自然资源法十篇

自然资源法篇1

关键词：国土国土资源法自然资源法环境保护法《环境保护法》

关于国土法、自然资源法与环境保护法三者之间的关系，目前学界还没有达成统一的认识。重要原因是对于国土法与自然资源法，以及国土法与环境保护法之间的关系，学界还没有达成共识，而关于自然资源法与环境保护法之间的关系，目前学界基本上达成了共识。因此，要厘清三者的关系，关键是要厘清国土法与自然资源法以及国土法与环境保护法的关系。

一、国土法与自然资源法、环境保护法的关系

国土法，又称为国土资源法，或国土开发整治法。是指对国土资源进行开发、利用、治理和保护的法律规范的总称。要把握其概念，关键是要把握国土或国土资源的概念。关于国土或国土资源的概念，众说纷纭，综合观之，有四种观点：其一，国土资源就是指一国的土地资源。这是最狭义的概念。其二，国土资源单指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、生物资源、能源资源等。其三，“国土资源一般是指一国国家支配管辖的自然资源及其决定的环境资源和社会经济资源。”[1]其四，蔡守秋教授在《国土法的理论与实践》一书中对国土资源给予对广泛的定义，“国土是一个国家管辖下的陆域、海域、空城的总体极其间的全部自然资源。”[2]笔者认为，国土资源其实就是领土资源，领土包括一国的领陆、领海、领空。国土资源的外延应包括一国的领陆资源，即土地资源、领海资源，即海洋资源、领空资源，即空间资源。因此，笔者赞同蔡守秋教授的观点，而不应把国土资源仅仅局限于一国的自然资源范围之内，也不应将其范围扩及包括社会经济资源，更不应将其范围仅仅局限于土地资源。

（一）国土法与自然资源法

关于二者的关系，主要存在两种观点：一种认为国土法是自然资源法的一部分，即国土法相当于综合性的自然资源法，它是对自然资源进行开发、利用、保护、治理的法律规范。[3]另一种观点认为，自然资源法是国土法的一部分，即自然资源法仅针对自然资源的开发、利用，而国土资源法不仅对自然资源进行开发、利用，而且也要对其进行治理、保护。此外，国土资源法还对自然资源之外的国土资源进行开发、利用、治理、保护。如区域开发综合整治。笔者认为，之所以会形成这两种观点，归因于对国土资源的概念及外延的认识存在差异。如果视国土资源仅仅为自然资源或自然资源决定的社会经济资源，则国土法当然为自然资源法的一部分，应为综合的自然资源法。反之，如果视国土资源不仅包括自然资源，而且还包括其他领土资源，则自然资源法应为国土法的一部分。笔者坚持国土资源泛指领土资源，因此，笔者认为自然资源法仅仅是国土资源法的一部分。国土资源法所处的地位更高，它针对所有领土资源的开发、利用、保护、治理。此外，自然资源法只注重对单种自然资源的法律控制；偏重于对自然资源的开发、利用，忽视对自然资源的保护治理；偏重与强调自然资源得劲机效益和资源所有权与使用权，而忽视其生态效益和环境权；只强调单项开发利用，忽视区域综合开发整治，因此，传统的自然资源法对自然资源的法律调控有许多局限性。只有将自然资源法发展扩大到国土开发整治法的阶段，才能对自然资源实现科学、有效的法律控制。[4]因此，自然资源法不仅是国土法的一部分，也是国土法的前身。

（二）国土法与环境保护法的关系

环境保护法是指调整因保护和改善环境、合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。如果国土仅指自然资源，即国土法仅指调整自然资源的开发、利用、保护、治理而发生的社会关系的各种法律规范的总称，那么二者的关系实际上就是自然资源法和环境保护法的关系。如果国土资源法指调整因保护一国领土内的环境而发生的社会关系，又调整因开发、利用、治理环境资源而发生的各种社会关系的法律规范，那么环境保护法仅是国土法的一部分。因为环境保护法只强调保护环境，而国土法既注重保护环境，又强调对环境资源的开发利用治理和保护，因此国土法的综合性更强，视野更加开阔。因此，国土法的范围大于环境保护法。按照目前狭义的环境保护法，只从保护角度出发而不从综合开发、利用、治理的角度出发是很难保护好环境资源的，只有将环境保护法发展扩大到国土法，才能实现对环境的科学、有效的保护。

（三）国土法体系的构成

通过对国土法、自然资源法和环境保护法三者关系的具体分析后可发现，三者关系如何取决于人们对国土资源的概念和外延的认识，对国土资源的概念和外延的认识不同，三者的关系也不同。笔者认为，自然资源法和环境保护法都是国土法的一部分，国土法才是环境法的基本法。因为它不仅同自然资源法一样关注自然资源的开发利用，又同环境保护法一样注重环境污染和生态破坏的治理和自然资源的保护，它融自然资源法和环境保护法与一体。国土法的体系以国土资源基本法为龙头，下设三个分支体系：一是以自然资源法牵头的各资源法体系，调整自然资源开发利用中产生的社会关系；二是以环境保护法牵头的各环境保护法体系，调整环境保护中产生的社会关系；三是以自然灾害防治牵头的各灾害防治法体系，调整防灾减灾中产生的社会关系。为此，科学的国土法体系，需要加快国土法的立法，包括综合的自然资源法，灾害防治法，各资源、环境保护、灾害防治单行法等。此外，以下法律规范也是国土法的重要组成部分：

（1）区域开发整治法：它是一定区域内国土资源环境的开发、利用、保护、治理的法律规范的总称。区域开发整治是整个国土开发整治活动的缩影，即区域化。如城市开发整治、乡村开发整治、老少边穷地区开发整治及其他特定区域开发整治等。我国的西部大开发以及最近中央提出的振兴东北，都是典型的区域开发整治，通过区域开发整治以实现区域内经济与环境的协调发展。区域开发整治法是国土法的重要组成部分。

（2）国土管理法。国土管理法规是指有关国土行政管理的各种法律规范的总称，主要包括国土行政管理机关及其职责、管理手段和管理制度等法律规范。国土管理在我国国土工作中占有重要地位，是国土开发整治事业发展的保证，国土管理法规也是国土法体系的重要组成部分，是进行国土管理的法律依据和法律保证。它具体由国土管理机构法规、国土考查、监测及资料的管理的法规、国土规划法规、以及国土开发整治工作实施的管理的法规组成。

二、国土法与《中华人民共和国环境保护法》的修改

我国1989年颁布的《环境保护法》共五章：第一章，总则；第二章，环境管理体制；第三章，保护和改善环境；第四章，防止污染和其他公害；第五章，法律责任。通过其条文分析可发现，虽然该法在原则、制度上主要偏重于污染防治，关于防治环境污染的条文较多，但从总则、保护和改善环境、防治污染和其他公害以及法律责任部分来看，仍不失为我国防治环境污染和保护自然资源的综合性的基本法。但是，笔者认为，国土法才是环境法的基本法，目前的《环境保护法》应对的是环境污染和生态破坏，而国土法除可以做到这一点外，国土法优于环境保护法之处在于其视野开阔，前瞻性强且更具有综合性，更符合现代环境问题日趋综合的特点。国土资源法不仅针对污染和生态破坏产生后的事后治理，更注重对国土资源进行事前的预防，它突出经济社会与环境之间的联系与协调。如通过规划制度，在规划的前提下对国土资源进行有计划的开发利用。实践已经证明，许多污染和生态破坏的产生都和盲目的开发利用国土资源有密切关系，如果事前做好了国土资源的规划与计划工作，许多环境污染和生态破坏都可以在源头得到控制。因此，笔者认为，应该抓住我国当前进行《环境保护法》的修改这一契机，把我国的《环境保护法》修改成为虽名为《环境保护法》，但实为国土资源法的基本法。即把它上升到国土资源法的基本法层次，使之成为环境法的基本法，以使其对环境的保护所采取的手段更完整也更具有综合性，不仅有事后的治理手段，更有事前的规划和整治手段，以满足应对中国环境问题新形势的需要。具体做法是：

（一）将国土规划纳入现行《环境保护法》

规划是人类克服自身经济活动盲目性和主观随意性的科学决策活动。国土规划是规划在国土资源管理活动中的具体运用，指在特定土地上对国民经济建设和环境保护进行总体空间部署。[5]通过对国土资源进行合理的规划，可以有效避免和克服不应有的生态破坏与污染的产生。建国后，虽然我国颁布了一系列的国土规划法规文件，基本上对国土规划工作的大部分作了规定，但未形成法律体系，尤其是在我国环境保护法的基本法中未作全面规定。现行《环境保护法》第4、12、22条只提到了环境保护规划和城市规划，但是它们是不同于国土资源规划的，国土资源规划站的位置更高，综合性更强，它既包括环保规划，又包括经济发展规划；既包括城市规划，又包括乡村规划等。通过综合性的国土规划，可做到经济与环境的协调发展，以实现《环境保护法》的宗旨，即可持续发展。因此，笔者建议在修改我国《环境保护法》时，可以增设一章，定为“国土资源的规划”，置于原第二章之后，第三章之前。因《环境保护法》的基本法的地位决定了“国土资源规划”这一章只能对国土规划工作的基本指导思想、基本原则、国土规划的体系等作一些原则性的规定，而关于国土规划的内容、规划的主体、规划的基本制度及法律责任等只能留待我国今后制定的国土规划基本法中作出规定。

（二）将区域综合开发整治纳入现行《环境保护法》

区域开发整治和规划类似，也是预防生态破坏和环境污染发生的重要手段，规划也包括区域规划，在合理的区域规划制定后，再对该区域的环境资源按照区域规划的要求进行开发利用、治理保护，以实现经济与环境的协调发展，这是整体论思想在环境资源法中的具体运用。因为现代环境资源问题本身就具有整体性，不能把它与其他问题割裂开来。比如城市的环境污染主要是由于城市产业结构不合理、工业技术水平较低等因素造成的。把某一区域作为一整体对待，对其环境资源问题作为一整体进行治理，往往能收到很好的效果。我国一些城市开展的城市环境综合整治工作，实际上就是区域开发综合整治在城市的运用。通过合理的城市规划、合理的产业结构调整等手段，最终达到治理城市环境问题的目的。然而我国目前的《环境保护法》未对区域开发综合整治这一有效手段作任何规定。因此笔者建议在我国的《环境保护法》中再增设一章，专门规定区域开发综合整治的有关法律问题。鉴于其基本法的地位，修改后的《环境保护法》也只能对区域开发综合整治要遵循的方针和原则作出规定，如农村开发整治要贯彻有利生产、方便生活的原则，要坚持统一规划、合理布局、协调发展的原则等。城市开发整治要坚持城市综合开发整治的原则、坚持城市环境资源的特点的原则。特定区域开发整治要坚持把区域开发整治和全国国土开发整治紧密结合的原则，坚持全面规划、合理布局的原则等。而有关的具体法律制度可在今后制定的统一的《区域开发整治法》中作出规定。

（三）将自然灾害防治纳入现行《环境保护法》

对环境的损害可分为人为活动和非人为活动两个方面。非人为活动主要指自然灾害，人为活动主要指人为排污活动所造成的环境污染和非排污性活动所造成的生态破坏。随着社会的发展和科学技术的进步，现代许多环境问题往往是自然灾害和人为活动共同作用的结果，具有较强的综合性。如1998年发生的特大洪水，既有自然因素，又有人为因素。因此不宜把自然灾害与环境污染、环境破坏完全分割、对立起来。为防治自然灾害，新中国成立后，制定了一系列的有关防治自然灾害的法规和政策文件，但是其效力层次都太低，虽然也颁布了《防洪法》等几部专门针对自然灾害的单行法，但灾害防治法的体系还没有形成，尤其是作为环境法基本法的《环境保护法》没有对灾害防治作任何规定。因此，实有必要在《环境保护法》中对灾害防治加以规定，为今后的灾害防治法体系的构建提供基本法的支持。

通过将国土规划和区域开发整治及灾害防治纳入修改后的《环境保护法》，虽然其名称仍沿用《环境保护法》，但是其内容更加充实完善，更具有前瞻性，应对环境问题所采取的手段更加具有综合性，更加贴近当今环境资源问题的日益综合化的特征。它不仅仅限于国土资源不当的开发利用所造成的生态破坏和污染的治理，而是集国土资源的开发利用和治理保护于一体，使修改后的《环境保护法》真正成为一部能跟上时展且具有一定前瞻性的环境法领域的基本法。

注释：

[1]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[M]法律出版社1999年版，第144页。

[2]蔡守秋：《国土法的理论与实践》[M]，第1页。

[3]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[M]法律出版社1999年版，第53—54页

自然资源法篇2

    论文摘要:本文围绕我国现行自然资源立法中民法物权制度的现状,从现代民法物权的角度进行了一般性学理与法理分析,在充分借鉴西方发达国家成熟自然资源物权理论和先进立法例的基础上,提出了我国自然资源立法的指导思想与思路、以及自然资源物权法律体系构建的初步设想,以实现自然资源物权理论与法律制度的创新.

    一、我国现行自然资源立法中民法物权制度的分析和评价

    我国传统的自然资源立法,主要是强化对自然资源的行政管理,法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范,过分强调行政管理而忽视民事权利义务的设定,虽然在个别立法中散见着一些民事规范,但是有关自然资源的民法物权制度尚未建立。现行的自然资源立法,在立法指导思想、立法思路、管理体制、权属、登记、流转、有偿使用以及物权纠纷处理等方面还存在着诸多问题。主要表现在:

    1.现行的自然资源立法,较多地强调单项法规的制定,而忽视其科学体系的构建,从而造成了自然资源立法呈法群状态,无法自行解决法律间自身的矛盾和冲突,未能形成一个科学的体系,重利用而轻保护和节约,全面、协调、可持续的科学发展观尚未成为我国自然资源立法的指导思想。

    2.在法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范,强化公法(行政法)的手段而弱化私法(民法)的手段,过分强调对自然资源的行政管理而忽视民事权利义务的设定,虽然在个别立法中散见着一些民事规范,但有关自然资源的民法物权制度还尚未建立;对自然资源物权的保护,往往是以行政法、刑法代替民法的保护功能,使得自然资源的保护往往带有泛公法保护的色彩,从而导致法律保护功能的抵消和减损。即使在公有内部的国家所有与集体所有之间,也存在着物权保护的现实不平等性,如规定农村建设用地使用权不得直接进人市场等,在强调国家利益的同时,漠视了集体利益和个人利益。

    3.过多地迁就于现行的自然资源的管理体制。按照部门的设置来划分自然资源的管理权限的现状,造成对自然资源的人为分割,过分地强调自然资源的部门化行政管理。部门起草、立法机关审查的立法方式进一步强化了立法的部门色彩,从而导致了立法部门化,部门利益化,利益法制化,严重破坏了自然资源立法的统一性。如草原和森林的法律边界不清、渔业和海洋在海水养殖方面的交叉、矿泉水所引发的水资源与矿产资源的管理冲突都是例证。

    4.所有权方面界限不清。从横向讲,自然资源哪些属于国有,哪些属于集体所有,“法律”并未对宪法的原则规定作出回应、从纵向讲,自然资源的国家所有权,哪些由中央政府代表行使,哪些由地方政府代表行使,实践中很难予以划定。所有权主体虚化,导致所有权的行使在行为能力上存在天然的缺陷,所有权主体并不能直接成为法律上的使用权主体,所有权中占有、使用、收益和处分的各项权能处于无主状态。理论上,自然资源的国家所有权和集体所有权分别由国家和集体组织行使,但谁来代表国家和集体,实践中很难操作。立法对所有权的回避和虚化,同时造成了所有权内容的模糊以及用益物权的进一步复杂和冲突,从而导致自然资源的权益得不到应有的尊重和保护。忽视自然资源的财产属性,自然资源的公有与人们追求私利之间的内在冲突所导致的“公有物悲剧”正在一幕幕上演,造成自然资源的大量破坏和浪费。自然资源公有制内部仍然存在物权保护的现实不平等性,用益物权主体受到现行自然资源立法的诸多限制(如身份的限制),公平有效的自然资源用益机制尚待建立。

    5.在自然资源物权登记方面,实行分部门登记,登记机关不统一,登记制度不健全,登记程序不完善,登记效力不确定。自然资源的交叉和权属不清,造成登记上的混乱。如土地、草原与森林之间往往交叉登记,不可避免地造成了不协调、重复、冲突和纠纷。另外,在国有自然资源所有权方面,基本上没有建立登记制度,严重影响了自然资源物权登记的公信力。

    6.自然资源的流转机制虽然初步建立,但还很不规范和顺畅,对于流转限制性的规定过多,多数以行政权利对自然资源进行配置,而忽视市场机制的运用。单纯的政府管理机制、过于依赖行政的手段以及不适当的国家干预方式都阻碍了自然资源的有效配置和自然资源市场的培育。一定程度上自然资源的局部垄断经营,也使市场在资源配置中的作用部分失灵。

    7.自然资源的有偿使用制度尚未完全建立。部分自然资源尚未实行有偿使用制度,如野生植物资源的有偿使用,目前还没有相应的法律规定;有些自然资源有偿使用方面发生冲突,如海域与渔业在海水养殖方面的有偿使用就存在交叉;有些如土地和矿藏资源等,虽然已经建立的有偿使用制度,对自然资源的资产属性重视还不够,作为社会公共产品的自然资源也无法以市场价格的形式出现,自然资源的出让价格与市场价格差距较大,价值规律无法发挥作用,市场在自然资源配置中的作用失灵,市场机制的外部不经济性导致自然资源的闲置、浪费和流失。

    8.现行的自然资源立法,在自然资源物权纠纷处理方面的规定比较混乱。有先协商、后人民政府处理、再起诉的;也有先协商、后政府部门调解、再起诉的;还有先协商、不愿协商或协商不成由政府或部门调解、或者直接提起民事诉讼的等。 

    二、西方发达国家自然资源立法的启示和借鉴

    (一)西方发达国家自然资源立法的现状

    1.关于自然资源的所有制与市场机制

    西方发达国家的自然资源所有制与市场机制主要有两种模式一是,在自然资源私有制的基础上构建资源要素市场的完全自由市场模式,以美国和日本为代表。如美国的水资源配置,完全采取市场化的模式,将财产权赋予任何一项资源,让市场而不是政府来配置水资源,许可证水权可以自由交易,不存在公权力配置水资源的情况。二是,在自然资源公有制的基础上以国家宏观调控为主要手段的市场模式,以英联邦国家为代表。如在英国,土地公有制已经基本上是虚拟的,王室对土地的所有权只是一种象征,全国67%的土地事实上为私人所有;另外,《德国民法典》关于所有权的划分,不是按照所有制,而是以动产与不动产为标准,分为动产所有权和不动产所有权。德国在充分发挥市场在自然资源配置中的作用的基础上,也非常重视国家干预的力量。

    2.关于自然资源的物权登记

    在自然资源物权登记方面,对于登记机关,有的国家以司法机关为登记机关,如日本为法务局,瑞士和德国为地方法隐有的国家以隶属于政府的专门机构为登记机关,如英国统一管理城乡土地权属的登记机构为“政府土地登记局”。对于登记的范围,德国实行全面的登记,即对于国有的财产也要进行登记并公示。对于登记的审查形式,主要有形式审查主义、实质审查主义和任意登记主义等。

    对于登记的效力,法国、日本采取登记对抗主义、德国采取登记要件主义。在物权变动的形式方面,《德国民法典》规定了严格的物权变动的形式要件,即不动产的“合意加登记原则”以及动产“合意加占有交付原则”。在物权程序法方面,为满足实体法规定的条件,德国制定了专门的《土地登记法》、《土地交易法》、《土地租赁法》和《住宅所有权和永久居住权法》等相应的程序性规范。

    3.关于自然资源的物权保护

    在公有权的认定和保护方面,《德国民法典》将不动产物权作为立法的重点,该民法典物权编共9章443条,除“占有”和“动产质权和权利质权”两章外,其他各章都是、或者说主要是对不动产制度的规定。《德国民法典》对于公有权的认定,采取“公法法人的私有财产私有权理论”,即公法法人,包括联邦政府、州政府、县区或者镇政府等各级政府机关都可以是财产所有权的主体。德国公法法人的所有权和自然人、法人的所有权本质上是一致的,得到的法律保护方式也是相同的。这是市场经济法制的必然反映。至于公法上的所有权优先的说法,在德国被认为是违背宪法的。

