依法行政十篇

依法行政篇1

目前，对依法治国、依法行政应具有怎样的内容的探讨不断在深入，本文认为依法行政所依据之法的性质和功能，决定着依法行政的根本走向。以下，本文从社会需要与行政活动之关系的角度对此问题作点滴探讨。

一、依法行政与形式的法

我们的共和国在经历了种种历史浩劫和磨难之后，开始投入人治与法治关系的思考，关注制度建设，并且选择法作为制度化的行为规范，要求公权力依法行使，这无疑标志着国家政治生活和控制行政权力的方法，要求行政机关在行使行政权力时只能依照法的规定，由此来排除行政机关的越权、恣意和滥用权限等可能性。在这一侧面方向展开的主张主要在于强调依法控制行政权。[2]

一是作为行政获得合法性（legitimacy，也可称“正统性”）的方法，即行政机关在行使权力时只要适用业已颁布的法规定，以此为根据证明权力行使具有合法性。在实际生活中，当涉及行政权的发动及体现其强制力时往往可以见到这一方面的主张。

在上述的主张中，我们都可以看到对历史的深刻反省：寻求建立一种外在于行政权力并作用于行政权力的规范-法，以此作为行政权的活动的唯一性根据。也正因为如此，上述的各种主张无论其着眼点在何，都拥有一个共同之处，即首先必须建立作为行政权的行为准则-法。

与此同时，作为行政的行为规范的法究竟应该为何，对此的回答虽然是见智见仁，但在以下几个方面我们可以看到相互之间最大的公约数：

一、依法行政的法应该具有体系性，其应以宪法为顶点构筑起来的，由法律（包括基本法律和部门法律）、行政法规、行政规章以及地方性法规等等组成的规范体系。这意味着法的体系化要求应最终归结统一于宪法的要求，由此也排斥了内部文件-不具法的形式的行政命令作为行政活动合法性判断的根据。

二、依法行政的法应该具有书面的形式，即其能以文字的方式表达出规范的具体内容。通过将行政的行为规范的文字化，使规范的具体内容：权利义务关系得以明确。

概括而言，在上述对依法行政的追求中，我们可以明白无疑地看到，行政活动中涉及到的各方主体-无论是行政自身还是其管理的相对方，均已经十分清楚地认识到了依法治国、依法行政所应具有的外在形式有着不可缺少、不可替代的重要性。简而言之，作为行为根据的法具有了上述外在的形式性，可以使各方行为主体于事前预测和明确各自的行为责任，减少事后行为风险，以此使社会秩序（包括市场秩序）稳定化。

其实，随着市场的发育、经济的发展，社会对法提出形式合化要求可以说是一种历史必然，我们在观察经济发达国家的形成史时可以得到完全相应的佐证。马克斯。韦伯（Max Weber）在总结欧洲近代经济社会历史时曾指出：具有可计算性，可预测性，即形式合理的法是近代资本主义经济成功的最重要前提 .今天，随着社会主义市场经济的形成和发展，社会对法的形式合理性要求已经开始萌芽。因此，当我们在建立、发展社会主义市场经济的有关法律制度时，思考如何满足依法治国、依法行政的形式化要求，建立可以使人们预测自身的行为后果的法体系，已不仅仅只是来自历史的反省和启示，更是直面现实的社会需要（如建立社会主义市场经济秩序）所作出的积极回应。

二、依法行政与实质的法

从各级人大和政府的工作报告中我们可以知道我们所拥有的成文法规范的数量正历年上升，这无疑表明在我国法的规范体系正在日益发展和完备。然而，在现代，依法治国、依法行政的真正实现不仅仅只是，或者可以说不主要是依靠行政所依据的法规范体系在形式方面的发展和完备，其更为重要的在于这种法规范所追求的价值目的。因为，如果法治仅仅只是要求法律体系具备形式上的完备性和统一性，那么依法行政与专制并不是绝对无缘之物[3] .

依法治国，依法行政的价值目的不能离开民主政治和权利保护。民主的目的要求行政权的行使服从代表人民意志的立法机关所制定的法律，由此防止行政权的滥用和维护公民等社会成员的基本人权。这里所谓的行政权的行使应服从代表人民意志的立法机关所制定的法律包含着行政机关在制定法规范时也同样必须服从以宪法为顶点构成的法律体系的要求。我们在现行的《宪法》以及相应的法律中可以明确地读到反映上述民主要求的基本规定。例如《宪法》第89条第1款规定制定行政法规应“根据宪法和法律”，第90条第2款和《国务院组织法》的10条规定制定国务院部委规章应“根据法律和国务院的行政法规”。概括言之，宪法和法律中的这些规定是通过下位法规范以上位法规范为直接根据的方式保证宪法和法律所具有的民主性延伸至由行政权所制定的法规范体系。但是，在实际的由行政权制定的法规范体系中，相当一部分缺乏来自于上位法规范的直接根据或者根据暧昧。

同时我们还应该清醒地认识到仅仅具备法的外形的规范并不是当然具有权利保护的功能，离开了法规范内部的特定结构权利保护很可能落为只是一种美丽的标签。若放眼于人类社会发展的历史长河，我们完全可以从各国许许多多正和反的经验和事例中获得对我们如何走向未来的启示。至少，以下各项原则对我们从权利保护的目的出发建立行政活动的根据制度体系时可有所借鉴：

-行政机关所作出的影响被管理者权利义务的具体行政行为以及行政强制必须以（立法机关制定的）法律为根据（法律保留原则）；

-对公民具有不利益性的具体行政行为应受法律拘束，原则上不应作为自由裁量处理（限制自由裁量原则）；

-行政机关作出侵害国民自由财产的行为之前，尤其作出制裁性的决定之前应事前给予当事人听证的机会（正当程序原则）；

-因行使行政侵害公民的自由或财产时应进行损害赔偿或损失补偿（国家补偿原则）；

-对因违法的具体行政行为权利利益受到侵害的当事人应保障其有提起诉讼，获得司法救济的机会（司法救济原则）等等。

三、依法行政与社会活力

依法治国，依法行政并不是在空中楼阁中实施的一种思想过程，其真正有实效的实现绝不可能脱离现实的社会基础。依法行政，是行政机关以法为根据积极管理社会（这是实质性法的另一种含义），但这种管理并既不应是简单机械地对法条文的严格适用，也不应是对一切的社会问题都依靠和运用法律手段加以解决。否则，依法行政之法，无论是追寻形式的合理性还是实质的目的性，其结果必然导致成文法规范的大量出现，造成“规范的洪水”泛滥，使社会生活领域受到国家公权力的全面干预和介入，其结果会扼杀自身依靠的社会基础的活力和丧失自身应有的功能。

因此，依法行政更为重要的是通过行政的管理实现社会公平和激活社会自身的活力。在今天，行政如何管理社会和社会如何自律已成为在建立和完善社会主义市场经济时必须认真思考的问题。因为市场的建立和完善归根结底是以社会自身活力为基础。自实行改革开放政策以来20年，在发展社会主义市场经济的我国，行政（国家）与社会之间关系已经和正在发生着迅猛和质的变化，随着社会主义市场经济形成，过去的对社会的生产资料和生活资源全面控制分配型行政管理正向着对社会自身的运行进行干预、介入型行政管理过渡。这是建立和完善社会主义市场经济的必须。然而，问题在于我们所处的社会已经历的和将要经历的发展是其他国中无例可循的，社会在相当大的程度上还是行政的附属，其自身发育尚未全面还远不具有其独立性，我们所追求的市场尚不能完全依靠社会自身而依然须依靠行政的强大力量来创设，至少由行政主导时，法如何使行政对社会的干预和介入保持适当和合理的程度，以及如何强化依法行政所依之法在增强促进社会自身活力方面的功能便决定着依法治国、依法行政制度在未来的基本走向。当许多国企经营者的头脑中依然自觉或不自觉地将自己定位于国家行政管理者时、当社会团体的成立需要以其业务主管单位的审查同意为前提，使社会团体事实上成为行政业务主管部门的下属时[4] 、当《价格法》实施后却依然须采用实质上的行政命令建立以“价格自律”为名的价格卡特尔来限制“不正当竞争”时[5] ，我们显然可以看到制度创设中如何激发社会活力和避免过渡干预、介入社会生活之间选择的艰难度。

显然，在实施依法治国、依法行政所面临的诸多问题中，如何制度化地安排国家（主要是行政权）与社会（当前的核心为市场）的关系是最为基本的问题之一。其实，国家（行政）与社会如何相互尊重对方的运行规则而不是相互无视、国家（行政）介入社会时国家的法如何不否定和影响社会自身的运行规则以及国家（行政）的法在介入社会时不被社会规则所溶化不尚失其独自的功能等等有关诸如此类的探索已是源远流长。尤其自70年代末西德社会民主党和自由民主党联合执政所采用的“依法管理社会”的改革政策陷入僵局以后，G.托布纳（Gunther Teubner）针对国家的法在现代社会中的功能问题提出了“自省性法”的模式[6] ，主张法对社会的管理应立足于建立通过管理对象，即社会自身的自律性和自我运作性来解决社会问题的框架，即变直接管理为间接管理，其核心在于将法的功能限定在组织、程序、管理权限再分配等规制等方面，改变过去社会行为的直接规制的行政管理方式。

在思考依法治国、依法行政时，托布纳“自省性法”的模式对我们有着很大的启发，虽然在构筑符合我国国情的依法治国、依法行政的制度时，我们不可能回避我们的国家和社会特有的发展历史，然而如何认识历史对今日的积极和消极意义，如何制定和制定具有怎样功能的法规范为国家（行政）管理社会时提供依据，则关系到“依法治国，建立社会主义法治国家”方略能否得以真正落实和长久发展。当对依法行政内容的理解，尚有许多依然是渊源于旧有的习惯，根植于旧有的土壤，尚只是驻足于严格适用业已颁布的法规范的程度上或仅仅将法作为干预和介入社会生活的工具时，我们所要警惕的是勿使依法治国、依法行政变为处处可贴的无实际内容的标签，或是过度干预和介入社会生活的工具。

    参考文献：

[1] 就法治国家、依法治国与依法行政的关系问题，尽管探讨者各有独自的论述角度，但认为依法行政是依法治国的关键和核心方面则拥有基本共识。最新的论文如民法学家王利明：《也谈依法治国》，《法学评论》1999年第2期45-48页。

[2] 马克斯·韦伯（Max Weber）：《法社会学》（日文版，世良晃志郎译，创文社1974年）63-64页。马克斯。韦伯所提出的“形式性”概念具有两方面的含义：一是作为形式性的计算可能性，即“由法保障的在纯形式方面的一致性”，其通过“法的合理化和体系化”得以实现；二是作为形式性的逻辑性，即“一个个的法规范经逻辑手段整理成为无矛盾的抽象法命题体系”（同105、512页）。中野教授指出，韦伯所说的上述两个方面的形式性是相互背离的，参见中野敏男：《现代法系统和批判》（弘文社1974年）43-48页。但也有学者指出，恰恰是这种形式性两方面的相互背离才是法的形式性的根本所在，参见桥本直人：《M.韦伯学说中的“形式性”的逆说》，《社会学评论》48卷3号300页以下。

[3] 王名扬在介绍美国行政法时指出：“法律必须符合一定的标准，包含一定的内容，如果对于法律没有要求一定的标准或内容，则法律也可作为专制统治的工具，这和法治的目的背道而驰”，王名扬：《美国行政法》（中国法制出版社1995年）114页。江必新在最近的研究中也指出：“如果法必须执行或遵守，那么法就必须符合一定的标准，包括一定的内容，反映人类的理性，否则，法律不仅可以成为专制统治的护符，而且可以成为灭绝人类的工具。这样，法治对于人类不是福祉而是灾难”，由此他提出了确保依法行政之法是良法的“实在规则”，参见江必新：《论法治行政的基本规则》，法制日报1999年2月4日。在人类发展史中，至少在二战前的德国和日本，曾存在过根据法律的规定侵犯人权的史实。

[4] 参见《社会团体登记管理条例》（1998年10月25日中华人民共和国国务院令第250号）的有关条文，特别是第3、9、13、18、19、28等条中社会团体与主管机关、登记机关的关系的规定。

依法行政篇2

要探讨行政组织法在依法行政中的地位，有必要首先研究行政组织法的内涵及基本内容。行政组织法是规范行政组织、控制行政组织的法。从现行有效的《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定来看，行政组织法主要涉及行政机关的设置、性质、隶属关系、职责权限、任职期限、工作原则以及职务设置等内容。总的来说，现行组织法是从管理的角度而不是从规范和控制行政权、保障相对人权益的这一角度来加以规定的，对行政组织所涉及的法律问题，还有许多没有规定。从应然状态看，行政组织法应包括以下内容：

（一）行政组织的权限

随着现代经济和社会的发展，行政组织的权限呈扩张趋势，其范围不再局限于传统意义的行政性，而不断向立法与司法领域渗透。对行政组织的权限，行政组织法应当就以下两个方面作出规定：

1.行政权的范围。行政权是指国家行政机关执行法律，对国家的行政事务进行组织、指挥和调控的权力。行政权包括两个要素：一是对某类事务的管辖权，或者叫做事权，如国家对教育、卫生方面的管理权；二是对某类事务进行管理时的具体权限，例如在计划经济体制下和在市场经济体制下都存在着国家对经济的管理。在计划经济体制下，行政机关主要有计划权、审批权、分配权等。而在市场经济体制下，行政机关主要享有许可权，检查权，以及处罚权等。以往的行政组织法往往只规定事权，而忽视具体权限的规定。 以至于行政组织法对行政权的规定非常空泛，无法操作，为行政机关留下了过大的裁量余地。行政权的范围是指事权和具体权限之和，究竟哪些事权和具体权限可授予行政组织，哪些不能授予，应当在法律上予以明确。当然，行政权的范围不是僵死不变的，而应随着经济体制的改革、社会的发展而不断进行调整。

2.行政组织享有的其他权力。在我国，行政组织除享有行政权外，部分行政机关以及行政机构还享有一定的立法权和司法权。行政组织法需要对行政机关立法的事项、具体权限以及行政机关解决纠纷的范围、权限等作出原则规定，为其它法律法规的制定提供依据。

行政组织的权限之所以需要行政组织法设定，主要是由人民理论以及我国的政权组织形式所决定。在我国，行政组织的一切权力来自于人民，人民通过全国人民代表大会以法律的形式赋予行政组织一定的权力，法律没有赋予的权力，行政组织不得行使，当然行政组织更不得自行授权。

