城管执法中的行政执法范文

导语：如何才能写好一篇城管执法中的行政执法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

行政处罚案件群众公议是指在行政处罚主体做出某项行政处罚决定前，行政处罚主体需将案件材料及其处罚意见提交给群众公议团，要求群众公议团要听取执法机关办案者解读案件处罚说明或者根据需要听取行政相对人对案件处理的意见之后，对处罚案件商讨并形成公议意见，此项意见将作为行政执法机关处罚案件的重要依据。

行政处罚案件群众公议基本程序分以下三部分：首先判断行政处罚案件是否适用于群众公议制度;其次为符合群众公议制度的行政处罚案件选定案件公议员、举行群众公议会议，案件公议员对该案件做出群众公议意见;最后行政处罚实施主体结合群众公议意见做出行政处罚决定。群众公议会议召开时，行政处罚实施主体应当向群众公议成员通报案件相关情况，对案件事实情况，适用法律和自由裁量标准进行解释和说明，提出初步的行政处理意见，并接受公议成员的问询;行政处罚相对人参加公议会议的，可以就案件事实进行陈述。群众公议会议过程中，行政处罚实施主体应当向公议团成员提交包括立案呈批表、现场勘察笔录、询调笔录、处罚审批表、告知书、当事人陈述申辩材料、现场取证照片等在内的案件卷宗材料。

1 行政处罚案件群众公议制度在城管工作中的作用

1.1 提高城管行政处罚的公正性

《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”。公议制度运用到行政处罚中是对行政自由裁量权进行限制的一次制度创新，使行政权力在阳光下公开透明地运行，把行政处罚自由裁量权压缩到最小甚至没有，让整个案件执行过程真正在群众的“眼皮”底下进行，这样的处罚才能更加公正、公平。

1.2 改善城管行政执法的环境

行政处罚公议制度扩大了行政处罚中群众的参与性，使群众更加全面地认识城管工作，更加清楚地了解城管执法，更加直观地明晰城管处罚的过程。由于当今社会信息过于繁杂，任何新闻报道、媒体宣传、网络描述也比不了群众口口相传的可信度。 1.3 增强城管队员的执法能力

行政处罚群众公议制度使城管执法人员直接面对公议团成员的质询，而且这些成员很可能还是法律方面的专家。如果案本文由收集整理件的处理决定与群众公议意见有分歧，城管执法人员要在10个工作日内向群众公议团成员书面说明，并要将最终处理决定报市政府法制办备案。这就要求我们执法人员工作中更加认真、仔细，调动了大家的学习相关政治理论和政策法规知识的主动性和能动性。

1.4 完善城管处罚的监督机制

行政处罚群众公议制度就是一种政府权力的社会约束，对行政机关的行政权进行控制和监督。它不仅可以提高行政决定的质量，而且可以增强政府的公信力，赢得公众对政府的理解与支持。群众公议团成员来自人民，他们的加入增强了对公共利益的评判基础，打破了行政机关对行政决定的垄断裁判，为实现公共利益与个体的平衡提供了新的途径。

2 城管工作中行政处罚案件群众公议制度存在问题的解决途径

2.1 加强案件筛选工作

城管是根据行政处罚相对集中原则成立的管理城市的部门。它所涉及和管理的内容比较多、比较杂，违法程度不严重。如果这些细微的行政处罚都进行公议，那将浪费许多人力与物力，大大降低城管执法效率，产生的效果也是比较有限的。另外一些应当公议而没有公议或者难以通过公议不愿参加公议的案件会降低公议制度的成效，损害政府的形象与公信力。所以选取一些具代表性的、具争议性的以及处罚比较重的案件来公议，这样既充分发挥了群众公议制度的作用也降低了城管执法的成本。

2.2 增强公议团成员的公议水平

群众公议团成员的法律素养与知识水平参差不齐，职业背景、生活阅历也不尽相同，所以他们可能对于同一案件会基于不同自身条件形成大相径庭的意见。这不仅背离了依法行政的精神，也会导致同案不同判的情形出现。在这种背景下，群众公议团成员的公议水平必须要得到增强。首先，需要提高其成员的法律素养，保证最终的行政处罚决定符合依法行政的原则。其次，对公议团成员的培训应注重行政惯例和行政判例的传达，即行政机关将公正、合理、实效的案例传达给公议团成员，为其提供良好的处理范例。再次，通过制定、细化行政裁量基准使公议团成员在评议处罚案件时有规律可循。

2.3 引进行政处罚相对人陈述和申辩的程序

行政处罚公议程序的核心既是为公开、监督行政处罚的过程与结果，更是为保障被处罚相对人的合法权益。处罚相对人作为监督处罚裁量权的关键角色，应当在公议过程中出现并陈述意见。行政处罚相对人的陈述和申辩应当纳入到行政处罚群众公议程序中。一方面，行政相对人的陈述和辩论可以保证公议团的意见充分考虑行政主体行政相对人双方的意见和利益，防止制度流于形式，成为行政处罚主体单方的“走秀”行为。另一方面，也可以增强行政相对人对于行政处罚决定的接受程度，提升行政行为的可信性，降低提起行政诉讼和行政复议的可能性，从而间接提高行政执法的效率。

篇2

关键词：官吏渎职罪 以律治吏 春秋战国 法律制度

“大不率大戛，矧惟外庶子训人？惟厥正人，越小臣诸节。乃别播敷，造民大誉，弗念弗庸，瘝厥君，时乃引恶，惟联憝已。汝乃其速由兹义率杀。”

——周公

公元前8世纪到公元前2世纪，是中国社会剧烈变革的时代，其结果是完成了中国社会政治制度从封建到帝国的中央集权型官僚制的重大转型3。与此相适应，中国传统法律也经历了重大变革，其最主要的成果是完成了由治民为中心到治吏为中心的转化，并最终形成了中国传统法律区别于世界其他各主要法律传统的最基本的特征：“明主治吏不治民”。

在旧的分封制度下，政府官职由封地领主及各贵族血亲集团成员充任。这种统治集团内部的世袭制度后来由新兴的文官制度所取代。在新制度下，官吏按能力选拔，并由中央任命，官职因而不再世袭。这样，在西周形成的调整贵族行为的规范——礼，已不能满足新形势下控制官吏的需要。于是，礼的规范被补充，并最终被一个为控制政府的行政管理和监督官吏行为而特别设计的复杂的法律制度所取代。在这一发展演变过程中惩治官吏渎职罪的法律制度应运而生，并构成了这一时期立法成果的主体。

这一时期惩治官吏渎职罪法律的发展分为两个阶段：贵族时期，公元前16世纪到公元前8世纪，以一套在统治者之间世代传袭的法律为特征；转型期，公元前8世纪至公元前3世纪，此间政治、经济、社会及技术等力量的综合作用带来了立法的加速发展。在周朝的最后300年中，这种加速发展的进程尤为显著。本文旨在讨论上述各历史时期官吏渎职罪法律的发展演变，揭示中国传统法律“明主治吏不治民”特征的缘起。

一、贵族时期：商（公元前16世纪～公元前11世纪）与西周（公元前11世纪～公元前8世纪）

这些早期的王朝所适用的法律，由于留存资料的残缺，我们很难细究。作为现存最早文字记载的商朝甲骨文，限于其特殊的性质，并没有涉及法律制度，故金文和《尚书》是中国今天已知的最古老的揭示法律信息的文献。在商和周的金文以及《尚书》中则可以清楚地看出，商朝法律为周所沿用。

《尚书》中与形成于这一时期的法有密切关系的记载见于《康诰》、《酒诰》、《梓材》、《召诰》、《吕刑》等篇。这些者是周朝早期的天子对臣民，包括王子、大臣及庶人等所作的训诫，表达了约公元前10世纪周早期时法的理念。它们为现代研究者提供了有关这个遥远时代珍贵的法律信息，特别是关于官吏渎职罪制度与理念。

《尚书?康诰》中有现存最早的讨论司法的记载，它是年轻的王子被封为卫国国君时周朝开国君主武王之弟周公对康叔的训令。他告诫王子应如何在自己的疆域内管理司法。下文中周公的训诫清楚地显示出这一时期中国法律制度发展的一个显著特征——对官吏的严格及官吏渎职罪的严厉：

“大率不戛，矧惟外庶子训人？惟厥正人，越小臣诸节。乃别播敷，造民大誉，弗念弗庸，瘝厥君，时乃引恶，惟联憝已。汝乃其速由兹义率杀。”

这里我们可以看到，周公告诉王子用死刑惩罚犯有渎职罪的官吏。此印象在《康诰》中的另一处文字中得以进一步印证。当讲到王子职责时，周公指出：

“汝陈时臬事，罚蔽殷彝，用其义刑义杀。”这样我们有理由认为，这种官吏渎职罪的规定，应包含在一个固定的法律模式中，很可能已存在于商朝的法律中，并传到周朝。

除了以上提到的一般的渎职罪外，看来还形成了对履行特殊职责的官吏的某些特殊规则。《吕刑》是穆王（在位时间：公元前1001年至公元前947年）关于刑罚和法律适用等问题的指示，以下是法官渎职罪的规则：“五过之疵，惟官，惟反，惟内，惟货，惟来，其罪惟均，其审克之”。

这实际上是著名的法官渎职反坐原则（reciprocal principle）的雏形，这一原则被以后的历代王朝所沿用。本篇中的其他内容进一步解释了为什么法官接受贿赂被认为是极严重的犯罪，因为它败坏政府以至触犯上天。

《尚书》中还有许多记载表明当时对犯有渎职罪的官吏实施了严厉的刑罚，甚至包括侮辱刑。当然，对这些篇目成书的时间尚有争议，其内容的可靠性也迄无定论。此类记载也见诸于《周礼》和《礼记》。

《周礼》中对政府体制的彻底乌托邦式的描述，无疑在实际上更多地反映了中国早期儒家对待官吏渎职罪的观念，即使在《周礼》中，对官吏的态度也是模棱两可的。官吏在享有很多实体上和程序上的特权的同时，《周礼》也不否认对他们施用刑罚，甚至最严厉的刑罚。

这种模棱两可的态度也是《礼记》对待官吏态度的一个基调。在《王制》篇中，我们可以看到对司法程序细密而理想化的描述：审讯贵族和官吏的法律程序井井有条，而国君只有在审核有爵位的人是否享有减轻刑罚的特权后才对其加以处罚。《礼记》也同样主张对官吏可适用最严厉的刑罚。

尧、舜、禹、汤、文王、武王以及周公被公认是儒家的代表人物，而在儒家的传说中，尧和舜处决鲧，放逐了共工和獾兜。他们的罪行都可以归于渎职罪。舜判处渎职罪官吏的个案可以在《舜典》中找到。《舜典》有：“（舜）流共工于幽州，放獾兜于崇山，窜三苗于三危，殛鲧于羽山。四罪而天下威服。”据有关记载，除了三苗及其百姓，上述其他的罪犯都是高级官吏，他们的罪行都可归于渎职罪。这一时期老五刑（墨、劓、宫、刖、大辟）以及鞭刑、赎刑等刑罚都已制度化，并都适用于对犯有渎职罪官吏的惩罚30。

综上所述，可以得出以下两点结论：

首先，并无证据足证刑法只适用于社会中的特定阶级，如无贵族和官吏头衔的庶民。相反，官吏除了要遵守适用于所有人的法律之外，还受到严格的渎职罪规则的约束。另外，亦无证据表明在周朝早期，官吏和贵族被赋予特权或免于普通刑罚。罚金也在当时也是刑罚的一种，且其适用范围很广，包括仅次于死刑的肉刑也可以罚金赎之。但那时，罚金只在过失犯罪及疑狱的情况下适用。没有证据表明罚金像后世那样被权贵当作取代肉刑的特权。

因此，可做以下推论：法律，像在后世那样，在统治者维护社会秩序的工具。就像中世纪欧洲贵族是在封建时代开始后出现一样，春秋时期占统治地位的强大的贵族阶级在西周时期当还在孕育过程中，尚未形成；同样，规范贵族行为的“礼”亦未成型——尽管毫无疑问它也是在西周时期孕育的。周王的地位是牢固的，对其权力的掣肘力量有限。对他而言，并无与贵族和官吏们妥协的必要。

第二，虽然像后世一样，国君用刑法包括最严厉的刑罚手段调整政府行政行为，但是渎职罪还不是法律的重点。一方面，关于渎职罪的法规还很少；另一方面，仅有的法规也是笼统的，远非如我们在后世法律中能见到的那样详细缜密。渎职罪法规欠发展，至少可以部分地归因于西周政府仍处于政府发展的初级阶段的事实。这种初级性的一个证据是政府职能还没有充分地制度化。如顾立雅所指出的：这是一个因人设事的政府，在政府中周王根据人们的能力和表现设定官职，通常不考虑所授职务的名称。

从以上的讨论中，我们可以得出结论，即周朝早期或也包括商朝后期已经有对官吏渎职罪施加刑罚的成文的法则。以下两点事实为上述立论提供了进一步的旁证：

首先，虽然统治者似拥有制定新法律的权力，即诸侯们适用的是被社会广泛接受的，至少是被社会的统治精英所普遍接受的公正的法律，而不是诸侯自己个人随心所欲制定的法律。

其次，周朝开国君主们一直告诫群臣和权贵，对政府的行为要给予极大的关注——在将正义与宽容并举，统治者必须公正。周朝成功地统治北方达300年之久，至少应部分地归功于他们对这些训诫的遵守。

综上所述，处理官吏渎职罪的规则应被很好地适用着——至少在西周早期是这样，并因此成为对贵族和官吏行为的一个有效的制约机制。只是在后来，因周王的权力衰落从而导致诸侯挣脱了与周王室的宗主关系时，一个强大的贵族阶级才得以兴起，并开始享有扩充了的合法特权，这些特权包含在不成文的行为规范“礼”中。

二、转型时期：春秋（公元前8世纪~公元前475年）与战国时期（公元前475年~公元前211年）

西周集权政府崩溃后，出现了许多独立国家，春秋时期这些国家的政治力量得到了巩固。这一时期还可以看到政府由封建制度向中央集权式的官僚体制的转变。前者以授权给诸侯为特征，后者则以中央大权独揽。随着公元前8世纪初帝国的解体，以及这一时期骚动和混乱的开始，社会的不稳定性增强，统治者加强中央对臣民的控制，确保巩固权力、提高行政效率和国力昌盛以增强竞争力的愿望，是该时期法律发展的强大动力。在此，各国政府纷纷向官僚化与中央集权化转变中，法律的制定和强化极大地促进了这一转变。