    4.关于自然资源物权的私法限制和国家干预

    自然资源物权不同于传统民法物权,在社会公益与个体私益兼顾的主流法律思想确立后,自然资源物权也由绝对化逐步走向承认和接受必要的私法限制。如1919年的《魏玛宪法》规定,所有权负有义务,于其行使应同时有益于社会公益。《瑞士民法典》规定,权利人应以诚实和信用的方式行使自己的权利和履行自己的义务,权利显然滥用的,不受法律保护。《日本宪法》规定,对所有权可由法律进行限制,所有权伴有义务,所有权的行使须符合公共利益。《德国民法典》规定,土地所有人的权利扩及于地面上的空间和地面下的地层,但所有人不得禁止他人在排除干涉与所有人无利害关系的高空和地层中所为的干涉。权利的行使不得以加害于他人为目的。美国在罗斯福新政后,采用物权化社会化的理论,主张对自然资源物权进行必要的限制,如土地产权的行使在它并不侵害其他任何人时也可以受到限制,“对于广阔的原野因所有人之怠慢不予开垦地把它放置,能够结谷物的场所让之产生茂密的杂草,或为享乐而用之为狩猎地时,社会对此怎能安闲视之。因此,可耕作使用而不为耕作时,社会须使更有益于土地之利用者来代替之”。自然资源物权的国家干预,本质上属于自然资源物权的公法限制,即通过制定相应的行政法规对自然资源物权予以必要的国家干预。如对某些自然资源生产和交易的限制,以都市计划安排土地合理开发利用、规划城市建设以及自然资源环境保护方面的限制性规定,以及对自然资源征收、征用方面的法律规定等。

    (二)西方发达国家自然资源立法对我国的启示和借鉴

    1.自然资源物权是“绿色物权”,自然资源立法应当坚持保护、节约与合理利用并重、保护优先的原则,全面、协调、可持续的科学发展观应当作为我国自然资源立法的指导思想,贯穿自然资源立法的始终。

    2.民法物权理论是自然资源立法的理论基础。自然资源立法应当适当强化民法的调整手段,如自然资源的权属制度、登记制度、流转制度和有偿使用制度等。特别是自然资源物权的登记制度,应当作为立法的一个重点。

自然资源法篇3

关键词:民法 物权 资源 立法

一、我国现行自然资源立法中民法物权制度的分析和评价

我国传统的自然资源立法,主要是强化对自然资源的行政管理,法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范,过分强调行政管理而忽视民事权利义务的设定,虽然在个别立法中散见着一些民事规范,但是有关自然资源的民法物权制度尚未建立。现行的自然资源立法,在立法指导思想、立法思路、管理体制、权属、登记、流转、有偿使用以及物权纠纷处理等方面还存在着诸多问题。主要表现在:

1.现行的自然资源立法,较多地强调单项法规的制定,而忽视其科学体系的构建,从而造成了自然资源立法呈法群状态,无法自行解决法律间自身的矛盾和冲突,未能形成一个科学的体系,重利用而轻保护和节约,全面、协调、可持续的科学发展观尚未成为我国自然资源立法的指导思想。

2.在法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范,强化公法(行政法)的手段而弱化私法(民法)的手段,过分强调对自然资源的行政管理而忽视民事权利义务的设定,虽然在个别立法中散见着一些民事规范,但有关自然资源的民法物权制度还尚未建立;对自然资源物权的保护,往往是以行政法、刑法代替民法的保护功能,使得自然资源的保护往往带有泛公法保护的色彩,从而导致法律保护功能的抵消和减损。即使在公有内部的国家所有与集体所有之间,也存在着物权保护的现实不平等性,如规定农村建设用地使用权不得直接进人市场等,在强调国家利益的同时,漠视了集体利益和个人利益。

3.过多地迁就于现行的自然资源的管理体制。按照部门的设置来划分自然资源的管理权限的现状,造成对自然资源的人为分割,过分地强调自然资源的部门化行政管理。部门起草、立法机关审查的立法方式进一步强化了立法的部门色彩,从而导致了立法部门化,部门利益化,利益法制化,严重破坏了自然资源立法的统一性。如草原和森林的法律边界不清、渔业和海洋在海水养殖方面的交叉、矿泉水所引发的水资源与矿产资源的管理冲突都是例证。

4.所有权方面界限不清。从横向讲,自然资源哪些属于国有,哪些属于集体所有,“法律”并未对宪法的原则规定作出回应、从纵向讲,自然资源的国家所有权,哪些由中央政府代表行使,哪些由地方政府代表行使,实践中很难予以划定。所有权主体虚化,导致所有权的行使在行为能力上存在天然的缺陷,所有权主体并不能直接成为法律上的使用权主体,所有权中占有、使用、收益和处分的各项权能处于无主状态。理论上,自然资源的国家所有权和集体所有权分别由国家和集体组织行使,但谁来代表国家和集体,实践中很难操作。立法对所有权的回避和虚化,同时造成了所有权内容的模糊以及用益物权的进一步复杂和冲突,从而导致自然资源的权益得不到应有的尊重和保护。忽视自然资源的财产属性,自然资源的公有与人们追求私利之间的内在冲突所导致的“公有物悲剧”正在一幕幕上演,造成自然资源的大量破坏和浪费。自然资源公有制内部仍然存在物权保护的现实不平等性,用益物权主体受到现行自然资源立法的诸多限制(如身份的限制),公平有效的自然资源用益机制尚待建立。

5.在自然资源物权登记方面,实行分部门登记,登记机关不统一,登记制度不健全,登记程序不完善,登记效力不确定。自然资源的交叉和权属不清,造成登记上的混乱。如土地、草原与森林之间往往交叉登记,不可避免地造成了不协调、重复、冲突和纠纷。另外,在国有自然资源所有权方面,基本上没有建立登记制度,严重影响了自然资源物权登记的公信力。

6.自然资源的流转机制虽然初步建立,但还很不规范和顺畅,对于流转限制性的规定过多,多数以行政权利对自然资源进行配置,而忽视市场机制的运用。单纯的政府管理机制、过于依赖行政的手段以及不适当的国家干预方式都阻碍了自然资源的有效配置和自然资源市场的培育。一定程度上自然资源的局部垄断经营,也使市场在资源配置中的作用部分失灵。

7.自然资源的有偿使用制度尚未完全建立。部分自然资源尚未实行有

偿使用制度,如野生植物资源的有偿使用,目前还没有相应的法律规定;有些自然资源有偿使用方面发生冲突,如海域与渔业在海水养殖方面的有偿使用就存在交叉;有些如土地和矿藏资源等,虽然已经建立的有偿使用制度,对自然资源的资产属性重视还不够,作为社会公共产品的自然资源也无法以市场价格的形式出现,自然资源的出让价格与市场价格差距较大,价值规律无法发挥作用,市场在自然资源配置中的作用失灵,市场机制的外部不经济性导致自然资源的闲置、浪费和流失。

8.现行的自然资源立法,在自然资源物权纠纷处理方面的规定比较混乱。有先协商、后人民政府处理、再的;也有先协商、后政府部门调解、再的;还有先协商、不愿协商或协商不成由政府或部门调解、或者直接提起民事诉讼的等。

二、西方发达国家自然资源立法的启示和借鉴

(一)西方发达国家自然资源立法的现状

1.关于自然资源的所有制与市场机制

西方发达国家的自然资源所有制与市场机制主要有两种模式一是,在自然资源私有制的基础上构建资源要素市场的完全自由市场模式,以美国和日本为代表。如美国的水资源配置,完全采取市场化的模式,将财产权赋予任何一项资源,让市场而不是政府来配置水资源,许可证水权可以自由交易,不存在公权力配置水资源的情况。二是,在自然资源公有制的基础上以国家宏观调控为主要手段的市场模式,以英联邦国家为代表。如在英国,土地公有制已经基本上是虚拟的,王室对土地的所有权只是一种象征,全国67%的土地事实上为私人所有;另外,《德国民法典》关于所有权的划分,不是按照所有制,而是以动产与不动产为标准,分为动产所有权和不动产所有权。德国在充分发挥市场在自然资源配置中的作用的基础上,也非常重视国家干预的力量。

2.关于自然资源的物权登记

在自然资源物权登记方面,对于登记机关,有的国家以司法机关为登记机关,如日本为法务局,瑞士和德国为地方法隐有的国家以隶属于政府的专门机构为登记机关,如英国统一管理城乡土地权属的登记机构为“政府土地登记局”。对于登记的范围,德国实行全面的登记,即对于国有的财产也要进行登记并公示。对于登记的审查形式,主要有形式审查主义、实质审查主义和任意登记主义等。

对于登记的效力,法国、日本采取登记对抗主义、德国采取登记要件主义。在物权变动的形式方面,《德国民法典》规定了严格的物权变动的形式要件,即不动产的“合意加登记原则”以及动产“合意加占有交付原则”。在物权程序法方面,为满足实体法规定的条件,德国制定了专门的《土地登记法》、《土地交易法》、《土地租赁法》和《住宅所有权和永久居住权法》等相应的程序性规范。

3.关于自然资源的物权保护

在公有权的认定和保护方面,《德国民法典》将不动产物权作为立法的重点,该民法典物权编共9章443条,除“占有”和“动产质权和权利质权”两章外,其他各章都是、或者说主要是对不动产制度的规定。《德国民法典》对于公有权的认定,采取“公法法人的私有财产私有权理论”,即公法法人,包括联邦政府、州政府、县区或者镇政府等各级政府机关都可以是财产所有权的主体。德国公法法人的所有权和自然人、法人的所有权本质上是一致的,得到的法律保护方式也是相同的。这是市场经济法制的必然反映。至于公法上的所有权优先的说法,在德国被认为是违背宪法的。

4.关于自然资源物权的私法限制和国家干预

自然资源物权不同于传统民法物权,在社会公益与个体私益兼顾的主流法律思想确立后,自然资源物权也由绝对化逐步走向承认和接受必要的私法限制。如1919年的《魏玛宪法》规定,所有权负有义务,于其行使应同时有益于社会公益。《瑞士民法典》规定,权利人应以诚实和信用的方式行使自己的权利和履行自己的义务,权利显然滥用的,不受法律保护。《日本宪法》规定,对所有权可由法律进行限制,所有权伴有义务,所有权的行使须符合公共利益。《德国民法典》规定,土地所有人的权利扩及于地面上的空间和地面下的地层,但所有人不得禁止他人在排除干涉与所有人无利害关系的高空和地层中所为的干涉。权利的行使不得以加害于他人为目的。美国在罗斯福新政后,采用物权化社会化的理论,主张对自然资源物权进行必要的限制,如土地产权的行使在它并不

侵害其他任何人时也可以受到限制,“对于广阔的原野因所有人之怠慢不予开垦地把它放置,能够结谷物的场所让之产生茂密的杂草,或为享乐而用之为狩猎地时,社会对此怎能安闲视之。因此,可耕作使用而不为耕作时,社会须使更有益于土地之利用者来代替之”。自然资源物权的国家干预,本质上属于自然资源物权的公法限制,即通过制定相应的行政法规对自然资源物权予以必要的国家干预。如对某些自然资源生产和交易的限制,以都市计划安排土地合理开发利用、规划城市建设以及自然资源环境保护方面的限制性规定,以及对自然资源征收、征用方面的法律规定等。

(二)西方发达国家自然资源立法对我国的启示和借鉴

1.自然资源物权是“绿色物权”,自然资源立法应当坚持保护、节约与合理利用并重、保护优先的原则,全面、协调、可持续的科学发展观应当作为我国自然资源立法的指导思想,贯穿自然资源立法的始终。

2.民法物权理论是自然资源立法的理论基础。自然资源立法应当适当强化民法的调整手段,如自然资源的权属制度、登记制度、流转制度和有偿使用制度等。特别是自然资源物权的登记制度,应当作为立法的一个重点。

3.在自然资源立法中,应当充分重视市场在自然资源有效合理配置中的作用,建立满足市场权利要求的价格竞争机制,促进自然资源要素市场的形成和流转机制的确立,充分发挥自然资源所有权的各项效能。

4.随着经济的发展和社会的进步,以及自然资源开发利用中所形成的行业与资源管理的客观需要,使得开发利用自然资源的纯粹私人经济行为有效地介人了国家干预,这使真正意义上的自然资源物权从其产生起就具有强烈的公法化的烙印,与在很大程度上仅作为私法手段的传统物权相比独具特色,昭彰了自然资源不同于其他“物”的独特属性。因此,对自然资源物权的国家干预和必要限制,不但符合自然资源物权理论发展的要求,而且也是世界各国自然资源立法的通行做法。

5.以自然资源的保护、节约与合理开发利用为目的,以自然资源物权的平等保护为手段,以自然资源物权法律制度建设为重点,实现自然资源立法的体系化,是现代自然资源立法的总体发展趋势。

需要指出的是,我国的自然资源立法,首先应当充分考虑的是我国的基本国情,如我国自然资源公有制的宪法性规定,就是我国自然资源立法的最大国情,以自然资源私有制为基础的完全自由市场化的立法模式,显然是不适合我国自然资源立法的选择。因此,对于西方发达国家成熟的自然资源法学理论和先进立法经验只能是借鉴和参考,而不是对其现成立法例的照抄照搬。

三、自然资源立法指导思想的变革和立法思路的选择

(一)自然资源立法指导思想的变革

党的十六届三中全会提出“五个统筹”、“五个坚持”以及“全面、协调、可待续的科学发展观”,这是人与自然和谐发展、经济与社会全面发展的必然要求。“全面、协调、可持续的科学发展观”的确立,就是要实现自然资源“从无序开发,到极端保护,再到保护、节约与合理开发利用相结合”的全面、协调、可持续的科学发展观的转变,实现人与自然的和谐统一。

物权法作为自然资源配置和开发利用的基本法律制度,应当对全面、协调、可持续的科学发展观作出必要的回应,并对自然资源的全面、协调、可持续性利用和保护作出制度性安排。全面、协调、可持续的科学发展观,是物权法的终极关怀,是物本主义与人本主义的统一。自然资源的稀缺性所引发的供需之间的矛盾与冲突,以及人类利用自然资源的精细化和自然资源保护意识的加强,促使全面、协调、可持续的科学发展观的逐步形成,从政策的层面上升为法律的层面,并最终被确立为自然资源立法的指导思想。

(二)自然资源立法思路的选择

自然资源立法思路的选择,应当从利益平衡、调整手段、权属关系、用益机制、市场调控、体系建设等多个方面全盘考虑、整体把握,全面实现六个“兼顾”。具体内容主要包括以下几个方面:

一是,要实现个体私益与社会公益的兼顾。自然资源的稀缺性和价值性,决定了作为个体私益代表的自然资源权属人以追求经济收益最大化为终极目的;同时,自然资源的自然性和生态性,决定了自然资源社会公益载体的属性。这两种利益之

间的内在矛盾和冲突,必然要求自然资源立法通过权利的设置和制度的安排,实现个体私益与社会公益的协调统一。

二是,要实现公法手段与私法手段的兼顾。原来的自然资源立法在调整手段上偏重于行政管理等公法手段,公法的突出特点在于直接管制的强制性命令,其缺点在于主体有限、管理者与被管理者之间的容易形成对立关系、程序僵硬死板、难以发挥相对人的主动性、积极性和创造性等。因此,在自然资源立法过程中,适当运用民法的基本理念和调整手段,发挥私法关注个人私益和社会公益、重视经济运行规律、权利自治的特点,以实现私法的回归与复兴,以及精神与私法秩序、·公法手段与私法手段的融合统一。

三是,要实现所有与用益的兼顾。我国自然资源物权制度的设计,不是一个所有权与用益物权简单相加的民法物权模式,而是应当考虑我国自然资源由国家或者集体所有,但又必须落实到具体的自然人、法人等民事主体才能实现自然资源利用物权化的特殊背景。所有权的归属界定不清,既不利于所有权人利益的保护,也给自然资源的科学合理利用带来了诸多不便;用益权设计不科学完善,将不利于自然资源保护和有效利用。因此,要充分考虑民法社会化的趋势,既要反对“所有权绝对化”,又要反对“用益至上主义”,所有和用益两者都不可偏废,应得到同等的重视。

四是,要实现保护、节约与合理开发利用的兼顾。既要反对无限制开发利用主义,也要反对绝对保护主义,坚持自然资源保护、节约与合理开发利用相结合的方针,在保护的前提下合理开发利用,在开发利用的同时,强化对自然资源的保护和节约。

五是,要实现市场机制与宏观调控的兼顾。充分发挥市场在自然资源配置、价格确认、资源效益保障中的基础性作用;同时,也要重视国家在干预自然资源归属、流转、保护与开发利用等宏观调控中的不可或缺性。

六是,要实现单项与体系的兼顾。既要根据实践的需要不断完善单项自然资源法律法规,协调单项自然资源法律法规之间的冲突;又要注重体系建设,确立自然资源物权的宪法地位,以物权法立法为契机完善自然资源物权法律制度,适时制定统一的自然资源法。

四、自然资源物权法律体系的构建

自然资源物权法律体系的构建,应当遵循归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代民法物权原则,从宪法、物权法、自然资源基本法、自然资源单项法和自然资源物权救济法等几个层面整体把握和考虑。

(一)确立自然资源物权的宪法地位

宪法是资本主义的产物。形成之初的资本主义宪法,主要是用来分权制衡的,具有浓重的政治色彩。但随着1917年苏维埃政权所制定的第一部社会主义宪法的诞生,宪法开始关注国家对经济关系的调整。在此影响下,以1918年德国魏玛宪法为代表的资本主义宪法,也开始从单纯调整政治领域转向对经济社会的关注。20世纪50年代以后,资源问题逐渐成为关系国计民生的重大问题,特别是发展中国家纷纷把资源问题写人宪法,自然资源立法的宪法化的趋势越来越显着。2004年的我国宪法修订,第一次将人权写人了宪法,与人权相对应的物权,特别是自然资源物权,在全面、协调、可持续的科学发展观成为经济和社会发展主流的今天,应当适时将自然资源物权写人宪法,以在宪法中确立其独立的地位。

(二)以物权立法为契机完善我国自然资源物权制度

自然资源物权,确切地说,应当属于准物权。自然资源物权(准物权)是否应当在物权法中具有独立的地位,目前学术界存在争论。多数学者是主张自然资源物权(准物权)放在用益物权体系中的。但自然资源物权(准物权)的概念内涵远远大于用益物权,用益物权不能完全涵盖自然资源物权(准物权)的各项权能(如自然资源所有权),更不能体现准物权中“准”的特殊性。但也有学者认为,物权法的体系应当包括总则、所有权、用益物权、担保物权、准物权、优先权、占有等,以体现准物权的独立地位。笔者认为,在物权法中将自然资源物权(准物权)从用益物权中独立出来并单独成章是非常必要的。只有确立自然资源物权在物权法中的独立地位,才能按照物权法定的原则,为自然资源物权提供物权基本法上的有力法定依据,从而为自然资源物权的发展留下足够的空间。关于物权法中准物权章的内容设定,笔者主张以自然资源的类别为基础设定权利体系。

(三)制定

统一的自然资源法

我国自然资源领域的立法,以单项的自然资源法律群为突出特点。目前,还尚未有一部统一的自然资源法,各单项的自然资源法律之间也是矛盾重重、冲突不断。我国现行的单项自然资源法律,多数属于以行业管理、生产促进和资源保护为核心的行政法范畴。实际上,按照民法、行政法、经济法这些部门法的模式去套,很难将自然资源法归人任何一个部门法中,自然资源法中的法律制度和法律措施基本涵盖和跨越了民法、行政法、经济法甚至是刑法等诸多法律部门。因此,笔者认为,自然资源法,从本质上讲,应定位为具有公法性质的私法,不再属于哪一部门法,而其本身就应当成为一个独立的法律部门。

(四)对现行自然资源单项法律行政法规进行修订

对现行自然资源单项法律行政法规进行修订的重点,主要包括以下几个方面:一是,在祛律制度的设计上,弱化行政监管的手段,强化经济和市场的手段,发挥市场在资源配置中的基础性作用。二是,着力解决像草原与林地、渔业与海洋、矿泉水等管理职能交叉所引发的矛盾和冲突。三是,完善自然资源物权的各项权能,并对自然资源物权人的权利和义务作出规范。四是,在所有权与用益权兼顾的基础上,重点强化对权属登记、有偿使用和流转等法律制度的建设。五是,对自然资源领域出现的新情况、新问题,适时制定新的法律规范。

(五)通过立法建立和完善自然资源物纠纷的处理机制

笔者认为,对于自然资源物权纠纷的处理机制的立法完善,应当着重研究以下几个方面的问题。一是,关于纠纷处理成本的考虑。现行的行政复议前置的规定,对于保护当事人的合法权益,促进公平与正义等,都发挥了积极的作用,但程序上烦琐,增加了行为人的救济成本,也容易将权属主体与职能主体的纠纷纠缠在一起,难以确定诉讼关系的确切性质。因此,笔者认为,自然资源物权纠纷的处理机制应当本着便民和经济的原则建立。二是,关于程序。笔者认为,对现行自然资源立法中混乱的自然资源物权纠纷的处理程序应当予以统一。科学合理的程序应当为:先协商、后确权(以自然资源物权登记机关确权为主)、再或行政复议或行政诉讼。取消行政复议前置的规定,以简化程序、降低成本、提高效率、促进公正。三是,关于举证责任。应当明确自然资源物权纠纷的举证责任在政府以及自然资源物权登记机关。