（二）中央与地方的权力分配及相互关系

严格地说，中央与地方的权力分配及相互关系应当由宪法加以规定。 由于宪法的规定较为原则，因此有必要通过制定有关的权力分配法予以明确。 中央与地方的权力分配虽然部分涉及立法权问题，但主要是行政事权及具体权限的划分，因而属行政组织法的范畴。建国以来我国在中央与地方的关系中，权力基本集中在中央，经济体制改革以来推行的行政分权制，如实行财政分级包干、下放地方固定资产项目审批权等没有从根本上逾越集权制的模式，而行政分权制本身所固有的不稳定性，在国家利益和地方利益分配上的非均衡性以及人为因素已导致中央调控能力的严重减弱、地方短期行为的加剧、国家的产业结构的失调。为适应市场经济发展的需要，加强中央宏观调控能力，用法律来调整中央和地方的关系，明确中央和地方各自的权限并加以制衡是十分必要的。从国外的经验来看，向地方分权已成为世界性的潮流，而且，中央与地方的权力分配及相互关系都以法律加以规定，从而排除了中央与地方关系的随意性、无约束力等弊病。

（三）行政机构的设置

按照宪法的规定，我国的行政机关是指中央和地方的各级人民政府，行政机构是指行政机关下设的工作部门和办事机构等。关于地方各级人民政府下属行政机构的设置，原则上宜由地方各级人民代表大会根据当地的实际需要确定，中央只是在整体规模上加以控制。中央行政机构的设置应通过制定各行政机构设置法来加以规范。从目前的实际情况来看，存在的问题很多。例如国务院行政机构的种类比较复杂，缺乏统一标准。国务院下设有部、委员会、办公厅、直属机构、办事机构、部委归口管理的国家局，还有许多非常设性机构。虽然国务院已于1997年8月3日颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，并于颁布之日起施行，但该条例仅从程序上规定了如何设置行政机构，没有解决实体问题，如各行政机构之间的权限分工、事权和具体权限等都没有明确的法律依据。另外，由国务院自身来规范其行政机构的设置是否合理也是有待探讨的。为规范行政机构的设置、合理配置权力，并确保国务院行政机构设置的科学性和民主性，行政组织法中有必要明确国务院行政机构设置法定原则，并制定各行政机构设置法对各行政机构的事权和具体权限明确加以规定。

（四）行政编制 管理制度

行政编制一般是指行政机构内部的数量定额、人员结构比例和领导职数。从宏观上看，我们认为行政编制还可适用于各级人民政府，指政府的行政机构数、人员总数及结构比例等。行政编制的管理在行政管理中占有重要地位，其好坏直接影响到行政组织的整体结构及功能的发挥，并对行政效率产生重大的影响。此外，行政编制的规模直接和公民的负担相联系，行政编制的规模越大，公民的负担就越重，因为行政经费是完全靠税收来负担的。长期以来，我国虽然重视编制管理的作用，但编制方面仍缺乏法律的硬性约束，管理层次过多、机构重叠、人员增长失控的状态没有从根本上得到解决，因而急需通过健全行政组织法，制定行政机构编制法，对行政编制加以全面规范。

（五）公务员管理制度

公务员管理制度，简称为公务员制度，是指国家遵循民主、平等、公平、优化等原则，在科学分类的基础上建立的一整套公务员的考试、录用、任免、培训、晋升、奖惩、退休退职等制度。公务员制度的推行自然离不开法律的保障，因此，公务员法的制定势在必行。从性质上说，公务员法也属于行政组织法的范畴，因为公务员法的目的在于建立一支优秀、稳定的公务员队伍，以确保行政组织处于最佳运转状态。值得注意的是，公务员制度并不局限于对公务员的内部管理，公务员的考试录用就是一个面向广大公民的外部管理制度。

（六）对行政管理的主体形式

行政管理以其管理对象的不同可分为外部管理与内部管理，内部管理采用层级节制原则，上一级行政机关有权管理下一级行政机关， 相对来说，较为简单，而外部管理的主体形式则要复杂得多。从理论上说，对外管理应当由行政机关及其行政机构亲自进行，国家设立行政机关以及行政机构，并赋予他们行政权力的目的就是为了对社会的各类事务进行组织、管理。但由于行政管理的复杂性、广泛性、某些行政事务的特殊性，以及其他因素的影响，在对外行政管理上也存在着其他主体形式，如行政授权、行政委托等，这都需要法律加以规定。行政组织法应当就行政机关及行政机构对外管理的资格要件；行政授权的主体、对象、标准；行政委托的条件、标准以及行政协助 的方式、责任、条件等问题作出统一明确的规定。

二、行政组织法的功能

行政组织法的功能是指完备的行政组织法可以发挥的作用。在很大程度上，行政组织法的功能是由基本内容和法律固有的规范性、强制性等特点所决定的。笔者认为行政组织法主要具有以下几方面的功能：

（一）权力配置的功能

这一功能表现在：第一，设定权力。即行政组织法可以对行政组织的权限作出统一明确的规定。从法治的角度说，行政机关的权力来自于人民的授予，并通过法律规定，法律没有授予的权力，行政机关不得擅自行使。因此，行政组织权限的设定绝不是一个事实问题，而是法律问题。如前所述，行政组织的权限包括事权和具体权限两部分，对于前者，行政组织法应明确规定，对后者，行政组织法则可作基本规定，再由其他行政法律加以具体化。第二，分配权力。即行政组织法可以通过其第二级立法，如制定《中央与地方关系法》、《国务院组织法》、中央各行政机构设置法等对行政组织的权限合理进行分配。这里的权力分配既包括纵向的中央与地方权力分配，也包括横向的中央各行政机构之间的合理分配。目前，我国在行政权的分配上基本处于无法可依的状态，无论是中央与地方权力的分配还是国务院各部门之间的权力分工，都不是靠法律来推行和保障的。国务院各部门的职能分工及权力分配由国务院“三定”方案决定（即定职能、定机构、定人员），三定方案仅系国务院的决定，而且是自下而上产生的，缺乏对行政事务的全面分解、归责，因而各部门之间的职能、权限冲突比较严重。为协调各部门的关系，各种临时机构应运而生。笔者认为行政组织法在行政权的分配上具有独特的优越性。一方面，行政组织立法会比任何形式的决定慎重得多，它需要详细的论证，民众的广泛参与，集思广益，因而在权力分配的合理性上较有保障；另一方面，涉及权力分配方面的组织法一旦制定出来，就具有相对稳定性，可防止因人设事，减少人为因素的影响。第三，调整权力，即行政组织法可以根据社会经济发展的需要、政府职能的转变，赋予行政组织新的权力，或取消原有的一些权力，还可以对行政权重新进行分配。调整权力与设定权力、分配权力有相通的一面，但又有独特的意义，尤其表现在取消力方面，因为行政机关一旦享有某种权力很难自动放弃，对行政权的调整必须借助于法律手段。

行政组织法的权力配置功能是其他法律所不具备的，虽然与行政管理有关的单行的法律法规中也可规定行政机关及行政机构的权力，但只能就事论事、个别地、分散地规定，缺乏统一性和完整性。此外，在中央和地方权力的分配上以及中央行政机构权力的分工上，任何法律也无法取代行政组织法的作用。

（二）规范管理功能

行政组织法在规范和管理行政组织方面具有明显的功能：首先，有利于有关行政组织方面的术语的统一和明确，例如，何谓行政组织、行政机关、行政机构、公务员、行政编制等，都需组织法统一加以规定。从实际情况来看，行政机关及行政机构缺乏明确界定，一个组织是不是国家行政机构，不是取决于它的性质，即是否行使行政权，而是按其所使用经费的不同加以确定。有些组织明明是为行使行政权而设，却人为地将其列为事业单位，使用事业经费。不管这种做法的目的为何，其结果不利于行政组织的系统管理，并使得行政组织对外管理的主体形式复杂化。因此，从性质上来界定行政机关及行政机构实属必要。第二，有利于规范行政机构的设置。国务院组织法第8条规定，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。但实际上，国务院行政机构的设置由国务院决定，全国人大及人大常委会的批准只不过是走形式，因为既没有设置的标准，而且与职权的分工无关，因而不可能对其进行实质性的论证。行政组织法可以对行政机构的设置规定统一标准，确立行政机构设置法定原则，以真正起到约束的作用。第三，规范行政机关的外部管理主体形式，如行政授权、行政委托、行政协助等。第四，有利于规范行政编制管理及公务员管理。行政编制管理与公务员管理，如果没有法律的保障，很难取得实质性进展。

规范性是所有法律具有的共同功能，在行政组织的内部及对外管理中尤具有重要意义。从现行制度上看，行政组织的内部及外部管理呈现出无序化，缺乏统一界定、统一规范、统一标准，非合理性的因素较多，长官意志、随意性较大，较为混乱。我们认为只有加强行政组织法建设，才能变无序为有序，使行政组织的管理步入法治化的轨道。

（三）保障功能

这一功能主要表现在以下几个方面：第一，保障公民行政参与权的实现，例如通过公开竞争考试参加到公务员序列进行管理；在行政机构的设置过程中以及在确定行政权力的过程中参与自己的意见。第二，保障对行政组织的管理符合客观规律，行政组织法可以将行政学研究的成果、实践中好的经验肯定下来，如公务员制度，管理层次、管理幅度与行政效率的关系等。第三，保障行政机构的设置、权限适应市场经济发展的需要。行政组织立法要从客观上对市场经济中所涉及的行政事项进行分解、汇总，并合理分工，以真正为市场经济的发展创造条件。第四，保障行政改革的顺利进行。行政改革有狭义和广义之分，狭义的仅指政府行政体制和机构的改革，广义的除行政体制和机构改革外，还包括行政方式方法以及重大行政原则的变革。行政改革的目标就是要使行政组织发挥最大效能，适应社会发展的需要。以往我国也曾进行过行政改革（以机构改革为中心），并取得了一定的成绩，但始终没有达到预期目的。其中原因之一就是改革的成果没有用法律加在巩固，没有法律的保障。例如机构改革，改革风一过，又恢复如旧，甚至于在机构、人员的增长上变本加厉，而且没有人需为其承担法律责任。纵观我国行政改革的经验，凡成功的行政改革无不立法先行，并用法律保障改革的成果。

（四）控制功能

这是行政组织法最重要的一项功能。具体表现在：第一，行政组织法可以控制行政组织权力的自我膨胀。众所周知，行政组织的权力最终是由公务员个人行使的，而权力总有扩张的趋势和倾向，因而行政组织的权力很容易自行膨胀；又由于我国行政权力一向十分强大，界限不清，不受约束，对行政权力的扩张没有制约手段，因而通过行政组织立法对行政组织权力加以限定，无疑将有效地遏制这种自我膨胀。第二，有利于控制行政机构的总数以及内部机构、公务员的规模。行政组织整体规模的失控将造成两大弊病，一是将大量消耗国家的财力，使国民不堪重负，因为维持庞大的行政组织的运转完全靠税收负担，机构、人员越多，公民的负担就越重；二是导致行政效率低下，机构重叠，职能不清，人浮于事。扯皮、内耗、管理层次增加，自然会影响行政效率，也容易滋生。过去我们虽然强调精简机构、控制人员增长，但都没有达到预期目的，公务员的总数不但没有减少，反而不断增长，这足以说明对行政组织整体规模控制之必要。行政组织法可以从实体和程序两方面对机构、人员的总体规模进行控制。在这方面日本的经验值得借鉴，为控制行政人员的增长，日本于60年代制定了总定员法，并取得显著的成效。

以上所说的功能是指完备的行政组织法规体系应当发挥的作用。显然，这些功能在实践中没有充分发挥出来，这一方面是行政组织法本身不健全所致，另一方面也与我们对行政组织法不重视、对其缺乏研究有关。此外，由于行政组织法以规范行政组织为目的，触及一些人的权力、利益，所以容易遇到阻力，这也是行政组织法的发展步履艰难、进展缓慢的原因所在。

三、行政组织法在依法行政中的地位

依法行政作为依法治国这一治国方略的重要组成部分，有着十分丰富的内涵，我们可以从三个层面加以把握，一是在理念上要强调行政领域的法治化，即以法治完全取代人治；二是在现实中行政管理的一切方面和各个环节都要有法律的规范，行政机关要依法进行管理。依法行政与行政组织法有着极其密切的关系，行政组织法在依法行政中占有十分重要的地位，这可以从以下几个方面表现出来。

（一）行政组织法是实现依法行政的法律保障之一

依法行政，从其实质上看，就是要使行政管理进入法治状态。首先，行政组织的自身管理要法治化。无论是行政组织的权限，中央与地方的权力分配，还是行政机构的设置、行政编制管理都要以法律为依据，排除个人意志的非理性干预。其次，行政组织的对外管理要法治化，行政组织对外管理的主体形式，行政机关及行政机构行使行政权的条件、规则以及程序等要依法设定，行政机关及行政机构必须严格依法进行管理。第三，无论是行政组织的内部管理还是外部管理，都要贯彻平等、公正、民主、效率的原则，以确保公民权利和利益的最大实现。显然，行政组织法律制度与行政组织法息息相关，没有行政组织法的规范和保障，也就不可能有完备的行政组织法律制度，行政法治状态也就无以真正实现。

（二）行政组织法是健全其他具体行政法律制度的基础

具体行政法律制度可以从不同的角度把握，从管理环节上看，包括行政立法制度、行政许可制度、行政处罚制度和行政强制制度等；从管理内容上分析，涉及经济行政制度、教育行政制度、公安行政制度。上述制度中，无论是哪一类哪一种，都包含了三大要素，管理主体、权限和程序， 这里，管理主体的形式及权限要按照行政组织法的一般规定加以具体化，如果缺乏行政组织法的规范，则极易造成管理主体形式多样、标准不一以及行政机关职能不清，权限不明，甚至于对同一事项重复立法，相互冲突。可见，行政组织法在依法行政中具有基础性的作用。

（三）行政组织法是改变行政管理无序化的手段之一

改革开放以来，我国的行政管理取得了很大成就，对社会的进步作出了贡献，但在一些方面仍然是无序化。其中，与行政组织有关的问题主要为：第一，行政组织的权限与其身份、任务不相适应。一方面中央政府对地方行为的监督控制缺乏相应的权限和手段；另一方面，政企不分，许多应属于市场主体的权利仍为政府所把持。第二，行政机构的设置无序化。行政机构的种类五花八门，各种非常设性机构层出不穷，行政机构之间争权争利、相互扯皮的事情屡见不鲜，这些都影响到行政效能的发挥。第三，行政组织整体规模失控。机构庞大，人员膨胀。上述问题的存在很大程度上是无法可依及人治因素造成的。因而，变行政管理的无序为有序，加强行政组织立法将是重要的手段之一。