公元前7世纪至公元前6世纪几个国家都做出了编纂法律的尝试，这是春秋时期法制史上最重要的法律事件。尽管一直有儒家与之竞争，法家还是逐渐赢得了权威，并成为发挥主流影响力的学派。由周公在周朝创立的严厉处罚官吏渎职罪的传统成为时尚。

法律的内容和官吏对惩罚的态度无疑在不同的国家和不同时期有着极大差异。我们知道，这些法典除了对施加刑罚的极大关注这一点外，其内容并没有相关直接证据来表明。尽管如此，这一时期几件重要的间接证据表明需要分布规定官吏渎职罪的法律以约束官吏的行为和严格控制政府的行政管理。

根据《左传》记载，公元前621年晋国大臣赵宣子执政，他“制事典，正法罪，辟狱刑，董逋逃，由质要，治旧洿，本秩礼，续常职，出滞淹。既成，以授大傅阳子与太师贾佗，使行诸晋国，以为常法”。这清楚地表明，除了刑法的法典化，政府行政事务的正式规则或行政法也被置于优先的地位。正如云梦秦简中所显示的，这些法律很可能包括对官吏渎职罪的规定。

发生在郑国的一段小插曲也可以作为我们的另一个例证。公元前567年子孔当政，他“为载书”，要求所有官吏接受其确立的规则，威胁对不遵守规则的官吏要处以死刑。子产规劝子孔考虑政治得失，公开焚书。最终子孔迫于压力改变了主意，他没有惩罚大夫等官吏而是“焚书于仓门之外”47。

从这个故事中得出这样的结论：首先，子孔已经正式起草了这样的规则的事实表明，君主及其权臣有利用法律作为其工具任意行使权力的偏好。其次，它也表明古代贵族的力量还很强大，有时他们有力地，甚至是成功阻止着统治者为巩固统治以法律作为武器，从而损害他们的利益。第三，这项证据与其他很多证据一起表明，这一时期的立法思路虽然仍具有古代特色，但更具理性和政治性。这些规则表明了中国法律在世俗化进程中迈出了重要一步，它们不再是仅仅基于“自然法”或早已奉为神圣的习惯和惯例，而是君主意志的表达。

《左传》中记载的下列两个事件通常被学者们认为是中国成文法出现的证据。公元前536年郑国子产为相，铸刑书，确定对各种犯罪的刑罚。同样，公元前513年晋国把一个世纪前范宣子所作刑书铸于鼎。虽然我们不知道这些法律的确切内容，但论者通常推定它们是以儒家思想为指导的。

批评两部法典的记载共有两处：公元前513年法典的批评被当作是出自孔子之口。他认不：如果人们只关心刑法，他们将不再尊重贵族，这样贵族和平民之间的等级差别的秩序就会被破坏。这一评论暗示法典很可能包含控制贵族和官吏活动的规则以及关于官吏渎职罪的规定。另外的批评来自晋国的叔向，他在给子产的信中批评了公元前536年的刑书。他担心铸刑的做法除了满足了官吏了解法典细节的需要之外，将促使所有人民了解法律。这样，人民将不再是出于尊重他们的官长，而是依据法律来调整自己的行为。这同时表明要求废除法典的根据仍然是法律没有给予贵族和官吏阶级特权地位。

还有很多记载表明，官吏经常因为渎职受到严厉的，有时是极其残酷的刑罚。例如，“晋文公将欲明刑，亲百姓，于是合诸侯、大夫侍于宫。颠颉后至，请其罪，群曰：‘用事焉。’吏遂断颠颉脊以殉”。

《左传》中的另一个案例被认为是已发现的最早的贿赂案例。这个故事大概是这样的：晋国的刑侯与雍子有纠纷，雍子知道自己有过错，就把女儿作为礼物送给派来处理诉讼的叔鱼，于是叔鱼判处刑侯败诉。刑侯被激怒了，在朝廷上杀死了雍子和叔鱼。晋国正卿韩宣子向叔向询问应该如何处断，叔向认为他们三人都犯了罪，都应该被处以死刑。

如果这一记载是真实的，即可得出以下几点结论：一是在当时行贿受贿是被认为是与杀人行凶一样严重的犯罪，都应受死刑，这说明惩罚贵族和官吏并无刑罚手段上的保留。二是运用了传说中夏朝存在的皋陶法而不是其本国立法，这一事实说明在当时该国还无此种立法。三是审判的程序是古老的。

继春秋之后，在更加混乱的战国时代，大国之间为生存和霸权经常发动战争，一些国家不断借助于中央政府制定的详细的刑事和行政规则。公元前4世纪中期秦国的执政大臣商鞅是鼓吹和实践这种法律的人中最著名、同时也是最有争议的一员。虽然他说服了秦孝公制定了一套适用范围广泛、刑罚严厉的法律，适用于贵族和平民，但其主要目的是基于加强国家的农业生产和军事实力。

尽管这些法的细节已经湮没了，我们也不可能准确了解其中对官吏渎职罪的规定，但我们能通过直接或间接的证据来推测法律的内容，李悝的《法经》是最重要的资料。

李悝约在公元前400年编撰《法经》，其残存资料至今仍可见到。这本《法经》被认为是在当时各国的法律基础上编写而成的，并成为后世所有法典的蓝本。残存资料分为6篇：《盗法》、《贼法》、《囚法》、《捕法》、《杂法》、《具法》。

从《法经》的内容和编排中我们可得到这样的印象：该法关注的焦点是“盗”与“贼”。在读《晋书?刑法志》时，这种印象会进一步加强。《晋书?刑法志》是现存对《法经》的最早记载。

关于李悝著《法经》一事的事信程度由于以下事实而大打折扣，即关于《法经》的第一个详细记载仅见于公元644年编纂的《晋书?刑法志》。记载中《法经》的成书时间与《晋书?刑法志》的成书时间有非常大的时间跨度。这虽不能构成否定《法经》的理由，但却降低了《晋书?刑法志》中引述《法经》详细内容的可靠性。是否承认《法经》的存在是个人选择的问题。就我个而言，我倾向于相信它是存在的，这一信念随着阅读云梦秦简得到了加强。我认为，秦简表明秦国存在一部仿《法经》体例的法典。

三、结论

中国法律的发展史以这样或那样的方式体现了意识形态和经济的内涵及功能，但是早期中国法律并未受意识形态或经济因素的直接激励，而主要表现出非常务实、纯粹实践性和政治性的特点。法律成为君主手中的利器，被用以确保其专制权力和强化对社会的政治控制，中国传统法律区别于世界上其他各主要法律传统的最基本也是最重要的特征——“明主治吏不治民”，即法律的核心内容、重心和主体是治吏法，特别是惩处官吏渎职罪之法，须是在这一时期、这一历史背景下形成的，并贯穿中国传统法律此后发展的全过程。是为中国传统法律也即中华法系炳彪于世界古代法之林的最重要的特征。

参考文献：

[1]黄启昌.明主治吏不治民:汉唐盛世吏治的实践与理论 求索.2005年 第12期

[2]葛荣晋.法家的“无为而治”与“君人南面之术”.理论学刊.2008年 第01期

[3]姬建民.明主治吏不治民.渤海学刊.1995年 第04期

篇3

关键词：城市管理行政执法和谐氛围 以人为本

城市管理与市民群众的生产生活息息相关，是面向群众、服务群众的一项重要公共服务，是实现好、发展好、维护好人民群众根本利益的有效途径，是构建和谐社会的一项重要内容，同时也是社会矛盾多发、容易引发社会不稳定因素的敏感领域。城市管理行政执法机关作为建设法治政府的重要载体，是保证城市机体有序运转、构建和谐社会的重要力量。因此，在构建社会主义和谐社会、规范行政执法、保护公民权利的大背景下，城市管理行政执法部门必须正视在城市管理行政执法中不断出现的新情况、新问题，以人为本，努力构建城市管理行政执法的和谐氛围。

一、构建城市管理行政执法和谐氛围的现实意义

（一）构建城市管理行政执法和谐氛围是构建“和谐社会”的重要内容。总书记指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这一界定充分揭示了和谐社会的内涵，为我国各个领域工作的开展提出了全新的要求，指明了行动的方向。城市管理行政执法肩负着解决冲突与矛盾、消除不和谐因素、维护社会良好秩序、落实行政法治的重要职责，其目的在于提高市民城市意识和整体素质，为居民提供整洁有序的生活居住环境，增强人民群众遵纪守法、团结互助意识，与构建和谐社会的总体目标是一致的。

（二）构建城市管理行政执法和谐氛围是依法行政的根本要求。依法治国是党的基本治国方略，而依法行政是依法治国的关键，也是城市管理行政执法的生命线。做好城市管理行政执法工作，必须树立依法行政、以人为本、执法为民的理念，推动城市管理行政执法始终在法治的轨道上运行。因此，城市管理行政执法必须切实改变过去“重实体、轻程序”的执法模式，杜绝人情执法、关系执法、野蛮执法，进一步提高行政执法的透明度，增强行政执法的公信力，全面构建城市管理行政执法和谐氛围，才能体现政府以人为本、执政为民的管理理念，树立政府在群众中的威信。

（三）构建城市管理行政执法和谐氛围是适应城市全面快速发展的需要。构建城市管理行政执法和谐氛围，营造良好执法环境，深入开展城市管理行政执法工作，是加快推进城市化进程，全面提升城市竞争力的重要举措。城市环境作为一种无形资产，是一个城市的 “脸面”，是展示社会文明程度的一扇“窗口”，是树立对外形象的一张“名片”，只有把城市管理抓上去，把环境做优、做美，才能吸引更多的海内外客商到我市投资兴业，引进更多的资金、人才、技术，促进城市经济和社会各项事业又好又快发展。

二、影响构建城市管理行政执法和谐氛围的制约因素

新形势下，城市管理面临的机遇与挑战并存。在构建和谐社会过程中，城市管理工作总体上是和谐的，但也存在着不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要表现在：

（一）城市管理意识不强，为构建城市管理行政执法和谐氛围带来观念上的制约。目前，仍然不同程度存在“重建设轻管理”、“重经济效益轻社会效益”的观念；仍存在突击式的管理模式；仍缺乏对城市管理深层次问题的研究；对城市管理的宣传教育力度不足，全社会和谐共管的良性互动局面有待形成。

（二）城市管理的体制机制尚不完善，为构建城市管理行政执法和谐氛围带来体制上的障碍。城市管理涉及多个职能部门，存在难以有效协调职能部门的实际困难，对城市管理效果难以形成统一的考核、验收标准，难以形成统一的工作力度和工作步调，有时职能部门之间互相扯皮、推诿责任，一定程度给城市管理带来了被动。

（三）市民的城市管理意识薄弱，增加了构建城市管理行政执法和谐氛围的艰巨性。市民自我管理意识欠缺，违法后还蛮不讲理的现象较为严重；农民工、外来工和失业人员等要融入现代化城市文明，仍需要一个素质逐步提高的过程。

（四）城管执法队伍综合素质不高，影响了构建城市管理行政执法和谐氛围的进程。随着城市规模的不断扩大，城市管理行政执法的任务越来越重，部分执法队员在执法过程中缺乏换位思考，需进一步增强人性化管理意识；城市管理专业人才匮乏；城管执法文化亟待构建。

三、产生问题的原因分析

（一）部分城市管理行政执法主体执法不文明。部分城市管理行政执法人员在对违法行为进行纠正、制止时，往往采取过激行为，导致“城管打人”的案例屡屡见诸报端。某些城管执法人员尤其是协管员，法律意识淡薄，违反执法程序，常常在不出示任何处罚决定和扣押手续的情况下，强行对执法相对人进行处罚。城市管理行政执法主体的不文明执法，严重损害了城市管理行政执法队伍的整体形象，激化了城市管理行政执法主体与相对人的矛盾冲突。

（二）城市管理行政执法的工作性质及环境的特殊性。城市管理行政执法的工作性质及现实环境决定了城市管理行政执法不可避免的处于诸多矛盾的风口浪尖，其执法的对象和场所决定了其面临的执法环境比其他执法主体都更为糟糕。在城市管理中，城管执法部门与执法相对人之间的矛盾可能是其涉及的所有矛盾中最尖锐、最不容易协调的:一方面作为执法方的政府部门确实有权力和责任对城市管理中的违章违法行为进行管理和处罚;另一方面作为执法的相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法违规行为，而且其从事的工作都是市民日常生活中非常需要的。城管执法对象大部分属于弱势群体，这些弱势群体为了生存不得不从事“违法”活动，这就使他们与城管执法主体发生了直接的利益冲突，甚至分裂成对立的“敌我”两个阵营。

（三）城市管理行政执法政策制度和法规体系不完善。城市管理行政执法在我国还处于探索和试验阶段，缺乏系统、科学的法律规范。城管执法法律地位的不明确使其始终存在着合法性和合理性不足的致命缺陷。全国至今还没有一部关于城市管理综合执法的专门法规，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地:它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。其颁布的规定既得不到执法相对人的认同，也得不到其他部门的配合。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确规定，使城管执法人员的执法缺乏明确的法律依据，滥用行政处罚自由裁量权的现象时有发生，不仅损害了法律的严肃性，更是直接损害了当事人的合法权益。

（四）政府城市管理理念落后。城市管理行政执法中暴露出来的许多问题，其实质反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突、传统管理手段与多元化社会中日益复杂的管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。这种一元化的城市管理理念在城管执法中的体现就是:政府是城管执法的唯一主体。这种以行政执法机关为单一主体的城管执法模式，在实际执行中最大的弊端在于其他主体在城管执法中的参与权被剥夺了，使政府执法部门和执法对象处于直接对立的境地。二者之间缺乏一种矛盾缓冲机制，逐渐导致了今天城管执法的现实困境。

四、构建城市管理行政执法和谐氛围的对策与建议

解决这些问题必须要有清醒的认识，必须解放思想，迎难而上，有所作为，切实增强服务城市建设、保障城市管理的责任意识，要扎扎实实抓好“依法行政，执法为民”的主题教育，切实把城管执法放在构建社会主义和谐社会的大环境中来思考，放在保障城市经济社会又好又快发展中来建设，以创新的精神，扎实推进城管执法工作的科学发展，为整个社会的和谐进步提供良好环境。

