行会计核算等,并没有正式将社会保险基金的会计核算纳入政府或事业单位会计体系当中。单独核算社会保险基金不能全面反映政府的基金预算。社会保险基金的会计核算应纳入政府会计核算体系中,作为政府托管基金的,归属政府会计的一部分。同时如果将社会保险基金会计核算纳入到政府会计体系中,也便于政府统一编制预算。

(3)会计核算制度不统一。其中的问题主要表现在三个方面：一是会计报表不统一,填报的会计报表既有人事部门的社会保险会计报表,又有劳动部门制定的企业社会保险会计报表,到了年终的时候还要填报财政部门的会计报表,这样造成了会计核算不必要的麻烦；二是会计科目的设置不完善,养老、医疗保险的个人账户管理好坏直接关系到改革的进展,但到目前为止还没有设立专门科目对其进行核算,其他科目设制也不完整,难以满足社会保险会计核算的需要；三是会计核算制度不完善,由于记账方法不统一,会计核算管理在社会保险基金的征缴、存储、拨付核算中不能充分发挥作用。

3 完善社会保险基金会计核算制度的对策建议

(1)实现收付实现制和权责发生制相结合。实践证明社会保险基金会计执行收付实现制和权责发生制相结合的核算基础是切实可行的,因为它不仅可以弥补社会保险基金会计的现行收付实现制核算基础存在不足,满足政府对社会保险基金实行统一管理的需要,而且又能使社会保险基金管理经办机构增进绩效。

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关键词：科学发展观；农村养老保险

2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下称《指导意见》），标志着新型农村社会养老保险（以下称“新农保”）试点工作正式启动，农民老有所养即将变为现实。新农保的到来，标志着中国农民自古以来完全依赖家庭养老的模式即将成为历史，这一重大惠农政策，是贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村的重大举措，是缩小城乡差距、促进社会公平正义的必然选择，是拉动内需、有效应对国际金融危机的现实要求，对促进我国农村经济发展和社会和谐将发挥巨大作用，具有划时代的意义。

一、提高认识、转变观念是建立新农保的前提

一是要从战略的高度和长远的眼光谋划新农保，提高对农村养老问题重要性的认识。这主要指各级政府和村民委员会应当对农村养老问题有一个正确的认识，决不能将养老仍然看成是一家一户自己的事情。二是从农村人口的实际情况出发，改变传统养老观念，适应新条件下养老机制的转变。

二、正确界定参保范围是建立新农保的基础

《指导意见》规定：年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可以在户籍地自愿参加新农保。新农保强调以政策的优惠吸引农村适龄居民自愿参保，不搞强迫命令。农村居民如果参加了城镇职工基本养老保险（比如农民工参加城镇职工养老保险），原则上不参加新农保；农村居民已经参加新农保，又进城务工按规定参加城镇职工基本养老保险的，可以停止缴纳新农保保险费，新农保个人账户予以保留；农村居民因就业和居住等情况变化，在不同阶段参加了多种养老保险制度的，国家将制定有关衔接政策，保障农村居民的养老保险权益。

三、合理筹集养老资金是建立新农保的关键

资金问题是建立新型农村社会养老保险制度的关键问题，资金缺乏也是农村社会养老保险制度建设严重滞后的关键原因。《指导意见》规定：新型农村社会养老保险资金应由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。

1、个人缴费是新农保资金筹措的重要来源

新农保是一项社会保险制度，不同于济贫扶困的社会救助制度，实行权利与义务相适应的原则，个人缴费是享受待遇的前提条件。除新农保制度实施时已经年满60周岁的农村老年居民外，参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。

2、政府补贴是新型农村社会养老保险资金筹措的可靠保证

新农保最大的特色，是政府对农村居民参保给予补贴。政府补贴分为两部分：一是政府对基础养老金给予全额补贴，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区补助一半；二是地方政府对参保人缴费给予补贴，以利于调动农民参保积极性、帮助困难群众参保，并增加个人账户积累。地方政府补贴标准每人每年不低于30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励；对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府应代其缴纳部分或全部最低标准的养老保险费。

3、集体补助是新农保资金筹措的必要补充

农村土地集体所有，农村集体经济组织收入为其成员所共有，村集体有责任为本村农村居民养老保障提供经济支持。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织和个人，特别是村集体经济改制后的经济组织为参保人缴费提供资助。