（四）行政组织法有助于行政诉讼制度的发展

行政组织制度是解决行政纠纷，确保行政机关依法行政的法律制度，在控制行政权方面与行政组织法一样具有十分重要的作用。所不同的是行政诉讼法是通过解决个别的具体的纠纷来纠正行政机关的违法行为，达到控权的目的，而行政组织法通过协调行政组织整体与公民之间以及中央和地方之间的利益冲突来达到控权的目的。行政组织整体规模的失控及无序化表面上不直接侵害公民的法定权利，但实际上直接损害了公民整体的利益，容易引起全社会的不满，导致政府威信的下降，从而造成整个社会的无序化，其产生的危害远比个别违法侵权更为严重。

此外，行政组织法对行政诉讼制度的发展有积极的促进作用。首先，行政组织法对行政外部管理主体形式的规定，将为行政被告的确认提供法律依据。行政诉讼法首次对行政授权和行政委托作了区别，但何谓行政授权，何谓行政委托，缺乏明确界定，也没有统一的标准，需要组织法加以解决。其次，行政组织法对行政机关设置、权限的规定，将为行政案件的审理提供标准，如主体是否违法，是否超越职权等。最后，行政组织法对行政立法权、行政立法主体的规定，将为行政诉讼中法院对行政法规、规章的合法性的鉴别提供依据，也将为规章之间以及部委规章与地方性法规之间的冲突奠定解决的基础。

四、完善行政组织法的设想

行政组织法的完善是一项十分艰巨的工程，也是行政法治中最难迈出的一步。

（一）更新观念，加强对行政组织法的研究

在我国，对行政组织法的研究几乎处于空白的状态，法学界没有对其给予应有的重视。宪法学虽然涉及行政组织的研究，但是从行政与其他国家职能分工以及全国人民代表大会与行政机关的关系这一角度展开的，并不触及行政组织内外部管理的具体法律问题。行政法学界在80年代对行政组织法作过初步探讨，但到90年代，行政组织法问题却备受冷落，几乎到了无人问津的地步。 这一法学研究上的滞后严重地影响和制约了行政组织法的发展，如今，行政组织法律法规极不健全，许多方面无法可依，现有的《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》存在许多不足。因此，我们必须彻底转变这一陈旧的观念，即行政组织只涉及管理，而与行政法的实质无关，事实上行政组织法是规范和控制行政权、保障公民权益的法，是行政法的重要组成部分，是任何其他法律所不可取代的。当然观念的转变有赖于对行政组织法的重新定位，这需要从理论和实践两个层面对行政组织法展开全面系统的研究。

（二）确立行政组织法定原则

行政组织法定原则是指行政组织的权限、中央和地方权力的划分，行政机构的设置以及行政编制等都要依法设定，其他任何机关或个人都无权规定。确立行政组织法定原则具有十分重要的意义，其必要性在于：第一，是民主与法治的要求。行政组织问题，无论是权限、设置、规范还是中央与地方的关系都是国家生活中的重大问题，涉及到公民的权利与义务，理应由法律规定，而不应依附于某个领导人或个别行政机关的意志。第二，是改变行政组织无序化现状的需要。如前所述，行政组织内外部管理的问题很多，虽然导致这一现状的影响因素很多，但与行政组织设定随意性有很大关系。由于缺乏法律的规范和控制，行政组织管理的阻力大，非理性化的制度得以存续，无序化的状态得不到根本改观。第三，从国外的情况来看，大多实行行政组织法定原则，在这方面，日本的经验值得借鉴。日本非常强调行政组织法的作用，奉行行政组织法定原则， 存在着一套完整的行政组织法规体系，除宪法中有关内阁权力的规定外，还包括内阁法，日本国家行政组织法，府、省、委员会和厅设置法（和日本外务省设置法），地方自治法和总定员法等，对行政权的范围、行政机关的设立标准、各个行政机关的具体任务、主管事项、权限及内部机构设置都有明确规定。日本这一组织法规体系的建立及产生的积极作用对日本的经济发展作出了巨大贡献。此外，美国、瑞士、英国等都奉行行政组织法定原则，行政机关全部或大部分由法律设定。

在我国，长期以来，认为中央机构的设置以及中央与地方的权力划分属于中央政府（国务院）的职权，宪法第89条第3款、第4款还对此作了明确规定。这种规定在高度集中的计划经济体制下是行之有效的，但在市场经济体制下，它的可行性如何则值得研究，此外，这种规定与行政组织法定原则不大吻合，如何解决这一问题需要进一步研究。

（三）建立健全行政组织法体系

依法行政篇3

一、重实体轻程序是当前影响依法行政的重要原因

自从党的十一届三中全会以来，虽然我国行政法制建设成绩斐然，但它相对于我国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较落后。这种落后最重要的表现就是：

（1）立法上重实体轻程序，重事后程序轻事前、事中程序。我国行政立法多只注重解决行政前的实体问题，如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应程序上的规范，如对行政的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，在有关立法中很少规定。在现有行政程序规范中，多只是涉及监督和救济，如行政监察、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等；而很少规定事前、事中的程序，如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行政行为过程中举行听证等。

（2）程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依照实体法办事，甚至片面认为行政执法只是依照法定职权，对法定程序无关紧要；违反法定职权才是违法，违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响依法行政，阻碍国家法治进程。

——造成有法难依，有法不依。党的十一届三中全会以来，我国制定了不少法律。可以说，一个以宪法为核心的社会主义法律体系框架已基本形成，在社会政治、经济、文化和其他领域已基本做到了有法可依。但我国的法律执行得不是很好，人民群众对一些地区和部门存在的有法不依，执法不严、违法不究的现象反映强烈，不依法行政的现象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程序法，可操作性差。以至有法难依，有法不依，法律虚置。

——有碍公民行使正当权利。依法行政不仅是对行政机关的要求，也是对公民的要求。由于行政程序的不健全，法律上虽然规定了公民的实体权利，但难以实现。而行政机关必须履行的义务也没有很好履行。然而程序规范的不完善使得公民在行使权利时受到不同程度的限制；对行政机关答复时间没明确规定，使公民不知何时实现其权利；对办理条件不作界定，使公民不知怎样实现其权利。由此可见，公民只有在实体上和程序上的权利才是全面的，才能更好依法行政。

——影响对行政行为的有效监督，难以实现法律正义。依法行政是法律正义、社会正义的表现，由于在行政管理活动中行政机关是管理者，相对一方是被管理者，行政机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质。在这种强弱不平衡的情况下，保护的重点只能是公民个人，这是正义观念的起码要求。由于我国还没有建立起现代行政程序（其作用就是控制和约束强大的行政权），对行政自由裁量权缺乏有效监控，因此对行政行为还算不上真正有效监督，各种不依法行政、的现象时有发生，影响法律正义的实现。例如，对各种“三乱”现象，从中央到地方虽然一再进行专项治理，但还没有得到有效根治，其原因之一是程序监督不够力度，再如《治安管理处罚条例》虽然是我国较为完善的行政程序法，但它多只注重保持行政管理的效率，而对权力制约、防止行政权滥用和保持相对人的合法权益却有所忽视。如为保持处罚裁决和处罚执行的效率，规定了一系列有关的程序，包括规定对轻微违法行为的当场处罚等，然而另一方面该法对公安机关及其工作人员为进行行政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执权等都没有规定相应完善的制约程序，如调查权与裁决权分离、调查取证应出示相应的证件等。由此而经常出现公安人员、公民权利得不到保障的现象。

二、依法行政的关键是依法定程序办事

法治的基本原则主要就是程序规则，法治的关键是程序问题，依法行政的核心是依程序办事。在当代要特别强调依照法定程序办事，按照预设的程序规则行为。

1、健全行政程序是落实依法行政的有效途径。社会主义法制的内涵包括有法可依，有法必依，执法必严。违法必究。简单说，就是有法可依，依法办事两大部分。现在大家都承认我们已制定了不少法律，无法可依的局面大为改观，当务之急是在加强立法的同时，要花大力气使已有的法律得到实施、遵守，即做到依法行政。如何寻找这一途径？健全行政程序是必然选择。因为：其一，实体不能取代程序。行政程序，是由行政行为的方式和步骤；按一定时限和顺序构成的行为过程，它包括时间和空间两方面。空间，指行政行为的步骤、方式和形式；时间，指行政行为各步骤的时间及其相互间的顺序。如果没有程序，实体规定就等于零，是写在纸上的无法操作的空规定。从这一意义上说，没有程序也就没有实体，正如没有形式也就没有内容一样。我们所颁布的大量的实体法，要使之得到落实，就必须健全程序尤其是行政程序。因为我国有80％以上的法律由行政机关来执行，建立健全行政程序尤其重要。其二、对法律价值的评价，不能仅从实体内容本身去评判，而更应从程序方面去判断。法律的价值只有在实施过程中才能得到体现、评价。其三、一切实体上的弊端都必须最终在程序上得到解决。例如，法律赋予税务官员一定的减免税实体权力，是必

要的，但它又可能给税务官员带来贪污受贿等弊端。要克服这些弊端不能靠削减其实体权力来解决，而必须要运用程序上的规范来解决，例如公开减免税条件，监督审批环节等。由此可说，行政程序法是一部行政操作法，程序的完成过程就是法治的实现过程，也是依法行政的具体过程。

2、健全行政程序是提高行政水平的关键。在行政管理的行政机关和相对人这对矛盾中，行政机关是矛盾的主要方面，它能否依法行政是主要的。如何提高依法行政的水平是现代管理的根本要求。行政程序是科学管理的方式和步骤的法制化，是科学性与法律性的统一。设置合理、科学的程序，将大大提高行政效率，保证行政行为的公正和正确。当然，行政程序法只是行政行为重要的法律，并不是要求所有行政程序都由法律规定。非普遍性行政行为可由一定范围适用的行政程序来规范。而且行政程序具有明显的条件导向性，即当具备一定条件时，依行政程序势必会得出一定的结论。因此，行政权力如果依严格的要件进行，一般应视为合理的，这样不仅使行政决定具有合法性、相对稳定性，而且强化了行政相对人对行政决定的服从感、认同感，从而达到提高行政效率的目的。

3、行政程序是监督行政机关依法行政的重要手段。由于现实生活是无限丰富、复杂、多变的，法律规定总是有限的，不能包涵、括尽一切，因而法律为行政机关赋予羁束裁量权的同时，也赋予自由裁量权，使行政机关在适用法律时针对不同情况作出不同的处理。如何对行政自由裁量权包括行政的有效监控，便成为依法行政的重要内容。这需要立足于制订科学的行政程序。行政程序一旦成为法律规范，就与法律的实体权利义务一样，形成程序权利义务，从而对行政行为起到监督制约作用。这种作用可表现在两个方面：一是防止滥用权力。行政职权具有法定性和有限性的特点，程序规范则是维护这一特点的有力武器。每一种程序是对权力范围、权力行使方法、行使对象的界定，超出该范围或不按规定行使权力即属违法。例如，《身份证条例》规定公安人员在检查居民身份证时，必须先出示自己的工作证件，这是表明身份的程序。由于这一法律规定，被检查身份证的公民就取得了程序权利，有权要求公安人员出示工作证件；公安人员承担了程序义务，必须出示自己的工作证件。如果公安人员侵犯公民的程序权利，同样是违法行为。行政诉讼法规定，可以对此提讼，程序违法是构成具体行政为被撤销的理由，从而对公安人员依法行使权力实行有效监督。二是防止行政机关失职。行政机关在享有某一职权的同时，就承担了合法行使职权的义务即职责，行政机关不能放弃职权，否则就是失职。通过制订行政程序，可使行政机关受到严格的监督，不致于失职。例如法律规定行政机关对公民申请许可证或执照的行为必须在一个月内答复，公民就有权力要求该行政机关在一个月内答复的程序权利，该机关就承担了一个月答复的程序义务。如果该行政机关工作人员擅自放弃职权，不履行法定职责时，上级行政机关或权力机关将追究其失职的责任；公民也可以向人民法院提起行政诉讼。

4、健全行政程序是依法行政的重要保障。行政程序一方面为行政权力的行使设定了严格的规则，行政权力尤其是自由裁量权的行使被限定按事先设计好的公正合理程序进行，起到防止侵害相对人合法权益的作用。另一方面，行政程序又为公民提供了程序权利。一般来说，行政程序对行政机关来说是义务性的，而对行政相对人来说则是权利性的。例如听证程序就是使当事人拥有听证权，可以申辩和质证，并有得到通知权、申请回避权、委托人权等。行政相对人通过这些程序权利来保障实体权利，从而保持了行政与相对人权利的大体平衡，公民更好依法办事。

三、健全行政程序制度，落实依法行政

依法行政重在程序办事，因此落实依法行政必须树立重视行政的民主程序意识，尤其是行政人员要带头遵守行政程序，国家要加强行政程序立法，各级行政机关要重视程序制度建设，要根据行政事项的性质、内容设定一系列具体、适当的程序制度，规范行政权力的运行。当前应看重健全和执行以下行政程序制度：

1、职能分离制度。为了加强权力制约，防止行政机关及其工作人员、滥用权力、侵犯相对人合法权益，必须将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌握和行使。例如我国《行政法》就规定了两种职能分离制度：一是办案与决定处罚相分离；二是罚款决定的机关与收缴罚款的机关相分离。由于罚款这一行政处罚具有特殊性，极易导致各种形式的腐败，因此该法规定，除个别情形外，作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，当事人在规定的时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关和个人不得以任何形式私分和截留。这样不仅可以防止这一领域内的腐败现象的发生，也有利于行政决定的公正、准确。

2、简易程序和普通程序分离制度。设定行政程序不仅要保障公民的权利，而且要提高行政效率，即行政程序的严格程度取决于行政行为影响到的相对人的权益和行政程序本身对社会公共利益的影响之间的关系。因此必须要对不同的行政行为规定严格程序不同的行政程序；简易程序与普通程序。对一些影响当事人利益较少的行政行为可设定简易程序，以有利于提高行政效率，应付庞大复杂的行政管理。当然简易程序下转第32页　上接第47页　简便，可以当场作出决定，但执法者也必须出示执法证件，填写预定格式、编有号码的行政决定书。

而正式严格的行政程序一般手续繁琐、费用较高，国家所付出的较当事人受到保护的利益更大。因此对影响当事人利益较大的行政行为才应设定普通程序，这一程序应有严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等规定。普遍程序与简易程序要相互分离，按不同条件分别适用。

3、说明理由制度。说明理由是指行政机关作出涉及相对人权益的决定、裁决、特别是作出对相对人权益不利影响的/！/决定、裁决，必须在决定书、裁决书中说明根据（法律、法规根据或政策根据）和理由（事实证据和有关分析说明等）。说明理由不仅是政治文明的要求，而且有利于相对人更好地理解相应的行政行为，从而使相对人更好地理解相应的行政行为，从而减少行政机关执行公务的困难和阻力，以提高行政效率，保证法律和政策的顺利实施，落实依法行政。