(一）要在统筹城乡发展的历史进程中谋划城市管理行政执法工作。随着城镇化进程的加快，不同地区之间的人口流动，使城乡之间发展的不平衡导致的各种矛盾，摆在了城市管理者的面前。城乡统筹是一场广泛而深刻的变革，涉及整个社会管理构架的重组和社会利益格局的调整，我们必须跳出传统思维方式，科学认识城乡统筹发展的内涵，在城管执法工作中既要维护好城市环境，又要保障各种人群的根本利益。要提高化解矛盾的水平，按照处理人民内部矛盾的原则和方法，做到具体问题具体分析、宽容以待、耐心说服、冷静处理，使管理对象心悦诚服、对处理结果平和接受，从而有效地化解矛盾纠纷。要突出长效管理，把城市管理的重点放在建立长效机制上，变突击查处为经常服务，变政府部门单一型管理为全民参与型管理，使城管执法工作永葆生机和活力。

（二）城市管理行政执法必须树立“以人为本”的理念。以城市管理行政执法中出现问题最多的流动商贩占道经营为例。首先，我们必须明确在公民的所有权利中，生存权是最重要的。在经济条件没有那么发达的情况下，重视人的基本权利比城市的整洁更加重要。因此，采取更加宽容的、以人为本的城管执法理念是一种更加理性的选择。其次，从一元治理转向多元治理。城市是人民的城市，“人民城市人民管，管好城市为人民”不应只是一句口号，它更应该体现在政府的城管理念和具体政策中。因此，必须改变政府长久以来以控制性管理为主的思维方式和城管执法单一主体的状况，使企业、公众和各类非政府组织参与到城市管理中，形成政府与社会共同治理的良好局面，实现城管执法领域里的“善治”。

（三）具体制度上需要体现执法相对人和公众的权益。首先，从“只堵不疏”到“堵疏结合”，为城管执法相对人谋求出路。提供公共服务，满足百姓需求是政府的责任，只要政策引导得当，城管执法相对人也会选择合作而非对立的方式。以在各城市普遍出现的“夜排档”为例，一些大城市的中心城区可以根据市民需要，指定时间、地点经营，为流动商贩向坐商转化提供条件。而在一些小城镇可以在城郊为这些分散在城市中的商贩建立集中经营的场所，既可以减少与流动商贩“打游击”、美化市容，又可以使商贩们有了合法的经营场所。其次，建立城管执法重大案件听证制度。城管执法部门应对一些涉及面广，对市民生活影响比较大的执法决策以及符合听证条件的案件按照法定程序公开举行听证，将执法范围、职责、收费标准、办案程序等内容向社会公开，充分听取相对人、社会公众以及各类非政府组织的意见和建议，强化社会对城管执法部门工作的监督，使城管执法决策更加体现公众利益。

（四）加强非政府组织在城管执法中的作用。非政府组织参与城管执法，不仅可以直接分担和减少城管执法部门的工作量，而且相对于政府而言，非政府组织更接近社会基层，更能为民众特别是弱势社会群体服务。目前加强非政府组织在城管执法中的运用途径主要有两个:一是大力发展城管执法志愿者组织。城管执法志愿组织的壮大，可以在一定程度上缓解城管执法工作任务繁重、人力不够、经费紧缺的现状。二是推进城管执法的社区化。随着传统“个人―单位―国家”管理模式的削弱，“单位制”在城市管理中的地位逐渐消失，城市居民的经济、社会与文化生活越来越多地与其所在社区发生紧密的联系，城市社区因此成了社会整合的重要依托和载体。社区在城市管理中的作用日益重要，依赖于社区里各类非政府组织的作用来推进城管执法社区化的实质，就是让社区中的非政府组织和居民以主体姿态参与到城管执法中。可以采取的措施有:对那些为社区老年人、妇女、儿童、残疾人、下岗失业人员等特殊群体服务的公益性非政府组织，政府要给予政策倾斜;开辟非政府组织参与管理社区事务的渠道，促进居民自治格局的形成； 通过与高校合作开设培训班等多种形式，加强社区内非政府组织的人才建设。

（五）建立和完善城管执法相关法律法规。针对城管执法部门法律地位不明确和在执法过程中缺乏执法具体标准的现状，当务之急就是尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人更大的认同，使其在与其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性，解决其合法性不足的问题。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、的“城管现象”，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。

（六）要在改善民生、构建和谐中体现城管执法的文明素养。中央强调，经济发展要坚持好字当先，要更加重视改善民生，促进社会和谐，要逐步解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。改善民生、构建和谐是当今时代的主题，建设文明城管，坚持文明执法与严格执法相结合是时代对城管执法工作的新要求。执法必须坚持以人为本的原则，并将其体现在一系列维护好、发展好、实现好群众利益的政策举措上，体现在法律制定与实施过程中的人文关怀上。确立“执法就是服务，执法就要服务，执法必须服务”的执法理念，必须坚持服务在先的原则，把方便市民、服务市民、造福市民作为基本职责，力求“服务、管理、执法”的有机统一。在城市管理行政执法中，决不能以牺牲群众利益为代价换取城市发展，特别要注意急人所急，帮人所难，在维护环境秩序的同时，兼顾好群众的就业和生活问题。

（七）要在信息化建设中研究城管执法工作有效开展的最佳途径。目前，数字化已引入城市管理，给城市管理行政执法带来了全新的发展空间，促进了政府管理模式由传统的管制型向以高效、务实、透明、廉政为特征的服务型转变。这不仅充分体现了“精细化、网格化、信息化、人性化”的现代管理理念，也为实现城市管理模式创新奠定了技术基础。推进城市管理网格化，是提高城市现代化水平的重要途径，是加快转变政府职能的重要手段，是坚持以人为本、为民服务的重要体现，是群众参与城市管理、监督政府的重要平台。城管执法一定要牢牢把握住时代的脉搏，进一步解放思想，坚决破除陈旧落后的思维方式和管理理念，积极引入和创新以建立数字化城管为平台的执法体系，不断提高城市管理水平。

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第一条为了规范城市管理综合行政执法，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高城市管理水平，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条本市行政区域内的城市管理综合行政执法，适用本条例。

本条例所称城市管理综合行政执法，是指依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，由城市管理行政执法部门（以下简称城管执法部门）针对特定事项集中行使行政管理、行政强制及行政处罚权的行为。

第三条城市管理综合行政执法应当遵循合法、公正、公开的原则，坚持处罚与教育、疏导与治理相结合，严格执法，文明执法。

第四条城市管理综合行政执法实行两级政府、三级管理、统一领导、分级负责的体制。

第五条市城管执法部门是本市城市管理综合行政执法的行政主管部门。

区城管执法部门和*高新技术产业开发区、*经济技术开发区、*曲江新区、*浐灞生态区、*国家民用航天产业基地的城市管理综合行政执法分局按照职责分工，负责管辖范围内的城市管理综合行政执法工作。

建设、规划、市政、市容园林、环境保护、工商、民政、公安等有关部门，应当按照各自职责，共同做好城市管理综合行政执法的有关工作。

第六条市、区人民政府应当逐步实施数字化城市管理，提高城市管理工作的科技含量，实现城市管理手段的现代化。

第七条城管执法部门应当严格履行职责，在其职责范围内依法对公民、法人或者其他组织遵守有关法律、法规、规章的情况进行督促检查。

公民、法人或者其他组织应当配合城市管理综合行政执法，不得拒绝或者阻碍城市管理综合执法人员依法行使职权。

第二章执法职责

第八条城管执法部门行使的行政处罚权应当经国务院或者省人民政府批准，由市人民政府向社会公布。

第九条市、区城管执法部门按照规定的职责和权限实施城市管理综合行政执法工作，并对其执法行为独立承担法律责任。

第十条城管执法部门依据有关法律、法规、规章的规定，按照市人民政府确定的职责范围，行使下列城市管理职权：

（一）对违反城市户外广告设置管理规定的行为进行监督检查和行政处罚；

（二）对在人行道违法停放机动车辆的行为进行监督检查和行政处罚；

（三）对违反城市绿化管理规定的行为进行监督检查和行政处罚；

（四）对违反城市市容和环境卫生管理规定的行为进行监督检查和行政处罚；

（五）对不符合城市规划的违法建筑或设施进行监督检查和行政处罚；

（六）对城市饮食服务业超标排污（排烟）、烧烤摊点未使用清洁燃料以及建设施工或清运建筑垃圾产生扬尘污染的行为进行监督检查和行政处罚；

（七）对临街商业门店产生音响噪声污染的行为进行监督检查和行政处罚；

（八）对非法占道或出店经营的行为进行监督检查和行政处罚；

（九）市政府按照法定程序赋予的其他城市管理方面的执法职责。

第十一条城管执法部门综合行使有关行政处罚权后，原行政管理部门不再行使。但原行政管理部门依法履行的其他行政管理及监督职责，不因行政处罚权的相对集中而改变。

第十二条因城市管理需要制定、修改或者废止本市地方性法规、政府规章的，市城管执法部门应当书面建议有关机关按照法定程序进行。

第三章执法规范

第十三条城管执法部门应当建立和完善日常巡查制度，及时制止和查处违反城市管理法律、法规、规章规定的行为。

第十四条城管执法部门在查处违法行为时，可以采取以下措施：

（一）询问案件当事人、证人，并制作询问笔录或者调查笔录；

（二）进入正在发生违法行为的场所实施现场检查，收集违法证据，制止违法行为；

（三）查阅、调取、复印与违法行为有关的文件资料；

（四）对违法行为采用录音、录（摄）像方式，进行现场调查取证；

（五）法律、法规、规章规定的其他措施。

第十五条城管执法人员在查处违法行为时不得少于两人，并应当统一着装，佩戴标志，出示执法证件。

第十六条执法人员在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经城管执法部门负责人批准，可以将证据先行登记保存。对先行登记保存的证据，应当在七日内作出处理决定。

第十七条城管执法部门对有以下情形之一的，经城管执法部门负责人批准，可以扣押涉嫌违法的工具或者物品：

（一）适用先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据的；

（二）当事人拒不改正或者有证据证明其转移财产逃避义务的；

（三）有可能危害人身健康、威胁公共安全、破坏环境资源的物品；

（四）有法律、法规、规章规定的其他情形的。

第十八条城管执法人员暂扣违法行为涉及的工具、物品时，应当会同当事人核实扣押工具、物品的数量及特征。被扣押的工具和物品，不得使用或者损毁。与案件无关的物品，不得扣押。

第十九条对于易腐烂变质、不易保存，或者无法拍卖的工具、物品，经城管执法部门负责人批准，可以先行变卖。

对扣押的物品，城管执法部门应当在三十日内作出处理决定；情况复杂的，经城管执法部门负责人批准，可以延长三十日。逾期未作出处理决定的，应当退还给当事人。被扣押的物品，自行政强制措施决定书送达之日起满六十日，或者在扣押决定书公告之日起满六十日无人认领的，按无主物处理。

第二十条调查取证中，需要进行技术鉴定的，城管执法部门可以委托具有鉴定资格的单位进行鉴定，出具鉴定结论。需要鉴定的证据数量较大时，可以采取抽样取证的方式。

第二十一条城管执法部门作出行政处罚决定之前，应当依法告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利，听取当事人的陈述、申辩。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，城管执法部门应当采纳，不得因当事人行使申辩权而加重处罚。

第二十二条城管执法部门查处违法案件时，依法可以适用简易程序进行处罚的，可以当场作出处罚决定；依法适用一般程序进行处罚的，应当自立案之日起三十日内作出处罚决定。因特殊情况需要延长办案期限的，经城市管理行政执法部门负责人批准，可以适当延长。

第二十三条城管执法部门在职权范围内行使行政处罚权时，应当根据违法行为造成的危害后果及违法行为人主观过错，在行政处罚法定幅度内正确行使自由裁量权；对违法情节轻微，未造成危害后果，并及时纠正的，可以免予处罚。

第二十四条当事人逾期不履行行政处罚决定的，城管执法部门可依法强制执行或者申请人民法院强制执行。

第二十五条城管执法部门实施行政执法时，应当给予行政相对人必要的法律救济和行政资助。

第四章执法配合

第二十六条市、区人民政府应当加强对城市管理综合行政执法工作的领导，建立健全城市管理综合行政执法协调机制，协调解决城市管理综合行政执法中的职责范围、依据适用、案件移送、信息共享、工作配合等重大事项。

第二十七条城管执法部门应当与相关行政管理部门建立城市管理信息共享平台，及时通报有关城市管理信息。

第二十八条城管执法部门与相关行政管理部门对城市管理工作中的重大或者专项整治活动，可以联合执法。

第二十九条城管执法部门在调查取证过程中，需要相关行政管理部门提供有关资料的，相关行政管理部门应当积极配合。

第三十条有关行政管理部门许可与城市管理综合行政执法有关的事项，应当自作出行政许可决定之日起三日内，将行政许可决定和相关资料告知或者抄送同级城管执法部门。

第三十一条城管执法部门和有关行政管理部门在执法过程中，发现违法行为不属于本部门管辖范围内的，应当告知或者移送有管辖权的部门处理。

第五章执法监督

第三十二条市、区人民政府应当加强对城管执法部门实施综合行政执法工作的监督检查。

第三十三条上级城管执法部门发现下级城管执法部门行政行为不当或者违法的，应当责令改正。上级城管执法部门发现下级城管执法部门不履行处罚职责的，应当责令其查处或者直接查处。

第三十四条城管执法部门应当将职责范围、执法依据、处罚标准、执法程序等予以公开，自觉接受社会和公民的监督。

公民、法人和其他组织发现城管执法部门不严格执法或者有违法违纪行为的，有权向有关机关检举、控告。

第三十五条城管执法部门应当建立和完善内部行政执法监督机制，实行行政执法监督检查、评议考核、督办督察、责任追究等监督制度，保障和监督城管执法部门及其执法人员依法履行职责、行使职权。