四、保证按时足额发放养老金是建立新农保的终极目标

农村社会养老保险金能不能及时足额发放到位，是目前新型农村社会养老保险制度是否落到实处的关键。年满60周岁、未按月享受城镇职工基本养老保险待遇的农村老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未按月享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以直接按月领取基础养老金，所需费用全部由政府财政支付；但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这是家庭养老传统和相关法律规定在新农保政策中的体现。

一是基础养老金。可按月支付，同一地区每位符合条件的农村老年人按同样标准领取。目前中央确定的基础养老金标准为每人每月55元；地方政府可以根（下转第49页）（上接第47页）据本地实际情况提高基础养老金标准，对长期缴费的参保农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。国家根据经济发展和物价变动等情况适时调整基础养老金水平。

二是个人账户养老金。可按月支付，月计发标准为个人账户全部储存额除以139。这是根据目前我国60岁以上人口平均存活期计算出的经验系数。该算法也与目前城镇职工基本养老保险个人账户养老金算法相同，这有利于农民工流动就业的养老金权益转换衔接。

符合条件的农村老年人领取养老金待遇，由本人提出或其直系亲属代为提出申请，每年对待遇领取条件和标准进行核定。行政村可以指定人员为村民代办参保或申领手续，但必须经当事人签章确认，且不得收取任何手续费。乡镇经办机构会同公安派出所审核参保、领取人的户籍、年龄、生存等情况，县级经办机构核定，并发给参保人参保缴费证明（证、卡）。

经办机构要认真记录农村居民参保缴费和领取待遇情况，建立参保档案，长期妥善保存。建立全国统一的新农保信息管理系统，并纳入社会保障信息管理系统建设，逐步实现省级、中央集中数据管理。在信息化管理初期，纸质档案、电子档案要同时建立。要大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。

参保人死亡，无论是已经开始领取养老金，还是尚未开始领取养老金，其个人账户中的资金余额，包括个人缴费、集体补助等资金，可以依法继承；但政府补贴的资金是从公共财政支出的，而且是用于参保农民个人养老保障的补贴，因此这部分余额不能继承，继续用于其它长寿老年人的养老金支付，体现社会互济原则。

五、加强资金的管理与监督是建立新农保的可靠保障

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关键词：教授委员会；制度设计；比较分析一、教授委员会制度发展概况

教授委员会作为一种大学管理体制萌芽于中世纪的巴黎大学，现已发展成为世界高等教育的管理模式之一，是教授参与到学校管理的一种主要途径。教授委员会制度因契合我国大学民主管理、内部管理体制改革以及实现大学学术本位的需求，一直是我国高等教育研究的热点。

国内教授委员会制度的理论研究主要集中在两个层面：一是“教授治学”层面，认为教授委员会是一个学术组织或一种学术体制。[1]这种学术体制观认为教授委员会作为一种综合性的学术权力机构，职权主要是对学术事务的决策和非学术事务的咨询，即强调教授委员会的本质是“治学”。二是“教授治校”层面，认为教授委员会是一种以学术权力为主导的高校内部管理体制[2]，这种管理体制观认为教授委员会的职权范畴不局限于学术事务，而是应主导学校发展，即强调教授委员会的本质是“治校”。两种观点争议的焦点在于对教授委员会的三点基本判断及定位：⑴教授治学还是教授治校；⑵参与学校事务还是主导学校发展；⑶咨询还是决策。虽然两种观点的优劣学术界尚无定论，但双方的研究成果共同推动着教授委员会制度的发展，深刻影响着教授委员会制度的实践。

国内教授委员会制度的实践始于东北师范大学，该校于2000年5月起，按学院、学科组成教授委员会，并尝试在教授委员会集体决策的基础上，实行院长（系主任）负责制。此举被视为国内高校内部管理体制改革的一个新举措。随后，陆续有高校自发的实施教授委员会制度。2003年6月，北大人事改革方案中提出成立院级教授委员会，赋予其学术评价和教授聘任权。2003年12月，苏州大学材料工程学院成立教授委员会，委员会在党委和行政领导下拥有决策权。2004年，上海财经大学全面推行教授委员会制度，复旦大学管理学院、浙江大学医学院相继试行教授委员会制度。2007年4月，浙江大学光华法学院成立教授委员会，教授委员会拥有学术事务最高决策权，院长必须对它负责。2007年8月，沈阳大学实行校院两级教授委员会制度。2010年12月，安徽财经大学实行教授委员会制度。浙江省内其他高校中，中国计量学院、杭州师范大学分别于2009年6月、2010年10月试行二级学院教授委员会制度。