4、不单方接触制度。行政机关某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触（包括接受一方当事人的宴请，在家接待一方当事人的求见等）和听取其陈述，接收其证据。不单方接触也包括行政处罚裁决机构就相对人违法行为作出处罚决定的过程中，不能在被处罚人不在场的情况下，单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商量，交换意见和讨论处罚内容。

5、听证制度。听证就是当面听取相对人的意见、申述、建议，接

收其提供的证据和有关材料，并根据需要组织当事人辩论、质证，行政机关在充分考虑到各种相关因素和权衡各种意见后再作出行政决定。

依法行政篇4

一、层级监督，依法行政的重要抓手

行政复议是行政系统内部依法定程序进行的，是具有法律效力的层级监督制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监督手段。做好行政复议工作，不仅对保护群众的合法权益，而且对保障和监督行政机关依法履行职权，促进依法行政，有着极为重要的作用。但是，行政复议活动的启动者是行政相对人，没有相对人的申请行为便不会产生复议机关的复议行为，这是行政复议区别于其他行政监督的一个重要特征。因此，在推进依法行政的进程中，行政机关层级监督仅靠行政复议这一被动监督手段还是远远不够的，还要加强行政机关内部层级的主动监督，这样才能促使行政机关依法行政开展得到全程监督。

行政机关层级监督是指在行政机关系统内，负有行政监督职能的上级行政机关监督下级行政机关是否依法行使职权的一种监督制度体系。从法律意义上说，行政机关的层级监督是一种自我纠错制度，如果说国家权力机关监督是一种外部监督的话，那么行政机关层级监督则是一种内部监督。这种差异性决定了行政机关监督具有自身监督功能、方法和程序。

一是层级监督是行政机关监督的基本特征。层级制的结构是上下统属的，每一下级层次对上一层次负责。除了最高层外，每一层都是按地域行政单位分成若干块块，层次越低，块块越多。基于行政机关层级制，行政机关之间的领导关系成为构建两大监督关系的基础，这两大监督关系是：（1）上一级政府对下一级政府的监督；（2）各级政府对所属的职能部门的监督。当然，在垂直领导体制中，只存在一种监督关系，即上一级行政机关对下一级行政机关的监督。

二是各级人民政府及其所属的职能部门是行政监督的主体。行政监督是一种自我纠错的监督机制，层级制的结构决定了在行政机关系统中，除乡、镇人民政府外，行政机关都是监督主体，凡是有下一级被领导的行政机关，作为上一级的具有领导权行政机关就具有监督主体资格。国务院作为中央人民政府有权监督所属的部委以及其他直属机构的执法活动，同时监督地方各级人民政府的工作。地方的省级政府、市级政府、县级政府分别行使宪法和法律赋予的监督权。

三是各级行政机关的执法行为是行政机关监督的对象。在各级行政机关的权限中，除了部分行政机关具有制定行政法规和行政规章的行政立法权外，行政机关的权限主要是具有执行性的具体行政行为。因此，行政机关的层级监督主要是对行政机关具体行政行为的监督。

行政机关的层级监督虽然有自身的缺陷，如监督的公正性、有效性等，都因为监督机关与被监督机关之间的无法摆脱的利害关系而受损。但是，行政机关监督也有其优点，如具有较高的效率，给行政机关一个自我纠错的机会，从而提高行政机关在社会公众面前的权威，从而进一步提高行政机关行使职权的有效性。因此，各级政府要实现“建设法治政府”这一目标，必须强化行政机关内部层级监督，在全面推进依法行政的过程中克服自身的不足，使行政机关作出的行政行为始终得到有效地监督。

二、诸多问题，层级监督的制约瓶颈

行政机关层级监督是解决和预防行政机关行政不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。但与人大监督、政协民主监督和检察、法院、监察、审计等其它方面的法律监督相比较而言，目前它还存在着诸多瓶颈，监督依据不充分、监督机制不健全、监督保障跟不上等问题，与《纲要》的定位和要求要求极不相称。

一是行政层级监督的法律、法规不充分，行政层级监督的有关立法存在缺失和空白。进行行政层级监督的首要条件必须有相应的比较完备的法律制度。现有法律、法规只是笼统地规定上级行政机关负有监督下级行政机关行政行为的责任，但未对行政层级监督作出专门的规定，缺乏应有的刚性和可操作性。因此，行政层级监督较之侦查监督、立案监督等司法(诉讼)等监督显得更薄弱。由于现行法律、法规缺少对监督主体、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用的规定，造成了监督上的许多盲点和空白，以至于行政机关层级监督在某些方面只能“望详兴叹”。即使有法可依的监督，由于缺乏具体实施监督的程序性和实体性的规定，致使监督刚性不足、措施乏力。若被监督者对于行政监督部门提出的建议不予履行、不予纠正，行政层级监督机构的监督便显得苍白无力，只能陷入无可奈何的尴尬境地。同时，由于我国现有法律对行政机关的权利义务规定不对等，往往规定行政机关的权力多，义务少，并且对行政机关不履行义务的法律责任也规定得不具体、不明确、不完善，行政层级监督机构即使发现行政机关及其执法人员有违法失职行为，由于缺乏追究责任的标准，监督难以起到应有的效果。

二是监督机制不健全，行政机关自我修正机制不完善。从现行法律制度上来看，对行政管理的监督机制很多，有权力机关的监督、司法监督、行政复议监督以及行政审计监督和行政监察监督等，并且这些监督机制正在日益发挥监督作用，但因其监督性质的决定，则过多注重的是事后监督，对行政机关违法行政行为只能是“亡羊补牢”式的监督。而注重行政全过程监督的层级监督，由于机制的不健全，行政机关自我修正的机制不完善，其“防微杜渐”的作用得不到真正发挥，造成了政府行政成本增大，甚至影响政府在广大人民群众中的形象。行政层级监督时常还会受到人为因素的影响，各级领导重视且监督机关工作能力强，业务范围就广，监督工作就开展得有声有色；各级领导不重视或者监督机关的工作能力弱，业务范围就萎缩。现今行政层级监督程序不完善，操作不规范，行政层级监督机构缺乏制约机制，没有合理的监督制度，没有有效的监督手段。行政层级监督方式还停留在“救火式”水平，即哪里有违法行政行为，行政层级监督机构就到哪里查处，而很少对出现问题的原因进行深入分析，找出制度上存在的问题和漏洞，从源头上减少违法行政行为产生。

三是人力、财力、物力匮乏也是影响行政层级监督工作开展的一个主要因素。主要表现是业务经费紧缺和技术装备落后。目前，许多行政机关层级监督机构都存在着无人力作为、无财力积极作为、无物力主动作为的问题，其原因之一就是人员编制紧张、经费不足、物质技术条件不适应客观要求，其后果往往导致“监督不到位”、“监督难开展”等问题的发生，违法行政行为得不得及时纠正，增大了行政成本和社会成本。

三、创新机制，层级监督的重要途径

针对目前行政层级监督存在的突出问题，根据《纲要》要求，笔者认为应从立法保障、创新体制与机制、提供强有力监督保障三个方面努力，才能有效地确保行政机关层级监督真正发挥其应有的作用。

l、从立法的高度对行政层级监督的有关问题进行明确，保证行政层级监督的权威性。现有的法律、法规和规章对行政层级监督规定的不明确严重限制了行政层级监督工作的深入开展。笔者认为应从立法的高度明确规定行政层级的监督主体、监督权限、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用等有关问题，即应明确各级政府和行政机关实施层级监督的主体由哪个部门担任，对行政执法机关的哪些方面进行监督，采取何种方式监督以及对被监督单位不服从层级监督可以采取何种惩罚措施，以及与之相配套的各项规章制度，保证行政层级监督的顺利开展工作。

依法行政篇5

一、依法行政的内涵

依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。而法律，必须是人民通过人民代表大会制定的。

对行政机关提出依法行政的要求，植根于我国国家的性质和政治体制。我国是人民当家作主的社会主义国家，行政机关的权力来源于人民。行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，行政机关是权力机关的执行机关[①a]。人民代表大会表述意志的最基本的途径和形式是制定法律。行政机关也就是执行法律的机关。依法行政是人民民主国家题中应有之义。

（一）职权法定

行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。这与公民的权利不同，从法律的范围说，公民的权利是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。当然，此外还有道德等约束。行政机关的职权是，凡法律没有授予的，行政机关就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。在内部，超越职权就是行政机关横向超越了某一行政机关的职权，或纵向超越了上下级行政机关之间的职权；在外部，超越职权就会侵犯公民的合法权益。职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。行政机关的法定职权，一般有两种形式，一是由行政机关组织法规定，大都以概括之语言，划定各机关的职责范围；二是由单行的实体法，规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。1996年3月通过的《行政处罚法》两次规定，实施行政处罚的行政机关，必须是“有行政处罚权”的行政机关。也即具有行政处罚法定职权的行政机关。

（二）法律保留

凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定；或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。有些著作将此称为法律保留原则。我国宪法和法律对必须由法律规定的事项已作出某些规定。宪法第62条规定，全国人民代表大会“修改宪法”、“制定和修改民事、刑事、国家机构和其他的基本法律”，第67条规定全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”这里规定的法律保留事项是：修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律，还有“其他法律”。但哪些属于“其他基本法律”和“其他法律”，尚未明确。最近公布的行政处罚法，则将行政处罚，也即剥夺和限制公民人身权和财产权的设定权明确规定为只有法律才能行使。其中属于人身自由罚的设定权，只能由法律行使。法律绝对保留，不予授权。对于财产权的处罚，则由法律授权。《行政处罚法》作出了这种授权：对行政法规授予财产权各方面处罚的设定权；对规章，则仅授予警告与一定数额的罚款的设定权。有规章制定权以外的行政机关，法律不授予任何行政处罚的设定权。这是迄今为止我国法律对法律保留原则的最明确的表述。值得注意的是，这一表述是否具有普遍意义？即法律保留原则，是否主要仅适用于限制、剥夺公民基本权利的规定，至于促进公民民主与福利的行为，是否只须符合法律的基本精神，只要在职权范围以内，行政机关自得为之。对此，学界尚有争议。

（三）法律优先，或称法律优位

法律规范在效力上是有位阶层次的。法律在效力上高于任何其他法律规范。法律优先包含下列涵义：

第一，在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。法律优于任何其他法律规范。《行政处罚法》表述为：在法律对行政处罚已有规定的情况下，法规、规章可使之具体化，但必须在法律关于行政处罚规定的行为、种类、幅度范围以内，不得抵触。

第二，在法律尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。

值得注意的是，我国宪法规定：国务院根据宪法和法律，制定行政法规，[①b]国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章，[②b]省、自治区和直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定规章。[③b]宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是“根据”原则。

宪法又规定，省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，在不同法律、行政法规和本省、自治区地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。[①c]

宪法和法律对地方权力机关制定法律规范用的是“不抵触”原则。

宪法对行政机关制定规范和地方人大制定地方性法规用了“根据”和“不抵触”两个不同的词，决不是偶然的。“不抵触”是指地方性法规的规定不得与已对此问题有规定的法律、行政法规的有关规定相抵触，当然，如果法律、行政法规对此没有规定，地方性法规可以根据地方特点作出规定。因为在这种情况下不存在抵触问题。“根据”则不同。“根据”当然也意味着行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律（行政法规、地方性法规）相抵触；同时，也表明只有法律（行政法规和地方性法规）对某一问题已有规定的情况下，行政机关的规范才能据此作出规定。否则就是于法无据。对行政机关制定规范要求“根据”，就因为行政机关是权力机关的执行机关，必须根据权力机关的意志才能制定规范。在有些法律的规定比较原则的情况下，行政机关可以制定规范使之进一步具体化。这些具体化的行政法规和规章，当然不得与法律（地方性法规）相抵触。行政机关制定规范中的“不抵触”和地方权力机关制定地方性法规的“不抵触”，都说明法律优于其他法律规范。法律的效力高于其他规范，法律处于最高的效力位阶。

但是，由于我国法律的覆盖面还远远不够，而现实又迫切需要可供遵循的规范；也由于经验不足，某些领域尚难以立即形成法律，这就需要在法律没有规定的情况下，先由行政机关制定一些规范。但这些规范的制定，必须由法律授权，尤其是涉及公民、法人或其他组织的人身权、财产权时，必须有法律授权。这就是“根据”原则的另一种表现。[②c]显然，这些规范都是在法律“空缺”的情况下制定的，如果一旦法律填补空白，对同一问题作出规定时，则行政法规、地方性法规和规章的有关规定就要自动让位于法律，以法律的规定为准，或修改，或废除。这也同样是法律优先原则的含义。

（四）依据法律

行政机关的行为必须依据法律，或者说，必须有法律依据。

从广义上说，上述“根据”原则也属于依据法律，但主要是指行政机关的抽象行政行为，此处所说依据法律和有法律依据，主要是指行政机关的具体行政行为，尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为，必须有法律依据，必须依据法律规定作出。这是依法行政的主要内容。

行政机关的行政行为，大别之无非就是两大类，即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为。依法行政不仅要求行政机关根据法律和法律的授权制定规范，还要求行政机关在作出具体行政作为时必须依据法律，否则虽然行政机关制定的规范都是根据法律或由法律授权，但在具体执行法律，作出具体行政行为时却并不依据法律，那么，依法行政就会成为一句空话。因为规范制定得再好，最终仍要看法律在现实生活中的落实。

依据法律的“法律”是指狭义的法律还是包括其他法律规范？从根本上说，一切具体行政行为都应该依据法律——狭义的法律，但根据法律和经法律授权制定的法规、规章当然也应该是依法行政的依据。因此，这里所说的“法律”，应该包括法规、规章在内。《行政处罚法》中规定的“处罚法定”原则，就是依据法律原则在处罚领域里的体现。

依据法律原则与行政机关的自由裁量权并不矛盾。自由裁量指的是在法律规定有一定范围的情况下，行政机关可以在此范围内作出选择。如治安管理处罚可以在法定的种类与幅度内，根据具体情况作出选择。这仍然是依据法律的一种形式。当然，所作选择必须合理。合理是依据法律原则的特殊表现。

（五）职权与职责统一，这是行政机关行使职权的一个重要原则

职权，就是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，它与公民的权利不同。公民的权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃。法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。因此，行政机关的职权从另一角度说，就是职责。职权与职责是统一的，是一件事情的两面。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。从我国的实际情况看，把职权等同于公民的权利，愿意行使时就行使，不愿行使时就随意搁置，是相当普遍的现象，可以说，这是我国行政管理中的大敌之一。依法行政应该包含着依法必须行政的涵义在内。

从以上论述可以看出，依法行政，与依法治国不同。依法治国的主体是人民，人民通过权力机关制定法律，表达意志，治理国家。依法行政则是对行政机关提出的要求。主要解决的是以下关系：