对受理的检举、控告属于城管执法部门职责范围的，城管执法部门按照规定，应当及时核实处理，并反馈处理结果。

第三十六条城管执法部门作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，城管执法部门应当组织听证。

第三十七条当事人对城管执法部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

对市城管执法部门作出的具体行政行为不服申请行政复议的，向市人民政府提出；对区城管执法部门作出的具体行政行为不服申请行政复议的，可以向区人民政府或者市城管执法部门提出。

第六章法律责任

第三十八条城管执法部门实施行政处罚时，有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）无法定依据或者不遵守法定程序实施行政处罚的；

（二）无法定事由或者违反法定程序擅自改变已作出的行政处罚决定的；

（三）刁难、谩骂、殴打或者唆使他人殴打当事人的；

（四）截留、挪用、私分或者变相私分扣押、没收的财物的；

（五）索要、收受他人财物的；

（六）要求当事人承担非法定义务的；

（七）、、的；

（八）其他违法执法行为。

第三十九条城管执法部门及其执法人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损失的，应当依法承担赔偿责任。对负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。

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关键词：相对集中行政处罚权；城管；执法

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）02-0011-01

一、相对集中行政处罚权与综合执法

相对集中行政处罚权是围绕着职能，把不同部门的全部或者部分行政处罚权集中起来交由一个部门行使。综合执法则是在更广泛意义上的相对集中行政权，、也是行政执法体制改革中最引人注目的一项重要实践。

相对集中行政处罚权的具体形式有很多种，而在城市管理领域出现的综合执法，是一种发生在行政机关之间的行政处罚权的横向集中。从城市管理的角度来说，二者的有机结合在一定程度上提高了行政执法的水平和效率，同时也降低了城市管理的成本。但谈到“如何为政府部门合理配置权力”的问题时，相对集中行政处罚权的狭隘性就显现出来了。从表面现象上看，职责权限不对称、治标不治本等都是它的缺陷；进一步地说，相对集中行政处罚权更多地是在关注行政执法中的综合治理，忽视了行政执法中的预防机制。

二、“城管”的前世今生

上世纪70年代末、80年代初，改革开放拉开序幕，城市中的一些人为了生计大胆走上街头做买卖或操副业。而后数年间，大量的农村人口涌入城市，同时也有许多人随着国企改革而下岗。他们中相当一部分选择了以“练摊”为生。城市需要文明有序的发展，与此目的相违背的行为必定要被适当限制――一批与城市管理相关的执法机关便应运而生了。

相对集中行政处罚权的试点工作最先是在城市管理领域展开的，我们可以把它看成是城管执法工作的一个里程碑，甚至可以认为这是国内城管执法工作的真正开端和“大部制”改革的先声。

虽然手握执法中的处罚大权，“横空出世”的城管和工商、交通、卫生等传统部门的地位仍有极大不同：后者从中央到地方，都有一个垂直的权力架构；而城管则主要是按照地方政府意志进行城市秩序的管控，所以在某种意义上，它并不是传统部门执法职能上的集合，而是各地城市政府的“别动队”。而在执法的程序规则上，处罚法赋予城管执法队员的保障模式，也远不足以用来完美回应社会各阶层对他们的要求与期待。

三、详述相对集中行政处罚权的实践困难

（一）执法标准不明、手段随意化

有些执法人员在执行公务时常常对违法行为人肆意谩骂甚至殴打；有些执法机关疏于日常管理，总是在出了人命、遭到舆论曝光或在上级领导指示后才如梦初醒；有些行政机关因财政困难，采取用罚款抵消经费的措施或者下达“罚没款”指标，再以正常渠道划拨经费；有些执法人员以收代管、以罚代管，造成局部地区脏乱久治不绝。

（二）执法程序和监督体制不健全

一方面，执法人员抱怨执法难；另一方面，百姓对执法者乱收费、违反程序执法等现象叫苦不迭。城管执法者常常扣押物品而不开具清单，或者不填写预定格式的行政处罚决定书，或者罚款不给收据、以白条随意代替，甚至是适用简易程序超过范围等等。此外，城管执法过程中也缺乏一个有效的外部监督系统来制约其行为，这也使得很多问题得不到根治。

（三）执法人员素质参差不齐

一些城管人员业务水平较低，缺乏必要的专业知识，对城市管理法律法规掌握不熟悉甚至根本不了解的现象普遍存在。这在一定程度上加剧了执法不严、滥用裁量权的情况。这些综合素质较低的城管人员在处理问题的时候缺乏一定的现场控制力，不能对具体事件做灵活应对，达不到相对集中行政处罚权“一专多能”的要求。

（四）所谓“交恶”――现行城管体制的问题

现行城管执法机构的职能来源于地方政府机关原有的城市管理职能，其职权则是以相对集中的行政处罚权为核心的。行政处罚权和行政强制权属于行政职权的范畴，是一种具有国家强制力的公权力，也是直接涉及公民、法人、其他组织权利义务的公共权力，这类权力应当由国家机关直接行使。而现在，各地把城管执法机构定性为事业编制的事业单位，这实际上是把典型的国家职能交由非国家机关的单位去行使，既不合法，也不合理，更不利于城管事业的改革和发展。

四、是画地为牢还是另寻出路

尽管处罚权相对集中了，但在这之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。而当各部门从本位利益出发时，就会滋生一种“不买账”的现象，造成行政管理职能的分散性。从客观上讲，经过相对集中之后的行政处罚权与其他行政管理权之间的协调将会变得更加困难。举一个简单的例子，限制人身自由的处罚权只能由公安机关实施，因此，在公安机关以外成立的综合行政执法机构在需要对违法者实施拘留处罚时，就容易发生与公安机关之间的协调问题。但倘若综合行政执法机构由公安机关充任，又有可能带来警察权力超量扩张的危险，同时妨碍公安机关本职工作的进行。也就是说，相对集中行政处罚权并没有超脱“谁管理，谁处罚”的框框，不能从根本上解决传统行政处罚体制的弊端。

或许，唯有在我国建立起全面的社会保障制度，并彻底取消城乡二元制等根本制度性的变革，才能够从根本上改善城市管理中矛盾重重的现状。同时，行政部门不应该遇事一罚了之，而应不断总结经验，破旧立新。诚然，相对集中行政处罚权与综合执法的问题在实践层次看来还不成熟，还是个新事物。改革不可能一蹴而就，国家与社会终究会在权力的博弈与平衡中得到发展。

作者单位：武汉大学政治与公共管理学院

参考文献：

[1]余凌云.行政法讲义[M],北京:清华大学出版社,2010.

[2]刘书祥,李国旗.我国综合行政执法的理论与实践(第1版)[M],天津:天津社会科学院出版社,2007.

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1 当前城市管理行政执法工作存在的问题

我国城市管理行政执法试点启动于1997年，经过近20年的发展，我国城市行政执法工作取得了不错的成绩：一是我国城市行政执法体系日益完善。随着全面依法战略的实施，关于城市管理的相关法律体系在不断完善，形成了具有实践性较强的法律体系，为城市管理工作提供了法律依据。二是行政执法的效率得到提高。在城市管理行政执法前，我国城市管理一直受交叉管理问题的影响，进而导致在执法过程中存在重复执法、多头执法的问题，严重影响城市的发展，而在城市城管部门明确了城市行政执法主体之后，降低了执法的成本，形成了执法合力，为公民提供了良好的城市环境。三是实现了执法形式的多样化，为行政管理模式改革提供了经验。尤其是通过运用数字技术，实现了执法的透明度，有效杜绝了各种腐败行为。我们在肯定我国城管执法所取得较大成绩的同时，也要看到当前我国城市管理行政执法中所存在的问题。

1.1 我国城市管理行政执法保障有待加强

随着城市的日益发展，城市管理工作越来越复杂，因此需要政府部门加强对行政执法工作的支持力度，然而结合当前的工作效果看，城市管理行政执法工作的保障还不充足：一是政府部门对城市管理行政执法人员的薪酬划定标准不高。通过调查大多数的城市，尤其是基层城管部门的执法人员，他们大多数属于临时工，工资水平不高，这样容易导致他们出现消极执法的情绪;而且基于临时工没有编制，因此其工资不能从财政资金列出，这样无形就会增加行政执法的文明难度。二是财政资金对行政管理执法的经费投入存在较大的差异。很多城管部门由于没有足够的经费导致其行政执法的设备不完善，最终影响执法效果。

1.2 城市管理行政执法程序有待规范

城市管理行政执法程序不规范是当前城管执法中所存在的普遍问题。造成城市行政执法程序不规范的原因一方面是由于行政执法的相关文件的效力有限，缺乏相应法律的规定。例如地方政府制定的相关法规大部分属于试行法规，这样就会导致其约束力不强，进而使得在具体的运行中容易被随意的解释与更改;另一方面是由于受到传统强制行政管理思维的影响，导致在城市管理行政执法中缺乏人性化的理念，进而出现了为了执法而执法的错误现象。

1.3 城市行政执法的手段有待完善

城市行政执法的目的是为公众提供一个舒适的城市生活、工作环境，如果作为行政执法人员采取暴力行政执法手段必然会引起社会的恐慌，例如近些年发生的城管伤人事件充分表明了公众对城管执法行为的否定。野蛮执法的现象容易引发群体性事件，因此需要相关部门遏制暴力执法、野蛮执法。

2 完善我国城市管理行政执法的对策

基于当前我国城市管理行政执法中所存在的问题和城市日益发展的需要，提出优化城市管理行政执法的对策。

2.1 构建完善的城市行政执法的法律法规体系

完善的行政法律法规体系是开展城市管理的前提，基于在城市行政执法中所存在的依据不足的问题：一方面要明确城市行政执法工作的法律授权问题，确定城市行政执法的法律地位，确定城市管理执法机构的合法性，划分具有法律保障的权利体系。例如针对城市管理执法中所存在的强制执行问题，我国法律要给予明确的规定，从而避免出现暴力执法;另一方面构建具有法律效力的行政执法保障规范。城市行政执法过程中需要财政给予相应的资金、人力等保障，因此需要法律层面出台管理行政许可审批、监管以及处罚的法定职责，以此为城市管理工作提供坚定的后盾。尤其是在人员配置方面要建立系统的规则制度规定，以规则制度的形式确定城市行政管理人员的编制问题，保证各项基础工作顺利开展。

2.2 健全城市管理行政执法体制

首先建立与完善城市管理领导体制，组建垂直领导体制，形成高效的行政管理运行机制;其次整合城管部门的职权，建立责任清晰的岗位制度，推行阳光执法，并且行政执法机关要积极借鉴其他省份的先进管理模式，形成具有地方特色的行政管理机制;最后建立完善的行政执法队伍培训机制。行政执法人员的个人素质决定着执法工作的水平，因此要引入准入机制、培训机制、奖惩机制和退出机制，实现对城市管理行政执法队伍素质的培养与提升。

2.3 创新城市行政执法工作方式

一是要完善联合执法机制，提高执法的效率。城市管理行政执法属于系统的工作，基于城市管理工作的需要，在实践中应该形成以党委领导、政府负责的社会管理体制模式，形成全社会参与的城市管理模式。虽然城管执法机关具有集中城市的管理权限，但是其更多的表现为行政处罚权，并没有行政强制权，因此需要建立完善的联合执法机制，将公安、法院以及工商等部门纳入到城市管理行政执法体系中，以此形成组合。二是引入对话机制，减少野蛮执法、暴力执法。通过对话可以将利益需求方的诉求合理的表达出来，从而实现对问题的根本解决，因此在行政执法过程中行政管理人员要与行政相对人进行协商，形成契约，并且按照契约进行，以此实现城市的和谐发展。

2.4 完善行政执法监督制度

完善城市管理行政执法监督制度首先应该加强行政执法监督的立法工作，通过法制化的方式对监督主体与被监督客体之间的权利和义务予以规范，然后结合各地城市化的实情，因地制宜地制定出关于行政执法监督的规范性文件，在注重监督实效的同时，避免监督的无依据和随意性，从而确保监督的成效。其次，完善城市管理行政执法的处理及责任追究制度。强化执法机构及执法人员在权力运用过程中的规范意识，不断加大对权力运行的约束。对此，在监督的过程中，注重对行政执法权的约束和管控的同时，加大相对人权益保护的机制设计。虽然，随着我国法律制度的不断完善，行政执法责任的追究程序已经日趋独立，且对追究程序中的各环节已有相应的规定，但是，可增加当事人的陈述、申辩环节，使得责任的追究程序更加公开、透明。通过设置科学、合理的责任追究机制，使得行政执法人员在城市管理的执法实践中提高服务意识和法治意识，同时亦促使城市管理行政执法更好地符合城市化发展的需求。

最后，在行政执法的监督力量来源方面，应拓宽监督的渠道，结合城市管理行政执法的实情，创设可行的条件，使不同渠道的监督力量得到整合，实行外部监督与内部监督并举，权力部门的监督、司法部门的监督以及社会监督均能发挥其应有的效能，形成监督的合力。

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对于1997年5月23日天安门广场的那一幕，宣武区城管监察大队副大队长季明仍然记忆犹新。“100多人身着统一制服，站在宽广的天安门广场上列队参加授旗仪式，庄严、隆重的环境下，心中油然升起了沉重的使命感。”

*市宣武区城管监察大队是相对集中行政处罚权改革的首个试点单位，当时的叫法还是“综合执法试点”。之所以要在当时的情况下，推出这样一项突破已有行政体制框架、重新配置行政处罚权的重大改革，国务院法制办政府法制协调司司长青锋认为，完全是当时社会经济发展的必然选择。“在改革开放初期，行政管理体制改革和政府职能的转变尚未完全到位，政府管了大量不该管、管不了也管不好的事，而该管的事又没有去管或者没有管好，行政管理的成本很高，效率却很低。”青峰说，“在这种影响下，有关经济管理、社会管理的一些立法项目也存在不少弊端，法律、法规确定的行政处罚权都要明确政府某一个具体部门来实施就是一个典型表现。而由此造成的结果就是，制定一部法律、法规就会新设置一支执法队伍。”

据了解，有关方面曾经作过调查，在制定行政处罚法时，仅*市按照法律、法规要求设立的市一级行政执法队伍就有127支，行政执法人员6万多人，另外还有多达17万人的各类群众协助执法组织。这些队伍各自为战，条条分割，结果每支行政执法队伍的人员都不足，而且还造成了严重的执法扰民现象。