二、教授委员会制度设计比较分析

自2000年东北师范大学在学院一级建立教授委员会以来，全国已有越来越多的高校实行教授委员会制度。为进一步了解我国高校教授委员会的制度设计状况，本报告选取东北师范大学、中国计量学院、杭州师范大学、上海师范大学、安徽财经大学、武汉大学、沈阳大学等高校的院（系）级教授委员会规章进行比较。其规章名称、制定单位、制定时间如表1所示。表17所高校教授委员会规章名称、制定单位与制定时间

高校名称规章名称制定单位制定时间东北师范大学教授委员会章程（试行）人事处2003年10月中国计量学院关于试行二级学院教授委员会制度的意见组织部2009年6月杭州师范大学关于成立教授委员会的实施意见二级管理改革领导

小组办公室2010年10月上海财经大学上海财经大学学院（系、所）教授委员会

管理办法人事处2006年11月安徽财经大学安徽财经大学关于成立学院（部、所）教授

委员会的指导意见（试行）――2010年12月武汉大学院（系）教授委员会章程组织部2006年沈阳大学教授委员会工作暂行规定人事处2007年8月

（一）机构性质

教授委员会的机构性质是教授委员会制度设计的核心，直接影响着教授委员会制度设计的走向，指导着教授委员会工作的落实。7所高校的规章中均明确规定了教授委员会的机构性质，但又有所区别，大体可以分为三种类型：单一的“决策机构”型、复合的“决策+咨询机构”型和单一的“咨询机构”型。

单一的“决策机构”型。东北师范大学的教授委员会是唯一的单一“决策机构”类型，它规定“教授委员会是院（系）改革、建设与发展中重大事项的决策机构，是学校建立‘党委领导、行政管理、教授治学’新型高校管理模式的重要基础，是保证教授依法履行学术职责，建立院（系）民主管理与自主发展、自我完善机制的必要组织形式”。

复合的“决策+咨询机构”型。中国计量学院、杭州师范大学、上海财经大学、安徽财经大学、武汉大学属于复合的“决策+咨询机构”类型。中国计量学院明确“教授委员会是在二级学院党政领导下有关二级学院学科建设、教学建设、学术管理、学术道德建设等学术方面重要事项的决策咨询机构”。上海财经大学明确“教授委员会是学院学科建设、学术管理等有关重大事项的审议、咨询和决策机构”。杭州师范大学则规定“教授委员会是学院（部）设立的学术咨询、评价、审议机构以及部分学术事项的决策机构。安徽财经大学教授委员会是学校教学工作委员会、学术委员会、学位委员会在学院（部、所）层面上实现职能的载体，是学院（部、所）关于教学、学术、学位事宜的决策咨询机构。武汉大学明确“教授委员会是在学院（系）党委、行政领导下的决策、咨询机构”。

单一的“咨询机构”型。沈阳大学的教授委员会属于单一“咨询”类型。沈阳大学是唯一一所由学校层面推行教授委员会制度，但却没有赋予教授委员会决策权的高校。沈阳大学的教授委员会为学校落实科学发展观，实施民主决策提供科学支撑，是校院两级改革、建设与发展中重大事项的咨询机构。主要原因可能在于沈阳大学试行的是校院两级教授委员会制度，而校级层面的教授委员会如被定义为决策机构，则可能不符合《高等教育法》的相关规定。