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自然资源法篇4

1国家作为自然资源所有者的意义

国家既是一个政治意义上的概念，同时也是一个法律意义上的概念。中国是社会主义国家，国家既是的享有者、政权的承担者，也是国有财产的所有者、归属者。所以，国家这一主体本身是兼具多种身份的，既是国家者，又是财产所有者。国家作为者，主要是对外防御侵犯国家的自然资源，只有当自然资源遭受外敌入侵时，者的身份才发生作用，简言之，国家作为自然资源的者身份，一般是在国与国之间发生自然资源争端时才体现出来的。而在一国的领土内，就自然资源的开发、利用和保护而言，国家所有权应当是指国家是自然资源的财产所有者，是民法上所有权人意义上的权利①。国家所有权即使按照《物权法》所秉承的严格的所有权概念，国家也在很早以前就已经成为有史可征的所有权主体。［2］自然资源国家所有，对构建有效的自然资源开发利用秩序至关重要。

1.1明确了自然资源的归属，起到了定分之争之功效自然资源归国家所有，可以避免民众主张对自然资源“无主物”的先占取得，甚至引发哄抢自然资源的状况。不少人可能会担心：自然资源归属国家，那么民众是否晒太阳、下河游泳、呼吸空气都要交费？这里必须明确的，自然资源国家所有不等于无偿使用，也不必然与有偿使用划等号。自然资源所有权归属国家，不等于任何利用资源的行为都是有偿的，或者都是需要事先审批的，也不等于开发利用自然资源的任何行为都是无偿的。比如，江河归属国家所有，但不等于入江游泳就要审批或缴费，也不等于可以随意从事捕捞作业。因此，对于自然资源的开发利用，如果是人类生存的基本条件，人们就有了满足自身需要的“合理使用”权利，这种权利可视为《宪法》所保护的“人的基本权利”，属于不可剥夺的权利，国家所有权也必须为此让位。但不能因此而否定自然资源国家所有的合理性！因为，这种资源的利用是以“合理”为限度的，不能够破坏生态环境从而影响到他人的生存与发展，不能影响到人类的可持续发展与有序的社会生活，否则，国家就有权不允许滥用自然资源。而此时，国家是自然资源的所有者就是国家防御公民“不合理利用”自然资源的最正当理由。

1．2为设置自然资源开发利用权提供了理论前提由于其他民事主体不享有自然资源的所有权，设置自然资源开发利用权，应当有一个母权，而自然资源国家所有权在这其中正是充当了母权的角色。对自然资源的利用，应当进一步地细分：一种是因生存的本能需要的开发利用，没有这种利用，人的生存和基本人权就会受到制约或者损害，这种以保障基本生存需要的资源开发利用法律不应该有太多的干预和限制，只要这种利用行为没有损害到公共利益，就应当“顺其自然”；另一种则是以盈利性为目的的开发利用，或者以改善生活为目的的开发利用，这种开发利用不能让自然人或法人随意而为，需要完善资源开发利用的法律制度，其中最重要的环节就是要设置好自然资源开发利用权利制度。

1.3有利于发挥私法在自然资源配置中的作用。作为者国家，它不能直接参与到资源市场中，只能通过行使立法权或管理权来控制自然资源，这显然还不足于充分发挥国家在自然资源配置中的作用。而作为财产所有者国家，它就可以通过有效的私法机制，使自然资源真正成为社会财富运转起来。自然资源是一个集合概念，自然资源利用的一个特点是无法对自然资源采取“整体性利用”，而必须把它分为一个个具体的自然资源“物”，并最终以自然资源产品的形式出现在市场上，这就需要健全自然资源的私法规制，而自然资源国家所有权制度有利于发挥私法在规制自然资源配置中的作用。

2自然资源国家所有权的权利客体

根据民法基本理论，“物”是民事权利的客体，不论是生产资料还是生活资料，不论是原始的自然物还是人工加工而成的产品，不论是流通物、限制流通物还是不能流通物，都可以成为物权法调整的客体———“物”。自然资源作为民事权利客体的适格性，主要涉及三个问题：一是自然资源是否具备物权法上的“物”之特征；二是自然资源是否具有物权法上的“物”之属性；三是需要明确自然资源的“物”之范围。

2.1自然资源的“物”之特征

2．1.1自然资源的有限性特征在一定的空间范围内某种或某一类自然资源的总拥有量是一个有限的常量，无论可再生资源还是非可再生资源都不例外。［3］比如，化石燃料资源属于不可再生资源，资源总储存量有限，随着人类不断的开发与利用，其总量必将越来越少，乃至耗竭；空气、水等尽管可以周而复始、循环再生、源源不断，但是每一周期的循环量也是有限的，如果利用强度超过其再生或自净能力，比如造成空气污染、水流枯竭，可再生资源同样存在着资源短缺的危险。从人类开发利用自然资源的历史长河看，自然资源在宇宙范围内是没有极限的，但在生产力发展的某一特定阶段，在有限的科学技术水平条件下，能为人类所开发利用的自然资源是有限的。

2.1.2自然资源的稀缺性特征资源的有限性是一种客观存在，而资源的稀缺性则是人为引起的，二者既互相联系，又不能等同。自然资源的稀缺性，反映的是自然资源与人类需求之间的矛盾，只有当人类对某一类别资源的需要超过资源的限度时，资源才表现出稀缺性特征。比如，在农业文明时代，矿产资源等不可再生资源虽然有限，但其稀缺性特征并不明显；至于空气等可再生资源，人们更是从未注意到它的稀缺与否。因此，只有当有限的资源无法满足人类日益增长的资源需求时，资源的稀缺性特征才明显显露出来。随着时间、地点和自然环境的不同，资源的稀缺程度也不同，如在戈壁沙漠上的淡水资源的稀缺性与在平原上淡水资源的稀缺性就不可同日而语。不但储存性资源存在稀缺，流动性资源也存在稀缺，“流动性资源的稀缺和退化很可能是比储存性资源耗竭更为紧迫的问题”。［4］

2.1．3自然资源的财产性特征马克思主义认为，创造社会财富的源泉是土地自然资源和劳动力资源。马克思在《资本论》中引用威廉•配第的话说“劳动是财富之父，土地是财富之母。”［5］恩格斯在《自然辨证法》一书中指出：“劳动和自然界一起才是一切财富的源泉，自然界为劳动提供材料，劳动把材料变为财富。”［6］可见，在马克思主义经典作家看来，自然资源归根到底是一种资财性资源。资源的财产性特征需要进一步明确资源的财产权归属。对于储存性资源，各国领土范围内的自然资源归属领土所属国，这是领土的重要特征。对于流动性资源，它的财产权归属则变得复杂。比如，一国在其领土范围内排放的二氧化碳，其影响的可能是全球的气候；鸟类、鱼类的迁徙往往是超越国家界限的，各国也已经充分注意到了流动性自然资源的财产性特征，并力图使本国在其中的利益最大化。“尽管每个国家可原则上同意准入限制和产生控制是必要的，但是它们也不可避免地力图把他们自己承担的有关代价降低到最小程度。”

2.2自然资源的“物”之属性作为物权客体的物，必须是存在于人的身体之外的、能够为人力所支配并且能够满足人类某种需要的物体。自然资源是否具有“物”的属性？依据物权法基本原理，作为物权客体的“物”，应当是“特定的”、“可支配的”、“稀缺的”、“独立一体”的物。当前，学界的通说是，作为物权客体的物，主要指有体物。［8］“随着社会的发展，物即使不具有物理上的独立性，也可以根据交易上的观念和法律规定作为标准来确定某物是否具有独立性。”［9］大陆学者和台湾学者都注意到物的范围也在不断的扩张。“随着人对自然力的控制能力的不断与时俱进，人们对物的概念已经从罗马法上的有形物扩展到一切固体、液体、气体、热、光、电磁波、能量等自然力以及能够为人力控制并具有价值的特定空间。”［10］随着人类认识水平的不断提升和物质需求的日益多样化，财产的形式也越来越丰富，这就使得物权的客体也在不断发生变化，范围在不断扩大。随着人类科学技术的不断进步，各国的立法对“物”的概念界定也在与时俱进地发展。①当前，学术界已经普遍认识到物权客体已经不再局限于动产和不动产这两种基本类型上，天然力、自然力等纳入物权客体已经成为一种趋势。②可见，自然资源具有的有限性、稀缺性和财产性等特征，符合物权法一般理论关于“物”的特征要求，也符合在物权法定主义的框架下物权客体扩大化的发展趋势。总之，将自然资源作为物权客体是合适的，自然资源的物权法规制也是必要的，对构建自然资源的开发利用制度具有重要意义。

2.3自然资源的“物”之范围物权法定原则是物权法的基本原则之一，其基本要求是物权的创设必须由法律明确规定，当事人之间不得随意创设。我国《物权法》对自然资源的相关规定，正是基于这一基本原则创设了自然资源物权制度。由于自然资源是一个抽象的集合性概念，《物权法》在条文里列举具体的自然资源种类是必要的，法条明文规定的具体类型是实践已经证明了的、在现实生活中大量出现的自然资源物权类型，这符合物权法定的基本要求；同时，我们也必须注意到自然资源的种类比条文里明确规定的类型要多得多，有些类型的自然资源随着科学技术的进步和人类开发利用的需求，已经有必要作为一种物权类型加以法律规制。当然，并不是所有的自然资源都应当归属国家所有。认定自然资源是否属于国家所有的范围，有以下几个基本的判断标准。第一，对于法律条文明确予以规定的自然资源种类，应当认定为国家所有的范围；行政法规或地方性法规对新出现的自然资源的相关规定，不能视为对《宪法》的立法解释，而应该看作是对已有规定的进一步明确和重申，并不是创设一种新的自然资源种类，更不能把这种明确自然资源范围的行为认定为违宪。［11］第二，法律以“例外情形”的形式明确排除的，不应当认定为国家所有的范围，比如，法律规定归属于个人的林木，或者归属于集体所有的森林、草原、山岭、荒地和滩涂等。法律规定的除外情形，一般是从自然资源的权属或者其所处的地理位置来规定，直接把某种类型的自然资源直接排除在法律规制范围之外的规范并不存在。第三，对于未能在法律、法规的条文里找到直接依据的，此时认定是否为自然资源的标准有三个：（1）该类型自然资源是否是保障人类生存的必需品，如果人类离开了某一自然资源就无法生存下去，那这一资源就应当视为非排他性的公共资源，而不能把它视为国家专属的所有权客体；（2）该类型自然资源是否具有“物”的法律属性，即是否具有稀缺性、有限性和财产性等“物”之特征，如果不具备这些基本特征，则不宜认定为国家所有的自然资源；（3）对某一自然资源的开发利用，是为了保障自然生存的需要，还是通过加工成资源产品谋取经济利益？如果是前者，视为对公共资源的利用；如果是后者，就应当纳入国家所有的自然资源的范畴。比如，从河里取水用于满足基本的生活用水，属于对公共水资源的利用；但如果大量抽取河里的水用于开办工厂进行产品生产或用于灌装水买卖，则应视为使用国家所有的水资源，需要取得一定的水资源产品生产资质，并缴纳一定的许可使用费。

3自然资源国家所有权的权利内容

所有权的内容，就是指所有权的权能，包括积极的权能和消极的权能。积极权能指所有人对财产依法享有的占有、使用、收益和处分的权能，消极权能是指在财产遭受损害时，所有人享有的保护财产所有权的物上请求权。所有人享有的每一种权能，都意味着所有人可以依法实施一类或一系列行为的可能性。［12］

3.1自然资源国家所有权的占有权能自然资源的占有权能，指的是国家对其所有的自然资源进行控制和管理的事实。对物的支配权首先需要表现在对物的占有上。马克思曾指出：“私有财产如果没有独占性就不成其为私有财产。”［13］同样地，自然资源国家所有权，首先应表现为国家对自然资源的占有权能。关于占有是否能作为所有权的一种权能，尽管学术界存在争议，但通说是所有权包含着占有权能。［14］我国《民法通则》第71条也将占有明确规定为所有权的权能之一。对自然资源的占有，与对一般有体物的占有是有所不同的。马克思曾指出，“实际的占有，从一开始就不是发生在对这些条件的想象的关系中，而是发生在对这些条件的能动的、现实的关系中”；［15］马克思还指出，“一切生产都是个人在一定社会形式中并借这种社会形式而进行的对自然的占有”。［16］可见，判断是否“占有”，应当是其能否与生产相结合，成为再生产的条件。对外形表现为固体形态的自然资源，对其占有可以适用有体物占有的一般规则，这种占有我们把它称之为“实在的占有”。但对于流动性自然资源（比如水资源、野生动植物资源），这类自然资源是处在不断的流动之中的，对这类自然资源的占有应当是“观念上的占有”，即这里的占有不是对某些物质的实在占有，而应该是建立一定区域内的“观念上的占有”，比如，由于水是流动的，占有不是针对某部分特定的水，而是特定某区域范围内的水；再比如，国家对野生动物资源的占有，也不是对某几只特定野生动物的支配或管控，而是对某一区域内的野生动物总体的支配和管控。如果我们对流动性自然资源的占有采取“观念上的占有”，那么，水流入海、动物迁徙属于国有资产流失的担忧自然也就消除了。

3.2自然资源国家所有权的使用权能国家对自然资源的使用权能，是指国家按照自然资源的性能对其加以开发利用，以满足社会生产或生活的需要；或者利用自然资源本身的特点与属性，以提升人类的生活水平或生活质量。占有权能是使用权能的前提与基础，国家占有自然资源不是其主要目的，占有自然资源的目的是开发、利用自然资源，是推进经济社会的可持续发展，这就是国家对自然资源的使用权。“只要‘生活资料和享受资料’是主要目的，使用价值就起支配作用。”［17］可见，使用权能对经济社会生活具有重要意义，不论是所有权还是非所有人，其注重的都是物的使用价值。由于自然资源同时具有维护生态平衡的功能，国家对自然资源的使用权能应当受到限制：一是受到公共利益的限制。对自然资源国家所有权而言，自然资源的“公益性”特征也一再被强调，限制自然资源国家所有权成了保障自然资源公益性的必要手段。二是要受到国际条约或国际公约的约束，自然资源的利用具有国际性，一国对自然资源的开发利用可能会影响到他国的生态环境，全球气候变暖就是一个生动的事例，基于此，各国共同制定了保护自然资源或自然环境的公约，对于我国加入的这些国际条约或者公约，自然对国家行使自然资源使用权能时起到了限制作用。三是由于国家这一主体的特殊性，它在使用权能行使过程中也具有一定的特殊性，受到了国家的社会责任等诸方面的限制，使用不当就会造成国有资产的浪费或者流失，甚至会破坏人类赖以生存的生态环境。

3.3自然资源国家所有权的收益权能国家对自然资源的收益权能，是指国家利用自然资源获取一定利益的权利。这种利益既指经济上的利益，也指社会效益和生态利益。收益权能在所有权四项权能里居于核心地位，“如果享有所有权对所有人毫无利益，所有人等于一无所有。”［18］国家对自然资源的使用权能与收益权能有一定的联系，在国家因利用自然资源而获得经济上利益的情形下，使用权是收益权的前提和基础，二者存在因果关系。但这并不表明使用权和收益权就必须同时存在。比如，在国家授权其他法人行使自然资源使用权的情形下，国家自身并不行使自然资源使用权，但它有收益权；同时，国家使用自然资源可能处于生态目的，并非都是为了追求经济目的、获得经济利益，在这种情形下，有使用权，但并不一定存在经济利益，这时收益权表现为生态利益。自然资源最大的特点就在于它的公益性，只要法律法规没有明令禁止，自然人或者其他民事主体就有权使用自然资源并获得收益。

自然资源法篇5

【英文摘要】Japan has taken the adoption of the Civil Code， in particular law and case law， such as the recognition of customary way of natural resources to build a sound system of utilization and protection of property rights as a civil law on privacy in accordance with the principle of civil law transactions . At the same time， for the protection of natural resources， Japan， through the power of intervention， by way of legislation to adopt a special law to restrict or prohibit peoples development and utilization of natural resources and economic means， through the preservation of natural resources have contributed to the implementation of the subvention system. Japans natural resources utilization and protection of property rights to Chinas legislative system in the traditional property law to build the basic framework of property rights system with natural resources， be learned.

【关键词】自然资源；自然资源物权；经济手段

【英文关键词】Natural resources; natural resources property rights; economic instruments

【正文】

一、问题的提出

我国现行立法在明确国家自然资源主权和所有权的基础上将自然资源使用权纳入我国民法物权体系，这种规定必将激励权利人更好地保护和利用自然资源，创造出更多的社会财富，造福子孙后代。然而，在我国自然资源和生态环境受到双重制约的情况下，如何在落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会的指导之下，结合我国现有立法规定，健全和创新自然资源物权制度，最终实现对资源进行更为合理的开发、利用与保护，则迫在眉睫。面对这一时代难题，当前，我国法学界关于自然资源物权理论的研究正处于热火朝天之中。纵观这些研究成果，主要集中在以提高自然资源用益物权的物权化和市场化程度为中心而展开。多数学者认为，我国应在传统物权法的基本框架下构建自然资源物权制度，强调我国应尽快进行制度创新，使我国自然资源物权市场化。[1]与此相对，在借鉴了德国民法典、法国民法典的立法成果的基础上，结合了本国国情而制定的日本民法典，采取的是通过民法典规定、特别法规定和判例法承认习惯等方式，构建了完善的自然资源利用与保护物权制度，将其作为民法上的一种私权，按照民法原理进行交易。另一方面，日本又针对人们在大量开发与利用自然资源的同时，给生态环境、自然资源带来污染和破坏的现象，通过公权力的介入，采取特别法明确规定的方式，限制或禁止人们对自然资源的开发与利用，并通过经济手段对保全自然资源有贡献者实行补助制度。正是由于日本这种自然资源保护制度，为日本从“公害先进国”向“公害防治先进国”的成功转变提供了法律依据。日本在自然资源保护方面的立法与实践，与我国目前理论界提倡的观点可谓“背道而驰”，因此，笔者认为，在我国法学界探讨如何构建与完善我国自然资源物权制度之际，借鉴日本立法与实践的成功经验，仍属必要。

二、日本利用与保护自然资源的物权种类

根据日本民法第175条关于“物权，除本法或其他法律规定者外，不能创设”的规定，日本实行物权法定主义原则。因此，明确该条中所称“法律”的涵义，则至关重要。即关于“法律”除包含实体法之外是否还包括习惯法的问题，日本判例、学说上曾存在分歧。日本判例肯定了水利权、温泉权的物权性质，但否认了“上土权”这种地表所有权。对于这一问题，日本学说力求统一理解法例第2条、民法第175条以及民法施行法第35条，并在不断做出种种努力的同时，通过各种解释论来支持判例的立场。但在今天，通常认为只要属于不违反法例第2条所规定的“公序良俗”的习惯，则在“有关不属于法令规定的事项”的限度内便“具有与法律相同的效力”，以此为根据，在多数情况下，日本采取了肯定立场。[2]因此，可以认为，日本现行法上关于利用与保护自然资源的物权种类，包括日本民法规定的利用与保护自然资源的物权种类、特别法承认的利用与保护自然资源的物权种类与习惯法上承认的利用与保护自然资源的物权种类。

（一）日本民法规定的利用与保护自然资源的物权种类

基于物权法定主义原则，日本民法第二编明确规定的物权种类包括占有权、所有权、地上权、永佃权、地役权、入会权、留置权、先取特权、质权、抵押权等十个种类。[3]一般情况下，日本民法上并不承认土地上的植物、树木是独立的不动产，而认为土地上的植物、树木是土地的一部分，即使是在土地上后栽种的植物、树木，也被土地所有权吸收，而不能成为独立的物权客体。但在如下情况下，可作为所有权客体。一是，《树木法》所规定的树木、树木集合，在经过登记之后，与地盘分离而具有独立所有权（《树木法》第1条、第2条）。二是，明认方法。未分离果实、桑叶、水稻青苗，在作为独立物进行交易并采取了明认方法时，与地盘分离而具有独立所有权。三是附合的情形（民法242条）。因此，土地所有权人可以根据民法关于所有权、地上权、地役权、永佃权、入会权的规定，行使其土地所有权，并获得相关利益；而其他相对人，则可根据自己的需要，与土地所有权人协商设定不同类型的用益物权来获取利用与保护自然资源的相关物权权利。根据日本民法的规定，适用于利用与保护自然资源的物权类型的有土地所有权，以及地上权、地役权、入会权和永佃权等用益物权。

1．土地所有权

根据日本民法第206条规定，所有人在法令限制内对所有物享有自由使用、收益及处分的权利。第207条规定，土地所有权在法令限制内及于其土地的上下。

关于海面下的土地，多数说认为，由于海面是供公众之用而不允许私人独占的公共物，因此，不可作为私人所有权（公有水面填埋法1条24条）。与此相对，反对说认为，应该在考虑被海水淹没的经过、现状、当事人的意思等具体情况的基础上再予以判断。判例认为，如果一般认为其能够利用而具有财产价值，则即使是在水面之下，也能作为物权的对象。[4]

2．用益物权

日本民法典上规定的用益物权包括地上权、永佃权、地役权和入会权等四种情形。

(1）地上权

根据日本民法第265条关于“地上权人，因在他人土地上对工作物或竹林的所有而享有使用其土地的权利”的规定，地上权是以修建房屋、隧道、沟渠、架桥以及植林等为目的而使用他人土地的物权。其中，本条虽然未对竹林进行限制，但由于作为耕作标的物的水稻、茶树、桑树、蔬菜、果树等属于永佃权的标的物，因此，指除作为永佃权标的物的水稻、麦子、茶树、桑树、蔬菜、果树等之外，地上权人可以在其所设定地上权的土地上，耕作一切植物。[5]