为了解决城市管理执法中的这种疑难杂症，“相对集中行使行政处罚权”改革登上了历史舞台，而行政处罚法第十六条的规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”则首次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度，为改革行政执法体制提供了明确的法律依据。

正式被确立为首家试点之后，宣武城管大队的前身“宣武区市容监察大队”对原有100多人进行了逐一的考试和面试，经过认真的筛选，刷掉了十多个不符合新制度要求的人员。随后，又通过从其他的行政执法部门选调以及社会招聘，将队伍壮大到了200人，1997年5月23日，这个全国第一支的城管执法队伍正式上岗。在宣武区城管大队大队长张洪刚看来，宣武城管大队成立后，综合执法试点效果非常好，“效率高，问题解决得快。”

1998年12月1日，在相对集中行政处罚权在宣武区试点成功的基础上，*城八区城管大队全部成立起来。而与此同时，全国各地不少城市政府也看到了这项制度的优越性和可行性，纷纷向国务院提出请求，要求开展这项工作。相对集中行政处罚权改革开始如燎原之势在全国快速发展起来。

连续5年开展主题教育活动：2004年“新时期、新面貌”，*年“学法规、找差距、抓整改、促管理”，*年“学、见行动、当先锋”，2007年“坚持内涵发展，构建和谐城管”，*年“严格履责、文明执法、和谐城管、平安奥运”。

城管队伍的建立迈出了相对集中行政处罚权改革的第一步，但是人员素质的参差不齐和执法方法的简单粗暴却成为阻碍此项改革走向深入的软肋。

最初阶段，城管队员与执法相对人之间冲突不断，乱罚款、以罚代管现象时有发生，以至有损城管形象的报道频频见诸报端，导致城管不可避免地在群众心目中留下了负面印象，很多人甚至尖锐地批评城管：“管理就是收费，执法就是罚款”。

在这种情况下，要将相对集中行政处罚权顺利地推行下去，强化业务培训、提高人员素质就成为首先要做的事。按照国务院有关文件的要求，行政执法部门要严把行政执法人员录用关，加强对行政执法人员的培训，提高行政执法人员的政治素质、业务素质和法制观念，严格行政执法程序，完善行政执法监督制度，在执法中强调疏堵结合，管理与服务结合，教育与处罚结合。

近年来，*市城管执法局建起了“统一领导、集中管理、分级负责、分类培训”的教育培训机制，形成了岗前培训、基础培训、专业培训、继续教育一体化的培训体系。在人才的引进机制上，进一步健全了“高校招考、部门转录、社会聘用”相结合的人才引进体系，所有新录用人员，都必须经过*市城管执法局直接组织的执法资格考试审查和岗前培训考核。目前，*全市城管执法系统5256名干部中，大学本科(专科)以上学历的占到了4588名，占干部总人数的近88%。

*城管执法队伍从2004年开始连续5年开展主题教育活动，从2004年的“新时期、新面貌”、*年的“学法规、找差距、抓整改、促管理”、*年的“学、见行动、当先锋”、2007年的“坚持内涵发展，构建和谐城管”到*年的“严格履责、文明执法、和谐城管、平安奥运”，有针对性地解决了一些影响作风建设的突出问题，进一步激发了广大城管队员艰苦奋斗、顽强拼搏的奉献精神，保证了环境保障平安奥运目标的实现。通过围绕一年一主题、坚持一年一教育、实现一年一变化的工作模式，*城管逐步打造出了一支作风顽强、坚强有力，执法为民的队伍，为圆满完成各项工作和任务提供了强有力的思想、政治和组织保障。

在总结推行相对集中行政处罚权制度的成果和经验时，青峰认为，狠抓行政执法队伍建设，严格执法，文明执法，是试点工作赢得人民群众支持的重要因素。

推出“六单制”，即执法事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、重大案件回访制和典型案例披露制，一改过去城管执法“简单处罚”的强硬作风。

*年8月11日，在中关村销售烤肠的无照商贩崔英杰，因三轮车被城管队员没收，而将36岁的海淀城管大队副队长李志强刺死。崔英杰事件一方面引起社会的广泛关注，同时也引发了*城管对于城市管理中行政执法方式的反思。“和谐执法”的理念开始出现在了*城管人的脑海中。

据*市城管执法局法制处副处长张旎介绍，以往城管执法确实存在着“重事轻人”的倾向，执法时过分地强调管理而对服务的职能重视不够。为了纠正这一错误倾向，*城管开始提倡“亲和式”、人性化执法，并在2007年推出了“六单制”，即执法事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、重大案件回访制和典型案例披露制，一改过去城管执法“简单处罚”的强硬作风。

按照“六单制”的工作新理念，奥运会刚刚结束不久，*市城管执法局就联合市建委、市环保局、市市政管委渣土管理处与建工集团、城建集团等10家驻京大型施工企业，以及中铁六局、环卫集团等12家渣土运输企业坐到一起。城管执法部门当场表示，愿意为各施工单位创造良好的施工、发展环境，也愿意与各大型驻京施工单位建立信息互通及重大、突出问题建议等行政处罚执法手段之外的机制措施。城管部门的真诚态度换来的则是22家驻京大型施工、运输企业“安全施工、文明施工、环保施工”的郑重承诺。

对于*城管部门执法方式上的这一变化，国家行政学院教授应松年表示，在行政处罚之前或者之中，执法机关要做哪些事，必须把事实调查清楚后告知相对人，告知的意思就是教育和处罚相结合。告知相对人以后，如果要采取措施，还要跟其说明理由，并听取他的意见和申辩，最后才能作出决定。这样做表面上看，好像是执法成本增加，但事实上避免了刚性执法造成的老百姓的不满，才是最大程度上节约了执法成本。

据了解，*城管执法部门通过不断的创新和探索，改变了过去运动式的执法方式，实现了执法活动的经常化，初步形成了长效执法的管理机制。同时建立起了部门联动、市区配合的行政执法机制，发挥了综合行政执法体制优势。在此基础上，还通过全面推行行政执法责任制和执法监督制，规范了执法行为，在*全市行政处罚案卷评查工作中已经连续7年取得第一名。

*年1月1日，《*市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》颁布实施，确立了*市城管执法机关的法律地位、职能范畴和具体管理机制，使之走上了规范化与长效发展的轨道。

如今的城管发展也已在国内形成燎原之势，队伍规模不断壮大。截至目前，除经国务院批准开展相对集中行政处罚权试点工作的82个城市外，全国还有193个市级政府和806个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作。虽然各地的具体执法措施不尽相同，但却都无一例外地认识到，注重制度建设，规范行政执法程序，严格依法办事，是巩固相对集中行政处罚权工作成果的基础。

随着一步步的摸索总结，*全市范围内的城管执法管理亦在逐步的趋于制度化和规范化。*年1月1日，《*市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》(以下简称“办法”)颁布实施，从根本上确立了*市城管执法机关的法律地位、职能范畴和具体管理机制，使城管走上了规范化与长效发展的轨道。

在办法立法的过程中，*市市政管委和市城管执法局始终高度重视立法的质量，调研起草过程中曾广泛听取管理部门、区县政府、街道乡镇、人大代表、政协委员、行政立法专家的意见，并通过首都之窗、城管外网以及其它新闻媒介大范围征集社会各界对城管立法的意见。通过对这些意见的归纳、整理、吸收和对条文内容的反复修改，在借鉴上海、广州等城市城管立法先进经验的基础上，最后才形成了办法最后的立法内容。

城市管理如同一部复杂的机器，每个部门就像一个零件，必须咬合紧密，才能保证机器高效运转。为提高城市管理整体效能，建立早发现、早预防、早报告、早处理的工作机制，城管、建委、工商、公安、环保等部门签订了《执法与管理协议书》，建立了联席会议制度和联合检查、考核制度，采取定期会商、信息资源共享的方式，解决城市管理中一些源头问题。*年，*市城管执法局先后出台了《城管执法协调工作规范》，进一步完善了领导协调等8项工作机制，明确了查处流动无照经营、违法建设等联合执法工作流程，有效推动了城管执法系统执法协调工作的法制化、规范化；《城管执法机关与公安机关联合执法工作规范》则意在发挥公安和城管执法机关在城市管理中联合执法的整体效能，有效解决影响城市环境秩序的突出问题……不断完善的立法和健全的执法协调机制，为*城管规范执法协调行为，提高执法协调效能，立足长远奠定坚实的基础。

与此同时，在规范行政执法行为方面，*城管部门率先在全市行政执法机关实行了执法人员资格管理制度，对全市5256名执法人员进行资格认证，健全了规范执法行为的制度体系。同时，还实行了重大决策集体讨论决定制、专家论证制度、重大行政处罚备案报告制度和规范性文件审查备案制度等一系列制度，规范了科学民主的决策机制。强化执法监督，建立了执法责任制、考核评议制和过错追究制三位一体的内部监督考核评价体系，确保责任细化到各执法岗位，同时畅通了外部监督渠道，形成了特约监督员、城管热线、政风行风评议，社会调查机构测评四位一体的外部社会监督评价格局。

*城管特邀法学院校和法学专家为“法制专务”并“入住”基层队，为其管理决策和日常执法提供专业指导。2010年以前，*力争在全市每个城管大队都派驻一名“法制专务”。

在回顾对相对集中行政处罚权的认识时，青峰提出，相对集中行政处罚权制度需要不断适应新形势和社会经济发展提出的新要求，解决新问题。作为特定历史阶段的产物，随着历史的发展，相对集中行政处罚权制度也需要不断发展、完善。

奥运期间，*整洁、优美的城市环境给中外友人留下了深刻的印象，为奥运会后有效应对保障首都城市环境秩序可持续发展的挑战、满足广大市民希望*“永远干净”的期待，*市城管执法局及时总结奥运期间环境保障的成功经验，重点通过加强重点地区的长效管控、多部门间的长效协作以及社会力量的长效发动、应急保障的长效发挥等措施，积极推进奥运遗产的常态化转变，建立首都城管执法长效机制。

将“公众城管”建设视作城管活力之源，打造“公众城管”是*城管发展和完善相对集中行政处罚权中的另一项有益尝试。

奥运前夕，*中关村地区挤占社区街道的无照商贩非常集中，为了根治这一长时间困扰周围居民的“顽疾”，负责此地的海淀区城管分队选择了“群众路线”。海淀城管分队以聘请“奥运社区环境监督员”的形式，在每个社区居委会发动25到50人、辖区33个社区居委会，共发动上千名群众参与社区环境秩序的管理维护，自发的在自家门口志愿巡逻，社区环境有了明显的改善，而且环境监督也成了监督员们的生活习惯。

海淀城管分队相关负责人介绍说，社会力量与城管执法共同协作管理中关村地区的管理模式，既节省了政府部门的执法成本，也调动了社会力量参与城市管理的主动性。公众城管体系的建设改变了以往城管执法队伍单防、单管、单治，还往往得不到群众理解的被动局面，通过向多方参与的群防、群管、群治的转变，使城管队员由一线执法“运动员”逐步转型成为二线的“教练加裁判型”，做到了执法绩效和执法社会效益双促双收。

自*年提出建设“公众城管”以来，*市城管执法局从多个层面进行了一系列有益的尝试与实践。自2007年5月开始市城管执法局联合首都文明办、团市委组织开展了“假日文明行动”，城管执法人员和志愿者共同组成了纠正不文明行为检查队，节假日期间在天安门、*站、西客站、王府井和西单等重点地区，对乱吐乱扔等不文明行为进行纠正。机关干部、驻京部队、首都高校志愿者、河南在京务工人员环保队……越来越多的市民开始通过各种方式参与到首都城市环境秩序的维护和管理中来。

公众城管的建设还进一步深入到决策层面。*年10月8日，3位来自法学院校和法律实践一线的法学专家“入住”*市3个基层城管大队，在接下来的一年中，他们将以“法制专务”的身份对基层城管执法单位开展依法行政工作提供具体的指导、服务，并进行实地监督。据了解，“法制专务”享有列席市城管执法局和区(县)城管大队办公会，参与城管重大决策、案件审理，以及对城管执法机关贯彻依法行政工作中的问题予以纠偏等9项权利。*城管此举的目的就是要依靠法律专家为管理决策和日常执法提供专业指导，切实规范日常的管理工作，2010年以前，*将力争在全市每个大队都派驻一名“法制专务”。

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自去年从学校毕业以来，我从事城市管理的基层工作快近一年。在这段时间里，随着不断的学习，深入的实践，我对城市管理的基层执法工作有了较为深刻的认识与体会。特别是现在城市管理工作所面临的问题与困境。为了在接下来的工作中更好的去面对这些困境挑战，我就结合自身的实际工作情况具体谈谈这个方面的认识与心得体会。

一 法律基础相对薄弱

这里说的法律基础包含两个层面，其一，队员自身的法律基础知识不到位、不精通。作为一名执法人员，熟悉自己的业务是最基本的要求，但在我们的执法过程中常常会碰到下面的情况：有的执法队员在开罚单的时候虽然知道用的是哪个处罚依据，却不知道是第几条第几款。这样的执法显然缺乏公信力。其二，城市管理行政处罚的法律保障不完善。城市管理行政执法者开展相对集中行政处罚，确实在一定程度上解决了以前七八顶执法“大盖帽”去管一顶“破草帽”的弊端。但有些问题由于缺乏相关的法律依据并没有得到实质性的解决。而且执法者在执法过程中常常遭到暴力抗法。执法不能得到较好的保障。

二 自身素质有待提高

平心而论，总体上我们的执法人员都具备较高的思想道德素质。但我们的城管队伍建立时间不长，还处于发展壮大的阶段，队内人员的综合素质总难免有所差距，特别是个别协管人员的自身素质还有待大大提高。城市管理工作之所以一直难以得到市民的理解，很大程度上源于部分人员平日工作中的不良作风。例如上班迟到早退，制服穿戴不整，满嘴粗言脏语，行为吊儿郎当，这严重损害了我们在老百姓心中的形象，很多人因此产生对城管的偏见。我们在执法过程中往往遇到路人不问对错反去支持违法者的情况。

三 执法对象较为弱势

绝大部分情况下，城管执法工作所面对的对象是比较特殊的。他们往往是生活较为困难，缺乏法律意识的弱小群体。这给我们的工作带来了两难性。小摊贩们做生意留下残渣废物，严重污染城市环境。城市的和谐美丽需要维护，违法违规行为不能不管。但我们对他们的教育宣传甚至处罚往往起不到作用。同时弱小的群体大多会得到市民的同情，所以我们的执法，哪怕是对他们的宣传教育也得不到部分市民的认可和理解。