・理论探讨・国内教授委员会制度设计比较分析与对策研究（二）与院（系）党委、行政的关系

教授委员会与院（系）党委、行政的关系是制度设计者对教授委员会运行环境和运行模式的基本设定。7所高校中教授委员会与党委行政的关系大致可分为三种类型。

1.东北师范大学实行教授委员会集体决策基础上的院长（系主任）负责制；院（系）行政班子是院（系）的行政管理机构，对院（系）的教学、科研、人事、财务、社会服务等行政工作行使管理权。教授委员会作出的决策，由院长（系主任）负责组织实施；院（系）党总支委员会是院（系）的政治核心，参与讨论和决定院（系）发展的重要事项；受党委委托，对教授委员会、行政班子负有保证监督的责任，并支持教授委员会、行政班子在其职责范围内独立负责地开展工作。教授委员会委员由学校聘任并设有相应的岗位待遇。

2.上海财经大学和杭州师范大学明确了教授委员会与同级党委和行政之间是分工协作和相互监督的关系。

3.中国计量学院、安徽财经大学、武汉大学、沈阳大学的教授委员会受院（系）党委和行政的领导。

（三）主要职责

教授委员会的主要职责是教授委员会制度设计的主要内容，是其机构性质的外在表现，也是教授委员会开展工作的直接依据。现行的教授委员会的主要职责范围一般是学院的学术事务，或者学院的学术事务与重要的行政事务。

东北师范大学教授委员会的主要职责共9条，除第八条“听取、审议院长（系主任）的学年工作计划和年度工作汇报”外，其余8条职责都运用“讨论、确定”和“讨论、决定”的表述来加以规定，这是所有实行教授委员会制度的高校中表述最为明晰的，准确体现了其教授委员会决策型的机构性质。东北师范大学教授委员会职责范围包含学术事务及院（系）改革、建设与发展中的其他重大原则问题。

其他高校对于教授委员会工作职责一般在10项以下，且都运用“审议、论证”等词来描述。特别值得注意的是，由于安徽财经大学教授委员会是学校教学工作委员会、学术委员会、学位委员会在学院（部、所）层面上实现职能的载体，因此其工作职责最为细致，共27项。

（四）议事规则

教授委员会的议事规则是教授委员会开展工作的基本方式，包括会议的召集、会议议题的提出、决策/议事的方式、有争议时的处理方法等内容。比较7所高校的相关规定，议事规则可分为两种类型： 例会制+表决制、召集制+表决/票决制。

例会制+表决制。沈阳大学的教授委员会定位为咨询机构，实行例会制，采用表决方式通过议案，每学年召开2次会议。

召集制+表决/票决制。赋予教授委员会决策权的东北师范大学、中国计量学院、杭州师范大学、上海财经大学、安徽财经大学、武汉大学召开教授委员会会议讨论职责范围内的事务都采用召集制，基本以三分之二委员到会视为有效。会议议题由主任委员确定（需与党政领导沟通），采取表决制或票决制的议事方式，半数以上或三分之二以上委员表示同意视为通过。当教授委员会对所讨论的重要议题产生严重意见分歧，无法表决时，一般应暂缓作出决策，在深入调查研究和充分交换意见后，再次召开会议决定。值得注意的是，上海财经大学赋予院长一票否决权；而东北师范大学和安徽财经大学规定院长（系主任）对教授委员会讨论决定的问题有一次提请重议的权利。经重议，原讨论决定的意见再次以到会人数的三分之二以上委员赞成而获得通过的，院长（系主任）须服从教授委员会的决议，但可将自己的意见作为保留意见上报学校。

（五）教授委员会的组成

教授委员会的组成是教授委员会制度设计的重要内容，影响着教授委员会代表性和独立性。各高校对教授委员会组成的规定主要包括委员会的规模、委员的产生、主任委员的产生以及党政领导参与教授委员会的相关规定。按照委员的产生方式分类，高校的教授委员会组成一般分为两类：岗位聘任型和差额选举型。

岗位聘任型。东北师范大学教授委员会采用岗位聘任的方式来确定委员人选。学校规定“教授委员会教授岗位，按二级学科或具有发展潜力的学科方向设置，其岗位数量根据学科建设和科学研究需要、学科队伍状况和应聘教授水平、能力及其学术地位确定。原则上，每个需要设置教授委员会教授岗位的二级学科或学科方向只设置一个教授委员会教授岗位”。这表明学校将每一个教授委员会的委员名额视为一个岗位，而且规定了相应的岗位待遇，由符合条件的教授自愿申请，学校经过一套聘任程序确定委员及主任委员人选后由校长聘任。规定同时明确了主任委员由院长（系主任）或学术带头人担任，党总支书记为院（系）教授委员会委员，代表院（系）党总支委员会参与教授委员会的决策。