(2）永佃权

日本民法第270条规定，“永佃权人通过支付佃租享有在他人土地上耕作或牧畜的权利”。其中，永佃权人是以耕作水稻、麦子、茶树、桑树、蔬菜、果树等为标的的。尽管土地所有人与永佃权人可通过永佃权设立契约成立永佃权，但是，根据日本《农地法》第3条的规定，永佃权的设立须获得农业委员会乃至都道府县知事的许可。

(3）地役权

根据日本民法第280条关于“地役权人，按设定行为所确定的目的，享有用他人土地为自己土地提供便益的权利”的规定，地役权是根据设定目的而通过设定行为设定的地役权人享有用他人土地为自己土地提供便益的权利。以提供便利的目的不同为标准，地役权可分为通行地役权、引水地役权、电线铺设地役权、眺望日照地役权等。地役权的“役权”，是指增加便益，发挥效用的权利。与地役权相对，有些国家在立法上也承认了增加人的便益的人役权。在日本民法上，尚未承认人役权。但在日本特别法中，也有一些承认类似人役权权利的规定。如日本农用林的利用权（农地法第26条，第75条之2）；草地利用权（农地法75条之1；森林的土地使用权（森林法第50条）；土地征用法上的土地使用权（土地征用法101条）保安林（森林法25条）。[6]

(4）入会权

入会权是指村落等一定地域的居民集团，对山林、原野、渔场、用水等所享有的总有性支配权利。根据日本民法第263条、第294条的规定，关于共有性质的入会权，除依各地区的习惯外，适用有关共有的规定；关于没有共有性质的入会权，除依各地区的习惯外，准用有关地役权的规定。

入会权作为农民生活基础曾发挥着重要作用。通过入会权，确保农民能够获得燃料、肥料、饲料等不可欠缺的生活资源。但是，一方面，随着电气、液化石油气的普及，化学肥料、化学饲料等发展，农民对入会权的依存性不断减弱；另一方面，入会权的形态从最初的总有性利用朝着个人所有权相近的方向发展。这样，如果使入会权依然按照原来的形态继续存在，则会导致不合理现象产生。在这种背景下，1966年，日本制定了“促进入会林野等相关权利关系的近代化法律”，拉开了入会权近代化的序幕。通过入会权近代化运动，日本完善了入会林野，在推进合理的造林政策这一方针的同时，日本采取了消灭入会权，由所有权、地上权以及其他使用收益权替代入会权的政策。[7]

（二）特别法承认的利用与保护自然资源的物权种类

1．规范利用与保护自然资源物权种类的主要法律

除民法规定之外，在其他法律中，成为物权法法源的规定也非常多。作为规范利用与保护自然资源的物权的主要法律规定如下所示：

(1）矿业法（旧法1905年，新法1950年法律第289号，2002年法律第152号修改。矿业法5条，14条；矿业法8条2款）、采石法（1950年法律第291号）。

(2）森林法（旧法1907年、新法1951年法律第249号）、国有林野法（1951年法律第246号）、入会林野整备法（1966年法律第126号）、林业基本法（2001年7月）。

(3）渔业法（旧法1910年、新法1949年法律第267号）、狩猎法（1918年法律第32号）

(4）河川法（旧法1896.法律第71号，新法1964.7.10法律第167号；2002.2.8法律第1号改正至今）、道路法（1952年法律第180号）。

(5）土地改良法（1949年法律第195号）、城市计划法（1968年法律第100号）、土地区划整理法（1954年法119号）、国土综合开发法（1950年法205号）、城市再开发法1969年法38号）、国土利用计划法（1974年法律92号）、建筑基准法（1950年法律201号）。

(6）大气污染防止法（1968年法律97号）、噪音规制法（1968年法律98号）、水质污染防止法（1970年法律138号）、恶臭防止法（1971年法律91号）。

2．特别法上所承认的利用与保护自然资源的物权种类

根据上述这些法律规定，特别法上所承认的利用与保护自然资源物权种类包括：矿业权（1950年矿业法第5条、第12条）、租矿权（1950年矿业法第6条、第71条）、采石权（1950年采石法第4条）、渔业权（1949年渔业法第6条、第23条）、入渔权（1949年渔业法第7条、第43条）等。这些特别法上的物权，是与用益物权相类似的具有特殊内容的物权。

(1）矿业权、租矿权。

日本《矿业法》第2条规定，国家，享有就尚未开采的矿物授予他人开采及取得权利的权能。《矿业法》第5条对“矿业权”、第6条对“租矿权”进行了定义。即第5条明确规定，本法所称“矿业权”，是指在获得登记的一定土地的区域内（矿区），享有开采和取得已登记矿物以及与已获登记矿物同种类矿床中所存在的其他矿物的权利。第6条规定，本法所称“租矿权”，是指基于设定行为，在他人的矿区内享有开采及取得作为矿物权标的的矿物的权利。第7条就矿物的采掘与取得进行了规定。即第7条明确规定，尚未开采的矿物，必须基于矿业权才能进行开采。但是，以下所列各项不在此列。一、当不以经营可燃性天然气为目的，而仅供一家之用时；二、不以非属于矿物权标的的石灰石或者耐火黏土为经营目的，而第8条分离矿物的归属，而仅供一家之用时。第8条就分离矿物的归属进行了规定，“在矿区内，非依矿业权或者租矿权而自土地分离出来的属于第5条规定的矿物，除第7条第1项所列情形之外，属于该矿业权人或者租矿权人所有。在矿区之外，自土地分离的矿物，属于无主动产”。而根据日本民法第239条关于“无所有人的动产，因以所有的意思占有而取得其所有权。无所有人的不动产，归属于国库”的规定，“在矿区之外自土地分离的矿物”适用日本民法第239条的规定，先占有者取得所有权。

(2）采石权。

采石法创设了在他人土地上开采岩石的类似于地上权的物权——采石权（采石法第2条、第4条）。即，采石权是一种遵从设定行为的约定，在他人土地上采取岩石、并与地上权类似的权利。在土地登记簿中进行登记这一点上，采取了与地上权同样的处理方法（不动产登记法第1条第9号）。但是，与矿业法所规定的矿物不同，采石法将岩石视为土地所有权的内容，因此，即使在根据该法规定而强行设定采石权时，作为对价，除土地使用费之外，采石权人还应支付岩石费（采石法第19条第1款第4项，第23条第1款）。

(3）渔业权、入渔权。

在德川时代，在海滨上，曾有仅限于一村或数村的入会渔场的习惯。进入明治时期，经过征税、取缔规制的变迁后，依照1910年旧渔业法的规定，这种入会习惯被调整为对附近水面的专用渔业权和习惯专用渔业权二种类型。前者是承继村中入会渔场的情形，后者虽然受渔业种类的限制，但根据习惯而被认可具有独占排他性效力，除渔业组合之外，个人、团体、町村等在法律施行后1年内，也可经申请而获得许可的情形。其后，虽然通过1910年的渔业法明确了渔业权、入渔权的物权性质，但是，1949的渔业法废除了基于旧法的上述二种渔业权，并对渔业权进行了调整。根据1949年渔业法第6条、第23条规定，渔业权，是指在一定海面上享有经营渔业的权利。渔业权可分为以水深为标准的定位渔业权、在一定区划内的养殖的区划渔业权、以及以共同使用一定水面的共同渔业权等三种类型。

入渔权，是指基于当事人的设定行为，他人享有对共同渔业权或者特定的区划渔业权的渔场经营渔业的权利（渔业法第7条、第43条）。关于渔业权的存续期间，根据渔业法的规定，共同渔业权为10年，其他渔业权为5年，入渔权的存续期间限于渔业权的存续期间之内。渔业权的取得必须获得都道府县知事的许可（渔业法第10条）。在听取海区渔业调整委员会的意见的基础上，当申请者具备经营该渔业条件时，都道府县知事有权予以许可。关于共同渔业权，包含相关地区的渔业联合工会或者联合会以外者，不得享有该权利。[8]

（三）习惯法上承认的利用与保护自然资源的物权种类

日本习惯上承认的与自然资源相关的物权主要有：流水利用权、温泉权等类型。

1．习惯法上所承认的流水利用权。

日本旧《河川法》曾是解决有关使用和治理流水相关问题的重要法源。但是，随着近代社会为灌溉、渔业、发电、饮料、工矿业等活动而大规模地利用河流，并且治水技术也不断提高，这样，旧河川法就变得极其不完善了。因此，日本于1964年制定了新《河川法》（1964.7.10法律167；2002.2.8法律1改正至今）。

根据《河川法》第2条关于“河川是公共用物，为实现前条之目的，必须适当进行保全、利用及管理。河川的流水，不得作为私权标的”的规定，日本的流水不得作为私权标的。国家为适当保全、利用和管理河川，日本《河川法》将河川分为一级河川和二级河川。根据《河川法》的规定，一级河川，是指因属国土保全或在国民经济上特别重要的水系而由政令所指定的河川（公共的水流以及水面）而由国土交通大臣指定的河流（第4条），一级河川的管理由国土交通大臣行使（第9条）。二级河川是指根据前条第1款政令被指定的水系以外的水系上、公共利害上具有重要关系的河川而由都道府县指定的河流（第5条）。二级河川的管理，由管辖该河川所在都道府县知事行使（第10条）。

关于流水的使用，《河川法》第23条明确规定对流水的占用采取河川管理人许可制度，由意欲占用河川流水者提出申请，并须根据建设省令规定取得河川管理者的许可。一级河川由建设大臣管理，二级河川由知事管理。对于水利调整，《河川法》也作出了相关规定（河川法第38条以下）。但是，由于《河川法》仅适用于一级河流、二级河流这种较大河川（河川法第3条～第5条），而且民法在相邻关系中虽然设立了几条规定，但适用民法规定的仅限于该水流地（河床、流水用地）所有人属于私人的情形（通说）。因此，既不适用民法规定的公共河川，也不适用于河川法的中、小河川相当多。而且，即使对于这些河川，虽然也并不一定与土地所有权直接相结合，但是，在农耕地的灌溉或者水车用水引水等方面，涉及到众多人的利益，因而产生出了大量的问题。日本判例曾致力于援用习惯法来解决这类问题。

日本明治时期以前，由于其生产是以水稻农业为基础的，因此，必要性流水利用具有决定性作用。而在当时，流水利用管理主体为村落共同体，在本质上与入会集团属于同一体，村落农民作为一个整体对水利进行支配性管理。虽然日本民法典并未承认流水利用权是实体法上的权利，但基于日本民法施行法和法例二条的规定，日本判例上对习惯上的流水利用权是持肯定态度的。流水利用权，是日本入会权的一种，是指对一定的流水的必要水量所享有的排他性、独占性使用的权利。[9]按照流水利用权使用目的的不同，流水利用权可分为农业流水利用权、工业流水利用权、城市上水道流水利用权、流水专用权（利用河流流水发电、运输的权利）等。在明治时期以前，农业流水利用权较为重要，但随着工业水利和城市上水道水利的比重增加，工业流水利用权与城市上水道流水利用权也居于重要地位。在这些流水利用权中，具有入会性、总有性的权利，主要是支配村落的农业流水利用权。

按照流水利用权内容的不同，流水利用权可分为：专用权、共用权（分水权）、余水利用权和水流专用权。专用权是专用权人对指一定量的用水享有排他性利用的权利。对于专用权人而言，如果存在余水利用权人时，虽然其具有优越性利用水流的权利，但是，由于受余水利用权性质影响，专用权也受到一定限制。对于上游田地所有人的专用权而言，即使其引水会导致下游田地灌溉不足的现象发生，但判例也承认了其专用权。[10]共用权（分水权）是指处于对立性地位的水流利用人，具有在对等性地位上利用一定水流的权利。余水利用权，是指下游的水流利用人，享有利用上游水流利用人的余水的权利。水流专用权，是指为实现一定目的而对河川（不得作为私权对象的公共河川等）等的水流享有排他性使用的权利。如为搬运木材而对公共河川的水流享有排他性权利（流木权）。[11]

2．温泉权

温泉权，是指对地下涌出的温泉所享有的排他性管理、使用的权利。根据日本大审院1932年8月10日的判决，在日本存在古老习惯上的总有性温泉权和近代社会的由个人享有对温泉予以支配的温泉权。习惯上的总有性温泉权，原则上对总有集团地域内的一切温泉利用所享有的总有性权利，因此，应该禁止在该区域内开采新泉源。而个人所享有的温泉支配性权利的温泉权，多数于人工开采的温泉。

为“谋求保护温泉，适当利用温泉，为促进公共福祉作出贡献”之目的，日本于1948年7月10日制定了《温泉法》（后于1949年5月24日、1983年12月10日、1991年5月21日、1993年11月7日、1999年12月22日、2001年6月27日进行了多次修改）。《温泉法》就温泉的保护、温泉的利用等进行了明确规定。关于温泉的保护，《温泉法》第3条规定，意欲在温泉涌出地开采温泉者，根据总理府令的规定，须向都道府县知事提出申请并取得许可。意欲接受前款许可者，必须具有为开采温泉而开采必要土地的使用权。关于温泉的利用，第13条规定，意欲将温泉用于公共沐浴和公共饮用者，根据环境省令规定，须向都道府县知事提出申请并取得许可。

根据温泉权的内容不同，温泉权可分为专用权（汤口权）、共用权（分汤权）和余汤利用权。其中，汤口权、分汤权的物权效力得到了日本判例的承认。日本大审院1940年9月18日判决也承认了对温泉的自源泉地的所有而独立的处分，也谈及了温泉的公示方法。由于判例也承认了其排他性效力，因此应该视为是一种习惯法上的物权。而对于余汤利用权是否具有物权效力的问题，在日本尚存在一定意见分歧。

三、日本利用与保护自然资源的立法特点

从以上日本在自然资源的利用与保护方面的立法与实践来看，日本利用与保护自然资源的立法的显著特色在于：

其一，构建了较为完善的利用与保护自然资源的物权制度。日本采取了通过民法典规定、特别法规定和判例法承认地方习惯等立法方式，构建了较为完善的自然资源物权制度。从这种立法和司法实践模式来看，日本将人们对自然资源的利用与保护的权利，作为民法上的一种私权划归为所有权、地上权、永佃权、地役权、入会权等用益物权类型，按照民法原理进行交易。同时，结合社会实践的需要，日本又通过特别法和判例法方式，适当对民法典的规定进行补充，承认了矿业权、租矿权、采石权、渔业权、入渔权、流水利用权、温泉权等与用益物权相类似的具有特殊内容的物权。这既扩大人们对自然资源的利用与保护的权利和义务，又弥补了日本民法物权法定主义原则的不足。

其二，日本针对人们在大量开发和利用自然资源过程的同时，给生态环境、自然资源带来污染和破坏的现象，通过公权力的介入，采取特别法明确规定的方式，限制或禁止人们对自然资源的开发和利用，并通过经济手段对保全自然资源有贡献者实行补助制度，最终实现自然资源保全目的。

第一、实行许可证制度。在自然资源开发与利用方面，日本实行许可证制度，目的在于通过限制开发和利用，实现环境资源保全。如温泉开采许可制度、矿业开采许可制度、狩猎许可制度、林地开发许可制度。

第二、实行自然保护制度。为保护自然资源，日本实行了由自然公园制度、自然地域的保全制度、鸟兽保护制度、珍稀动植物保护制度、濒危动植物保全制度等组成的自然保护制度。由于贯彻与实施这些制度，需要花费一定费用，因此，日本通过相关立法明确这类费用的具体承担方法。具体而言，在贯彻自然公园制度中，明确了确保用地费用、规制特定行为造成损失的补偿费用（森林法35条自然公园法35条、44条、自然环境保全法33条、48条）、积极环境管理的费用（自然公园法14条、15条、25条、26条、30条等）。在野生动植物保全方面，规定了由国家和地方公共团体负担有关对野生动植物生存状态调查研究的费用（自然环境保全法5条）、野生动植物生存地保护需要的费用（鸟兽保护法8条，物种保存法44条）、国内珍稀野生动植物物种保存的人工繁殖费用（物种保存法46条）等。在对濒危动植物保全方面，明确了管理、修复费用的负担、损失补偿方法（文物保护法72条、74条、75条、78条）。

第三、采取经济手段，保护自然资源。基于日本环境基本法第22条的规定，日本加强对自然资源的保全，对自然资源保护者实行补助制度。如在森林保全方面，建立了林业补助金制度。即针对林业生产周期长，投资投劳大，林业内部收益率低，公益性强等特点，日本实行了由国家对造林、育林给予高额补贴的补助制度。林业补助金制度是根据《森林法》实施的一项长期制度，补助金的来源和分担比例均有明确规定。林业普及与指导的全部费用由国家负担；造林、林道、地方林业科研的费用由国家和地方政府各负担一部分，其中造林费补助比例为: 一般造林补助40％， 瘠薄地和水源地造林补助68％；编制和实施地区森林计划、森林施业计划及防护林事务等费用由地方政府负担，国家补助50％；被划定为防护林后， 因木材生产限制承受的经济损失由国家补偿；在保安设施区域内，因造林及森林土木工程等设施及管理承受的损失由国家负担2/3，地方政府负担1/3。[12]

其三、完善特别立法，加强对自然资源的保护。日本先后制定了《河川法》、《森林法》、《濑户内海法》、《自然公园法》、《自然环境保全法》、《林业基本法》、《生物多样性国家战略》、《物种保存法》、《鸟兽保护狩猎法》、《文物保护法》、《外来物种法》、《自然再生推进法》等，对自然资源的利用与保护制度进行创新，扩大自然资源保全范围。如针对日本原来对国有林采取独立核算制度下巨额亏损、原生森林地域的采伐和道路建设等问题，1980年代日本全国各地的国有林面临着巨大问题，政府采取了根本性政策转变措施，实行了保护林制度。即在自然维持森林与人的共生林之中，在考虑动植物的生息、生育状态，地域实情等基础上，对于特别有利于维持由原生性森林生态系统发展的自然环境，保护动植物、保存生物多样性、促进施业及管理技术的发展等为目的、进行管理的被认为适当的国有林进行选定的制度。此外，针对日本林业收支状况平衡性恶化，对林业收入依存度低下等原因所导致的森林所有者的经营积极性降低，林业劳动力的减少与高龄化等所导致的未获得充分管理的森林增加，因保全国土、保护森林自然环境、以及防止地球温暖化等促使国民高度关注森林多种功能发挥等问题，日本修改了“森林资源基本计划”，并在推进完善森林之际，将其重点定位在“水土保全”、“森林与人共生”、以及“资源的循环利用”等三个方面，并于2001年制定了《林业基本法》。2001年《林业基本法》森林的多种功能的不同，将森林分为“水土保全林”、“森林与人共生林”、“资源的循环利用林”等进行保全。[13]

【注释】

[1]肖国兴.中国自然资源产权制度创新的法律抉择[J ] .环境保护.2002，(4) : 4～7；张璐.生态经济视野下的自然资源权利研究[J ] .法学评论，2008，(4)：116～122.[Xiao guo-xing. legal choice of china’s natural resources property rights system innovation. [J ] . Environmental protect .2002，(4)：4～7；zhanglu.From Interest Limitation to Interest Promotion .[J ] . Wuhan University Law Review.2004，(3)：116～122. China.]

[2]远藤浩等编.民法（2）物权（第3版）[M ] .东京：有斐阁，1995，10～13.[Endou Hirossi.Civil law(2)Real Right (the third print).[M ] .Toukyou.yuuhikaku，1995， 10～13. Japan.]

[3]远藤浩等编.民法（2）物权（第3版）[M ] .东京：有斐阁，1995，12.[Endou Hirossi.Civil law(2)Real Right (the third print) .[M ] .Toukyou.yuuhikaku，1995， 12. Japan.]

[4]最高法院1986年12月16日判决，载《民事判例集》39卷7号1701页。[The Decision of Supreme Court，the civil case set[J ] . 1986(7): 1701. Japan.]

[5]参见远藤浩等编.民法（2）物权（第3版）[M ] .东京：有斐阁，1995，224.[ Endou Hirossi.Civil law(2)Real Right (the third print) .[M ] .Toukyou.yuuhikaku，1995， 224. Japan.]

[6] 参见[日]清水元.新·民法学2 物权法（第二版）》[M ] .东京：一粒社，2001，151.[ Simizugen.New The Civil law 2 Real Right Law(the second print).[M ] . Toukyou. Hitotubu Press.2001.151. Japan.][日] 远藤浩等编.民法（2）物权（第3版）[M ] .东京：有斐阁，1995，258.[[7 title='回到本文注源' name='mEndou Hirossi.Civil law(2)Real Right (the third print)，Toukyou.yuuhikaku，1995， 258. Japan.

[7'>Endou Hirossi.Civil law(2)Real Right (the third print)，Toukyou.yuuhikaku，1995， 258. Japan.