四 社会认同相当缺乏

城管执法工作因城市而兴，因治市而建，城管执法人员为了城市的干净、整洁、规范、有序付出了无数的汗水与心血，然而，就如上面几点中提到的一样，却始终得不到人民群众的根本认同。提到城管，无论网络、媒体还是街头巷议，群众诟病良多而赞誉较少，城管执法人员在辛勤工作的同时缺乏社会认同感与工作荣誉感，面对频繁遭遇的执法冲突与群众围攻，不少同志心情压抑,精神压力很大。据某媒体报道：某市一执法队长上小学的儿子原本性情活泼，某段时间突然情绪低落、十分孤僻与自卑，经询问得知，在班上的一次活动中，大家说起自己父亲的职业，当他的儿子说起自己的父亲是一名城管队长后，受到了其他同学的侮辱与嘲笑，说他父亲只会欺负小商小贩，欺负穷人，不愿跟他玩。这件事让我很是震动。当前城管执法工作该找到一条怎样的出路，才能让我们的工作更“阳光”，更有荣耀感，更符合广大人民群众的根本要求。这其中，有个别城管执法人员的素质问题，也有执法监管的缺失等。如果不改变，恐怕这样的尴尬还要继续。

五 联合执法力度不够

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一、指导思想

深入贯彻落实科学发展观和市第十三次党代会精神，遵循城市管理基本规律，以解决城市管理工作中的突出问题为突破口，按照“标准提升、重心下移、分级管理、强化责任、事企分开、市场运作、分步实施、逐步到位”的思路，进一步改革完善城管体制和工作机制，明确城市管理责任主体、监管主体和执法主体，建立健全价格保障体系，强化督查考核和责任追究，逐步建立起更加符合我市实际，责权明晰统一、运转高效、切实管用的城市管理体制和工作机制。

二、基本原则

（一）坚持权责统一，责任明确。按照权责对等、分级负责的要求，理顺职责关系，进一步确定市、区、街道、社区在城市管理中的职责定位，建立标准统一、分工明确、追责有力的管理和责任体系。

（二）坚持市级主导，属地管理。强化政府在城市管理和服务中的主导地位。充分发挥市政府在城市管理中的宏观调控、综合平衡和监督制约作用。按照事权、财权相匹配的要求，继续推进城市管理重心下移，切实落靠区街属地作业管理范围和责任。

（三）坚持整体联动，长效监管。协调发挥各区、市直相关部门在城管方面的职责作用，加快形成市区联动、部门联动的管理格局和高效管理合力。健全城市管理监督考核制度，量化考核标准，努力构建综合协调、社会联动、全方位覆盖、全过程监管的城市管理长效机制。

（四）坚持政府统筹，市场运作。积极探索政府主导、社会参与、市场化运作的有效实现途径，合理确定市场准入领域和标准，按照“政企（事）分开、管养分离、企业经营、市场运作”的改革方向，在市政设施维护、园林绿化养护、环境卫生作业等领域，引进资质等级高、信誉度高的现代化、国际化城管作业和服务企业，提高维护管养效率和水平，实现城市建设可持续发展。

三、进一步明确分级职能，落实城市管理责任

市级管理在整个城市管理体系中处于核心和主导地位，起着宏观决策、统一领导和监督检查作用。其主要职能是对全市城市管理工作进行宏观决策，编制中长期管理规划目标，制定年度城市管理计划，将任务落实到各城市管理相关部门和各区政府实施；拟定有关城市管理的规章，并提出政策性措施；对涉及跨部门、跨地区的重大事项和涉及全局性的难点、热点问题进行统一协调；健全城市管理考评机制和经常性监督检查机制；对各区、市直各部门贯彻落实有关政策、法规和完成目标任务情况实施考评、检查、监督，按照行政问责等有关规定，查究管理和执法中存在的问题；负责对涉及城市管理重大举措事项的资金调配及统筹管理大型公共基础设施（如公交地铁设施、重要跨区管养作业道桥及设施等）和大型作业机械；依法对影响城市整体形象和品质的户外广告（特别是依托路桥、杆体等城市公共设施设置的户外广告）等市容环境实行集中统一管理；必要时对城市管理的重大问题和重要区域组织综合整治和实施管理。

区级管理是城市管理属地化的关键，在整个城市管理体系中起着组织实施和管理主体作用。其主要职责是根据全市城市管理工作目标任务，将目标分解到区属职能部门和街道、乡（镇），落实责任，监督实施，行使管理范围内的城管监察权；指导街道、乡（镇）搞好城市管理；及时协调区各职能部门和街道、乡（镇），解决职能交叉、边界管理薄弱等问题，使城市管理责任全覆盖、无“空白”；对城市管理中出现的难点、热点问题和重点区域进行集中整治；组织实施辖区内环境清扫保洁、市政管护、绿化养护等作业，组织建设小型环卫设施、市政设施和绿化设施；落实法规、规章规定的城管综合执法和物业供热等专项执法职责。

街道、乡（镇）管理是城市属地管理的基础和落脚点。其主要职能是根据区综合管理部门下达的城市管理目标任务，结合所辖行政区域管理实际，逐项进行实施；全面推行、落实城市管理责任制，负责辖区背街背巷、居民庭院（实行物业管理的小区除外）、城乡结合部的环境卫生、绿化美化工作；负责落实市容卫生管理“门前四包”责任制，组织、调动、协调、督促辖区机关、团体、企事业单位、个体工商户做好相关工作；负责对社区城市管理工作进行指导、检查和服务，协助市、区有关部门和执法部门共同做好城市管理工作。

社区管理是社区居委会工作的重要内容。其主要职能是动员居民群众和区域内单位参与城市管理，搞好社区服务设施的管理；配合街道办事处处理社区内市容环境卫生和市政基础设施问题，依法依规对社区内供水、供电、供气、供热、环境卫生、园林绿化等市政服务单位的服务情况进行监督，指导和监督社区内的社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护居民的合法权益；引导教育社区居民自觉遵守城市管理方面的法律、法规、规章，开展创建文明社区、文明楼院等活动。

高密度、大容量人流、物流集聚的特殊城市管理区域或经济社会发展特殊政策区域，通过政府授权等方式，集中相关部门城市管理权限，实行封闭或半封闭式管理。

四、下放管理权限，进一步推动城市管理重心下移

明确落实区级政府在城市管理中的责任主体地位。在城市管理中，凡法律、法规和政府规章赋予区级政府行使的事权，统由区级政府行使；市、区两级政府均可行使的事权，原则上由区级政府行使；行政管理主体在市，由区级行使更有利于提高效能的，委托区级政府负责实施。

（一）将哈经开区下放到所在区管理的32条街路两侧建筑立面及广场、园林绿化的城管执法职责调整给所在区负责。将哈高新区道里集中区的街路、广场及园林绿化管理和执法职责下放到所在区负责。

（二）将城区内各类投资主体负责管理的人行过街天桥（含桥下空间）、地下人行过街通道和商业人防工程地下出入口的清扫、保洁（含清冰雪，下同）和环境卫生监督职责下放到所在区负责。

（三）将市住房保障和房产管理局负责的组织住宅小区进驻物业企业招投标、物业管理区域划分、物业服务企业信用信息采集及评价和物业服务信用保证金管理等权限等下放到区负责。

（四）将市住房保障和房产管理局负责的供热企业办理供热许可证的受理工作、供热质量保证金的使用意见和供热质量不达标的热费退赔工作、供热企业信誉等级评价的初评工作、供热企业对供热保障对象补贴资金的申报综合汇总拨付工作、供热企业煤热联动补贴资金的初审等权限下放到区负责。

（五）将市政高架路桥下地面清扫、保洁和环境卫生监督管理下放到所在区负责。

（六）将市城管局负责的实物造型、充气模型、空中飘浮物、牌匾等行政许可及其管理职责下放到所在区负责。市城管部门负责制订行业导则，对区的日常管理情况进行巡查抽查，监督查处不按导则规划审批和管理的违规行为；区制定控详规划，并报市城管部门审定后组织实施。

（七）将市城管行政执法局派出的群力分局合并到道里区城管行政执法局。

遵循“权随事走、人随事移、费随事转”的原则，对明确下放的事权，要依法采取直接下放或以委托授权的方式下放到区级政府，并建立健全配套政策和工作措施。由市统筹管理或暂不宜下放的事项，在必要管理环节上也可以赋予区级政府一定的参与权、知情权、建议权和监督权。市、区两级相关部门根据新的管护作业量及相应经费标准，重新测算核定和及时下达各区城市维护经费。

各区要结合实际，深入推动事权下移，进一步赋予街道办事处相关城市管理职责，使街道办事处成为本辖区城市管理的责任主体。

五、厘清分级管理边界，进一步明确相关职责分工

结合管理实际，当前，进一步落实以下具体职责分工：

（一）分级作业职责。市负责既有13条城市快速路（二环路）、46条主干街路及沿线桥梁、附属设施的维修养护作业管理；负责既有快速路桥梁路面（含南直路）清扫、保洁作业管理；负责既有5个市级公园园林绿化作业管理。区负责市管范围以外的城市主次干道及沿线桥梁（管理至两侧建筑物临街立面）、重要节点及窗口地区的市政基础设施维修养护、环境卫生、园林绿化建设和作业管理。街道办事处负责辖区内除市、区管辖范围以外所有区域（含背街背巷、居民庭院、边坡、人行梯道、溪沟等）的市政环卫基础设施（垃圾中转站、公厕、垃圾箱、果壳箱等）维护、环境卫生、园林绿化管理工作。

（二）住宅小区物业管理职责。市住房保障和房产管理部门负责编制物业管理发展规划、行业政策、服务标准，对区级物业管理部门进行业务指导，监督物业服务企业信用保证金的收取与使用。区级物业管理部门负责驻区物业企业的日常监管，对不履行合同、降低服务标准，业主投诉率较高、评议考核不达标的物业企业，依法予以处罚，直至依法降低企业资质等级、取消从业资格、责令退出市场；负责组织住宅小区进驻物业企业招投标、物业服务企业信用保证金的收取和使用、业主委员会的备案及工作指导等。

开发在建尚未交付使用的住宅小区市容环卫指导工作由开发建设单位负责。交付使用但未实行物业管理的住宅区，由产权单位负责；无产权单位的弃管住宅小区，由所在区负责，通过组建社区物业服务站或组织进驻物业企业招投标等形式承担管理。暂不具备规范物业管理的住宅小区实行基本物业管理。

（三）车辆停放监管职责。市公安交通管理部门负责机动车道、非机动车道、人行道上的机动车停放管理（包括公交运营车辆不按规定站点违章停靠）以及车行道上非机动车的乱停乱放管理。市城管行政执法部门负责非机动车在道路两侧公共空间的乱停乱放管理。市交通运输部门负责公交运营车辆不按规定站点停靠的行业规范管理及车辆无证营运的查处。

（四）市属建设工程、园林绿化工程竣工验收职责。市直相关部门在组织市属建设工程、园林绿化工程竣工验收时，需在工程环境卫生、社会综合治理等方面征询所在区、街的意见，保证施工作业区域内在竣工验收后无设备、物料存留，无作业施工人员聚留，做到工完场净。

（五）城市非市政管理道路职责。将物业管理的住宅小区开放道路、企业管理的开放道路、交通运输部门管理的绕城高速以内道路和按城市道路标准改造的城市出入口公路，统一纳入市政道路管理范围，其路产、路权及相关管理设施移交城管部门负责。其中，与市管道路连接的新纳入道路和新建城市快速路及主干街路延长线的维修养护，移交市道桥主管部门负责；与区管道路连接的新纳入道路和新建次干街路的养护维修，移交所在区负责；新纳入和新建街路的清扫、保洁、绿化管理由所在区负责，作业面积和经费由市相关部门核定并及时下达各区。具体移交工作由市直行业主管部门与各区另行商定。

（六）各类临时占道摊亭管理职责。由市城管部门牵头，会同市城乡规划、市公安交通管理、市工商等部门，依据城市管理规划组织编制冷饮摊点、书报亭（摊）、自动售货机、治安亭、看车亭、售票亭、信息亭等服务设施的设置规划和技术规范。区级政府依据通过的设置规划和技术规范，结合区域管理实际，具体组织设置审批及日常监管。各区依法收取的临时摊亭占道费纳入城市管理资金使用计划，专项用于本区城市管理工作。市城管部门负责监督检查各区临时占道摊亭的日常管理及占道收费资金是否用于城市管理等情况。对现有各类临时占道摊亭，由市城管部门牵头，会同各区、市直相关主管部门及投资主体进行集中清理后，按权责利统一原则，移交所在区日常管理。

（七）区街参与新建住宅小区建设项目验收职责。完善新建住宅小区建设工程项目竣工综合验收管理办法，吸纳建设项目所在地的区、街及社区代表参与新建住宅小区建设项目及配套设施工程整体情况竣工验收，对按规划和设计文件配建的社区公益用房和服务于社会管理的相关配套工程完成情况，提出相关意见。对未按照规划和设计文件配建社区公益用房及相关配套工程设施的，不得组织竣工验收。对未办理社区公益用房及相关配套工程移交手续的，不得组织社会评审。对未经社会评审或评审不合格的新建住宅交付使用的，以及擅自将社区公益用房及其他服务于社会管理的公共设施、公共空间等出租、出卖、转让、抵押或以任何理由挪作它用等违规违纪行为，由区街提交市住房保障和房产管理局，会同市直相关部门依法联合查处。

（八）推动街道办事处职能转变。新时期街道办事处的主要职责是，推动辖区发展，维护社会稳定，实施城市管理，组织公共服务，指导社区建设。特别是负责辖区内市容整洁、环境卫生、小型市政基础设施、园林绿化、物业、供热监管等方面的城市管理、监督和维护职能。要切实转变现行街道办事处以“扛经济指标”为主的管理考核评价体制。街道办事处要把工作力量和着力点转向城市管理和公共服务，逐步建立以城市管理为重点，以社区建设和服务为基础，对辖区内地区性、社会性、公益性和群众性工作履行组织领导、综合协调、监督检查职能的新时期街道办事处管理体制。区级政府要保障街道办事处事业经费，保证街道办事处集中精力抓好城市管理和公共服务。