第一，政府与人民的关系。其一，政府的权力来源于人民，来源于人民通过人民代表大会制定的法律，政府是执行人民意志的机关。其二，行政机关工作人员是人民的公仆，决不能凌驾于人民之上，做官当老爷。其三，政府的任务是进一步提高人民的物质和文化利益，保护公民的基本权利。未经授权，不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的行为。政府与人民的关系是依法行政立论的基本点，一切观点和制度都以此为出发点和归宿。

第二，权与法的关系。处理好权与法的关系，乃是依法行政能否成功的关键之一。权就是行政权，行政机关必须依法行使。“依法行政”非常明确地摆正了权与法的关系。行政权的行使，必须有法律授权，并有法定依据。一切违法行为都必须追究法律责任。

第三，行政机关与司法机关的关系。行政机关和司法机关都由人大产生，应互相支持，互相监督。司法机关不是行政机关的下属机关。人大与司法机关都有监督行政机关是否依法行政的权利和义务。

二、依法行政是依法治国的核心

依法治国，建立社会主义法制国，是我国人民当家作主的本质所决定的，也是建立社会主义市场经济的内在必然要求。依法治国战略方针的确立，为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件，而依法行政又是依法治国的核心所在。

不奉行依法治国的方针，就不可能有依法行政。因为依法行政不是孤立的，依法行政需要权力机关加强立法和必要的授权，需要司法机关的保障，需要全国人民有良好的法律素养，以及来自各方面的监督等等。没有依法治国的大环境，就谈不上依法行政。而依法行政又是依法治国的核心、难点，以至终点所在。

法律的实施是所有国家机关的任务，但最重要的还是行政机关。大量的法律，包括涉及国家经济、科技、文化的发展，以及和人民切身利益有关的许多法律都要靠行政机关去落实。据统计，百分之八十的法律都有赖行政机关执行。行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务，可以说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力将变为徒劳。正因此，江泽民同志指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础。”[①d]

从与公民的关系说，虽然民事关系要比行政关系更广泛、更复杂，但民事权益的保障，离不开行政机关。很多人以为保障民事权益，制止民事侵权行为，主要依靠法院，行政机关在此无能为力。这是一种误解。民事权益的保障和民事侵权行为的制止，首先关乎行政机关。这是因为，民事侵权行为具有双重性。例如，甲乙二人打架，甲将乙打伤，这是民事侵权，但同时甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵权行为，侵犯的不仅是公民权益，也侵犯了行政管理秩序。行政机关为了维护良好的行政管理秩序，就必须给破坏治安管理秩序的甲以行政处罚。行政机关的行政处罚行为，即是对违法行为的制裁，也是对民事侵权行为的制止；即是对社会秩序的维护，也是对公民权益的保护。由于行政机关工作人员数量多，程序简单，效率高，因而常常在处理了公民侵犯行政管理秩序的同时，也顺手将民事赔偿问题附带解决，这就是治安管理处罚条例所规定的情况。即使作为典型民事关系的婚姻关系，为维护良好的婚姻秩序，结婚时也必须先到行政机关去登记，如此等等。因此，对民事权益的保障和民事侵权行为的制止，常常首先由行政机关采取措施。这就必须强调依法行政。没有依法行政，难以维护良好的行政管理秩序，也将会影响民事关系的正常发展，使民事权利难以保护。当然，这并不等于说行政机关可以干预一切民事侵权和民事纠纷。在这里，最重要的界线是法律界定。

另外，在公民守法和行政机关依法行政方面，作为管理者与被管理者这一对法律关系，行政机关的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政机关不依法办事，就无法要求被管理者“守法”，言教必须与身教并重，严格依法办事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素质。公民的守法并不难，难点在于行政机关工作人员严格执法，严格依法办事。

依法行政也是依法治国的难点所在。行政机关行使权力时的特点之一是首长负责制，是权力的相对集中和命令与服从；行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权，行政方式上的这些特点，使人们习惯于按个人意志办事，忽视依照法律规定行使行政权力。因此，依法行政将是依法治国最困难的部分。依法行政的困难，也就是依法治国的困难。实践已经充分证明了这一点。如果依法行政不能取得成效，则依法治国最终也难以实现。

依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。不奉行法治原则，谈不上依法行政。人治与主观随意性相联系，权力的行使由个人意志决定；依法行政与法治相联系，权力的行使以人民制定的法律为依据和评判标准。

三、依法行政的历史发展

依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则，但由于各国社会历史条件和法治传统的区别，对于依法行政内涵的概括，也因时代和国家的不同而相异。

资本主义初期，适应自由竞争的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狭义的，即国会制定的法律。“无法律即无行政”。随着社会的发展，国家对经济和社会的干预扩大、深入，法治国逐步建立，依法行政之法，扩大至根据法律制定之法规等行政立法，这是国外依法行政理论的主要时代变化。[①e]就国家而言，德国行政法学的创始人Otta

Mayer在《行政法》中认为，依权力分立原则，国家应“依法律而治”，即国家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重点为“1．法律的规范创造力原则；[②e]2．法律优越原则；3．法律保留原则。”[③e]印度行政法学者M．P．赛夫在其《德国行政法》一书中认为德国的“法治”观念包括两种意见，“实质上的法治要求实现公正的法律秩序。这一原则要求国家的权力应当服从于各种确定的、不可变更的宪法原则，服从于实质性的基本价值”。“形式的法治要求，国家的一切活动都应当以根据宪法制定的各种法律为依据”。[④e]

英国法学家A．V．戴西将英国的法治原则归纳为三个原则：“1．正规法律的绝对优位及政府专断权力之排除；2．法律之一律平等；3．宪法的一般原则乃通常法律适用结果的浓缩”[⑤e]。当代英国学者将法治原则概括为：“1．政府的一切活动必须遵守法律；2．法治原则不局限于合法性原则，还要求法律必须符合一定标准，具备一定内容；3．法治原则表示法律的保护平等；4．法律在政府和公民之间无偏袒。”[⑥e]

美国的法治原则包含下列因素：1．法治原则承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力。但法律必须符合一定标准，包含一定内容。否则，法律也可作为专制统治的工具；2．正当的法律程序：为保护公民权益不受政府的官员不正当行为的侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。3．法律规定的权利和程序必须执行，为此，必须有保障法律权威的机构。[⑦e]

日本关于依法行政的观点对我国的影响最大。早期的著名法学家美浓部达吉认为，法治主义建立于法律平等之思想和对人民权利自由之限制，须有法律之根据。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基础之上。其基本原则为“1．行政权之作用，不得与法规相抵触；2．非有法规根据，不得侵害人民权利，或使人民负担义务；3．非有法律根据，不得为特定人设定权利，或为特定人免除法规所科之义务。4．法规任行政权以自由判断之场合，其判断也须合于法规。”[①f]其后，田中二郎将依法行政概括为“1．行政为法规之执行；2．行政须有法规之授权；3．行政应受法规之限制。”[②f]

近期来，日本、台湾学者常将依法行政归纳为法律优位原则与法律保留原则。将法律优位原则称为消极的依法行政，法律保留原则称为积极的依法行政。[③f]

依法行政作为政府行使权力的最基本的准则，是为我国社会主义国家的性质所决定的。依法行政，是人民当家作主的必然结论。

在我国，依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国到80年代末提出依法行政的原则，决不是偶然的，这是政治经济发展的结果。

十一届三中全会以后，我国进入改革开放的新时期。伴随着改革开放发展起来的我国经济民主和政治民主，为行政管理必须依法行使权力奠定了基础。一手抓经济，一手抓法制，我国的社会主义法制得到迅速发展。社会主义市场经济的提出和建立，要求建立与之相应的社会主义法制。市场经济在一定意义上就是法制经济，因为，要建立健全和规范商品经济，舍法制别无它途。法制是健全的市场经济必有的内在要求。依法治国、依法行政，已成为我国政治经济形势发展的历史要求，同时也为我国确立依法治国、依法行政的原则提供了现实的可能性。

依法行政也是法制建设本身发展的结果。我国宪法对依法行政提出了基本要求，并作了许多原则规定，近几年来，社会主义法制迅速发展，在经济、社会的广阔领域里，为依法行政提供了法律依据。其中尤其是行政诉讼法和国家赔偿法的颁布实施，建立了对具体行政行为是否合法的司法监督机制。事实上，依法行政正是行政诉讼制度建立起来以后才提出的。这是提出依法行政原则的法律条件。是法制建设本身发展的规律性体现。1996年3月通过的《行政处罚法》，充分体现了依法治国、依法行政的精神。在我国行政管理中影响极为巨大的行政处罚领域，从行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等几个方面，保证行政机关在行政管理中必须依法行政的方针，把我国依法行政实践提高到一个新的水平。

1995年，江泽民同志提出依法治国的方针，作为依法治国极为重要的组成部分，依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则。在中央和各级政府的文件中已屡次提到，李鹏同志更明确提出：“以法治国，依法行政”。[④f]

显然，我国提出依法行政的历史条件和法制传统，与诸如德国、日本等国相比，有着很大的不同。正因此，我国依法行政的内涵，不能仅限于法律优先和法律保留，而应广泛得多，必须将职权法定、依据法律和职权与职责令一等包括在内。

四、依法行政的内容

依法行政当然包含了行政管理的全过程和全面内容，依法行政的基本内容，也就是国家行政管理的基本内容。

第一，依法行政的主体是行政机关及其公务员。行政机关的性质、任务、职权、组成、活动方式以及成立、变更和撤销的程序，由行政机关组织法和行政机关编制法规定。公务员的录用、任命、晋升、奖惩、待遇等由公务员法规定。行政机关组织法和公务员法统称为行政组织法。行政机关、公务员的产生和活动，必须依据行政组织法。这是依法行政的重要内容。不能把行政主体本身的依法行政排除在外，否则依法行政将失去基础。

第二，行政机关及其公务员行使行政权力，即行政机关的行政行为，必须严格遵循依法行政的原则。行政行为是与公民、法人或其他组织发生各种关系的行为，极为广泛而复杂。它是依法行政的基本内容。

第三，行政机关行使行政权力时，必须依据法定程序。行政程序伴随着行政活动的全过程和一切方面。没有无程序的行政行为。行政程序法是依法行政的重要组成部分。

第四，在行政系统内部实施的监督，包括审计与行政监察，以及行政机关上下级之间的监督等等，也都属于行政活动的范畴。行政监督的体制、标准、形式及程序，同样要遵循依法行政的原则。

第五，行政诉讼法、国家赔偿法等法律制度，是依法行政的司法保障，对行政机关依法行政的行为，法院将予以维护，必要时提供司法强制；对违反依法行政的行为，法院将予以撤销和纠正，由此保障行政机关必须依法行政。

五、依法行政的意义

依法行政原则的确立，对于象我国这样缺乏法制传统的国家，具有划时代的意义。

1．保证行政管理为人民服务的目标

人民通过权力机关制定法律，表达意志，行政机关依法行政，就将保证行政管理遵循为人民服务的目标，使行政管理不致偏离航道。

但无庸讳言，行政管理范围的宽阔和行政工作人员的众多，作出背离为人民服务宗旨的行为，甚至侵犯公民合法权益的事，也时常出现。要从根本上解决这些问题，只有依靠严格贯彻依法行政的原则。

依法行政篇6

依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。而法律，必须是人民通过人民代表大会制定的。

对行政机关提出依法行政的要求，植根于我国国家的性质和政治体制。我国是人民当家作主的社会主义国家，行政机关的权力来源于人民。行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，行政机关是权力机关的执行机关[①a]。人民代表大会表述意志的最基本的途径和形式是制定法律。行政机关也就是执行法律的机关。依法行政是人民民主国家题中应有之义。

（一）职权法定

行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。这与公民的权利不同，从法律的范围说，公民的权利是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。当然，此外还有道德等约束。行政机关的职权是，凡法律没有授予的，行政机关就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。在内部，超越职权就是行政机关横向超越了某一行政机关的职权，或纵向超越了上下级行政机关之间的职权；在外部，超越职权就会侵犯公民的合法权益。职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。行政机关的法定职权，一般有两种形式，一是由行政机关组织法规定，大都以概括之语言，划定各机关的职责范围；二是由单行的实体法，规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。1996年3月通过的《行政处罚法》两次规定，实施行政处罚的行政机关，必须是“有行政处罚权”的行政机关。也即具有行政处罚法定职权的行政机关。

（二）法律保留

凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定；或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。有些著作将此称为法律保留原则。我国宪法和法律对必须由法律规定的事项已作出某些规定。宪法第62条规定，全国人民代表大会“修改宪法”、“制定和修改民事、刑事、国家机构和其他的基本法律”，第67条规定全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”这里规定的法律保留事项是：修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律，还有“其他法律”。但哪些属于“其他基本法律”和“其他法律”，尚未明确。最近公布的行政处罚法，则将行政处罚，也即剥夺和限制公民人身权和财产权的设定权明确规定为只有法律才能行使。其中属于人身自由罚的设定权，只能由法律行使。法律绝对保留，不予授权。对于财产权的处罚，则由法律授权。《行政处罚法》作出了这种授权：对行政法规授予财产权各方面处罚的设定权；对规章，则仅授予警告与一定数额的罚款的设定权。有规章制定权以外的行政机关，法律不授予任何行政处罚的设定权。这是迄今为止我国法律对法律保留原则的最明确的表述。值得注意的是，这一表述是否具有普遍意义？即法律保留原则，是否主要仅适用于限制、剥夺公民基本权利的规定，至于促进公民民主与福利的行为，是否只须符合法律的基本精神，只要在职权范围以内，行政机关自得为之。对此，学界尚有争议。

（三）法律优先，或称法律优位

法律规范在效力上是有位阶层次的。法律在效力上高于任何其他法律规范。法律优先包含下列涵义：

第一，在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。法律优于任何其他法律规范。《行政处罚法》表述为：在法律对行政处罚已有规定的情况下，法规、规章可使之具体化，但必须在法律关于行政处罚规定的行为、种类、幅度范围以内，不得抵触。

第二，在法律尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。

值得注意的是，我国宪法规定：国务院根据宪法和法律，制定行政法规，[①b]国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章，[②b]省、自治区和直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定规章。[③b]宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是“根据”原则。

宪法又规定，省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，在不同法律、行政法规和本省、自治区地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。[①c]