[7] 参见[日]清水元.新·民法学2 物权法（第二版）》[M ] .东京：一粒社，2001，158.[Simizugen.New The Civil law 2 Real Right Law(the second print).[M ] . Toukyou. Hitotubu Press.2001.158. Japan.]

[8]参见远藤浩等编.民法（2）物权（第3版）[M ] .东京：有斐阁，1995，284.[Endou Hirossi.Civil law(2)Real Right (the third print)，Toukyou.yuuhikaku，1995， 284. Japan.]

[9]日本大审院1916年12月2日判决，载《民事判例录》第22辑，第2341页。[The Decision of Supreme Court，the civil case set[J ] . 1916(22): 2341. Japan.]

[10]日本大审院1934年12月12日判决，载《法律新闻》第3790号，第12页。[The Decision of Supreme Court，News of Law [J ] . 1934(3790): 12. Japan.]

[11][日]清水元.新·民法学2 物权法（第二版）》[M ] .东京：一粒社，2001，6.[Simizugen.New The Civil law 2 Real Right Law(the second print).[M ] . Toukyou. Hitotubu Press.2001.6. Japan.]

自然资源法篇6

一、我国自然资源立法的现状和问题

（一）我国自然资源立法的历史与现状

自然资源是人类生存与发展的基础，在社会经济发展中具有重要作用。人类征服自然与改造自然的实践，在一定程度上讲，就是自然资源的利用与保护过程。中国一直十分重视自然资源立法工作，《共同纲领》和1954年宪法中都有自然资源的专条规定。1982年宪法也明确规定：自然资源属于国家所有。国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地等等。这些都是自然资源法的重要渊源。这一时期，我国还没有自然资源的专门法律。

十一届三中全会以后，我国开始从传统的计划经济逐步向有计划的商品经济直至社会主义市场经济过渡，对资源的利用和保护也进入一个新的阶段。作为最高立法机关的全国人大开始制定一些重要的自然资源的单项法律，如《森林法》（1984年9月通过，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通过）、《渔业法》（1986年1月通过）、《矿产资源法》（1986年3月通过，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月修正，1998年8月修订）、《水法》（1988年1 月通过）等。立法进度之快、立法数量之多都是前所未有的，这充分表明随着经济的发展和改革的深化，制定自然资源方面的单项法律迫在眉睫。到90年代，我国基本形成了以《宪法》、《民法通则》为基础，以《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的自然资源法律体系。可以说，自然资源的规划、保护与合理利用已基本有法可依。

（二）我国自然资源立法存在的缺陷

我国现行的自然资源方面的法律，大都制定于80年代中期，在当时，无疑促进了经济建设，在一定程度上保障了自然资源的合理利用。但这些法律毕竟制定于改革开放初期，不可避免地带有浓厚的计划经济色彩，存在着一些明显的缺陷，主要是：

（1）以行政权力配置资源，忽视市场对资源的基础配置作用。 现行的自然资源法律大都强调资源属国家所有，不得流转，只能由国家根据需要调配，自然资源的使用是无偿无期限的，忽视甚至否认市场对资源的基础配置作用。

（2）忽视资源的资产属性，难以显现自然资源的真实价值。 现行的自然资源法律都强调土地、矿产、森林、草原等的资源属性，忽视甚至否认其资产属性，致使这些资源性资产长期处于粗放利用，浪费严重，未能发挥其真正的作用。

（3）以所有制来区别对待，当事人处于不平等地位。 现行的自然资源法律大都强调所有制形式，国家对不同所有制形式的企业采取不同的管理方式。这是经济成份的不平等在自然资源管理上的直接体现，完全违背市场经济的内在要求。现代法治社会以贯彻“平等原则”为主要特征，当然也必须包括对管理对象的平等对待。

（4）片面强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权。过去，我们长期强调国家利益高于一切，集体、个人的利益必须服从国家利益，这本无可厚非。但过于强调这一点，就在实践中形成否认个人本位、不承认个人权利的局面。在资源管理法律中，过分强调国家的行政管理权，忽视公民、法人和其他组织的财产权。

（5）对各级政府的职权划分不合理。我国1982 年宪法本已明确了划分中央与地方国家机构职权的基本原则，但相当一段时期以来，并没有得到很好的贯彻，表现在资源管理上，本应由中央政府行使的职权却由各级政府行使，与此同时，中央政府也行使着一些应由地方政府行使的、执行性的职权，中央与地方在资源管理上的职权划分不清，直接导致资源的掠夺式利用屡禁不止，中央政府的资源管理基本目标无法实现。

（6）单纯强调对自然资源的利用，忽视对生态环境的保护。 自然界的各种资源，是整个自然生态系统的有机组成部分。人类对自然资源的开发利用活动，只有在符合生态规律，保持生态平衡的前提下，才能取得预期的经济效益。以往，我们也讲保护资源，但保护仅局限于自然资源本身，目的也仅仅是节约有限的资源。可持续发展战略要求我们不仅要保护自然资源本身，而且要保护我们赖以生存的环境。生态环境的保护，归根结底就是自然资源的保护。

（7）缺乏有效的执法监督手段。 现行的自然资源法律都有严格的法律规范，但保障这些规定有效实施的措施不利，操作性较差，实践中很难执行。行政执法手段软弱，不仅不利于从严惩处违法者，合理利用资源，而且不能有效打击和震慑乱占滥用自然资源的行为。

二、我国自然资源的法律变革

危机是变革的酵母。我国自然资源立法中面临的上述问题，是在市场经济体制改革的冲击下形成的。市场经济就是法治经济，有序的市场必须有完备的法制作保障。只有对与计划经济体制相适应的自然资源法律进行根本性变革，才能建立符合市场经济要求的全新的自然资源法律体系，才能实现自然资源管理的制度创新。

自90年代起，我国最高立法机关除继续制定《煤炭法》等自然资源单项法律外，还逐步对80年代制定的自然资源单项法律进行修改。如《矿产资源法》、《森林法》、《土地管理法》等。虽然这些单项法律修改的重点和内容各不相同，但是却反映出我国自然资源法律变革的总体态势，主要体现在以下几个方面：

（一）实行自然资源的有偿使用制度

长期以来，我国的自然资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国自然资源低效利用和浪费的重要原因之一。适应市场经济需要，变自然资源的无偿、无期限使用为有偿、有期限使用，就成为我国自然资源法律变革中头等重要的内容。

1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》， 在宪法中删去了禁止“土地出租”的规定，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。1988年12月，七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了“关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定”，在《土地管理法》中删除了禁止出租土地的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》，对土地有偿使用制度作了较为全面的规定。土地有偿使用制度的建立和完善，为其他自然资源有偿使用制度的建立奠定了坚实基础。

此后，1996年修改的《矿产资源法》，改变了“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”的规定，以矿产资源的有偿使用为核心，确立了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的法律制度；1998年修改的《森林法》也确立了森林、林木有偿使用的法律制度。

（二）合理划分各级政府的管理职权

计划经济时期，政府直接参与经济管理，我国的自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩。市场经济客观上要求以市场而不是行政权力来配置资源。因此，重新划分各级政府的自然资源管理职权，是我国自然资源法律变革的又一重要内容。

自然资源法律变革的趋势，一方面要求明确划分政府与市场的“势力范围”，明确在自然资源管理方面，哪些主要依靠市场来完成，哪些主要依靠政府来完成；另一方面要求合理划分各级政府在自然资源管理方面的权力和职责，兼顾国家和地方利益，调动两个方面的积极性。划分各级政府的自然资源管理职权，主要是按照市场经济的内在要求，将涉及自然资源宏观决策的权力上收到中央和省级政府行使，将执行性职权下放到地方政府行使。如修改后的《矿产资源法》明确规定：国务院行使国家对矿产资源的所有权；在国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区开采矿产资源以及开采国家实行保护性开采的特定矿种的，必须经国务院地质矿产主管部门批准。对违法开采的处罚权则规定由地方政府行使。

（三）公法私法化

公法，是指以保护公共利益为目的的法律，其基本特征是政府为法律关系的一方当事人。自然资源法律是以保护自然资源的合理利用为主要目标的，因此，自然资源法应当属于公法范畴，而私法则以保护公民权利为主要目的。在社会主义市场经济中，公法与私法的作用不同，私法强调主体地位的平等性、自主性、公平性、有偿性等特征，公法则强调政府的宏观调控，强调维护保障资源管理秩序。因此，将公法和私法有机结合，也是我国自然资源法律变革的主要内容。所谓公法私法化，就是自然资源法律中越来越多的体现了私法的内容，即强调对公民和法人财产权利的保护。

修改后的《森林法》体现了公法私法化的趋势，明确规定：国家保护林农的合法权益，依法减轻林农负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。修改后的《矿产资源法》也规定：国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的市场秩序、工作秩序不受影响和破坏，保障设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。这些规定充分体现了国家对公民和法人财产权的保护。

（四）注重生态环境保护

在我国80年代制定的几部单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源法律难以适应生态环境保护的需要。长期以来，我国虽有《森林法》，天然森林却砍伐不断；虽有《水法》，江河断流却越来越多。因此，注重生态环境保护，成为我国自然资源法律变革不可忽视的重要内容。

近几年，立法机关在对我国自然资源单项法律进行修改的过程中，特别注重生态环境保护的内容，强调实现人类社会的可持续发展。修改后的《森林法》建立了森林生态效益补偿基金制度，规定：国家设立森林生态效益补偿基金制度，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。修改后的《矿产资源法》更是全面体现了环境保护的要求，对设立和关闭矿山企业、开采矿产资源都规定了严格的环境保护的要求。

（五）对权利主体实行平等保护

在计划经济体制下，全民所有制企业和集体所有制企业的地位是不平等的，体现在自然资源立法中，就是全民所有制企业较集体所有制企业在自然资源的取得方面享有优先权。而在市场经济体制下，任何参与市场流转的主体都具有平等的法律地位，按所有制区别对待的做法，不符合市场经济的基本规律。1996年修改的《矿产资源法》，就改变了各类矿山企业地位不平等的局面，规定国家依法保护矿业权人的合法权益，对各类矿山企业平等地予以保护。

（六）大胆进行法律移植

在市场经济条件下，法律移植具有十分重要的作用。法律作为人类文明成果的共同性，决定了法律移植的必然性和必要性。在自然资源立法方面，我们与世界上许多国家包括发达国家在内面临着的共同的问题，即自然资源的合理利用和保护的问题，对于发达国家在自然资源立法中的成功经验大胆进行法律移植，就成为我国自然资源法律变革中的一项重要内容。如1996年修改的《矿产资源法》，对国外普遍实行的矿产资源勘查区块登记管理制度、矿业权取得和流转制度等进行了大胆移植，取得了很好的效果。

三、新《土地管理法》不但直接体现了自然资源立法的发展趋势，而且成为我国自然资源立法的典范

1986年土地管理法是我国关于土地资源管理的第一部重要法律。实施以来，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地，发挥了积极的作用。但是，随着改革的深化和形势的发展，这部法律已经明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要，不能适应社会主义市场经济的需要，更不能适应中华民族可持续发展的需要，必须进行修订。党中央、国务院一直十分重视土地管理特别是耕地保护工作，1997年4月15 日下发了《关于进一步加强土地管理特别是耕地保护工作的通知》，即通称的中央11号文件。在这个文件中，中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施，也提出了修订《土地管理法》的重要原则。

新《土地管理法》关系亿万人民的切身利益，关系经济和社会发展全局，关系中华民族的可持续发展，是最重要的自然资源法之一。新《土地管理法》不但直接体现了自然资源立法的发展趋势，而且成为我国自然资源立法的典范。主要表现在以下几个方面：

（一）在立法指导思想上，从可持续发展战略出发，第一次将土地基本国策写进法律，实现了从保障建设用地供应为主到切实保护耕地为主的根本性转变。1986年土地管理法同大多数自然资源法律一样，是以保障经济建设为核心的。新《土地管理法》从我国的土地基本国情出发，为保证中华民族的可持续发展，以切实保护耕地为指导思想，强调了对耕地的特殊保护：将耕地总量动态平衡的目标写进法律，确立了占补平衡制度，将基本农田保护制度上升为法律等等。耕地保护作为一条主线贯穿于新《土地管理法》的始终。

（二）在土地管理方式上，实现了从分级限额审批制度到用途管制制度的根本性转变。土地用途管制的法理基础是土地的发展权属于国家。用途管制也是市场经济国家普遍采用的有效管理土地的基本原则。新《土地管理法》对用途管制制度作了明确规定，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，从法律上确立了这一土地管理的根本制度，为其他自然资源的宏观管理树立了典范。

（三）在土地管理职权划分上，实现了各级政府职权合理划分的根本性转变。新《土地管理法》按照市场经济和用途管制的要求，依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行了重新划分。即将土地利用总体规划的审批权、农地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权集中在中央与省两级政府。同时，将执行性的权力下放到市县政府，如：土地登记权、规划和计划的执行权、在已经批准的建设用地区域内具体项目用地的审批权、土地违法案件的查处权等。这种职权的划分有利于调动中央与地方的两个积极性，有利于引导建设用地的集约利用，有利于实现国家土地管理的政策性目标。

（四）在调整范围上，实现了从单纯调整行政管理关系到既调整行政管理关系又调整财产关系的根本性转变。土地制度是最基本的财产制度之一，越是实行严格的用途管制，就越应保护公民的土地财产权，从根本上调动人民群众珍惜土地、保护耕地的积极性。新《土地管理法》特别注重对公民特别是农民土地财产权的保护：一是规定农民土地承包经营权受法律保护，承包经营期限为30年，将党的政策上升为法律；二是明确农民集体所有土地产权代表是村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织，为建立新型的农民集体所有土地的财产组织形式提供了法律依据；三是解决了农村集体建设用地使用权的法律保护问题，规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”；四是赋予了公民知情权和监督权，规定“乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”；五是改变了过去在土地管理实践中行政机关的违法批地行为由用地者同时承担法律责任的做法，规定“非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任”。

（五）注重资源的资产属性，实现了从以资源管理为主到资源和资产管理并重的根本性转变。新《土地管理法》在强调保护耕地资源的同时，也特别注重对国有土地资产的保护，规定“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，为国有土地资产产权代表的确立提供了法律基础。同时，新《土地管理法》调整了土地收益分配机制，规定“自本法实行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”。这些规定既维护了国家土地所有权权益，又从机制上改变了地方政府“多卖地，多收益”的做法。

（六）在土地利用方式上，实现了从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。长期以来，我国实行的是外延扩张的土地利用方式，这是造成各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用的重要原因之一。目前，我国城镇现有40％的土地属于低效利用，全国还有174万亩闲置土地。新《土地管理法》适应两个根本性转变的要求，建立了土地用途管制的法律制度，形成了一系列抑制建设用地盲目扩张的新机制，包括调动农民保护耕地的积极性；鼓励各级政府盘活存量建设用地；实行占补平衡制度，促进用地者自觉节约利用土地等。这些规定将有力地促进建设用地走内涵挖潜、集约利用的道路。

（七）在执法监督上，实现了从传统的土地监察到建立现代土地执法监察体系的根本性转变。法律的监督检查条款，对于保证法律的实施具有十分重要的意义。联合国粮农组织早在1985年的《立法在发展中国家土地利用规划的作用》的报告中就曾提出：“为确保决定得到遵守，应有一些揭露不遵守决定行为的手段，并且有足够的权力在发现此种行为时加以制止。但发展中国家大多数自然资源法律在这方面是软弱无力的。总的说来，大多数法律中没有监督办法。”联合国粮农组织所指出的问题在我国自然资源立法中就普遍存在着。在我国目前所颁布的八个有关自然资源的单项立法中，只有新《土地管理法》设有“监督检查”一章。这一章是修改过程中根据全民讨论的意见增设，它明确了土地执法监察的对象，赋予国务院土地行政主管部门对土地违法案件的查处权；它完善了执法监督制度，赋予土地行政主管部门在履行监督检查职责时的调查权、制止权、行政处分建议权以及直接行政处分等权力；它与《刑法》的有关规定相衔接，加大了土地违法的刑事处罚力度。新《土地管理法》有关监督检查的规定，为我国其他自然资源的单项立法树立了典范。

（八）注重生态环境保护。新《土地管理法》虽然将耕地开垦作为实现耕地总量动态平衡的重要措施之一，但也非常注重耕地开垦中的生态环境护问题。保护生态环境作为一项重要原则，贯穿于新《土地管理法》的全篇；一是保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用，是编制土地利用总体规划的一项重要原则；二是开发未利用土地，必须在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行；三是开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦区域内，经依法批准后进行；四是禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地；五是根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，要有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

（九）大胆吸收和借鉴国外管理土地的成功经验。作为一部全面推进土地管理改革的法律，新《土地管理法》将改革决策与立法决策相结合，特别注意借鉴和吸收市场经济国家和地区的成功经验：在土地管理方式上，它借鉴了美国、英国、加拿大以及我国台湾地区所普遍实行的土地使用管制制度，对我国分级限额的审批制度进行了根本性变革，建立了以保护耕地为核心，以控制农用地转为建设用地，控制建设用地总量为主要内容的我国的土地用途管制制度；在土地利用方式上，它借鉴了德国、法国、日本等国家关于土地整理规定，对现阶段我国土地整理的重点作了明确规定，即“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。

自然资源法篇7

一、促进和保障人与自然和谐发展，是时代赋予环境资源法的历史使命

自第一次资产阶级工业革命以来，人类在工业化、城市化和现代化的进程中取得了前所未有的成就，也尝到了环境污染、生态破坏和资源能源危机的苦果，而酿成这种苦果的一个重要原因是人类没有正确处理和协调好人与自然的关系，干了许多违背自然生态规律的蠢事。我国在二十世纪五、六十年代“大跃进时期”和“十年动乱时期”，盲目推行毁林毁草开荒、围湖围海造田和打虎灭雀等征服大自然的运动，在“人定胜天”、“人有多大胆，地有多高产”等唯意志论的支配下，搞什么“开荒开到山顶，种田种到湖底”和“大炼钢铁”，结果造成了植被覆盖率降低、水土流失严重、生物多样性锐减、环境污染加剧、生态环境恶化、自然灾害频繁等一系列严重后果。近几十年来，尽管党和国家采取了一系列保护生态环境、保护野生动植物的措施，退田还林还草，治沙治水治山，但由于欠账过多、积重难返、治理污染艰难和恢复生态缓慢，至今仍然没有从根本上扭转环境污染和生态破坏恶化的趋势。实践和教训使人们认识到，谁违背大自然的规律谁就会遭到大自然的报复，自然生态失衡即生态平衡受到破坏的根本原因是人与自然关系的失衡，只有正确处理和协调好人与自然的关系，遵循自然生态规律，才能实现经济、社会和环境的可持续发展。

马克思主义认为，人与自然的关系是人类社会永恒存在的、不断发展的、对立统一的辩证关系，人与人的关系和人与自然的关系是互为前提和影响的关系，人与自然的和谐相处是人与自然的关系的主要内容和理想目标。马克思把“人类历史的第一个前提”确定为“有生命的个人的存在”和“他们与自然界的关系”。[1]人与自然的作用“表现为双重关系：一方面是自然关系，另一方面是社会关系”。[2]马克思在《一八八四年经济学哲学手稿》中揭示，人是社会关系的总和与自然关系总和的统一，“社会是人同自然界的完成了的本质的统一，是自然界的真正复活，是人的实现了的自然主义和自然界的实现了的人道主义。” [3] 马克思主义的创始人把“人类整个进步”及“我们这个世纪面临的大变更”，即他心目中所追求的人与人的关系和人与自然的关系的主要内容，理解为“人类同自然的和解以及人类本身的和解” [4] 即人与自然的和谐及人与人的和谐这两个方面。

目前，国际社会已经普遍认识到人与自然关系的重要性和和调整人与自然关系的必要性。世界环境与发展委员会（WCED）于1987年4月发表了《我们共同的未来》这一著名报告，同年秋天由联合国第42届大会审议并接受。该报告提出，“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”[5]江泽民同志在第四次全国环境保护会议上的讲话指出：“可持续发展的思想最早源于环境保护，现在已成为世界许多国家指导经济社会发展的总体战略。”[6]可持续发展是以人为中心、以环境为基础的发展，实质是人与自然的和谐发展；可持续发展观主张人与自然的和谐共处，人与环境系统维持最和谐的关系，认为只有当人与人、人与环境和谐共处时，可持续发展才能变成现实。《我们共同的未来》在其第二章“走向可持续发展”的结论中指出：“从广义上来说，可持续发展战略旨在促进人类之间以及人类与自然之间的和谐。”[7]