（九）边缘地带的城市管理职责。“城中村”、“城边村”、散居区、城乡结合部等边缘地带，由所在乡（镇）或街道办事处负管理主体责任，负责贯彻落实市和区的统一部署和任务安排。区级政府负责监督考核。

六、理顺管理和执法关系，调整城管行政执法体制

进一步调整理顺城管行政执法队伍权限，明确城管行政执法责任，推动城管执法力量向基层、向工作一线下沉，加大市级城管行政执法机关监督、指导和调控力度，提高行政执法水平和效率。

（一）调整市城管行政执法局部分专业执法职能和机构。

根据实际工作需要，将《市人民政府关于将城乡规划管理行政处罚权和建筑房产管理等行政处罚权纳入城市管理相对集中行政处罚权范围的决定》（哈政发法字〔2010〕22号）规定由市、区城管行政执法部门相对集中行使的部分行政处罚权，分别调回到市建委、市城乡规划局、市住房保障和房产管理局等部门行使。同时，将原划入市城管行政执法局的市建筑市场监察大队、市城乡规划执法监察局、市房产监察大队整建制调回原管理部门管理。按照有关法律法规和规章规定，进一步明确市城管行政执法队伍与相关部门相关方面的监察执法工作分工。

1.城乡规划有关方面。《市城市总体规划（2011-2020年）》是我市城市发展、建设和管理的基本依据，城市规划区内的一切建设活动均须符合《总体规划》的要求。在城市建设用地范围内，已取得规划行政许可的建设工程（划拨用地的建设工程，以取得选址意见书为准；出让用地的建设工程，以取得建设用地规划许可证为准）的监管，由市城乡规划执法部门负责。未取得规划行政许可的各类违法建设行为的监管执法，由市、区城管行政执法部门负责。具体职责如下：

（1）对已取得规划行政许可的建设工程，在未进行规划竣工核实前，由市城乡规划局负责监察执法工作。执法监察幅面为建设用地规划许可证、建设工程规划许可证确定的建设用地范围和建设工程内容方面的违法违规行为。规划竣工核实后，原址未取得规划行政许可的各类违法建设行为，由市、区城管行政执法局负责监察执法工作。今后，市城乡规划行政部门在组织规划核实时，须通知市城管行政执法部门参加，核实合格后的相关资料复送城管行政执法部门备案。

对建设工程负有其他专项管理责任的部门，也要在专项审批及现场勘察、复核、检查、验收等工作环节担负监管职责。对在工作环节中发现的违法违规行为，应及时通报城乡规划部门依法处理。对于在工作环节中隐瞒、推诿或不及时通报违法建设行为的，应予行政问责。

（2）对规划审批手续不全或程序违法的建设工程，由市城乡规划局负责监察执法工作。对市委、市政府确定的因建设工期要求紧急的政策性建设工程，以及土地权属清晰、符合城市总体规划的重点产业项目建设工程，应当予以支持。

（3）城管行政执法部门对未办理规划审批手续的建设项目，原则上应立即立案拆除，立案资料应复送市城乡规划部门。市城乡规划局对市城管执法局依法立案查处的违法建设项目，在其立案查处后至行政处罚执行完毕前，不得办理任何规划行政许可。

（4）区级政府是整治违法建设工作的责任主体。要建立完善以区城管行政执法部门为主，多部门共同参与的查处工作机制，确保整治工作有力推进。街道办事处、乡（镇）政府应当组织力量开展巡查，及时发现、制止及报告相关执法部门处理违法建设行为。

（5）市、区两级政府应当加强查控违法建设工作绩效考评，分别对下级政府不履行查控违法建设属地管理职责或者组织查控违法建设不力的进行督办督察，对不及时整改的，予以通报批评或行政问责。对违法建设的建设单位、设计单位和施工单位的直接责任人和主管人员，属行政监察对象的，城乡规划部门和城管行政执法部门可以向有管辖权的行政监察机关提出行政处分或行政问责建议。对城乡规划部门和城管行政执法部门查处违法建设的主管人员或直接责任人员，有在责任地段内不履行巡查职责、以罚款补办手续代替、应当依法处理而不实施处理、未按规定办案时限处理且情节严重的，视情况予以通报批评或行政问责。负有协助查处职责的工商、环境保护、卫生、文化和新闻出版、广播电影电视、公安、国土、房管、建设、供水、供电、供气、电信、有线电视等部门或者单位，不履行协助查控违法建设职责、推诿属于本部门的职责或协助查控违法建设不力的，应当视情节轻重给予通报批评或行政问责。

2．建设施工有关管理方面。市城乡建设部门负责对全市建设工程文明施工管理工作进行全过程指导、监督，对建设单位违反施工围挡、残土车装载和清水冲洗、出入口硬化铺装等规定的不文明施工行为，以及发现的不具备运输残土资质、违反合同约定、不文明守法运输，或者相关执法部门抄告的违反建筑施工残土管理规定的行为，实施查处。市城管部门负责运输车辆《建筑垃圾排放处置证》、《建筑垃圾准运证》、《运输卡》的核发；对建筑工地垃圾排放工作进行检查，严禁超载、密闭不严、未清洗车轮和号牌的残土车驶出工地；指定消纳场，会同市公安交管部门编排运输路线，建立消纳登记回执制度，加强回执反馈等方面的管理。市城管行政执法部门负责加强路面的监督检查，有效监管建筑垃圾排放行为，对不办理《建筑垃圾排放处置证》和《建筑垃圾准运证》、超载、遗撒偷卸等违法违规排放的单位、个人作出行政处罚。市公安交管部门负责建筑垃圾运输车辆证牌检查，对超速、超载、闯红灯、涉牌涉证等交通违法行为实施行政处罚。市公安部门负责对阻挠执法、暴力抗法行为进行制止和处理，保证建筑市场联合执法工作正常进行。市交通运输部门负责运输资质的审核监管，对违法记录多、发生重大以上交通事故车辆的残土车驾驶人及车主，一律取消从业资格；牵头负责对汽车修配改装业违法改装残土车行为进行处罚。市监察部门负责建立责任倒查机制，对行政不作为、工作落实不力、失职渎职等行为以及造成重特大安全事故和严重污染市容环境的主管部门、建设单位和运输单位，予以行政问责。

（二）强化城管行政执法队伍整体作战能力。进一步落实对区城管行政执法局的双重管理体制。区在任命行政执法局主要负责同志前，要征求市城管行政执法局的意见，形成统一考核意见后任命。市财政承担区行政执法人员经费部分，由市城管行政执法局考核后下拨。强化市城管行政执法局重大行政处罚案件的备案审查权和集中整治活动的指挥调度权。重大行政处罚标准，由市城管行政执法局作出具体规定。区城管行政执法局作出的重大行政处罚决定，应及时报市城管行政执法局备案审查。全市集中整治执法活动，由市城管行政执法局统一指挥调度。建立健全行政执法责任制。市城管行政执法局负责对区城管行政执法局的行政执法活动进行定期量化评议考核，考核结果纳入市政府对区政府依法行政考核内容。市城管行政执法局要支持区城管行政执法局开展工作，加强业务指导、队伍培训。对区开展的重大城管执法工作需要市城管行政执法局直属队伍或其他区提供执法保障的，市城管行政执法部门要积极协调调度，保证区行政执法部门作用的有效发挥。

（三）加强区城管部门和区城管行政执法部门的协同配合。按照“既互相制约，又互相协调配合”的原则，进一步理顺区城管与行政执法的权责关系，建立责任清晰、协同统一、执行顺畅、合理管用的区级城市管理和执法体制。逐步统一调整各区城管局和区城管行政执法局机构设置，区城管局挂区城管行政执法部门牌子。松北区、群力新区可按照有关规定，继续加强相对集中行政处罚权试点改革探索。

（四）向街道办事处延伸城市管理行政执法。区城管行政执法队伍实行垂直管理、分片驻防、定期交流的管理体制。由区城管行政执法局向本区所属街道派驻相应执法力量，由区城管行政执法局垂直管理，以区城管行政执法局的名义在街道办事处开展执法工作。区城管行政执法局与街道办事处应当建立紧密配合、相互支持、定期沟通的工作机制，并切实加强街道办事处对派驻执法人员的考核。区城管行政执法部门在干部奖惩使用等方面应尊重街道办事处对派驻执法人员的考核评价意见。各区可利用区环卫队伍、治安联防队员、社区公益岗位人员等充实和加强城管协管员队伍力量，配合街道城管办和派驻的城管行政执法人员工作。

（五）推进乡（镇）行政执法监管共同责任体制。在城市总体规划区内的乡（镇）政府，依法承担本辖区集体用地和农用地的规划、建设等管理主体责任，担负日常巡查及违法行为的纠正制止、违法事件的信息报告和牵头组织联合执法等责任。建立乡（镇）行政执法监管共同责任制，由区城管行政执法局向乡（镇）派出执法分队，与市国土资源、市城乡规划、市公安等部门，以乡（镇）政府名义，对乡（镇）集体用地和农用地各类违法行为进行联合查处。各有关行业执法部门要主动配合区、乡（镇）政府共同落实执法责任。

七、提升政府服务功能，加快城市管理作业社会化进程

市政府主导全市城市管理和公共服务。凡不宜由市场调节或市场产出效率低的城市管理和公共服务应由各级政府负责。遵循“政事企分开、管养分离”的原则，将现有市政作业队伍通过改组、改造、改制，整合组建“市政集团有限责任公司”，增强政府在城市管护作业方面的主导能力，推动城市管理专业化、市场化、社会化，发挥市场配置资源的基础性作用。按照政府采购服务的方式，以市场化手段选择管理规范、装备先进、信誉度高、实力雄厚的市政市容环卫企业实施相关作业，做到以事养人，提高城管工作效率。

八、强化城管委作用，推进城管部门转变政府职能

充分发挥市城管委的作用，建立健全城市管理高位协调体制。结合工作需要，充实和加强市城管委组成人员。市城管委代表市政府对城市管理和组织协调实行统一领导、统一决策、统一指挥。落实市城管委工作规则，实现市城管委议事工作经常化、制度化。市城管委一般每季度召开一次联席会议，市城管委主任或副主任可不定期组织召开工作会议。市城管委办事机构设在市城管局（以下简称“市城管办”）。市城管局要充分发挥作用，担负起市城管办工作责任，统筹组织落实市城管委交办的任务。市城管局局长兼任市城管办主任，市城管局及相关部门的副职兼任副主任。在市城管办建立和推行例会制度。市城管委各成员单位要认真贯彻落实市城管委的决策部署，服从市城管办的统筹协调和组织指挥，围绕城市管理总体要求，各司其职、各负其责、密切配合、协同联动，形成权责对应、条块结合、齐抓共管的良好局面，共同维护城市管理运行的良好秩序。各区也要参照市的模式建立区城管委。

大力推进市城管局转变政府职能，切实减少审批管理，强化统筹协调和监管评价职责，加强重大城市管养作业的组织实施和市容环境卫生综合整治工作，真正把职责重心转移到研究制定城市管理总体规划、相关行业管理规范、技术标准、定额标准、招标办法、准入机制及对全市城管工作的指导、监督、检查、考核、评比、监察、服务等方面。按照新的职责任务，对市城管局内设机构和人员作出适当调整，并整合设置“一站式”综合指挥监管评价机构。将市城市管理监督指挥中心（下称“中心”）由市城管委管理调整到由市城管办管理。依托中心整合城建系统各部门现有信息机构，构建市、区两级政府资源共享，管理和执法部门工作信息收集、处理、监管双向反馈，以及对建设、管理、执法部门“一站式”指挥调度、综合监管、履职评价的城市综合信息管理系统平台，实现常态管理与应急管理、城市运行监控与重点工作保障相结合。中心随时指挥和监督市直相关部门、各区及街道的工作，并通过信息管理系统自动生成评价排序，对市政部件及事件处理情况作定量和定性考核。建立法规管理与个案判例相结合的确责工作机制，对法律法规有明文规定的，由中心依法确定案件承办单位；存在法律法规盲区和部门法间认识存在不一致的，本着有利于案件完成更得力、更有效率的原则，以判例方式由中心确定承办单位；对难以确定承办单位的，由中心提出处理意见，提交市城管办审定。各区城市管理监督指挥中心也应理顺有关职责。

九、建立健全城管工作机制，实现工作顺畅有效推进

（一）完善城市管理巡查管控机制。市、区城管部门及市直相关行业部门要结合实际，对城市运行状况实行不间断值守和巡查，随时发现和处置相关问题。建立违章易发区域固定执勤点位制度和日常及重点部位巡查机制，切实解决好职责范围内的城市综合管理问题。进一步理顺城市管理专业执法和综合执法的关系，建立城管行政执法局与建设、交通、住房、国土资源、城乡规划、公安等专业管理部门合作的城管执法协调配合运作机制，开展集中专项整治或长效执法管理。建立交界地带的协同管护和执法机制，对街道之间、区与区之间的交界地带，特别是区与重点、特定封闭管理区域交界及跨区市政高架桥的市容、环卫管理和执法，可互相延伸对方管辖区域交叉管理或定期轮换作业管理，防止出现几不管“真空”地带或低效重复劳动。

（二）加快建立网格化、信息化、数字化城市管理机制。以城市管理职责范围、街道办事处行政区域、城市社区分布为基本框架，统一将城市管理划分为专业管理责任区、街道网格区和社区网格单元等管理责任区。将辖区内人、地、物、情、事、组织全部纳入网格管理，推进城市部件网格化管理向城市事件网格化管理转变，并逐步实现由网格化城市管理模式向网格化社会管理模式转变。推进城市综合管理信息化进程，加快建设与“大城管”相适应的“数字城管”系统，鼓励和引导区政府加大“数字城管”投入力度，为深入推进“数字城市”建设提供重要载体和技术支持。逐步将数字化城管、信息化公共服务向街道、社区延伸，使城市管理指挥的各个子系统与中心指挥平台互动、互联，努力实现社区管理服务信息化全覆盖。