差额选举型。中国计量学院、杭州师范大学、上海财经大学、安徽财经大学、武汉大学、沈阳大学同属于这种类型。6校教授委员会的委员人数、委员候选人、正式委员产生程序上略有差别，但最终都由教师大会选举或表决产生，主任委员由全体委员推选产生。除安徽财经大学与武汉大学外，其他四所高校都对学院党政领导担任教授委员会委员有特殊说明：中国计量学院规定主任委员一般由学科带头人担任，院长、具有高级职称的党总支书记为当然委员，学院党政领导在委员会中所占的比例原则上不超过委员数的1/2；杭州师范大学规定党政班子成员原则上不兼任主任委员，同时明确7人组成的教授委员会中现任党政班子成员不超过2名；9人组成的教授委员会中现任党政班子成员不超过3名；上海财经大学规定教授委员会正式委员中不担任学院党政职务的委员须超过全体委员总数的1/2；沈阳大学规定具有正高级专业技术职务的院领导班子成员为当然委员，党政领导原则上不超过半数以上。

综上所述，各高校实行的教授委员会制度存在较大差别，以改革力度来区分，目前高校实行的教授委员会改革大致可以分为三类：变革型、渐进型、保守型。以东北师范大学为代表的变革型高校在教授委员会制度中融合了“教授治校”的思想，在制度架构上具备了从“治学”向“治校”过渡的空间；以上海财经大学、中国计量学院等为代表的渐进型高校强调教授委员会的“治学”功能，强调学术权力与行政权力的分离；以沈阳大学为代表的保守型高校没有赋予教授委员会决策权，此类教授委员会制度的意义在于提高了教授在学院事务中的参与度，进一步拓宽了民主渠道，推进了决策的科学化、民主化。各校教授委员会制度的差异体现了各高校对教授委员会的不同认识，也充分体现了高校办学的自。

三、实践中存在的问题

教授委员会制度在实践中都被赋予了高校的自身特色，规章制度设计不尽相同，但从整体上看，各高校在实践教授委员会制度过程中暴露出一些共同问题，成为教授委员会发挥作用的阻力。

（一）学院自不足

实行教授委员会制度是建立新型大学中间层的有效手段，使学院的权力得以通过教授委员会这一渠道向教授们倾斜，但现实情况是在学校办学受政府、社会过度干预，自尚且不足的背景下，学校能赋予学院的办学自也极其有限。因此教授委员会虽然被赋予决策功能，但其所能决策的学术事务也非常有限，无法充分发挥教授委员会的“治学”作用。

（二）行政权力退出不彻底

高校在设计教授委员会制度时行政权力退出不够彻底，有的是授权不够，有的是在人员组成上加入行政因素，总体上呈现行政权力依旧保持一定掌控力的局面。往往对教授委员会授权充分的高校对学院党政领导参与教授委员会都有特殊规定。例如东北师范大学规定主任委员由院长或学科带头人担任，党总支书记担任委员，参与决策。

（三）监督评价机制不健全

制度设计缺乏系统思维，尚未建立制度化的、健全的监督评价机制，导致教授委员会出现监管方不明确或被多重领导的现象，不利于教授委员会的可持续发展。

四、意见和建议

各高校对教授委员会的理解和学校实际都各不相同，所以教授委员会的实践没有一个统一的标准和模式，各校的实践都是基于理论认识的一次自主探索。总结各方经验，我们认为要建立一套契合学校发展需要的教授委员会制度需注意以下几点。

（一）充分酝酿、明确定位

明确教授委员会的基本定位，就是要回答“教授治学”还是“教授治校”、参与学校事务还是主导学校发展、咨询还是决策这三个问题，其本质是要明确将教授委员会当作学校内部管理体制中的一种学术机制还是一种新的管理体制。明确教授委员会的基本定位是开展制度设计的基本前提，是教授委员会制度有序推进的关键，也是教授委员会发挥实效的有力保障。学校和相关职能部门要广泛征求民意，充分酝酿、统一思想，在制度设计之前就给出明确的指导性意见。