宪法和法律对地方权力机关制定法律规范用的是“不抵触”原则。

宪法对行政机关制定规范和地方人大制定地方性法规用了“根据”和“不抵触”两个不同的词，决不是偶然的。“不抵触”是指地方性法规的规定不得与已对此问题有规定的法律、行政法规的有关规定相抵触，当然，如果法律、行政法规对此没有规定，地方性法规可以根据地方特点作出规定。因为在这种情况下不存在抵触问题。“根据”则不同。“根据”当然也意味着行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律（行政法规、地方性法规）相抵触；同时，也表明只有法律（行政法规和地方性法规）对某一问题已有规定的情况下，行政机关的规范才能据此作出规定。否则就是于法无据。对行政机关制定规范要求“根据”，就因为行政机关是权力机关的执行机关，必须根据权力机关的意志才能制定规范。在有些法律的规定比较原则的情况下，行政机关可以制定规范使之进一步具体化。这些具体化的行政法规和规章，当然不得与法律（地方性法规）相抵触。行政机关制定规范中的“不抵触”和地方权力机关制定地方性法规的“不抵触”，都说明法律优于其他法律规范。法律的效力高于其他规范，法律处于最高的效力位阶。

但是，由于我国法律的覆盖面还远远不够，而现实又迫切需要可供遵循的规范；也由于经验不足，某些领域尚难以立即形成法律，这就需要在法律没有规定的情况下，先由行政机关制定一些规范。但这些规范的制定，必须由法律授权，尤其是涉及公民、法人或其他组织的人身权、财产权时，必须有法律授权。这就是“根据”原则的另一种表现。[②c]显然，这些规范都是在法律“空缺”的情况下制定的，如果一旦法律填补空白，对同一问题作出规定时，则行政法规、地方性法规和规章的有关规定就要自动让位于法律，以法律的规定为准，或修改，或废除。这也同样是法律优先原则的含义。

（四）依据法律

行政机关的行为必须依据法律，或者说，必须有法律依据。

从广义上说，上述“根据”原则也属于依据法律，但主要是指行政机关的抽象行政行为，此处所说依据法律和有法律依据，主要是指行政机关的具体行政行为，尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为，必须有法律依据，必须依据法律规定作出。这是依法行政的主要内容。

行政机关的行政行为，大别之无非就是两大类，即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为。依法行政不仅要求行政机关根据法律和法律的授权制定规范，还要求行政机关在作出具体行政作为时必须依据法律，否则虽然行政机关制定的规范都是根据法律或由法律授权，但在具体执行法律，作出具体行政行为时却并不依据法律，那么，依法行政就会成为一句空话。因为规范制定得再好，最终仍要看法律在现实生活中的落实。

依据法律的“法律”是指狭义的法律还是包括其他法律规范？从根本上说，一切具体行政行为都应该依据法律——狭义的法律，但根据法律和经法律授权制定的法规、规章当然也应该是依法行政的依据。因此，这里所说的“法律”，应该包括法规、规章在内。《行政处罚法》中规定的“处罚法定”原则，就是依据法律原则在处罚领域里的体现。

依据法律原则与行政机关的自由裁量权并不矛盾。自由裁量指的是在法律规定有一定范围的情况下，行政机关可以在此范围内作出选择。如治安管理处罚可以在法定的种类与幅度内，根据具体情况作出选择。这仍然是依据法律的一种形式。当然，所作选择必须合理。合理是依据法律原则的特殊表现。

（五）职权与职责统一，这是行政机关行使职权的一个重要原则

职权，就是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，它与公民的权利不同。公民的权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃。法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。因此，行政机关的职权从另一角度说，就是职责。职权与职责是统一的，是一件事情的两面。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。从我国的实际情况看，把职权等同于公民的权利，愿意行使时就行使，不愿行使时就随意搁置，是相当普遍的现象，可以说，这是我国行政管理中的大敌之一。依法行政应该包含着依法必须行政的涵义在内。

从以上论述可以看出，依法行政，与依法治国不同。依法治国的主体是人民，人民通过权力机关制定法律，表达意志，治理国家。依法行政则是对行政机关提出的要求。主要解决的是以下关系：

第一，政府与人民的关系。其一，政府的权力来源于人民，来源于人民通过人民代表大会制定的法律，政府是执行人民意志的机关。其二，行政机关工作人员是人民的公仆，决不能凌驾于人民之上，做官当老爷。其三，政府的任务是进一步提高人民的物质和文化利益，保护公民的基本权利。未经授权，不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的行为。政府与人民的关系是依法行政立论的基本点，一切观点和制度都以此为出发点和归宿。

第二，权与法的关系。处理好权与法的关系，乃是依法行政能否成功的关键之一。权就是行政权，行政机关必须依法行使。“依法行政”非常明确地摆正了权与法的关系。行政权的行使，必须有法律授权，并有法定依据。一切违法行为都必须追究法律责任。

第三，行政机关与司法机关的关系。行政机关和司法机关都由人大产生，应互相支持，互相监督。司法机关不是行政机关的下属机关。人大与司法机关都有监督行政机关是否依法行政的权利和义务。

二、依法行政是依法治国的核心

依法治国，建立社会主义法制国，是我国人民当家作主的本质所决定的，也是建立社会主义市场经济的内在必然要求。依法治国战略方针的确立，为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件，而依法行政又是依法治国的核心所在。

不奉行依法治国的方针，就不可能有依法行政。因为依法行政不是孤立的，依法行政需要权力机关加强立法和必要的授权，需要司法机关的保障，需要全国人民有良好的法律素养，以及来自各方面的监督等等。没有依法治国的大环境，就谈不上依法行政。而依法行政又是依法治国的核心、难点，以至终点所在。

法律的实施是所有国家机关的任务，但最重要的还是行政机关。大量的法律，包括涉及国家经济、科技、文化的发展，以及和人民切身利益有关的许多法律都要靠行政机关去落实。据统计，百分之八十的法律都有赖行政机关执行。行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务，可以说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力将变为徒劳。正因此，江泽民同志指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础。”[①d]

从与公民的关系说，虽然民事关系要比行政关系更广泛、更复杂，但民事权益的保障，离不开行政机关。很多人以为保障民事权益，制止民事侵权行为，主要依靠法院，行政机关在此无能为力。这是一种误解。民事权益的保障和民事侵权行为的制止，首先关乎行政机关。这是因为，民事侵权行为具有双重性。例如，甲乙二人打架，甲将乙打伤，这是民事侵权，但同时甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵权行为，侵犯的不仅是公民权益，也侵犯了行政管理秩序。行政机关为了维护良好的行政管理秩序，就必须给破坏治安管理秩序的甲以行政处罚。行政机关的行政处罚行为，即是对违法行为的制裁，也是对民事侵权行为的制止；即是对社会秩序的维护，也是对公民权益的保护。由于行政机关工作人员数量多，程序简单，效率高，因而常常在处理了公民侵犯行政管理秩序的同时，也顺手将民事赔偿问题附带解决，这就是治安管理处罚条例所规定的情况。即使作为典型民事关系的婚姻关系，为维护良好的婚姻秩序，结婚时也必须先到行政机关去登记，如此等等。因此，对民事权益的保障和民事侵权行为的制止，常常首先由行政机关采取措施。这就必须强调依法行政。没有依法行政，难以维护良好的行政管理秩序，也将会影响民事关系的正常发展，使民事权利难以保护。当然，这并不等于说行政机关可以干预一切民事侵权和民事纠纷。在这里，最重要的界线是法律界定。转贴于

另外，在公民守法和行政机关依法行政方面，作为管理者与被管理者这一对法律关系，行政机关的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政机关不依法办事，就无法要求被管理者“守法”，言教必须与身教并重，严格依法办事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素质。公民的守法并不难，难点在于行政机关工作人员严格执法，严格依法办事。

依法行政也是依法治国的难点所在。行政机关行使权力时的特点之一是首长负责制，是权力的相对集中和命令与服从；行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权，行政方式上的这些特点，使人们习惯于按个人意志办事，忽视依照法律规定行使行政权力。因此，依法行政将是依法治国最困难的部分。依法行政的困难，也就是依法治国的困难。实践已经充分证明了这一点。如果依法行政不能取得成效，则依法治国最终也难以实现。

依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。不奉行法治原则，谈不上依法行政。人治与主观随意性相联系，权力的行使由个人意志决定；依法行政与法治相联系，权力的行使以人民制定的法律为依据和评判标准。

三、依法行政的历史发展

依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则，但由于各国社会历史条件和法治传统的区别，对于依法行政内涵的概括，也因时代和国家的不同而相异。

资本主义初期，适应自由竞争的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狭义的，即国会制定的法律。“无法律即无行政”。随着社会的发展，国家对经济和社会的干预扩大、深入，法治国逐步建立，依法行政之法，扩大至根据法律制定之法规等行政立法，这是国外依法行政理论的主要时代变化。[①e]就国家而言，德国行政法学的创始人Otta Mayer在《行政法》中认为，依权力分立原则，国家应“依法律而治”，即国家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重点为“1．法律的规范创造力原则；[②e]2．法律优越原则；3．法律保留原则。”[③e]印度行政法学者M．P．赛夫在其《德国行政法》一书中认为德国的“法治”观念包括两种意见，“实质上的法治要求实现公正的法律秩序。这一原则要求国家的权力应当服从于各种确定的、不可变更的宪法原则，服从于实质性的基本价值”。“形式的法治要求，国家的一切活动都应当以根据宪法制定的各种法律为依据”。[④e]

英国法学家A．V．戴西将英国的法治原则归纳为三个原则：“1．正规法律的绝对优位及政府专断权力之排除；2．法律之一律平等；3．宪法的一般原则乃通常法律适用结果的浓缩”[⑤e]。当代英国学者将法治原则概括为：“1．政府的一切活动必须遵守法律；2．法治原则不局限于合法性原则，还要求法律必须符合一定标准，具备一定内容；3．法治原则表示法律的保护平等；4．法律在政府和公民之间无偏袒。”[⑥e]

美国的法治原则包含下列因素：1．法治原则承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力。但法律必须符合一定标准，包含一定内容。否则，法律也可作为专制统治的工具；2．正当的法律程序：为保护公民权益不受政府的官员不正当行为的侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。3．法律规定的权利和程序必须执行，为此，必须有保障法律权威的机构。[⑦e]

日本关于依法行政的观点对我国的影响最大。早期的著名法学家美浓部达吉认为，法治主义建立于法律平等之思想和对人民权利自由之限制，须有法律之根据。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基础之上。其基本原则为“1．行政权之作用，不得与法规相抵触；2．非有法规根据，不得侵害人民权利，或使人民负担义务；3．非有法律根据，不得为特定人设定权利，或为特定人免除法规所科之义务。4．法规任行政权以自由判断之场合，其判断也须合于法规。”[①f]其后，田中二郎将依法行政概括为“1．行政为法规之执行；2．行政须有法规之授权；3．行政应受法规之限制。”[②f]转贴于

近期来，日本、台湾学者常将依法行政归纳为法律优位原则与法律保留原则。将法律优位原则称为消极的依法行政，法律保留原则称为积极的依法行政。[③f]

依法行政作为政府行使权力的最基本的准则，是为我国社会主义国家的性质所决定的。依法行政，是人民当家作主的必然结论。

在我国，依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国到80年代末提出依法行政的原则，决不是偶然的，这是政治经济发展的结果。

十一届三中全会以后，我国进入改革开放的新时期。伴随着改革开放发展起来的我国经济民主和政治民主，为行政管理必须依法行使权力奠定了基础。一手抓经济，一手抓法制，我国的社会主义法制得到迅速发展。社会主义市场经济的提出和建立，要求建立与之相应的社会主义法制。市场经济在一定意义上就是法制经济，因为，要建立健全和规范商品经济，舍法制别无它途。法制是健全的市场经济必有的内在要求。依法治国、依法行政，已成为我国政治经济形势发展的历史要求，同时也为我国确立依法治国、依法行政的原则提供了现实的可能性。

依法行政也是法制建设本身发展的结果。我国宪法对依法行政提出了基本要求，并作了许多原则规定，近几年来，社会主义法制迅速发展，在经济、社会的广阔领域里，为依法行政提供了法律依据。其中尤其是行政诉讼法和国家赔偿法的颁布实施，建立了对具体行政行为是否合法的司法监督机制。事实上，依法行政正是行政诉讼制度建立起来以后才提出的。这是提出依法行政原则的法律条件。是法制建设本身发展的规律性体现。1996年3月通过的《行政处罚法》，充分体现了依法治国、依法行政的精神。在我国行政管理中影响极为巨大的行政处罚领域，从行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等几个方面，保证行政机关在行政管理中必须依法行政的方针，把我国依法行政实践提高到一个新的水平。

1995年，江泽民同志提出依法治国的方针，作为依法治国极为重要的组成部分，依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则。在中央和各级政府的文件中已屡次提到，李鹏同志更明确提出：“以法治国，依法行政”。[④f]

显然，我国提出依法行政的历史条件和法制传统，与诸如德国、日本等国相比，有着很大的不同。正因此，我国依法行政的内涵，不能仅限于法律优先和法律保留，而应广泛得多，必须将职权法定、依据法律和职权与职责令一等包括在内。

四、依法行政的内容

依法行政当然包含了行政管理的全过程和全面内容，依法行政的基本内容，也就是国家行政管理的基本内容。

第一，依法行政的主体是行政机关及其公务员。行政机关的性质、任务、职权、组成、活动方式以及成立、变更和撤销的程序，由行政机关组织法和行政机关编制法规定。公务员的录用、任命、晋升、奖惩、待遇等由公务员法规定。行政机关组织法和公务员法统称为行政组织法。行政机关、公务员的产生和活动，必须依据行政组织法。这是依法行政的重要内容。不能把行政主体本身的依法行政排除在外，否则依法行政将失去基础。

第二，行政机关及其公务员行使行政权力，即行政机关的行政行为，必须严格遵循依法行政的原则。行政行为是与公民、法人或其他组织发生各种关系的行为，极为广泛而复杂。它是依法行政的基本内容。

第三，行政机关行使行政权力时，必须依据法定程序。行政程序伴随着行政活动的全过程和一切方面。没有无程序的行政行为。行政程序法是依法行政的重要组成部分。

第四，在行政系统内部实施的监督，包括审计与行政监察，以及行政机关上下级之间的监督等等，也都属于行政活动的范畴。行政监督的体制、标准、形式及程序，同样要遵循依法行政的原则。

第五，行政诉讼法、国家赔偿法等法律制度，是依法行政的司法保障，对行政机关依法行政的行为，法院将予以维护，必要时提供司法强制；对违反依法行政的行为，法院将予以撤销和纠正，由此保障行政机关必须依法行政。转贴于

五、依法行政的意义

依法行政原则的确立，对于象我国这样缺乏法制传统的国家，具有划时代的意义。

1．保证行政管理为人民服务的目标

人民通过权力机关制定法律，表达意志，行政机关依法行政，就将保证行政管理遵循为人民服务的目标，使行政管理不致偏离航道。

但无庸讳言，行政管理范围的宽阔和行政工作人员的众多，作出背离为人民服务宗旨的行为，甚至侵犯公民合法权益的事，也时常出现。要从根本上解决这些问题，只有依靠严格贯彻依法行政的原则。