李瑞环同志认为：“一部人类的发展史，就是人与自然的关系史。……在人口、资源、环境之间矛盾日益突出的情况下，必须调整发展的模式，寻求人与自然的和谐。”[8]江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的重要讲话提出：“要促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活。坚持实施可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，改善公共设施和社会福利设施。努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。” [9]他在中共十六大政治报告中指出，全面建设小康社会的目标包括，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。” 中国环境保护的领导者和见证人，原国家环境保护局局长、全国人大环境与资源保护委员会主任曲格平，在香港城市大学发表演讲时将当代环境保护和可持续发展称为绿色革命，强调这种绿色变革“是一种从物质生产方式到政治、法律及社会文化观念的整体转变，是一种‘大转变’，需要采取涉及经济、社会、政治和文化各个方面的‘大战略’”：“从政治、法律和道德上看，要把对生命的尊重和对自然的生态系统的爱护纳入到政治、法律和道德体系中，把生命和自然生态系统作为与‘人’一样公正、公平对待的‘主体’，同自然平等相处，崇尚简朴的生活和有节制的物质消费，人类的需求不能超越地球生态系统的承载能力”。[10]2002年8月，中国政府发表了《中华人民共和国可持续发展报告》，该报告强调，中国将以人为本，以人与自然和谐为主线，以发展经济为核心，以提高人民群众生活质量为根本出发点，以科技和体制创新为突破口，不断提高综合国力和竞争力，全面推进经济、社会与人口、资源、环境的持续发展。2003年10月，胡锦涛同志在三中全会上的讲话强调，要实现全面建设小康社会的奋斗目标，就要树立和落实科学的发展观，坚持在经济发展的基础上促进社会全面进步和人的和谐发展，坚持在开发利用自然中实现人与自然的和谐相处，实现经济社会的可持发展。这是摆在全党全国人民面前的共同任务。

目前，保护环境和合理利用自然资源已经成为我国的基本国策；促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活，已经成为全面建设小康生活和重要目标；各有关行业都在为实现人与自然和谐共处努力，各有关学科正在努力为正确处理人与自然关系提供理论指导。环境资源法是保护环境和合理利用资源的法律保障，应该在调整人与自然关系方面发挥其不可替代的重要作用，环境资源法学工作者应该为调整人与自然关系这一伟大实践进行理论创新。因此，正确处理和协调好人与自然的关系，促进和保障人与自然的和谐发展，是伟大时代和实践对环境资源法提出的要求。

二、环境资源法的性质和特点，决定它能够调整人与自然的关系

在正确处理和协调人与自然关系方面，环境资源法十分有效。环境资源法调整对象的特殊性，是其作为一个独立的法律部门、区别于其他法律部门的基本标志，也是环境资源法具有综合性、科学技术性和公益性的基础。环境资源法既调整人与自然的关系，又调整和环境资源有关的人与人的关系，调整人与人的关系反映包括环境资源法在内的法的共性，调整人与自然的关系反映环境资源法的特性。从具体的环境资源法律关系看，调整人与自然的关系和调整人与人的关系，往往交织在一起，互为因果关系、目的与手段关系；从总体上看，调整人与自然的关系，是环境资源法这一独立的法律部门产生的基本原因、发展的决定因素、长期存在的根本目的，是环境资源法的主导方面、本质方面；调整人与人的关系，是为了调整人与自然的关系的需要，是实现人与自然的和谐共处的途径和手段。

所谓环境资源法的调整，是指作为主体的环境资源法律影响、改变、协调（包括建立、产生、确认、赋与、作用、控制、改进、改善、消灭等）特定对象（包括人、人的行为、状态、关系、事项、工作和秩序等）的活动。在这里，主体是环境资源法。环境资源法的调整对象，主要是因开发、利用、保护、改善环境资源而发生的社会关系，包括因开发、利用、保护、改善环境资源所发生的人与自然的关系和人与人的关系这两种关系。所谓环境资源法调整人与自然的关系，是指环境资源法通过其制定和实施，影响、改变、协调（包括建立、产生、确认、赋与、作用、控制、改进、改善、消灭等）人与自然的关系。环境资源法律调整是从法的运作方面描述法的实现、法在生活中如何起作用的一个范畴。

环境资源法律之所以能够调整人与自然的关系，主要原因或理由是因为环境资源法律是人们的环境行为的行为规则。行为科学认为，行为是指人在环境的作用下有目的的活动，是人和环境交互作用的产物和表现。法律中的人是由人的一系列行为构成的，人等于他自己的一连串行为。正如马克思指出的，“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的。”[11]行为是法律世界中最经常、最普遍、最常见的东西，是贯穿法律运行过程的一个最具活跃性、能动性的驱动器和关键因素；法之产生、存在的初始动因是对人的行为的规范化；行为是法律控制的直接对象，是法实现其价值功能的立足点；行为是法的根本内容──权利的载体。法律规范作为人的行为规范或行为规则，其主要功能和作用是规范人的行为，即法律规范规定人应该如何行动，包括禁止什么行为、限制什么行为和鼓励什么行为。所谓人的环境行为（环境资源行为的简称），是指作用或影响环境资源的各种人的行为或活动的简称，主要指开发、利用、保护、改善环境资源的各种活动或行为。显然，环境资源法律中的人的法律行为都与环境（包括社会环境和自然环境）和结果（包括人与人关系的变化和人与自然关系的变化）发生联系。人们的行为既可以作用于人也可以作用于物（包括自然、环境、资源，下同）；作用于人的行为可以影响（包括形成、维持和改变等，下同）人与人的关系，直接作用于人的行为除了直接影响人与人的关系外，还可能间接影响人与物的关系；作用于物的行为可以影响人与物的关系，直接作用于物的行为除了直接影响人与物的关系外，还可能间接影响人与人的关系。在制定、改进并实施环境资源法的前后，人与自然的关系及与此相关的人与人的关系都会发生明显的变化，因而通过制定、改进并实施环境资源法既能调整人与自然的关系、也能调整与此有关的人与人的关系。

环境资源法律之所以可以调整人与自然的关系，是基于法律的作用和功能以及人与自然的关系是一种可以为人调整的关系这一基本性质。环境资源法律之所以能够调整人与自然的关系，首先是由人与自然关系的重要性决定的。人与自然关系的发展演变是环境资源法调整人与自然关系的主要动力，人与自然关系发展演变到一定程度，无论当时的伦理道德或政策法律是否调整人与自然的关系，都会要求伦理道德或政策法律去调整人与自然的关系。人类的伦理道德或政策法律的调整范围是与日俱进的、也是可变的，在某个时期的伦理道德或政策法律不愿意或不能够调整的关系或对象，在另一个时期可能成为伦理道德或政策法律愿意或能够调整的关系或对象。随着环境污染、生态破坏、资源危机的恶化，环境保护事业的发达，以及环境资源法制建设的发展，当今所有的环境资源法律或法规，都毫无例外地包含人与自然的关系、反映人与自然的关系、调整人与自然的关系。一部良好的环境资源法律就是一张人与自然关系的关系网，就是一幅反映、描绘人与自然和谐共处关系的蓝图。另外，法律具有调整、保护、教育、指引和评价功能，法律调整人与人的关系或人与自然的关系是指法的作用或功能。随着法律的发展和演变，法律的目的、任务、作用和功能正朝着多元化的方向发展，法律具有越来越广泛的任务、作用和功能。环境资源法的作用和功能之一，就是保护环境、合理开发利用资源，就是协调或调整人与自然的关系。环境资源法学与整个环境科学一样，都认为人可以协调或调整人与自然的关系，协调或调整的方式、途径或工具、手段可以多种多样，而法律只是其中一种重要的方式和途径。

环境资源法既调整人与人的关系、又调整人与环境的关系，还因为在环境资源工作或环境保护活动中人与人的关系和人与环境的关系并不是水火不相容的、有你无我的关系，而是一种共存、互容、密不可分的关系，即凡是对环境有影响的人为活动都可能同时产生这两种关系。

三、坚持理论联系实际，建立健全环境资源法调整人与自然关系的机制

马克思主义认为，人可以调整人与自然的关系是人与动物的本质区别，“动物仅仅利用外部自然界，单纯地以自己的存在来使自然界改变；而人则通过他所做出的改变来使自然界为自己的目的服务，来支配自然界。这便是人同其他动物的最后的本质的区别，而造成这一区别的还是劳动。”[12] 恩格斯在批判那种“只是自然界作用于人，只是自然条件到处在决定人的历史发展”的自然主义历史观时指出：“它忘记了人也反作用于自然界，改变自然界，为自己创造新的生存条件”；[13]“随着对自然规律的知识的迅速增加，人对自然界施加反作用的手段也增加了”。[14] 马克思主义认为，不断调整人与自然的关系，对人类社会的进步、生产的发展具有重要的作用，“社会地控制自然力以便经济地加以利用，用人力兴建大规模的工程以便占有或驯服自然力，──这种必要性在产业史上起着最有决定性的作用”。[15]人类可以通过各种工具和方法调整人与自然的关系，包括但不限于通过法律手段、行政手段、经济手段、科学技术手段和宣传教育手段等。当代人类社会对人与自然关系调整（包括直接调整和间接调整）的主要任务，是将人与自然的不和谐关系（主要表现为人类随意污染、破坏、浪费、掠夺自然环境资源）调整成人与自然的和谐关系（主要表现为尊重、热爱、保护、改善、合理利用、可持续开发利用自然环境资源）。环境资源法学主要研究通过法律手段调整人与自然关系的机制即法律调整机制。

环境资源法的调整机制，是指由环境资源法律调整主体、调整对象、调整行为（包括调整方法和调整过程）结合起来的整个系统的内部结构、内在联系和运作方式的统一，主要指环境资源法律对其调整对象实施影响、实现其调整功能的运作机理和运作方式。环境资源法律调整机制包括环境资源法律调整方法、调整对象、调整要素和调整过程等内容。环境资源法的调整方法是环境资源法的调整机制的主要组成部分，调整机制是各种调整方法的集合或整合，是对各种调整方法运作的动态反映、系统控制。

随着当代环境资源法学的兴起，环境资源法正在形成其富有特色的调整方法和调整机制（简称环境资源法的调整机制）。环境资源法调整人与自然关系的机制，可以分为广义的和狭义的两种。狭义上仅指专门的环境资源法律法规所特有的调整人与自然关系的机制，即生态化调整机制。广义上是指环境资源法律部门所采用的各种调整人与自然关系的机制，包括其他法律或法律部门所采用的调整人与自然关系的机制，以及专门的环境资源法律法规所特有的调整人与自然关系的机制。

环境资源法律部门是指调整因开发、利用、保护、改善环境资源所产生的社会关系（包括人与自然的关系以及与环境资源有关的人与人的关系）的各种法律规范的总称，是调整人与自然关系以及与环境资源有关的人与人的关系的各种法律渊源的总和。环境资源法律部门包括环境资源专门法或专门法律规范，以及与调整人与自然关系有关的其他法律部门的法律规范。专门的环境资源法律法规（简称环境资源法专门法）是环境资源法这一新兴的独立的法律部门的主体部分。环境资源专门法调整人与自然关系的机制，是法律调整人与自然关系的专门机制、主要机制、核心机制。与环境资源专门法相比较而言，其他法律或法律部门则处于次要地位，他们有关调整人与自然关系的法律规范数量较少、较分散、较单一。研究阐明并建立健全环境资源法的特有的调整方法和调整机制即生态化调整方法和调整机制，是环境资源法学理论研究创新的一个重要方面。“生态化”是原苏联学者创用的一个词，原意是将生态学原则渗透到人类的全部活动范围之中，用人与环境协调发展的观点去思考问题，根据社会、经济和自然的具体情况，最优地处理人和自然的关系。

环境资源法调整机制特别是生态化调整机制，是区别于传统法律调整机制的、具有特色的、环境资源法所特有的调整机制。它是对传统法律目的、法律价值、法律调整方法、法律关系、法律主体、法律客体、法律原则和法律责任的绿化或生态化。它以环境正义、环境公平、环境民主、环境效益、环境安全和生态秩序为自己的价值取向，以明确主体人和客体自然之间的法定关系、赋予人和非人物种的特定法律地位为特色途径，主要采用环境治理（environmental governance）方式（强调政府行政组织、营利性企业组织和非政府非营利组织之间的合作、协调和结合，提倡环境民主和公众参与），达到保护人和保护环境资源，可持续利用环境资源和可持发展经济、社会，实现人与人的和谐共处和人与自然的和谐共处的目的。生态化调整机制主要包括两个大的方面：一是根据人与自然关系的特点，而由专门的环境资源法律法规新创立的调整方法和机制；二是根据人与自然关系的特点以及调整人与自然关系的需要，而由专门的环境资源法律法规将其他法律部门的传统调整方法和机制予以绿化或生态化（指用生态观点、环境观点进行改造、完善），而新创立的调整方法和机制。运用生态化方法，目前环境资源法已经形成一整套调整人与自然关系的法律调整机制（或法律措施和法律制度），具体来讲主要是：环境资源调查（监测、监视、勘查、普查、抽查等）机制，包括环境资源调查、监测、监视、勘查、普查、抽查等制度；环境资源信息显示（报告、统计、公告、牌示等）机制，包括环境资源信息收集、统计、报告、公告等制度；环境资源问题预防机制（包括环境影响评价、规划、功能分区和预警），包括环境资源规划、环境影响评价、“三同时”、环境资源功能分区和其他预防预警等制度；环境资源行为机制（对环境资源行为的禁止、许可、行政要求、行为规范等），包括对环境资源行为的禁止、许可、行政要求等制度；环境资源整治、补救机制，包括环境资源治理、恢复、补救、补偿制度；环境资源行为激励和责任追究机制，包括各种激励制度、奖励制度、惩罚制度以及追究环境民事责任、环境行政责任、环境资源刑事责任的法律责任制度；环境资源行为监督管理机制，包括议会监督、行政监督、司法监督、环境资源公众参与制度等。

各国环境资源法制建设的实践证明，环境资源法不仅能够调整人与自然的关系，而且可以调整好人与自然的关系。坚持理论联系实际，从环境资源工作和环境资源法制建设的出发，研究环境资源法调整人与自然关系的机制，是当代环境资源法学的主要任务。为此，必须打破包括法学在内的人文社会科学不能研究人与自然关系的陈旧观点。人文社会科学应该与自然环境这一基础相协调，自然科学与社会科学的综合、人与人的关系和人与自然的关系在科学研究中的综合，是科学发展的方向和趋势。通过对自然、人与自然的关系以及对社会、人与人的关系这两个方面的综合研究，恩格斯得出了一个极其重要的结论，即：“我们不仅生活在自然界中，而且生活在人类社会中，人类社会同自然界一样也有自己的发展史和自己的科学。因此，任务在于使关于社会的科学，即所谓历史科学和社会科学的总和，同唯物主义的基础协调起来，并在这个基础上加以改造。”[16] 站在综合自然和社会、人与人的关系和人与自然的关系的高度，马克思指出了今后科学发展的趋势，即：历史本身是自然史的即自然界成为人这一过程的一个现实部分。自然科学往后将包括关于人的科学，正像关于人的科学包括自然科学一样：这将是一门科学。”[17]

注释：

[1]《马克思恩格斯选集》第1卷，第24页，人民出版社1972年版。

[2]《马克思恩格斯全集》第3卷第33页，人民出版社1965年版。

[3]《马克思恩格斯全集》第42卷第122页，人民出版社1979年版。

[4]《马克思恩格斯全集》第1卷第603页，人民出版社1956年版。

[5] 世界环境与发展委员会著，王之佳、柯金良等译：《我们共同的未来》。吉林人民出版社1997年版，第52页。英文版，牛津大学出版社1987年，第87页。

[6] 《中国环境报》，1996年7月20日第一版。

[7] 世界环境与发展委员会著，王之佳、柯金良等译：《我们共同的未来》。吉林人民出版社1997年版，第80页。

[8] 李瑞环：《关于我国绿化的几个问题》（1999年6月25日），登于《环境工作通讯》1999年8月15日第8期。

自然资源法篇8

2020年以来，我局紧跟市委市政府依法治市步伐，在市司法局指导下，牢固树立依法行政工作理念，完善行政执法制度，努力提高执法水平，建设法治魅力兴仁。现将我局2020年度行政执法总体情况报告如下：

一、行政执法机构和人员基本情况

兴仁市自然资源局为法定行政执法部门，共有行政执法主体1个，执法人员106人，取得《中华人民共和国国土资源执法监察证》和《贵州省行政执法证》人员共计67人。

二、工作开展情况

（一）深入学习宣传贯彻全面依法治国新理念新思想新战略。

1、开展深入学习宣传贯彻全面依法治国新理念新思想新战略。局党组、领导班子认真学习党的、二中、三中、四中、五中全会精神和新时代中国特色社会主义思想，通过党组会议、班子会议、党组中心组、全局干部职工政治理论学习会议等专题研究学习法律法规，教育引导领导干部践行“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持普法与围绕全市自然资源系统中心任务相结合，坚持普法与法治实践相结合，强化法治理念、突出法治主题、创新法治形式，坚定理想信念和政治信仰，切实强化领导班子的法律意识和法律素养，带动全市自然资源系统党员干部懂法学法守法用法，为推动法治政府建设营造浓厚氛围。

2、认真落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。党政主要负责人带头学习，并组织认真学习党的、二中、三中、四中、五中全会精神和新时代中国特色社会主义思想；通过党组会议、班子会议、党组中心组、全局干部职工政治理论学习会议等专题研究学习《民法典》等法律法规，坚持普法与法治实践相结合，强化法治理念、突出法治主题、创新法治形式，切实强化领导班子的法律意识和法律素养，带动全市自然资源系统党员干部懂法学法守法用法；按照新冠肺炎疫情防控措施和工作要求，严格依法开展和落实防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的相关工作，安排人员每日值班，对办事人员进行体温检测和健康码检查。

（二）严格依法行政。

严格执法人员资格管理，深化行政执法。2020年以来，行政处罚总数为15宗，罚没收入176.96万元；行政处罚被申请行政复议1宗，占行政处罚总数的6.7%；行政处罚直接被提起行政诉讼0宗。行政复议决定撤销、变更或者确认违法0宗；行政复议后又被提起行政诉讼0宗。行政许可申请总数为389宗，予以许可389宗；行政许可（含不予受理、予以许可和不予许可）被申请行政复议0宗；行政许可（含不予受理、予以许可和不予许可）直接被提起行政诉讼0宗；行政确认25宗；行政检查5宗；其他行政执法行为被申请行政复议或直接被提起行政诉讼0 宗。

（三）强化全民普法工作质效，夯实依法治市群众基础。

落实好“谁执法谁普法”“谁主管谁普法”“谁服务谁普法”普法责任制，实现普法责任清单全覆盖。充分利用宪法日、地球日等节日及执法进行普法。利用好每一次执法机会，通过对有关法律法规进行浅显易懂、简单明了的讲解，让群众知道什么行为当为，什么行为不能为，形成既是执法现场，也是普法现场的普法氛围。充分利用互联网优势，借助兴仁市人民政府门户网平台，对我单位依法查处的违法主体进行公布，助力法治信息化建设。目前，已公示违法主体15家。

三、主要措施

（一）定制度。结合实际，制定重大行政决策程序相关配套实施制度，进一步推进行政执法“三项制度”在自然资源执法过程中的全面落实，规范行政执法行为，完善行政执法程序，强化行政执法监督，实现公正文明执法。全面推行行政执法公示制度。按照“谁执法谁公示”原则，及时公示执法内容的采集、制作、传递、审核、、更新等职责，依法客观及时公示行政执法信息。包括事前公开、事中公示和事后公开以及其他依法依规应当公示的事项。全面推进执法全过程记录制度。按照“谁执法谁记录”原则，对行政征收征用、行政许可、行政处罚、行政检查等执法行为进行全过程记录，做到执法全过程留痕和可回溯管理。全面推行重大执法决定法制审核制度。重大执法决定前，必须提交法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得提交决策、不得作出决定。

（二）强队伍。加强对执法人员和法治工作人员的培训。我局每年都会不定期组织综合行政执法大队和各自然资源所进行电视讲座、专家讲座等方式集中学习。通过工作微信群、QQ群发送民法典、土地管理法等法律规范电子版，并订阅《自然资源管理常用法律法规汇编》、《自然资源执法监察政策文件汇编》等供全体干部职工进行学习，有效提高队伍依法行政的能力水平，有力推进严格规范公正文明执法。

（三）重程序。我局行政执法工作均是以兴仁市自然资源局为主体实施，案件承办人员均为具有《中华人民共和国国土资源执法监察证》或《贵州省行政执法证》的执法工作人员担任。对于自然资源违法案件的办理，严格按照《自然资源违法案件查处工作规程》执行；在作出行政处罚决定前，均按规定组织召开案件审理会，依据《黔西南州国土资源局行政处罚自由裁量权规范标准》，经集体决议，确定行政处罚。

四、存在问题

（一）执法队伍建设还需进一步加强。随着社会的进步，自然资源领域和行政法律法规的修改，行政执法队伍素质和业务技能的提高是一项长期的任务，对行政执法队伍的继续教育和培训应常抓不懈。