（二）统筹安排、综合推进

教授委员会、校院两级管理、目标管理责任制都是深化校内管理体制改革的一部分，是一个有机的整体。学校应该统筹安排，做好协同与衔接工作，使三项改革措施形成合力，共同推进校内管理体制改革。例如，教授委员会的考核可以纳入目标管理的范围；教授委员会制度可以配合校内两级管理体制改革一同推进。

（三）厘清职责、理顺关系

学校在制度设计过程中应重点厘清教授委员会职责范围，理顺与同级别党政组织的关系，以保证教授委员会顺利开展工作，并达到预期效果。首先，要以明晰的表述来规定教授委员会的主要职责。其次，要在教授委员会章程中明确界定教授委员会与党政组织、学术委员会等其他组织的关系。

（四）加强监督、有效管理

实行教授委员会制度，学院办学自进一步扩大，学校应加强对教授委员会的监督，建立评价机制，并以此为抓手实现对教授委员会的有效管理。一是要保障民主监督渠道的畅通；二是要明确教授委员会的监督机构及其职责；三是按照目标管理的原则建立科学的、符合学校发展导向的评价机制。

参考文献：

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关键词：社区参与度 社会文化影响 感知 层次分析法

一、引言

随着我国旅游业的迅速发展,人们逐步发现,旅游作为一种产业为旅游目的地带来收益的同时也带来了各种问题。从“社区”的角度去思索和寻求解决问题的方法,被认为是解决这一问题并实现旅游目的地可持续发展的一种有效的、可行的途径与方法。本文运用层次分析法，借鉴旅游地社区参与度层次分析评价模型，通过揭示案例地社区参与度及影响因素的差异，对比不同区域居民对旅游的社会文化影响感知的差异，为旅游的可持续发展提供有益的参考。

郎德上寨是贵州黔东南巴拉河流域典型民族旅游村寨，天龙屯堡是明初驻军屯田形成的独具独特文化特色的旅游古镇，不同的文化底蕴形成了各自独特的旅游发展模式，社区主导的朗德、公司主导的天龙，同时这两个传统村镇都是著名的社区型旅游地，社区居民积极参与旅游开发，作为研究案例具有典型性。

二、旅游地社区参与度的调查研究

1、建构社区参与度评价指标体系

通过层次分析法，可以将社区参与问题分解为三个层次。

目标层(A):为社区总体参与度。

要素层(B):需要根据社区参与旅游开发的范畴来确定，通过参考文献并结合我国旅游地社区参与的实际可以设定为旅游规划与决策参与度 (B1)、旅游经营管理参与度 (B2)、旅游资源环境保护与宣传教育参与度(B3)、旅游收益分配参与度 (B4) 四个因子。

指标层(C):在要素层的基础上对每一个方面分别提取其内涵指标，各指标之间相互独立，并且同时与“社区参与”这个理论紧密联系，最终得到一个包含全面，各指标内涵独立清晰的“目标层-要素层-指标层”的评价层次结构。（见表1）

表1： 社区参与度评价指标体系

2、评价数据采集

在社区参与度评价指标体系中，C22-C24, C41-C42为客观统计性指标，其数据通过景区相关部门走访获得，客观指标的统计数据直接转为指标的赋值，对于难以直接获取数据的非统计性指标。考虑到居民是社区主人, 他们亲身参与旅游开发, 对社区参与的程度最为了解, 因此采取问卷调查的方法获取数值。本文设定社区参与度最高为100分 (对应的参与度为100%),并将社区参与度水平分为三个层次, 其中得分小于40分为轻度参与, 得分在40～70分之间为中度参与, 得分大于等于70分为高度参与。

问卷整理后，将每题的得分平均分作为相应指标的得分。调查所得数据见表2。

表2 社区参与度评价指标得分

3、应用层次分析法获得指标主观权重与社区参与度评价值

关于社区参与度层次评价指标体系各指标的权重，笔者采用南京师范大学候国林等研究总结的熵权层次分析评价模型。其评价指标体系各指标权重如表3.

表3 旅游地社区参与度层次评价相对权重

数据来源：侯国林，黄震方.旅游地社区参与度熵权层次分析评价模型与应用[J].地理研究，2010,29（10）:1802-1813.