2．保证行政管理的统一性、连续性和稳定性

法治国的最重要的特点是这个国家一切活动的统一性、连续性和稳定性。这同时也是依法行政给行政管理带来的保障。依法行政能保证行政管理的统一，有了统一性，才能有公平和公正。社会的不公正、不公平，是产生社会不满，甚至不稳定的重要因素。

连续性与稳定性，同样是社会稳定的重要条件。市场经济之所以必须是法治经济，就是由于法治所带来的统一性和连续性。要保持行政管理的连续性和稳定性，也只有依靠依法行政。

3．保证提高行政效率

依法行政，在法律规定的范围内决策，依照法律规定执法，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。同时，按法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则，都将大大提高行政效率，这也一再为我国历史所证明。不能将行政效率和依法行政对立起来。

4．保证对行政管理的监督有统一的标准和程序

要使监督取得成效，必须解决监督什么和如何监督的问题，也就是需要有监督的标准和程序。所谓监督的标准，就是对行政行为是否违法的评判标准。而能够提供是非评判的唯一标准，是法律；所谓监督程序，即进行监督要经历哪些步骤、方式和时限。程序就是操作规则。遵循法定程序进行监督，才能保障监督顺利、有效、正确地进行。

[①a] 《中华人民共和国宪法》第85条。

[①b] 《中华人民共和国宪法》第89条。

[②b] 《中华人民共和国宪法》第90条。

[③b] 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条。

[①c] 《中华人民共和国宪法》第100条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条、第43条。

[②c] 我国已有三项授权立法。1983年全国人大常委会《关于授权国务院对职工退职退休办法进行部分修改和补充的规定》；1984年全国人大常委会《关于授权国务院改革工商税制和有关税收条例（草案）的决定》；1985年全国人大常委会《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。

[①d] 1996年2月8日江泽民总书记在中共中央举办的法制讲座上的讲话。

[①e] 蔡志方：《行政法三十六讲》，第58页。

[②e] 笔者注：意为只有狭义的法律才能创造法规，只有法律才能创造法规之效力。

[③e] 陈新民：《行政法学总论》，修订二版，第51页。

[④e] M．P．赛夫著、周伟译：《德国行政法》，五南图书出版公司，第15—16页。

[⑤e] 诚仲模：《行政法之基础理论》，三民书局，第6页。笔者注：此处所说“法律结果的浓缩”是指，英国公民的权利是普通法院的判例形成的，英国的宪法建立在公民权利的基础上。

[⑥e] 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，第10—11页。

[⑦e] 王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社，第10—11页。

[①f] 美浓部达吉〔日〕：《行政法撮要》（上），1934年8月商务印书馆。

[②f] 诚仲模：《行政法之基础理论》，三民书局，第7页。

[③f] 南博方〔日〕：《日本行政法》，杨建顺、周作新译，中国人民大学出版社，第10页。翁岳生：《法治国家之行政法与司法》，月旦出版社，第225—227页。吴庚：《行政法之理论与实用》，三民书局，第75—78页。转贴于

依法行政篇7

“十五”期间依法行政规划 “九五”期间，全系统上下认真贯彻实施《武宁县“九五”期间依法治县规划》，取得了明显成效，保障和促进了全系统各项建设和社会发展“九五”计划的实现。为了深入贯彻“依法治国”、建设社会主义法治国家的治国基本方略，进一步推进依法行政进程，促进全系统政治稳定、事业发展和社会进步，特制定本规划。 一、指导思想和工作目标 （一）指导思想：以邓小平理论和 “三个化表”重要思想为指针，以宪法和法律为依据，在县委、县政府的统一领导下，紧紧围绕全县改革、发展、稳定大局，综合协调地推进普法、行政执法以及各种类型的依法行政工作，努力使我县文化事业和文化产业管理走上法治化轨道，依法保障和促进全系统事业建设和产业发展“十五”计划的顺利实施。 （二）工作目标：通过全面开展依法行政工作，把坚持党的领导，充分发扬民主和严格依法办事结合起来，依法调处各种社会矛盾，保障公民合法权益，建立良好法律秩序，规范各项工作有序运转，确保国家宪法和法律在我县得到正确实施。行政执法人员自觉依法行政，全体干职工法律素质不断提高，依法治理不断深化，全系统各个方面的工作在法制轨道上健康发展。 二、主要任务和基本要求 （一）认真实施“四五”普法规划，提高全民法律素质。 1、继续深入学习宣传邓小平民主义法制理论和党的依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，学习宣传宪法和国家基本法律，学习宣传与公民工作、生产、生活密切相关的法律法规知识，努力提高全体干职工的法律素质，培养大家权利义务相一致的现代法制观念，增强遵纪守法、维护自身合法权益和民主参与、民主监督的意识，树立崇尚宪法、尊重法律、维护法制的良好社会风尚。 2、紧紧围绕县委、县政府的中心工作，积极开展法制宣传教育。要宣传与社会主义市场经济特别是整顿规范市场经济秩序相关的法律法规；宣传与加入wto相关的法律知识；宣传与安全生产和维护社会稳定相关的法律法规；宣传社会发展迫切要求普及的各项法律、法规。每年要确定4—6个重点普及的法律法规，增强普法和依法治理工作的实效。 3、坚持法制教育与法制实践相结合，推动依法治理工作向广度和深度发展。要以法制宣传教育为基础，以依法行政为重点，以法治化管理为目标，加大工作力度，加快依法治理进程。 4、坚持依法治国和以德治国相结合，找准法制教育与思想道德教育的结合点，提高全体干职工的法律素质和道德修养，推动系统社会治安的进步。 （二）突出依法行政，维护法律权威。 1、认真做好地方规范性文件的清理工作，对与新出台的相关法律法规相低触和与新形势、新任务要求不相适应的规范性文件，要依照法定程序及时予以废止或修订，使各项工作走上法制化、规范化轨道。 2、各单位要强化法制建设，依法规范行政行为，严格界定职责权限，并自觉接受上级单位的监督和群众监督，重视舆论监督，强化行政机关内部监督。认真执行《行政监察法》和《行政复议法》，防止和纠正违法和不当的具体行政行为，真正做到依法行政。 3、扩大政务公开的领域和范围，全面实行行政执法公示制。凡具有社会管理和服务职能的单位，应向社会公示办事内容、条件、程序和时限，对其实施的行政审批、行政许可、行政检查、行政处罚和行政强制等行为，凡不涉及国家秘密的，都应告知当事人实施行政行为的依据和理由以及当事人享有的法定权利。 4、进一步建立建全行政执法责任制和评议考核制，完善执法主体资格审查确认制度和执法工作考核制度，切实加强行政执法队伍建设，建立完善行政执法人员的岗前和在岗培训制度，逐步形成持证上岗、定期轮岗、不合格者下岗直至辞退的管理新机制。 （三）深化依法治理，提高社会各项事业的法治化管理水平。 1、继续实施依法治理“三大工程”，构筑和完善以依法治理为主体、基层依法治理为基础、行为依法治理为支柱的依法治理工作格局，推进依法治理“三大工程”的进程，提高依法治理工作的整体水平。 2、提高依法管理水平。各单位要结合工作职能和特点，认真制定和完善依法治理实施方案。依法建章立制，把依法管理、依法办事、依法生产经营纳入法制化、规范化轨道。同时，加大社会宣传力度，营造良好的执法环境。 3、开展专项依法治理活动，增强依法治理效果。找准、抓住影响和制约本系统发展的一些突出问题和群众关心热点、难点问题，适时开展多种形式的专项依法治理活动。 三、保障措施 1、建立和完善由局总支统一领导，各单位分别实施、分类管理的依法治理领导机制。各支部要把依法治理工作列入重要议事日程，纳入工作规范，建立健全领导机构和办事机构，明确依法治理工作职责，逐年确定工作目标，实行“一把手负责制”，强化对依法治理工作的统一领导、统一协调、统一考核。 2、各单位应根据本规划，在充分调查研究的基础上，结合实际，制定并认真实施本地、本部门、本单位依法治理规划和实施意见。 各单位要做好工作情况的总结汇报，做到工作有方案，有措施，有总结。

依法行政篇8

2004年转变社会的社会冲突日现，“稳定”成为一种价值，与社会事实区分而存在。依法行政，着力规范行政权力的依法行政，是促进社会稳定的。 在2004年，依法行政有如下重大举措：

1、 行政许可法实施；

2、 以建设法治政府为目标的全面推进依法行政纲要实施；

3、 继续相对集中行政处罚权。

上述举措，对推动依法行政无疑具有正面效应，它们可能消解部分社会冲突因素。依法行政举措的正面效应，需要留给擅长发现正面效应的神州媒体们，去大泼浓墨。笔者关心的是，为什么“依法行政举措”频出，行政纠纷亦然频出？这是一个问题！笔者试解如下：

1、依法行政规范政府行为，但是我国实际“行政权力”主体很多，不仅仅是政府才具有“行政权力”――指挥和管理社会，实行的是“三三制”，即政党行政、政府旧政、政府新政的“三三制”。依法行政举措，规范部分行政，难以全面地规范“行政权力”。

2、依法行政规范政府行为，但是缺乏对法律负责的行政责任机制。行政首长责任制，责任制内涵不明，通常被认可实际是对“上级负责”，而不是对法律负责。

3、依法行政规范政府，然政府首长注重经济发展，法盲太多。

4、依法行政依据的国家立法，数量多，毛病太大-实施社会管制的规则太多。

5、依法行政中的行政自由裁量权，正如诺、塞归纳的，此权是“普遍的”、“机会主义的”。

2004年，各级行政官员不断落实“上级”依法行政的催示，依法行政、建设法治政府渐次成为县以上政府官员们的意识形态，化为政治形象的新式包装。行政权力“三三制”下，话语法治产品日渐畅销，具体行政行为合法化与话语法治日渐二分。掌握行政权力的中老年“干部”们，用锔油膏抹去毛社会青年历经悠悠岁月头上长出的沧桑白发，显示出日益“年轻化”的迹象；用种种重要思想洗刷毛社会灌输的反唯生产力的陈旧理念，显示出“与时俱进”头脑；用依法行政话语技术，为自己增光添彩。

2004年，在依法行政话语下，突出的行化有二：

1、 怀柔行政替代强硬行政，顺代替代依宪行政；

2、 行政权力以新形式继续扩张。

怀柔行政替代强硬行政，顺代替代依宪行政，贯彻实施宪法“三个必须”悬空，这些属于“国是”，本文拟不深谈。笔者重点谈谈行政权力以新形式继续扩张问题。

众所周知，2004年依法行政吹来一股“有限政府”风――大家意识到应当转变政府职能，政府不宜“管得太多”，从而可能形成行政改革和司法改革的互动衔接。这就是说，应当由司法体制解决的问题，政府权力应保持克制。在合意法学看来，社会纠纷处理一方面应当利用社会的自身修复能力，另一方面就是由程序控制严密的国家司法体系公断是非。传统政府裁决社会纠纷的惯性，需要及时化解，而不是在社会组织技术和程序控制技术不发达的行政体系，继续扩充行政裁判权，从而扩充行政权力。遗憾的是，2004年国家司法体系分层性重组裹足不前，行政机关却在新政名义下，扩充针对社会的行政权力，并不是增进自身权力的合理性和社会合法性，如：

1、 劳动行政机关加大力度“惩罚”欠薪债务人，导致自身建立针对企业法人的超级行政权力；

2、 计量违法制裁，“少5克即可举报处理”，导致自身建立针对市场主体们的超级行政权力。

……

超级行政权力存在，象征压制型法的强化，是对司法体系自治的削弱，导致权力缺乏社会交往关系。由于基层行政机关研析法律与正义者寡，酒肉之徒众，由压制型法的操作者运送法律正义，到岸价十分昂贵――一一个大城市的主要行政执法部门的年度罚款上亿――他们本来为社会运送正义，后来为自己运回钱币。上述事例说明，部分行政机关在“以人为本”名号下，已经搭乘新政的挪亚方舟，朝“传统法律文化”的方向继续前进，实现了一度曾被《行政许可法》遏制的行政权力的“伟大复兴”，促进了“行政罚款法制”更上层楼。2004年是全面推进依法行政元年，它揭示出一个重大法律问题――

依法行政篇9

一、加强法制，对工商行政管理依法行政具有十分重要的意义。

“行政”和“政治”是同出一源的，随着人类社会的发展和复杂化，在国家的政治活动中，“政”和“治”开始有了分工，这种分工由不明显到明显，行政才逐渐从政治中分离出来。可以这样说“行政”是依法行使国家权力对国家事务进行组织管理的活动。马克思曾经指出：“行政是国家的组织活动”（马克思、恩格斯全集第一卷第479页）。马克思这一论断正确揭示了行政活动的由来和本质。特别是在现今社会，行政管理活动的范围和内容日益广泛和复杂，成为国家管理活动中最普遍、最直接、最经常的一种管理活动。

工商行政管理是国家行政管理部门之一，它不仅有其行政机关的一般属性，还具有其它行政管理部门不具有的特殊性，即：市场监督和行政执法。

市场经济是竞争经济，也是法制经济。要保护合法竞争，制止不正当竞争，维护稳定、健康的经济秩序，必须用一系列的规则去规范它、约束它，使其在正确的轨道上有序发展。作为国家主管市场监督、行政执法和政府运用法律和行政手段调控的重要部门的工商行政管理，在市场经济体制逐步建立和完善的今天，工商行政管理在市场经济的大潮中扮演着十分重要的角色。它既管理所有的市场行为，又要依靠确认所有市场经营主体的法律资格对其实施监督；既要监督管理商标、广告，又要监督管理合同；既要反对不正当竞争，又要制止垄断；既要维护国家利益，又要保护生产经营者和消费者的合法利益；既要监督管理消费品交易行为，又要监督生产资料交易行为；既要监督管理有形市场，又要监督管理无形市场；既要参与商品质量的监督，又要参与对商品价格的监督管理等等。工商行政管理活动既联系生产,又联系消费;既涉及各行各业和各地区,又与对外经济活动相联系;既与商品生产经营者和消费者息息相关,又与其它经济行政管理部门和法律部门乃至公安部门保持着密切的协作配合。既涉及国民经济的发展，又涉及到社会的稳定；既影响宏观和微观经济效益的提高，又影响到整个社会效益的取得；既关系到社会主义物质文明建设，又关系到社会主义精神文明建设。总之，我国改革、开放的每一进程，经济生活每一方面，经济法律、法规的逐项实施无一不在工商行政管理中得到直接和间接的反映。工商行政管理在建立社会主义市场经济体制中其地位和作用是十分重要的。要使其职能作用得到充分的发挥，坚持依法行政是唯一有效的根本途径。建立社会主义法制是建设社会主义现代化国家，深化改革、扩大开放，建立和完善社会主义市场经济体制的重要前提和有力保障。而依法行政又是社会主义法制建设的核心内容之一，树立和强化依法行政的观念，无疑具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。特别是针对政府运用法律和行政手段调控的重要部门，负有监督市场和行政执法重任的工商行政管理来说，显得尤为紧迫和重要。