（二）行政执法“三项制度”在具体实施上有待进一步全面、深入。执法全过程记录方面，文字记录和音像记录资料的记录、保管、制作入卷还不够规范。

五、下一步打算

我局将以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻学习党的和二中、三中、四中、五中全会精神，扎实推进法治政府建设工作。一是进一步深入学习全面依法治国新理念新思想新战略，切实提高依法行政意识、依法行政能力和水平；二是进一步完善依法行政各项制度，严格落实行政执法“三项制度”，切实提高依法行政执行力；三是完善行政许可事项审批，切实提高行政服务效率；四是进一步加大政务信息公开力度，实施阳光行政，自觉接受司法监督、社会监督；五是进一步健全自然资源重大事项民主科学决策机制，提高自然资源行政决策水平；六是注重青年人才培养，鼓励青年人加强学习各种知识技能，尤其是国家统一法律职业人才的培养，进一步强化新时代法治队伍建设和人才培养。

自然资源法篇9

关于环境资源法调整对象的理论是当代环境资源法学的基本理论。由于原苏联法学带到我国的传统的法学观的影响，我国法学界对环境资源法调整人与人的关系少有异议，但对环境资源法是否能够调整人与自然关系的问题则一直存在不同看法。随着环境资源法学的发展与成熟，近几年来法学界越来越认识到环境资源法学关于调整人与自然关系的理论的重要意义。例如，《法理学》[3]认为：环境法“是一个新兴的独立的法律部门，并具有其他法律所不具有的特殊性：在调整对象上，它既调整人与人的关系，也调整人与自然的关系”：“事实上，环境法规范大部分都是由技术规范被国家赋予法律效力而成，本来就是调整人与自然关系的”。但是，仍然有些学者对环境资源法调整人与自然关系的理论持怀疑、否定态度，致使我国环境资源法学迄今还没有形成比较公认的具有学科特色的基本理论。造成这种状况的原因，是由于对法律调整人与自然关系的理论缺乏深入的研究和富于说服力的学术争论。例如，过去我国学者在讨论环境资源法调整人与自然关系这一问题时，往往脱离环境资源法的具体条文和环境资源法实施的具体实践，从书本概念进行争论，虽然这种研究和讨论是十分必要的，但毕竟有纸上谈兵的感觉，因而对环境资源法的调整对象这一基本理论问题很难取得共识。“生活之树常青，而理论总是灰色的”。目前国内外有关环境资源法律法规已经含有大量规定或体现人与自然关系的条款，而且环境资源法制建设的实践已经取得调整人与自然关系的丰硕成果，我们只有认真研究和深入分析这些条款和实践，才能明确和掌握环境资源法所调整的人与自然的关系以及调整机制。本文拟从现实生活、环境资源法律条文和环境资源法律实施的角度出发剖析人与自然的关系、研究环境资源的调整对象，希望能引起法学界的进一步深入研究。

一、现实生活中人与自然的关系

所谓关系，是指两个或数个事物或现象之间的相互联系、影响和作用。人与自然的关系（或人与自然环境的关系、人与环境资源的关系，又称人与环境的关系、人环关系、环境关系），是指人与自然之间的各种联系、影响和作用，以及“人与环境”这一综合体所呈现的各种的状态。

人与自然关系中的人，包括个人（即自然人或公民）、单位（包括企业事业单位、法人单位和非法人单位）、政府组织（包括国家中央政府组织、地方政府组织和国际政府间组织）、非政府非赢利民间组织和其他社会团体、全人类（包括当代人类和未来世代的人类）。人与自然关系中的自然，包括自然环境和自然资源，主要指土地、水、大气、森林、草原、野生生物、矿产资源、城市、村庄、风景名胜、人文遗迹（遗址）、自然遗迹（遗址）等自然因素，以及由上述因素组成的大自然，包括整个地球，甚至日月星辰宇宙。人与自然的关系，最大量具体地表现为个人与自然的关系；但在许多情况下是指整个人类与整体自然界的关系或者人类社会和自然环境的关系。单位或组织是由个人通过合同、协议或章程组成的人的集合，因而单位或组织与自然的关系实际上是人与自然的关系。认清绝大多数单位或组织都是个人之间合同或协议关系的纽结很重要，例如，现代企业理论认为，企业是个人之间交易产权的一种合作组织，是一系列契约或协议的契约网络，企业行为是所有企业成员博弈的结果。“市场是指为了买和卖某些商品而与其他厂商和个人相联系的一群厂商和个人”[4]，因此市场与自然的关系实际上也是人与自然的关系。

（一）人与自然关系的类型

法学界对人与人的关系非常熟悉。人与人的关系无论从内容还是形式看都非常复杂多样，它包括人与人之间的夫妻关系、情人关系、家庭关系、亲属关系、朋友（伙伴）关系、师生关系、师徒关系、雇佣关系、阶级关系、主仆关系、敌我关系、内部关系、上下级关系、统治与被统治关系、管理与被管理关系、平等关系、合作关系、同志关系、买卖关系、契约关系、老乡（或乡亲）关系、互相利用关系、利益关系、经济关系、金钱关系、精神（思想）关系等各种关系。但法学界对人与自然的关系研究不深、了解不多。其实，人与自然的关系如同人与人的关系一样复杂多样，从不同角度归纳出许多类型和种类，现从如下几个方面加以介绍：

1.人与自然的实际关系

第一，时间关系。人从其出生到死亡都与大自然保持着十分密切的时间联系，人与大自然的关系无时不在。例如，我们说某人生于某年某月某日，就是说某人于某年某月某日与大自然发生联系；我们说某人于某年某月某日向大自然排放了危险废物，就是说某人于某年某月某日与大自然发生了一次作用。人与自然的时间关系是任何人都无法摆脱的关系，在不同的时间、日期、季节、年代和历史时期人与自然有不同的关系，例如黎明使人清醒、午夜催人入睡、春天催人渔樵耕读、冬天使人养精蓄锐。人与自然的时间关系可以分为眼前关系、将来关系等各种关系。人与自然的眼前关系是一种临时关系、现状关系，例如，人为了解决一时的吃饭问题，采取烧荒种地、涸泽而渔等方式，而形成的“树毁人活、鱼死人在”这种人与自然的暂时关系。人与自然的将来关系是一种长远关系、未来关系，例如，因为人滥捕杀野生动物造成生态破坏，而在不久的将来所形成的“人没有鸟兽为伴”这种人与自然的未来状态。

第二，空间（或地域、地理）关系。人从其出生到死亡都与大自然保持着地域联系，都与一定的空间和地点产生联系。例如，我们说某人生于某地，就是说某人最先在某地与大自然发生联系；我们说某人在某地向大自然排放了危险废物，就是说某人在某地与大自然发生了一次作用。人与自然的地理关系可以分为当地关系、整体关系等各种关系。当地关系又称局部地域关系，是一种小范围的人与自然的地理关系，例如，人将本地废物运往外地，造成当地环境清洁的人地关系。整体关系是一种大范围的人与自然的地理关系，例如，人将当地废物运往外地，造成当地环境清洁而外地环境被污染的人地关系。人与自然的空间地域关系也是任何人无法规避的关系，人虽然可以从一个地方迁到另一个地方，但人始终都离不开某个空间或地域。现代科学证明，人体各种化学元素的平均含量与地球地壳中各种化学元素的含量相适应，例如人体血液中的60多种化学元素和地壳中这些元素的含量有明显的相关性。也就是说，当地的自然或地理环境对人类发展的决定作用是一种不以人的主观意志而转移的先定的、长远的、内在的影响，由于不同的地理环境条件的长期影响和作用，在不同的地区便产生了不同肤色和特征的民族和人种。

第三，生态关系。人从其出生到死亡都与大自然保持着生态联系，不但人体外部存在着一个生态系统（人的外部自然环境是一个生态系统），人体内部存在着一个生态系统（人体内部是一个生态系统），而且人体内外共同形成一个生态系统，人只是人类生态系统的一个组成部分，只是人类生态系统或生物链中的一个环节。例如，我们说某人的气味或排泄物吸引了一些苍蝇、蚊子等昆虫和细菌，就是说某人的存在已经成为苍蝇、蚊子等昆虫和细菌的外部环境，或者说某人的存在已经与苍蝇、蚊子等昆虫和细菌一起构成一个生态系统。生态系统是英国植物群落学家坦

斯莱（a.g.tansley）在二十世纪三十年代提出的一个概念，到二十世纪六十年代以后逐渐成为生态学研究的中心。生态系统是生物与环境的综合体，它由生产者、消费者、分解者和无生命物质四个部分组成。其中生产者主要指绿色植物，消费者主要指动物，分解者主要指各种具有分解能力的微生物，无生命物质指生态系统中各种无生命的无机物、有机物和各种自然因素。上述四个部分在生态系统中存在着营养关系、食物关系，由食物关系、营养关系把多种生物联接起来，一种生物以另一种生物为食，彼此形成一个以食物联接起来的链锁关系，称为食物链，各种食物链相互交叉形成食物网。根据当代生态科学和环境科学的理论，整个地球生物圈是一个大的生态系统即人类生态系统，在地球生物圈或人类生态系统中，通过能量流动、物质循环和信息联系，人与其他生物、生物与非生物之间存在着一种生态关系。人与自然的生态关系包括食物链或食物网关系（即人与其他生物一样处于食物链、网中的某一个环节，彼此之间维持着一定的联系）、营养关系（或食物关系、吃与被吃的关系）、中心与环境的关系（即在生态系统中，包括人在内的生物是生态系统的中心，而非生物却构成生物的环境）、金字塔关系（即认为人处于生态链或食物链金字塔的最尖端）等各种具体关系。

人的物质利益或财产利益。当人们载着人类中心主义的有色眼睛看待人与自然、人与环境资源的关系时，往往把人与自然的关系视为单纯的人的利益关系，即将人的自然环境视为人的一种财富或物质利益；从这个意义上讲，人与自然的关系特别是人与环境资源的关系就是人与其财富的关系。简言之，所谓人与自然的利益关系，就是将大自然或环境资源视为人的财富或物质利益，并从这种利益关系出发处理人与自然的关系，对待大自然和环境资源的态度、方法均以是否对人有利、有用出发。例如，墨西哥总统福克斯认为：“黑脉金斑蝶与自然界的其它物种一样，是人类的财产。它们不只是属于一个国家、一个地区或一个组织的财产。因此，我们所有的人都有责任保护它们，让它们生存下去。”[9]将大自然或环境资源视为人的物质利益，将人与自然的关系看作人的利益关系即人与其利益的关系，在某些情况下是有利于保护环境的；但在另外一些情况则不利于环境保护，因为那时人可以像对待私人财产那样任意处置大自然，从而导致污染和破坏环境、浪费资源。

第七，利用关系。人与人之间的相互利用关系是众所周知的，从这种人的利用关系出发，不少人将人与自然的关系视为利用关系，即人利用大自然或环境资源来达到人的目的或获得人的利益。形成人与自然的利用关系的方式是人对自然资源的开发、利用、消耗和享受，广义的利用还包括保护、改善与整治。

2.带感情色彩的身份关系

人与自然的带有感情色彩的身份关系也是一种现实的关系。由于大自然或非人生命体不能使用人听得懂、读得懂的语言和文字，目前我们所谈的人与自然的各种关系都是人认为的关系，即用人类语言文字所表达的关系。如果动物会说人话或会写人的文字，它们可能对人与自然的关系有不同的认识。童话或神话中猫、狗对其与人的关系的表达，其实仍然是人自己的一种认识。鉴于人与自然的带有感情色彩的关系相当复杂，本文特作为一种重要关系加以介绍。

带有感情色彩的身份关系，指人类形成的人与自然之间的，包括尊敬、热爱、亲近、占有（所有关系）、统治（压迫关系）、征服（掠夺关系）、雇用（剥削关系）、子女、朋友等带有感情色彩、意识形态色彩的身份关系。事实证明，一个人不但可以对另一个人产生感情关系，也可以对大自然和环境资源产生感情关系。人与自然的感情关系的最明显的表现之一，是人对故乡的眷恋和乡情，许多人都自称为某地某山的儿子，如大山的儿子、黄河儿女等。当一个离开故乡几十年的游子重返家乡时，即使故乡已经没有了昔时熟悉的亲朋好友，但故乡的山川地势、“小桥流水、亭台楼阁”甚至一草一木，都会激起他无限的回忆与深思。

人的感情和认识是非常复杂多样的，不同的人对大自然和环境资源有不同的感情关系甚至完全相反的感情关系。例如，有的人视猫、犬为朋友而与之朝夕相处，有的人却任意宰杀之。人与自然的感情色彩较明显的身份关系可以分为很多类型，例如：传统商人、政客和屠夫所形成或追求的人与自然的感情色彩较明显的身份关系；新型生态人、环境保护人士和自然之友所形成或追求的人与自然的感情色彩较明显的身份关系；在上述两种关系之间的身份关系。

传统商人、政客和屠夫所形成或追求的人与自然的感情色彩较明显的身份关系，主要有主仆关系、财产关系、敌我关系。主仆关系，又称统治与被统治、支配与被支配、剥削与被剥削关系，即人以主人、统治者、剥削者自居，将大自然视为人的被统治者、被剥削者、奴隶、仆人或支配对象，人可以像主人对待仆人、奴隶主对待奴隶那样任意统治、剥削、处分大自然或环境资源。财产身份关系，即人将大自然视为人占有和支配的财产，当作人的所有物、占有物或利用对象，人可以像对待个人私有物品那样任意占有、买卖和处分大自然。敌我关系，又称掠夺与被掠夺、征服与被征服的关系，即人将大自然特别是动植物视为敌人，人以掠夺者、征服者、刽子手自居，像征服者对待俘虏、刽子手对待罪犯那样对野生动植物、其他非人生命体任意宰杀、烹煮、掠夺、捕猎和砍伐。

新型生态人、环境保护人士和自然之友所形成或追求的人与自然的感情色彩较明显的身份关系，主要有家庭关系、养育关系、朋友关系、契约关系、关系、看护关系、宇宙飞船关系、可持续发展关系等。家庭关系又称母子关系、家长与子女的关系，在生态人看来，人是大自然的产物，大自然是人的父母，大自然（地球）经过数亿年的发展演变才产生出人类。养育关系，大自然是人的衣食父母，是大自然哺育着人类，人靠大自然为生，人始终享受着大自然的恩惠，人从大自然取得其赖以生存发展的物质源泉。

经验为素材，用小说、故事、随笔、札记的形式抒写野生动物的文学流派，其创作宗旨是倡导崇尚生命的生态伦理信念。代表人物梭罗、缪尔、塞顿等大多为集思想家、荒野探险家和博物学家于一身的清教教徒。他们作品无不洋溢着对野生动物既礼赞又悲悯的真挚情感，蕴涵着深刻的生物中心主义理念。荒野文学标志着美国文化的道德关怀领域开始向自然界扩展，也是现代动物解放运动的精神源泉。对宇宙仁慈和动物善质的宏扬必然会导致出生态道德的结论。几乎所有荒野文学作品都充满着保护野生动物的愿望，珍视野生动物的价值，其动物伦理的真知灼见已为西方学术界广为引证、诠释和研究。荒野作家认为人和其他生物皆为上帝创造的生态共同体的成员，同受恩典，共享荣耀，都具有彼此无涉的内在神圣价值，在生存意义和精神禀赋上是平等的。缪尔看来，不论丑陋的鳄鱼还是美丽的兰花都是“圣灵的显现”，“大自然创造出动物和植物的目的，很可能首先是为了这些动植物本身的幸福，而不可能首先是为了一个存在物的幸福而创造出所有其它动植物[11]”。在荒野文学中到处都有把动物视为“同胞”、“兄弟”、“邻居”、“朋友”的称谓。女作家赖特称动物为“公民”，她的《鸟公民》一书写的就是“带翅膀的美国人的轶闻趣事”。当代美国著名环境哲学家保尔？泰勒的生命目的中心论与荒野文学的神学目的论是一脉相传的，他以生物科学的论据，证明了“有机体有其自身的善”。[12]

在上述两类人与自然的感情关系之间，还有一种中性的感情意志关系，主要包括：主客与客体（对象）关系，中心与的关系，保护与被保护的关系，开发利用与被开发利用的关系，管理者与被管理对象的关系。主体与客体关系又称主客关系，主要包括两种形式：一是将人作为主体，将自然或环境作为客体，主体和客体的位置是永恒不变的，这是传统法学的观念；二是将活动或行为的发起者作为主体，将活动所作用影响的对象作为客体，主体和客体的位置是可能变动的、相对的，这是当代某些生态法学家的观点。主体与客体的关系也可以表述为主体与对象的关系，主要包括三种：一是保护与被保护的关系，又称保护关系，是指人是环境资源的保护者（包括保持者、保育者、改善者），环境资源是人的保护对象；二是开发利用与被开发利用的关系，又称开发利用关系，是指人是环境资源的开发利用者，环境资源是人开发利用的对象；三是管理与被管理的关系，又称管理关系，是指人是环境资源的管理者，环境资源是人的管理对象。中心与的关系，主要包括三种：一是将人作为中心，将围绕人的自然条件作为，这是环境科学的出发点；二是将生物作为中心，将围绕它们的物质条件作为，这是生态学的观点；三是将整个人类生态系统作为中心，将围绕生态系统的物质条件作为，这是生态中心主义的观点。

人与自然的感情色彩较明显的身份关系的共同特点是，从人与人的关系推出人与自然的关系，即将人与人的关系类推或运用到人与自然的关系。例如，根据、参照或借鉴人与人之间的家庭关系、朋友关系、主仆关系、行政关系（包括上下级关系、君臣关系、管理与被管理关系等）、平等主体关系、商品关系（包括合同或契约关系、买卖或交易关系、供求关系）、关系、信托关系等，而认为人与自然之间也存在家庭关系、养育关系、朋友关系、契约或合同关系、主仆关系、财产关系、敌我关系、管理关系、剥削关系、关系、信托关系、买卖或交易关系、供求关系等。必须指出的是，既然是人与自然的感情色彩较明显的关系，其种类之多、之繁和存在差别是显而易见的，因为人的感情、思想和理念是丰富多彩而差异极大的。例如，在“极端的人类中心论”者看来，“人是万物之灵”，是自然的中心、主宰、征服者、统治者，人与自然的关系只能是统治与被统治、征服与征服、奴隶主与奴隶、决定与被决定、主宰与被主宰的关系。在“极端的自然论”（又称自然中心主义或生态中心主义）者看来，人是“宇宙之癌”，人的存在是一种宇宙病态，人在宇宙中如同癌细胞一样，夺取了其他生物的生存空间，破坏了宇宙的和谐，人与自然的关系也是一种敌对关系。在“人与自然和谐共处论”者看来，人既是生态体系中的一员，又是不同于一般生物的高级生物，人与自然的关系是一种相互依靠、和谐共处的朋友关系。有些人只承认自己认可的人与自然的感情色彩较明显的关系，否认其他人认可的人与自然的感情色彩较明显的关系；只认可传统的经济、政治人认可的人与自然的感情色彩较明显的关系，否认新型的生态人认可的人与自然的感情色彩较明显的关系，这是一种十分不正常的现象。

3.其他类型的人与自然的关系

也可以将人与大自然的关系概括为：显性关系和隐性关系、直接关系和间接关系、单向关系和双向关系、客观性较明显的关系和感情色彩较明显的关系等。显性关系，是指表面的、公开的、可以看得见的关系，如洪涝干旱火山地震与人们生产生活的关系。隐性关系，是指暗藏的、隐蔽的、看不见摸不着的关系，或者是一时难断利弊、难分好坏的关系，如人的肤色体形、起居习惯等与其生活的地理位置、月球引力的关系。有些人，特别是传统经济人或政治人往往只看到人与自然的显性关系而看不到人与自然的隐性关系；而新型的生态人既能看到人与自然的显性关系，也能看到隐性关系。

直接关系，如人与其赖以生存的土地、河流的关系，一场大风雪对人体的影响。间接关系，如上游居民滥伐林木能使自己获利，但因造成水土流失、使下游河水变浑变少而使下游居民受害。起初，人们只注意或看到人与自然的直接关系，而忽视人与自然的间接关系。后来，人们逐渐认识和注意到人与自然的间接关系。

单向关系，是指由人或大自然一方面决定的关系，例如：黄河、长江流域这一地理位置决定了黄种汉民族的肤色特征，这不是黄种汉民族自己所能选择决定的；人们随意捕杀野生动物，这不是野生动物所能决定的。双向关系，是指由人与大自然双方共同决定的关系，例如，人与犬、猫、猴成为朋友，这是由人与猫、犬、猴双方特征共同决定的。当然，在双方关系中，也有一个谁为主谁为次的问题。例如，一个野猴将一个婴孩养大，这时猴起着主要作用；一个人将一个猴驯养成一个能为人做事或耍把戏的猴，这里人起着主要作用。在人类社会产生和发展的初期，由大自然单方面决定的人与自然的关系或由大自然起主要作用的人与自然的关系占有主导地位，有人将此称为“环境决定人”、“自然主宰人”、“天胜人”的时代。随着人类社会的发展和进步，由人单方面决定的人与自然的关系或由人起主要作用的人与自然的关系逐渐占有主导地位，有人将此称为“人决定环境”、“人主宰自然”、“人胜天”的时代。