4、计算社区参与度综合评价值

对社区参与旅游的各影响指标，按其权重值与旅游地实际采集的指标数据，将其乘积作为每项的最后得分值，数学模型为:

其中:E为旅游参与度综合评价值，Q为第i个评价指标权重值，P为第i个评价指标的分值，n为评价指标的数目。

经数据计算处理，两地社区参与度评价值郎德上寨为58.266分, 天龙屯堡为39.375分。按照划分标准，朗德上寨属于中度参与，天龙屯堡属于轻度参与。

三、两地居民对旅游的社会文化影响感知调查研究

本文旨在了解两地居民对旅游社会文化影响的感知差异,所以主要采用问卷调查并配合深度访谈的实证研究方法。有关感知部分的问卷共设计了8个问题，包括语言变化、风俗变迁、饮食结构、民族服饰、建筑样式、生活方式、居民道德、价值观等。考虑到社区居民文化素质比较低,所以问卷语言尽量符合当地的语言习惯。访谈主要在两地各选择10为受调查居民进行，受访者以25-60 岁年龄段为主,文化程度主要集中在小学和中学水平,家庭收入来源以务农为主,副业为辅。两地居民对旅游的社会文化影响感知情况如表5：

表4 两地居民对旅游社会文化影响的感知调查结果

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关键词：指挥调度系统；院前急救；作用

1 前言

对于院前急救来说，通讯调度系统是其中的重要组成部分，它是医院应对突发性事件和平常院前急救的反应中心；它不仅可以协调、指挥、调度医院对灾害性事故和院前急救的医疗救援，而且可以对灾害性事故和急救的有关信息进行整理、传递、贮存和接受，为急救中心的管理提供相关信息。随着现代化通讯技术的发展，“120”指挥调度系统普遍使用高科技通讯技术，它对能够高效、准确、安全、及时的进行医疗救援起到关键性的作用。

2008年3月，某市的院前急救系统开始正式使用现代化的通讯装备和技术，在同一年的10月份，建成了该市的现代化指挥调度系统，该系统集卫星定位、电子计算机、无线、有线等技术为一身，在几年来的使用中获得较好的效果，现对该系统使用进行简要介绍。

2 调度系统建设的总体目标

2.1 急救中心调度现状

该市的急救中心承担着对全市的突发灾害和院前急救任务；时间对于危重病人意义重大，能够精确、快速反应的指挥调度系统可以节省病人大量的时间，使其能够尽快得到医疗救护。在进行调度系统升级改造前，该市是通过两部电话来接收救护信息的，但使用120电话有很多弊端，相关部门统计结果显示该号码被拨错率在80%以上，而且经常出现无法打通的情况，经常有人直接打到110处，请求堆放予以转接到120，这就耽误了病人的急救时间。有的人无聊时打120进行骚扰，使得一些急救电话难以接通，有时不清楚对方的电话号码，导致警方也对此束手无策，给日常急救管理带来许多不便。随着通讯技术以及该市经济的发展，通过有关专家对该市的通讯系统的论证和调查，决定将调度系统升级为由显示子系统、GPS卫星定位系统、GIS地理信息系统、计算机信息处理子系统、无线通讯系统、有线通讯系统组成的现代化调度系统。该系统正式使用后，可以很短的定位出急救者的地理位置，并显示可用急救资源的地理位置和工作状态，操作人员就可以准确、快速的发出急救调度指令，进而使病人得到及时救护。

2.2 调度系统的工程情况

对调度系统升级时，首先该调度中心接通了2条5M的中继线，该系统采用的是NO.1指令，使用单人方式接入。调度系统的计算机辅助系统具有GPS卫星定位子系统、呼救处理、数据管理、计算机辅助决策、网络管理、计算机网络、呼救处理等功能；并且采用了计算机网络、大型数据库、数据通讯、数字录音、电子地图、数字调度机等技术，进而实现了无缝连接，从该系统的结构上确保了院前急救的及时、准确；计算机辅助系统还具有模式化和开放式的结构，可以确保该系统的可扩充性和灵活性。当由高速宽带平台、光线等将急救人员的120电话接通到调度中心后，计算机主机可以立即进行语音服务、优先排队以及错号拦截；在急救电话进入到调度中心后，该市的电信局就会将该急救电话的装机位置、户主姓名、主叫号码等信息通过一打一送的方式传给急救调度中心。调度系统会自动调出派车单，自动将急救电话的有关信息传递到派车单上，派车单上同时包含了病人的急救预案、急救地点等相关信息。