二、工商行政管理在行政监督管理和执法中存在的问题及其危害

行政执法的目的是为了使法律得到贯彻实施，依法管理社会公共事务，依法规范各种社会组织和公民之间的权利义务关系及其法律行为，即通过依法行政达到以法治国的目的。工商行政管理作为政府主管市场监督和行政执法的职能部门，在维护经济秩序，打击经济违法行为，保护生产者和消费者的合法利益，建立统一开放、竞争有序的市场经济体系，充分实现职能等方面，其成绩是举世瞩目的。然而在行政监督管理和执法方面仍然存在一些不尽人意、亟待解决的问题。究其原因，概括起来有五个方面的表现。

表现之一：地方保护主义。由于各种经济利益的驱动，特别是当地的一些父母官看到别的地方富裕了，自己还在贫困之中，为了发展经济，对侵权假冒行为默认许可，并当作振兴当地经济的一条捷径，造成市场交易不规范，企业“三假”、“三无”现象突出，行业垄断和不正当竞争并存，假冒伪劣商品普遍，虚假广告泛滥等，工商行政管理与其它有关部门虽多方治理，但成效不大，使得不法行为屡禁不止，屡打屡有的局面。

表现之二：工商行政管理体制的影响。工商行政管理实行的是“条块结合，以块为主”的管理体制，行政隶属于当地政府领导，因而在涉及到当地经济案件，实施管理措施上不得不考虑当地经济利益和部门利害关系，形成执法力度弱化，制约了管理职能的充分发挥。

表现之三：。（1）越权行政、超越执法权限执法。如：在公路上设卡收费、收计划生育罚款等。（2）利用国家抽赋予在证、照、案、费上的特权，搞吃、拿、卡、要或办人情案，收人情费，发人情照。（3）不按法律规定和法定程序实施执法，乱收费，乱罚款，处罚的宽严程度，以自己的好恶确定等。

表现之四：有法不依，执法不严。其表现为：唯上办案，唯钱办案，畸轻畸重，自由裁量度大，外严内松，随意执法，以言代法，以费代罚等。

表现之五：行政干预。在处理一些经济案件上，地方政府主管领导从地方利益出发，再加之某些领导法制观念淡薄，强调地方利益，不按法律规定办事，要求工商行政管理部门在处理上给予方便、放宽。工商行政管理在地方领导之下，有时不得不按政府的要求精神办理，影响了执法的严肃性、公正性。

上述问题的存在。既有体制上的问题，也有一些执法人员素质低的问题；既有法律不配套所带来的，也有自身职能未到位造成的。它是主客观因素共同影响的结果。这不仅影响了工商行政管理在社会中的声誉和执法的权威，而且给依法行政工作带来了极大的危害。首先，它不利于社会主义统一大市场的建立。营造统一开放、竞争有序的经济环境。市场经济是法制经济，可以说是市场经济正常运行的保障。地方保护、行政干预造成了地区间、部门间的分割，形成执法难，难于执法。对经济违法打击不力，势必影响整个市场经济体制建立和发展的进程。给深化改革、促进发展、扩大开放、建立公平、公正的市场机制产生不良的影响。其次，它不利于执法权威的树立。不论何种权威，其威信不是靠权力所带来的，而是靠法律所赢得的。古有商鞅“立木于南门”取信于民，而在当今市场经济条件下，搞好监督管理，树立执法权威，关键在于依法行政。《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五‘计划和2010年远景目标纲要》中提出把”依法治国，建设社会主义法制国家“作为民主和法制建设的目标，就是要求行政管理走上法制化，法制就依法办事。而在监督管理和执法活动中，有法不依，执法不严等种种违背法律准则的行为，既不利于法律完整、准确地贯彻落实，也将有损于政府公正廉洁的形象。再次，法制建设总的要求是”有法可依，执法必严，违法必究“。其目的就在于监督管理和执法工作要依照法定职权、法定程序的法律规定实施依法管理。而在我们的实际工作中，政出多门，凡有经济利益，就超越职责和权限进行执法，既造成了执法工作的混乱，又为滋生不廉行为提供了产生的土壤。

当前，我国正在经历着一场深刻的变革，人们的思想观念也正经历着深刻的转变。加强法制建设，提格执法，公正执法的工作水平，坚持实事求是，依法办事是广大人民群众所期盼的，既是时代的要求，也是我们应当坚持的作风。否则，我们所强调的依法办事，公平、公正执法只是一句空话。

三、解决存在问题的对策、途径

工商行政管理要尽快地改变在行政监督管理和执法中的问题，必须在思想上、行动上予以高度重视，充分认识解决问题的紧迫性和必要性，并通过以下途径做出积极努力。

（一）正确行使权力是体现法律面前人人平等的必然要求

总书记在中共十五大报告中指出:“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是党和国家事业顺利发展的必然要求。加强立法，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系，维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权，一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”。江总书记的讲话深刻阐述了依法行政的本质和内涵，把法制建设当作发展社会主义市场经济，推动社会文明进步，保证国家长治久安的重要保障，同时也向行政管理工作提出了新的要求。正确行使国家所赋予的权力,依法管理各项公共事务。在管理活动中要依法办事，并体现效率和公平，使每个公民平等地享有法定权利，平等履行法定义务；不论穷人或富人，官员与百姓他们的合法权益都是平等的，受法律的保护。法律面前人人平等是法制与人治的重大区别之一，也是法制的重要标志和象征。工商行政管理是国家为了建立和维护市场经济秩序，通过政府的市场监督管理和行政执法机关，运用行政和法律的手段对进入市场的生产经营者及其市场行为进行的监督管理。其内涵包括①管理的主体是国家或者说是代表国家行使权力的特定的市场主管部门；②管理的对象是市场经营主体的市场行为；③管理的目标是建立和维护社会主义市场经济秩序；④管理的性质是经济行政监督。国家对其赋予如此重要的职权，要发挥其职能作用，维护和促进市场经济的健康发展，保护合法，打击违法，更好地为市场经济建设服务，必须正确行使国家所赋予的市场监督管理和行政执法的权力，做到依法行政，坚持在法律面前人人平等的原则。一是按照法律规定和法定程序处理工商行政管理事务；二是强化执法意识，克服认官场不认市场，认权不认法，有法不知道，知道不执行，执行不严格的错误倾向。树立“以事实为依据，以法律为准绳”的严谨作风；三是坚持原则，依法办事，不乱用手中的职权，严格执法，促进执法到位，为人民服务，为市场经济建设服务。

（二）加强宣传教育，搞好培训是依法行政的基础

法制是市场经济赖以生存的重要条件和内在保障，是市场经济稳定和健康运行的基础。目前，我国正在实现由传统计划经济向社会主义市场经济转轨和新旧体制更替之时，必须高度重视制度建设，加快经济立法，加强经济执法，这是社会主义市场经济的呼唤。目前工商行政管理执行的法律主要有《公司法》、《反不正当竞争法》、《合伙企业法》、《消费者权益保护法》、《合同法》、《广告法》、《商标法》及其他法规、条例和相关法律、法规等。“为政之要，唯在得人”。行使执法权的人，因政治业务素质不同，在执法过程中会出现对法律条文的不同理解，对执法标准的不同掌握，对行政处罚不同裁定，因此抓好宣传和人员培训是确保依法行政、树立工商形象和执法权威的基础，并带有战略意义的一件大事。①选送人员委托大专院校培养高素质的工商行政管理人员。其着眼于今后工商行政管理发展和高层次人才的需要；②实行岗位培训制度，对在岗人员进行定期脱产培训，把重点放在更新知识，提高技能上，着眼于目前执法工作的实用上；③提倡岗位自学，边学边干，这种形式应成为提高人员素质的主要形式。在抓好人员培训的同时，要加强工商行政管理法律顾问、法规的宣传，营造良好的执法环境。一是利用广播、电视、报刊和社会法律咨询等宣传媒介，大张旗鼓地进行宣传，让社会发解工商，支持工商；二是举办多种形式的培训班，提高生产经营者的遵法、守法意识。在抓好上述工作的同时，要继续抓好队伍建设，这是做好依法行政的组织保证。要培养具有崇高职业道德和敬业精神，知法、懂法、用法和较高业务技能，廉洁、高效、整洁文明的工商行政管理队伍，为建设社会主义市场经济，维护经济秩序和工商行政管理的健康发展服务。

（三）进一步完善制度，加强监督是确保依法行政的重要手段完善制度，加强行政执法的监督是做好行政执法，确保依法行政，保证法律的正确执行，维护法律尊严，实现法律面前人人平等，建设社会主义法制国家的重要措施和手段。

（1）立法监督。为了维护社会组织公民的合法权益，确保依法行政，国家先后颁布了《行政诉讼法》、《行政处罚法》，对规范行政行为，实现行政管理的法制化，推动依法办事发挥了积极的作用，做到了有法可依，关键的问题是抓好法律的贯彻实施。

（2）人大监督。建立健全监督制约机制是我国社会主义民主与法制建设的客观要求，是保证行政行为准确、合法、公平、公正的需要，人大的监督居核心和主导地位。通过监督法律、法规的实施，加强案件的督办，执法检查的形式，发挥监督机制的整体作用，促进各执法职能部门的职能到位。

（3）社会监督。实行公开办事制度，增强管理工作和行政执法工作的透明度，使我们的各项工作置于社会的监督之下。

（4）内部监督和自律。建立工商行政管理内部监督制约机制对于切实保障工商行政管理执法人员准确、严谨的执法，有效地发挥职能作用具有重要意义。①健全制度，逐步理顺各种关系，将各项工作职责及运转程序制度化，各司其责协调运转，减少因职责不明，程序不清造成的矛盾。②抓执法检查、考核、建立执法责任制。实行考核制度，促进执法到位；③建立案件审核制度，保证公平、公正执法。

依法行政篇10

为了认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，促进我县依法行政，建设法治政府的进程，依据《洛南县2009年政府法制工作要点》和《洛南县全面推进依法行政五年规划》洛政发[2006]91号规定，遵照县政府领导具体要求，结合我县实际，制定本年度计划：

一、深化行政管理体制改革，加快政府职能转变。以乡镇政府机构改革为重点，按照精简、统

一、效能及权责统一的要求，调整政府机构设置。县编办、人事和劳动社会保障局与市上衔接，抓好2—3个乡镇的试点工作。完善政府机构编制管理制度，提进机构编制法制化。

二、完善行政决策机制，提高行政决策水平。县编办要研究建立行政决策权限分解制度，使政府职责、部门职责明晰化。各部门要建立“调查研究、专家咨询、法律评论、社会公示、集体决策”的新型行政决策机制，县政府办要加强行政决策的督查力度，逐步建立行政决策执行过程中的督查、反馈和纠错机制。县人事和劳动社会保障局要把行政决策制度的执行情况纳入绩效考核之中，对违法决策，决策失误者要追究相应责任。

三、规范政府投资行为。县计划发展局要结合洛南实际，建立项目管理和政府国家投资制度，合理界定政府的投资范围，建立投资决策程序，实行项目资金捆绑使用办法，强化风险意识，强调资金效益，确保政府投资的科学性、合法性、效益性。

四、加强企业信用体系建设。县工商行政管理局要建立完善企业信用分类监管制度，建立健全市场准入、运行和退出规则，促进公平交易，保障交易安全，维护市场秩序。

五、发挥行业协会、中介机构的作用。各级政府和各有关职能部门要通过制度来规范、推进行业协会、中介机构进入市场。县民政局牵头，县编办工商局配合，制定行业协会、中介组织管理规范。县民政局制定非营利性协会、组织的管理规范，工商局制定营利性协会组织管理规范提高其自我约束、自我管理适应市场竞争的能力。

六、完善城镇职工养老保险制度。县人事和劳动社会保障局和县卫生局要结合洛南实际，完善城镇职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、生育保险制度，建立城乡统一的劳动力市场就业制度，完善劳动保障监督检查制度。要采取措施，制定严格科学的运作程序，加强社会保障资金的监督管理。

七、加快电子政务建设。县信息中心县政府办要加快电子网络和政府网站建设，加快电子政务的县级中心建设，构建全县统一的电子政务网络平台、信息交换平台、应急共享平台，实现网络互通，信息共享、业务协同。加快政府视频会议室建设步伐，力争前半年交付使用。

八、深化行政执法责任制。县政府法制办要根据《陕西省行政执法责任制办法》省政府118号令，在理清执法主体、执法依据和执法职责的基础上，督促各行政执法部门把执法职权分解、细化到执法岗位和执法人员。加强行政执法考核和责任追究，提高行政执法水平。

九、推进综合行政执法试点。由县编办牵头，政府法制办配合，积极稳妥地抓好城区综合行政执法试点，探索在县级城区开拓对行政处罚权试点做法，配合市上要求，在农业和文化领域开展综合执法试点，力争扩大范围，总结提高。

十、建立工作考评考核制定。各部门要重视工作，依法处理群众来信来访。县人事和劳动社会保障局和县局要建立科学的考评考核制度，把工作绩效纳入公务员考核范围。进一步落实工作责任制度，县监察局、局要加大对县级各部门、各乡镇的工作责任追究力度。

十

一、加强规范性文件备案审查工作。各部门要严格执行《陕西省规范性文件监督管理办法》省政府令第119号，县政府法制办要切实负起对规范性文件的监管职责，未经法制办审核的所有规范性文件不收文、不上会、不签发。

十

二、加强行政执法人员资格管理。县政府法制办要积极主动地与上级业务主管部门配合沟通，做好我县行政执法证件的换发、补发工作，严格审核行政执法人员资格。加强对行政执法部门行政执法案卷的评查，按优秀、合格、不合格三个等次考核各行政执法人员的案卷办理水平，考评结果予以通报反馈。

十

三、加强行政复议和行政应诉工作。各行政执法部门要切实加强本机关行政复议机构建设，提高行政复议能力。要切实履行复议的监督职能，积极受理行政复议，依法办理复议事项，增强透明度，提高公信力。县政府法制办要认真履行以县政府名义受理、审理复议事项，大胆公正地纠正部门及乡镇的不当的具体行政行为，提高行政复议水平。各行政机关要建立行政应诉制度，积极、认真、严肃对待应诉工作，倡导和鼓励行政机关领导出庭应诉，配合和支持人民法院的行政审判工作。