客观性较明显的关系是指不以人的意志或主观感情为转移的关系，例如人与地球存在着万有引力关系，人与地球两极存在着磁场关系，这是一种不以人的意志为转移的客观性较明显的关系，主要由科学技术手段和实验方法来检查、测定和验证。感情色彩较明显的关系是指由人的意志、感情、信仰和思想决定的关系，在不同意志、感情、信仰和思想的人看来有不同的人与自然的关系，往往带有意识形态和感情色彩。自然科学工作者往往强调和重视人与自然的客观性较明显的关系，而人文社会科学工作者往往强调和重视人与自然的感情色彩较明显的关系。

感情色彩较明显的关系是指根据人的价

值观念、价值判断所认可、描述的人与自然的关系，包括好的关系（又称良好关系、协调关系、和谐关系、互利关系、利大于弊的关系等）、坏的关系（又称恶劣关系、失调关系、冲突关系、互损关系、弊大于利的关系等）和中性关系（又称不好不坏的关系、利弊相当的关系）。从总体上看，人类和环境资源法努力追求的是人与自然的良好关系、协调关系、和谐关系和互利关系，人类和环境资源法尽量避免的是人与自然的恶劣关系、失调关系、冲突关系和互损关系。关于人与自然的坏关系，可以举出许多表现，主要是指对各种环境要素和自然资源的污染、破坏和浪费，人工建筑与自然环境的不协调等现象。例如，人们向河流排放大量污染物造成河流污染，这时人与被污染的河流的关系就是一种坏的人与自然关系。例如，1994年，有人在国家风景名胜区韶山区的韶峰上投资20多万元修建了一尊占地400平方米的弥勒大佛，大佛肚内布置了14个电动人物模特演绎的妖魔鬼怪，阴森恐怖，这与韶山的这块“风水宝地”的自然人文景观很不协调，造成了人与自然关系的失调。

（二）人与自然关系的特点

一般认为，人与人的关系具有如下特点：

1.人与自然的关系是伴随人和人类始终的一种客观存在的关系，人与自然的关系以及这种关系的发展都具有客观性

人与自然的关系是人类社会中最基本、最普通，无时不在无处不有，碰到过无数次的现象和状态；是客观存在的现象，任何人都不能否认人与自然之间存在某种关系。马克思把“人类历史的第一个前提”确定为“有生命的个人的存在”和“他们与自然界的关系”。[13] 马克思明确指出：“人靠自然界生活。这就是说，自然界是人为了不致死亡而必须与之不断交往的人的身体。所谓人的肉体生活和精神生活同自然界相联系，也就等于说自然界同自身相联系，因为人是自然界的一部分”[14] ：“历史的每一阶段都遇到有一定的物质结果、一定数量的生产力总和，人和自然以及人与人之间在历史上形成的关系”[15] ：“过去的一切历史观不是完全忽视了历史的这一现实基础，就是把它仅仅看成与历史过程没有任何联系的附带因素。……这样就把人对自然的关系从历史中排除出去了，因而造成了自然界和历史之间的对立”[16]；人们越来越认识到人类主体“自身和自然界的一致，而那种把精神和物质，人类和自然、灵魂和肉体对立起来的荒谬的、反自然的观点，也就愈不能存在了”[17].马克思在《一八八四年经济学哲学手稿》中揭示，人是社会关系的总和与自然关系总和的统一，“社会是人同自然界的完成了的本质的统一，是自然界的真正复活，是人的实现了的自然主义和自然界的实现了的人道主义。” [18]目前，包括一些法学家在内的一些社会科学家习惯于将社会仅仅理解为人的结合、将社会关系仅仅理解为人与人的关系，这种观点的严谨防性是值得推敲的，包括马克思恩格斯在内的许多社会科学家认为，社会其实是人与自然界的统一，社会关系其实是人与人的关系和人与自然关系的综合。

人类的进化及现代科学技术的发展，已经使人类初步认识了人与人的关系、人与自然的关系的发展进程。了解和掌握人与自然关系的客观性，对于认识和掌握环境资源法调整人与自然关系的理论具有重要的意义。人与人的关系的历史和人与自然关系的历史，如同人类社会的历史和自然史一样，是一个相互交织的、逐步进化的、连续而分阶段的漫长发展过程。在人类产生之前的地球上，只有自然物与自然物之间的关系，这种关系受自然规律的控制或调整。在没有产生生物之前，只有非生命物与非生命物之间的关系。在非人生命体（主要有动物、植物和微生物）产生后，除了存在非生命物与非生命物之间的关系外，还形成了非生命物与非人生命体之间的关系，非人生命体与非人生命体之间的关系，后两种关系受生态规律的控制或调整。

在人类出现后的地球上，存在如下三种主要关系：人与人的关系，人与自然的关系，自然物与自然物之间的关系。在人类早期，人与动物没有根本的区别，人类与“猴类”、“虎类”、“狼类”等“动物类”也没有根本的区别。这时，人与人的关系和人与自然的关系没有根本的区别，人出于生存的本能和需要，按照弱肉强食、适者生存的生物进化和生态规律生活，人为了生存即使是“人吃兽、人吃人”也视为“自然正义”、“自然公平”、“自然自由”。也就是说，人与人的关系、人与自然的关系、自然物与自然物之间的关系全部受自然生态规律的控制或调整。人这种对自然的依赖性及由此形成的秩序，达尔文概括为“适者生存，物竞天择”，即自然秩序。后来有些法学家将这种自然生态规律称为“自然法”、“自在法”、“原始法”，人类的这个时期也被称为“自然法”或“自在法”时期。在人类社会进入“人类文明时期”后，特别是经过第一次资产阶级工业革命人类社会进入现代社会后，人类树立了对自然界的绝对权威并占据了主宰地位，人与自然的关系主要是一种征服与被征服、统治与被统治、管理与被管理、利用与被利用的关系。人类的这个时期也被称为“人定法”、“人为法”时期。自20世纪70年代后，人类社会开始逐渐进入后现代社会、生态化社会，人与自然的关系开始逐步进入和谐共处的阶段。

2.人与人的关系和人与自然的关系是互为前提、互相影响的关系

马克思、恩格斯认为，自人类社会形成以来或者就人类社会而言，人与人的关系和人与社会的关系是同时存在、互为前提、互相影响的关系。马克思主义认为，人的劳动或生产活动同时影响自然环境和其他人，即：“不仅仅影响自然界，而且也互相影响”：“如果说人靠科学和创造天才征服了自然力，那么自然力也对人进行报复，按他利用自然力的程度使他服从一种真正的专制，而不管社会组织怎样”[19] .与只看到人与人的关系或者只看到人与自然的关系的社会学家不同，马克思、恩格斯在研究人的劳动过程或生产实践活动时，首先承认和肯定存在着人与自然的关系，即肯定“劳动首先是人和自然之间的过程，是以人自身的活动来引起、调整和控制人和自然之间的物质变换的过程”[20] ；然后，透过表面的人与自然的关系看到隐藏的人与自然的关系，即“人们在生产中不仅仅同自然界发生关系。他们如果不以一定方式结合起来共同活动和互相交换其活动，便不能进行生产。为了进行生产，人们便发生一定的联系和关系；只有在这些社会联系和社会关系的范围内，才会有他们对自然界的关系，才会有生产。”[21] 马克思主义在承认人与自然的关系的前提下，即在承认人对自然的依靠和适应的前提下，强调人对自然的主观能动性和能动作用，重视人类对自然现象和自然规律的研究和应用。马克思、恩格斯一方面强调人类的物质生产活动对社会、对人与人的关系的影响，重视调整人与人的关系；另一方面也相当注意人类的物质生产活动对自然、对人与自然的关系的影响，重视调整人与自然的关系。由于在人与自然的关系的后面往往隐藏着人与人的关系，所以要调整好人与自然的关系，必须相应地调整好人与人的关系。

3.人与自然的关系既不同于人与人的关系，也不同于物与物的关系

目前有些社会科学家在谈论人与自然的关系时，总是习惯于用人与人的关系或物与物的关系去衡量人与自然的关

系，这不能不说是一个误区和遗憾。其实，人与自然的关系虽然的人与人的关系、物与物的关系有联系，但却是不同于人与人的关系、物与物的关系的第三种关系。

人与人的关系的特点和状况取决于人即形成关系的双方当事人，物与物的关系的特点和状况取决于物，人与自然的关系的特点和状况除了取决于人之外还与物（自然）有关。人与自然关系的最大特点是，它既不是人与人的关系，不能用人与人的关系去要求人与自然的关系，也不是物与物的关系，不能用物与物的关系去要求人与自然的关系。在人与自然关系中，自然作为人与自然关系的一方，它是不具备人的意识、不会使用人的语言和文字的一方；有人据此断定，不存在人与自然的关系或不能调整人与自然的关系，这就是在用人与人的关系的标准去要求人与自然的关系。其实，“自然无声人有声，草木无情人人情”，在人与自然关系中的另一方即人是有意识的、有智慧、有能力的，因而人可以采用各种方法和手段单方面地调整人与自然的关系。在人与自然关系中，自然是人与自然关系中起根本性作用的基础性条件，人是人与自然关系中起主导作用的主导性因素。从整体上看，自然环境和自然资源除了具有客观性、物质性等特性外，从经济学角度看还具有如下特性：第一，稀缺性。自然资源中的一些不可再生资源（如煤、石油等矿产资源）会逐渐耗竭；即使可以再生的水和空气等资源，也会因为污染而使得人们需求的清洁水和空气成为稀缺资源。第二，非独占性和非排他性。自然环境和自然资源很多属于公共物品或共有物，是许多人可以同时、共同享受的物品。第三，外部性。对环境资源的污染和破坏、保护与改善往往以外部性的形式出现，无论是因污染破坏环境资源所导致的对企业外部的损害，还是因保护和改善环境资源所导致的对企业外部的获利，都不能通过市场价格反映出来，都不能通过市场机制得到补偿。人与自然关系的上述特点，决定了调整人与自然关系的法律机制具有不同于调整人与人关系的特点。

4.环境污染问题和资源危机，实际上是人与自然关系的恶化

因对人与自然关系处理不当而导致的人与自然关系紧张和恶化，是当代环境污染、生态破坏、资源浪费问题严重的根本原因。当代环境污染、生态破坏和资源紧缺问题实际上是人与自然关系的失调、失控和恶化，研究和解决人与自然的关系问题实际上是研究和解决当代的环境污染问题、生态破坏问题和资源浪费问题。

5.人与自然的关系是一种可以由人类通过各种方式、方法调整或协调的关系

马克思主义认为，人可以调整人与自然的关系是人与动物的本质区别，“动物仅仅利用外部自然界，单纯地以自己的存在来使自然界改变；而人则通过他所作出的改变来使自然界为自己的目的服务，来支配自然界。这便是人同其他动物的最后的本质的区别，而造成这一区别的还是劳动。”[22] 恩格斯在批判那种“只是自然界作用于人，只是自然条件到处在决定人的历史发展”的自然主义历史观时指出：“它忘记了人也反作用于自然界，改变自然界，为自己创造新的生存条件”[23]：“人创造环境，同样环境也创造人”[24] ：“随着对自然规律的知识的迅速增加，人对自然界施加反作用的手段也增加了”[25] .马克思认为，把人与自然联系起来的是人的活动，主要是人的生产活动；人的活动或人的生产劳动是人有意识地改造自然、变革自然，把自然变为人化的自然，并生产生活资料和生产资料的活动；劳动是人用以调整人与自然的关系的基本方式。他在《资本论》中指出：“劳动作为使用价值的创造者，作为有用劳动，是不以一切社会形式为转移的人类生存条件，是人和自然之间的物质变换即人类生活得以实现的永恒的自然必然性。”[26]随着人类的进化，人的智力逐渐发达，人的能力逐步增强，人类相继形成了家庭、氏族、部落、阶层、阶级和国家，以及语言、文字、工具、思想、习惯、道德和法律，这为人类控制或调整人与人的关系和人与自然的关系提供了主体、工具和方式。起初，人通过语言、文字、工具和行为等“非法律手段”调整人与人的关系和人与自然的关系，后来逐步发展为用人自己认可或制定的各种法律形式（人为法、人在法）等法律手段调整人与人的关系和人与自然的关系。

[注释]

[1] 本文是教育部人文社会科学重点研究基地的重点研究项目《环境资源法理论体系研究》成果的部分内容。

[2] 蔡守秋是教育部人文社会科学重点研究基地-国家环境保护总局武汉大学环境法研究所所长，武汉大学、福州大学、湖南大学教授、博士生导师，

第20卷第520页，人民出版社1971年版。

[17] 《马克思恩格斯全集》第3卷第44页，人民出版社1965年版。

[18] 《马克思恩格斯全集》第42卷第122页，人民出版社1979年版。

[19] 《马克思恩格斯全集》第18卷第342页，人民出版社1964年版。

[20] 《马克思恩格斯全集》第23卷第201～202页，人民出版社1974年版。

[21] 《马克思恩格斯全集》第6卷第486页，人民出版社1961年版。

[22] 《马克思恩格斯选集》第3卷第517页，人民出版社1972年版。

[23] 《马克思恩格斯选集》第3卷第551页，人民出版社1972年版。

[24] 《马克思恩格斯选集》第1卷第43页，人民出版社1972年版。

自然资源法篇10

一、领导干部“河长制”自然资源资产离任审计主要目标

实施的“河长制”，是指由省、市、县党委和政府主要领导分别担任行政区域“河长”、“副河长”，开展领导干部“河长制”自然资源资产离任审计可以积极全面的推动各级党委、政府组织全面履行河湖保护管理责任，强化河流资产及环境保护的责任，强化建立一把手负责的“河长制”。审计明确主要审计对象为审计地方的“第一河长”。开展领导干部河流保护离任审计是建设生态文明先行示范区的一个重要举创，是创新绿色发展指标体系的重要组成部分。审计将以“河畅、水青、岸绿、景美”的河长制管理目标为重点，突出水污染防治、水资源保护、水生态维护、河湖健康保障等核心内容，审查各级党委、政府以及村级组织是否多级联动，建立水陆共治、部门联治、全民群治的河湖保护管理长效机制，是否全面履行河湖保护管理责任。切实加强水管理，保护水资源，防治水污染，维护水生态，保障河湖健康。

二、开展领导干部“河长制”自然资源资产离任审计重点

开展领导干部“河长制”自然资源资产离任审计工作要紧紧围绕河长制工作要求，要与当地主要领导责任挂钩，审计任初级离任时间节点时期河流保护情况，水体变化情况，审查水域岸线两个保有率不萎缩，即水域面积、自然岸线保有率不萎缩；水质不恶化，即水质功能区水质达标率、地表水达标率、集中式饮用水源水质达标率。切实了解领导干部在任时期对河流保护具体开展的工作和成效，领导干部任期内执行“河长制”的情况。主要围绕加强水管理、保护水资源、防治水污染、维护水生态，明确“统筹河湖保护管理规划、落实最严格水资源管理制度、开展江河源头和饮用水源地保护、加强水体污染综合防治、强化跨界断面和重点水域监测、推动河湖生态环境保护与修复、加强水域岸线及采砂管理、加强行政监管与执法、完善河湖管理保护制度及法规开展领导干部河流资源资产离任审计，并对离任领导作出任期内河流资源环保责任评价。在开展“河长制”领导干部自然资源资产离任审计中促进河湖保护管理和加强生态文明建设。

三、开展领导干部“河长制”自然资源资产离任审计主要内容

1.审查河流资源环境管理方面约束性指标、绿色发展指标体系和目标责任制完成方面。审查是否划定禁止开发范围、划定饮用水源保护区，是否实现江河源头保护区零排放等约束新指标，“水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污”三条红线控制情况，审查是否落实生产项目水土保持“三同时”制度，了解水土流失综合治理、生态修复力度、生态清洁型小流域治理情况。了解“水十条”落实情况，了解河流水体生态体系的构建情况情况。划定岸线保护区、保留区、限制开发区、开发利用区等有关情况。是否划定环境敏感区、生态脆弱区、水环境恶化区并进行严格管控。监控河流水体排放量指标、环境质量指标、重点项目、环境管理等，建立水体生态补偿制度等情况。审查绿色发展指标体系中的资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、结构优化、绿色生活、居民满意等几个指标落实情况。

2.审查河流资源开发利用保护相关法律法规、政策措施情况及有关部门责任落实情况，审查《新环保法》、“水十条”的贯彻落实情况，在行政执法过程中是否存在、落实省政府贯彻国务院《水污染防治行动计划》的有关情况。审查水资源管理保护相关政策制定和执行情况。审查水资源管理保护政策措施执行情况。审查市政府执行国家和省有关水资源管理保护政策情况，以及市政府制定相关政策措施的情况。审查被审计领导干部涉及水利资源开发利用保护事项决策情况。审查部门落实责任情况，重点审查环保部门排污许可和水利部门排污口的设置管理、水利部门的采砂管理及水利工程管理、林业部门湿地管理、国土部门的水域岸线管理、农业部门的渔业管理等行业监管情况，重点对水资源、采砂等河湖管护中存在的突出问题监督管理情况进行审查。

3.审查“河长制”涵盖江河湖泊水域有关的专项整治行动情况。审查地方政府是否开展工矿企业及工业聚集区水污染专项行动、城镇生活污水专项治理行动、畜禽养殖污染专项整治行动、农业化肥农药零增长专项治理行动、农村生活垃圾及生活污水整治行动、船舶港口污染专项整治行动、侵占河湖水域及岸线专项整治行动、非法采砂专项整治行动、非法设置入河湖排污口专项整治行动、渔业资源保护专项整治行动等落实情况及开展效果。

4.审查河流自然资源开发利用及管理情况，政府部门在涉及取用水、排污等方面相关审批、管理、指标分配的情况。审查取用水总量控制情况。审查水质监督管理情况。审查政府开展水资源监管执法工作情况。审查是否建立河湖自然资源监督管理制度，有关建立水域占用补偿制度、建立网格化、全方位河湖水域岸线巡查检查制度和违法行为报告制度、日常监督和考核制度等情况。审查江河源头和饮用水源地、水源涵养地的保护情况，是否实现江河源头保护区零排放。审查水域岸线管理及采砂管理情况，了解有关河道采砂管理及行政审批情况。了解水体污染综合防治有关情况，审查有关工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染、农业面源污染及船舶港口污染的防治情况。了解水资源利用情况，对总用水量、单位GDP用水量、单位工业增加值水量、农田灌溉水有效利用系数等进行对比分析。

5.审查“河长制”自然资源安全重大污染隐患及预警机制建立情况。审查“河长制”是否建立责任层层落实情况，审查是否建立河流突发事件应急预案，是否建立突发水污染处置应急预案，审查水体、水质监测情况，调取跨断面和重点水域监测相关数据，分析该区域水量、水质监测变化情况，审查建立水质恶化倒查机制，是否落实有关整治责任和限期整改措施。审查是否出现水资源污染影响人民群众生产和生活安全的重大事件，采取了何种紧急治理和长效治理措施，存在水污染隐患的重大问题，重大水污染事件预警机制、突发事件应急处置机制的建立和执行情况。对是否建立水质恶化预警、污染来源区域、行业倒查机制。

四、领导干部“河长制”自然资源资产离任审计创新方法

1.利用河湖管护信息系统查询法，根据河长制要求，建立了河湖管护信息系统，根据该系统可以查询对比水域案线和水质变化情况，也可以对比水雨情、水功能区、水源保护区、湿地保护区、养殖区、排污口等进行监控对比，同时可以根据该系统内建立的河长制通讯平台、审查日常巡查、举报投诉、问题督办、情况通报、责任落实等情况的落实情况。

2.地理信息系统对比法，利用“河长制”建立的全省河湖管理地理信息系统，对涉河湖岸线的基础数据、涉河工程、水域岸线管理、水质监测等信息化、数字化信息对比，利用卫星卫片分析成果或按照水利国土部门行业监测数据，对比任期前后的水域面积、自然岸线保有率情况，利用环保部门监测公布的数据，对比反映重要水功能区水质达标率、地表水达标率、集中式饮用水源地水质达标率。对跨界断面和重点水域实时监测数据、污染信息、水雨情信息进行对比分析。利用环保部门的水质监测数据、水利部门的水量监测数据、林业部门的湿地监测数据、国土部门的岸线监测数据进行收集对比。分析对比领导干部任前任后河流各项指标变化情况，从而判断领导干部任期河流管理和保护责任；取得有关规划数据，对比规划落实情况，对比领导干部任前任后各项数据的变化情况，判断领导干部任期内“河长制”制度落实情况。

3.GIS底图查询法。在GIS底图的基础上，绘制出流域河段责任划分图、生态文明村落分布图、规模以上污染源分布图、采砂点分布图、重要涉水工程分布图、重点水库水情、重点水功能区、水源保护区、湿地保护区、养殖划分区等有关内容，进行对比分析，分析查询重要事件节点其主要指标的变化量，有关部门落实责任等情况。

4.责任落实法。重点审计主体责任落实情况、方案制度建设情况、专项整治行动落实情况。检查“三大红线”政策落实的情况、项目管理责任落实情况、规划落实情况，审查河流环境保护责任分解到位，是否落实各项安全隐患防患责任，对地方河流重大事项的决策是否失误，各项责任未落实对河流资源环保所造成的影响，对社会造成的影响等，判断领导干部在政策制度方面应负的有关责任。