调度系统所包含的GPS子系统，是由车载设备和调度中心的GPS控制器构成。GPS控制器具有应用和管理两个界面，它具有很强的无线数传能力以及较高的系统可靠性，可以完成包括传输车辆上下班登记信息、急救人员上下班信息，包含图像数据传输接口、同步时钟传送功能、车辆不同时段的时间传送功能、中心段信息下达功能、GPS车辆定位数据的传送和接受等功能。调度系统所具有的GPS地理信息显示子系统，可以将该市的所有救护车的动态信息以及实时位置显示出来，而且可以1秒更新一次信息。计算机将依据救护车位置以及病人所在位置，按照指定医院、医院专长、就近救护的原则为病人分配最近的医院进行救护。急救任务完成以后，GPS系统会自动将返回急救站时间、任务完成时间、到达医院时间、达到现场时间以及出车时间等及时的进行汇报登记，并将这些数据进行归档处理。调度系统所包含的GIS地理信息显示子系统，在调度中心接到急救电话后，就会自动的将该电话所在位置的局部电子地图呈现在屏幕上，以便调度中心人员进行救护资源的调度。在接通急救电话的同时，系统就会自动将有关信息进行记录，计算机会将这些信息及时录入到大型数据库中，信息包括救护车运行轨迹、抢救资料、病情、病人基本情况、录音、通话时间等信息。

3 调度系统升级后的效果

在该市升级了调度系统以后，使得该市的急救质量得到大幅度提高，主要表现在以下几点：①信息准确定得到提升；指挥调度系统可以自动查询救护人的户主姓名、呼救电话号码、呼救电话地址等信息，并将该信息及时的反映到屏幕上，系统会自动对救护人进行定位，同时将附近可用的救护资源动态的显示在屏幕上，确保了救护信息的准确性；②提升救护速度；系统在得到救护人的相关信息后，会自己产生派车单，该单包含局域地图、救护预案、会面地址等信息，半分钟的时间就可以准备完毕，大幅度降低了记录和询问的时间，使得救护速度得到明显提升；③救护资料查询更加方便；因系统会自动存储有关的救护资料，包含轨迹、时间、资料以及语音等。救护人的救护资料也可以被存储在系统的数据库中，便于管理人员对资料的查询和管理，资料的保存时间定为1年，当救护人与救护医院出现医疗纠纷时，数据库内的资料可以作为法律依据；④提高的通话质量；该市使用升级后的调度系统，大幅度降低了漏话、错话的几率，目前已经小于15%。因系统使用后减少了调度中心的反应时间，使得医院的急救速度得到提升，为病人院前急救争取了时间。

4 结语

通过以上对该市指挥调度系统的阐述和分析，可以得出该指挥调度系统具有以下特点：

⑴自动化水平高；该系统是集GPS/GIS、语音平台、电话、微机为一体的综合系统，它有大型计算机作为急救调度指挥中心，该计算机可以自动的调度急救车辆，采用简便、快捷的键盘和鼠标操作代替了过去的笔记录、按钮、拨号等手动操作。

⑵救护信息一目了然；当需要救护的人的电话接入调度中心以后，电子屏幕上就会自动显示出打电话人的地点，同时将可用救护资源同时在屏幕上显示出来，调度中心就可以依据病人实际情况来进行急救指挥调度。

⑶信息化程度高；在救护人电话接入调度中心后，系统会自动记录病人的急救时间、急救过程、调度、病情、呼救等数据以及语音资料，便于相关人员随时参看记录情况，同时极大方便了急救中心的日常统计。

在通讯指挥调度系统升级完毕后，极大的方便了该市的医疗救护，不仅方便了救护中心的操作，而且为病人的救护节省了大量宝贵的时间。鉴于系统的优越性，建议其他城市进行救护系统的升级，加强相关方面的资金投入力度。

参考文献：

[1]王雪梅，.卫星定位的现代化通讯指挥调度系统在医疗急救中的应用[J] 中国现代药物应用

[2]武秀昆.从等待救援(护)到参与救援(护)―急救优先分级调度系统的发展与应用[J]