（三）建立健全城管服务价格管理和经费保障机制。推进城管服务价格管理体系建设。逐步健全项目明确、标准科学、动态管理的价格管理机制。建立与经济发展水平和居民收入水平相适应、与城市发展方向和城管服务要求相一致的价格调整机制。充分发挥价格杠杆调节作用，促进提高城市服务水平与提高居民自律意识的良性互动。推进城市建设与城市管理相互补充、协调发展，多渠道增加城市管护经费投入。城市管护经费要随着城市建设加快、规模扩大、任务增加、养护标准提高和管理手段更新而相应适度稳定增长。进一步完善城市维护资金的安排和使用方式。坚持合理安排、有效利用的原则，城市维护资金的安排使用要有利于调动市直各专业部门和各区的积极性，通过以奖等方式激励各部门、各城区增加投入，提高资金使用效益和工作效率；坚持事权与财权相统一原则，根据维护管理的工作量和工作标准，合理确定城市维护资金的分配比例和分配数额，按计划及时足额核拨城管工作资金。积极探索乡（镇）城管经费投入办法，逐步解决乡（镇）环境卫生投入和管理标准相对较低等问题。

（四）建立分类考评奖惩机制。强化城市管理工作领导责任制，加大考核权重，以领导责任制的落实带动促进各项工作责任制。将城市管理工作纳入市政府目标管理考核体系，由市城管办制定分行业城市精细化管理系列标准、工作制度和内容细化、指标量化的考核办法，并代表市政府和市城管委会同相关部门实施考核。各区政府要结合实际，抓紧制定可操作性更强的精细化管理实施方案，将管理目标任务细化分解到责任单位和责任人。对社会反响强烈的市容环境卫生、控制和查处违法建设、集贸市场等管理内容，市城管局可实行专项检查考评。

（五）建立健全城管监督和行政追责机制。坚持行业监督和分级监督相结合。市监督区落实城管规划、城管目标和行业管理标准，城市维护资金的管理与使用，市管范围作业层的作业质量。区监督区城管有关部门专业执法、城管任务完成情况，街道办事处落实城管任务情况。街道办事处监督管区内单位、个体工商户、居民楼院“门前四包、院内达标”以及履行城管义务情况，业主委员会和物业管理企业履行合同情况。充分发挥社会监督的作用，新闻媒体、社会群众对各区域、各行业、各单位的城管工作及居民个人行为进行全面监督，并定期在新闻媒体公布监督考核结果。按照《市行政问责规定》，在城管系统建立健全行政追责机制，对市直部门及各区不依法行政、不履行法定职责、违规决策、违规审批、回避矛盾、推诿扯皮、以及不作为、乱作为、慢作为、假作为等行为，予以行政问责。

（六）加快建立城市管理宣传引导机制。坚持以宣传教育为主，强化市民的城市意识、文明意识和卫生意识，着力提高市民素质，增进社会和谐。充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，积极引导公众参与城市管理。开展形式多样的公益活动，不断增强人民群众自觉维护市容环境的责任感和使命感，努力形成全社会共同参与城市管理、共同建设和谐城市的良好局面。

十、及时完善法规规章，加大法规规章贯彻执行力度

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一、部门协作不畅的主要表现

当前，我市城市管理的规范制定权、处罚权、强制权、许可权、征收权等多项权力分离，这对保持相关行政职能部门之间一定的权力制衡、预防权力腐败等现象显然是十分必要的。然而，现代城市管理是一个多层次、多变量的复杂系统，是具有非线性和复杂回路特性的社会系统工程。对于任何一个具体的城市管理活动而言，行政处罚权与其它行政职权又都是相互依存、相互促进、相互制约的。城市管理系统中的任何行政活动，都完整和连续地贯穿和包含了这些职权。人为地割裂这些行政权，虽然可以达到相互制衡，减少寻租的可能性，但也增加了部门协作难度，提高了行政活动成本，降低了行政效率。主要表现是：

（一）信息获取滞后，信息不对称，处理问题被动。城市管理系统范围极广，内容繁多。现行管理方式下，城市管理执法部门获取信息的方式主要有两种：一是主动获取，即执法人员将大量的时间用于日常路面巡查以获取信息。这种途径比较直观、直接，对情节轻微的违法活动，可以通过劝阻教育迅速进行纠正。但是，执法人员的巡查仅局限于对市容环境卫生、交通等直观领域的信息获取和监督处罚，而对其他众多领域的信息获取较为困难，这也就限制了城管部门在拓展执法领域上的努力。而且，执法人员发现问题越多，自己的工作量就越大，长此以往，势必会影响到部分执法人员的工作积极性，同时也降低了执法部门的执法效能和执行力。另一种是被动获取，即群众发现问题后打投诉电话进行举报，或通过市长热线、城管热线以及等方式直接向执法部门反映，或通过新闻媒体，如电视、报纸等进行曝光反映，经领导批示后由执法人员进行处理。这种途径有利于借助群众和媒体的参与，拓宽信息来源渠道，同时也能起到法制宣传的作用。但是，这增加了问题发现到问题处理之间的环节，增加了行政时间和行政成本；并且容易被误认为群众不举报、媒体不曝光、领导不批示，城管执法部门就不去发现、不去查处问题了，容易造成执法部门无所作为的错觉，最终导致“领导批评、群众埋怨”，执法部门费力不讨好的后果。由此可见，执法部门缺乏有效、及时的信息获取途径，信息获取滞后，处理问题被动。

（二）部门之间职责不清，职能交叉，无人管理与多头管理并存。城市管理专业化分工是社会发展的必然趋势。专业分工越细，管理、综合执法人员的知识积累、法律准备以及对人才的培训就越快，但部门与部门、政府与群众之间信息不对称就越严重，协调合作的成本也就越高。同一个问题在具有不同执法权的部门之间转手反映，其实问题的关键就在于同一性质的执法权在不同部门之间所进行的分割。这也是职责不清的一种表现，以及造成群众对执法权归属认识不清的原因之一。从而也就造成了群众反映问题难，执法部门获取信息不及时的问题。比如，对一个大排档夜间噪音扰民的群众投诉，环保、公安、卫生、城监等多个部门都具有一定的管理职权，群众往往不知道应该向哪一个部门反映，或者反映了迟迟得不到圆满处理。由于部门之间职责交叉，像这种吃力不讨好的事，都有一堆管不了的理由，无人愿意去管理；反之，又因为有利可图而多头管理，出现“九顶大盖帽管一顶破草帽”的执法扰民现象。

（三）过多地依赖突击式和运动式管理，长效管理机制亟待进一步建立。目前，对城市管理中突出问题的治理往往局限于搞创建、搞突击式的整治。例如“城市牛皮癣”泛滥了，发生交通死人事故了，媒体报道了，于是领导批示，层层发文，层层开会部署一个专项治理活动就此开始。类似的问题的报道媒体上经常可以看到。这类运动表面上轰轰烈烈，实际上雷声大雨点小，虎头蛇尾，实际效果往往是前治后乱。虽然专项治理在短期内对改善城市管理问题确实有着很好的效果，但是建立长效管理机制、确保城市始终正常稳定有序运转才是城市管理的终极目标。如果不建立长效管理机制，专项治理往往治标不治本，结果只能导致“乱-治-再乱-再治”的恶性循环，城市管理耗能大、效率低。

（四）缺乏统一调度，部门联动机制不健全。城市管理部门众多，工作侧重点和依据的法律法规各不相同，往往是各行其是，协调配合不够，更谈不上建立相互之间的既监督又协同的关系，致使以收代管、以罚代管、只批不管的现象时有发生。由于部门没有很好的配合，直接制约了城管执法工作的正常开展。

在现行行政权力划分的制度下，政府行政部门需要创设良好的协作机制来愈合制度内的裂口，以建立有效的合作机制来实现管理、执法资源共享，弥合因行政权各组成元素分裂而造成的行政成本提高、行政效率降低的不良后果。

二、健全城管协作机制，强化部门长效协作

建立健全城管协作交流机制，是优质高效开展城管工作的需要，是深入贯彻落实科学发展观的客观要求。在现有城管体制下，只有遵循共同参与、相互交流、相互协助、相互监督的原则，充分应用现有行政手段和现代科技技术，建立城市管理各部门之间长效协作的新机制，形成各部门共同参与政策制定，共同现场发现问题，共同现场处理、监督、反馈、检验的良好协作模式，才能真正做到源头监控、动态管理、及时处置和反馈城管问题，确保城市健康有序发展。

（一）城管协作机制的主要内容

结合当前城管工作实际，必须建立健全以下六项协作交流机制，确保城管工作的协调高效开展。

一是建立健全联席会议机制。行政执法机关应当根据市政府的要求或者专项整治的工作需要召开行政执法联席会议，统一安排部署联合执法的事项、方法、步骤、措施，通报和沟通执法工作情况，协调处理联合执法中的争议，研究解决联合执法的新情况和新问题。会议议定事项以会议纪要形式送相关执法机关执行，各执法机关要定期报送联合执法情况。

二是建立健全联合执法机制。相关行政执法机关针对城市管理领域较为突出的违法行为或者人民群众反映强烈的社会问题进行专项整治活动的，应集中执法力量，实施联合执法。联合执法牵头机关应当认真履行组织协调职责，有关部门应当积极配合，不得各行其是，不得互相推诿。

三是建立健全联动执法机制。相关执法机关与有关社区要建立上下联动执法制度，加强行政执法中的上下联动。上下联动执法应依法界定双方权责，合理配置执法力量。

四是建立健全互动执法机制。相关行政执法机关之间要建立互动执法制度，确保各行政执法机关在行政执法过程中需要相关执法机关承担协助（协管）义务时能得到及时、有效配合。执法机关提出协助调查、采取强制措施等协助（协管）要求，只要手续完备、程序合法，协作机关应及时无条件予以配合。

五是建立健全资源共享机制。行政执法机关之间应当公开各自的信息、技术和资源，提供查询方便，对其他机关请求查询有关信息、资料、数据的，被请求的机关应及时、无偿提供。应当建立执法信息互通平台，保持及时、灵敏的信息沟通，把握违法行为动态，防止违法当事人利用地域、时间差异，流动作案。应当确立有效的沟通方式和渠道，采用签订合作协议、设立联络员等方式，建立联络网，互相提供执法工作情况。

六是建立健全执法调处机制。行政执法机关执行法律、法规和规章过程中发生的争议或者其他问题，应当首先由行政执法机关互相协商解决争议；协商不成，由市法制办负责协调处理；协调不成的，则应当报共同上一级行政机关依法裁决。

以上六种协作机制其实在全国各地都或多或少存在。如*市推行了行政执法与刑事司法信息共享平台制度，依托政务信息网络，共享行政执法案件信息，使行政执法与刑事司法执法工作衔接和协作更加便捷、规范、透明、高效。深圳市建成了以数字城市技术为依托的数字化城管信息平台，通过建立覆盖全时段、全范围的城市管理数字化网络，实现多部门信息共享、协同工作，对城市市政工程设施、公用设施、市容环境和环境秩序实施网格化监督和管理，推进城市管理达到主动、精确、快速和统一的目标。又如，我市城管联席会议制度，也是一项城管协作机制，对协调解决城管重大问题起着积极的作用。

（二）城管协作机制的实现方式

由于城市管理部门之间各自的利益、目标不同，势必会出现两者所作出的行政决策、行为相互矛盾、打架的现象。由此，城市管理执法实践已提出了更多的权力协调要求。协作得好，可以提高政府宏观管理效能，否则将会产生极高的管理执法成本，对城市建设造成极大的成本浪费，对城市软环境建设造成极大的负面影响。从当今城市管理发展趋势来看，城管协作机制的实现方式主要有三个：

一是制定政府规范性文件，夯实城管协作机制的法制基础。目前，我市的城管协作，多是通过市城管局综合协调的方式来实现的，或者是依靠部门的力量去实现部门之间的工作协作，其协作成本和难度较大。市城管局作为一个市政府组成部门单位，对级别高、权力大的各个职能部门，往往是协而不调，调而不果；而部门之间的协作往往是利益搏弈的产物，这种相互妥协的产物是无法达到理想的协作要求的。鉴于以上情况，建立健全城管协作机制必须自上而下来进行。因此，我们需要运用市政府的力量来创设和完善各相关部门之间相互协作的机制，从而提高市政府的执行力和行政效率，更好地打造强势政府，推动城市科学发展。可以说，通过政府制定规范性文件来建立部门之间的协作机制是一条可行的途径，不少城市已经作了有益的探索，并取得了较好的经验。如杭州市就较早地注意到了该问题，并在相关规范性文件中作了一些明确规定。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》明确规定，市区相关行政管理部门负有积极协助、配合城市管理行政执法机关依法集中行使行政处罚权的义务；在涉及行政处罚权与行政许可权行使的统一管理对象时，审批部门负有向城市管理行政执法机关抄告批准结果的法律义务；同时建立完善了城市管理行政执法机关与其他各有关行政主体之间的“双向告知”、“意见反馈”以及责任追究制度。再如某市以政府令的形式出台了《某市人民政府关于坚持以人为本创新和规范行政执法的决定》，为城市管理系统内部门协作机制的建立提供了很有价值的蓝本。该决定就如何规范完善联席会议机制、联合执法机制、联动执法机制、互动执法机制、资源共享机制、执法调处机制等六大协调协作机制，作了详细的规定，具有很大的参考价值。通过制定政府规范性文件，可以夯实城管协作机制的法制基础，为建立健全城管协作机制提供坚强的法律保障。

二是建立城管数字化网络，完善城管协作机制的技术支撑。建立城管数字化网络，实施数字化管理是城市管理发展趋势的需要，是城市管理走向精细化、综合化的必然要求。以建立城管数字化网络作为现代化城市管理的突破口，通过信息化管理内在的系统性、网络性、程序性和透明性等要求，推进城市管理资源优化整合，管理流程科学再造，管理主体多元参与，这是提高城市管理水平的有效手段。如杭州市城管部门安装“千里眼”帮助管理，深圳市城管部门建立了“数字城管”，昆山市率先在城市管理中推行信息化网络管理，都取得了良好效果。××在全省来看是一个信息化程度相对较高的城市，与其他城市相比，这方面具有良好的基础。我们可以通过建立城管数字化监控网络、数字化信息网络等信息化技术手段整合城市管理资源，实现城市管理全过程信息的实时传递与处理。做到城市管理中的事件（指人的行为，如摆卖、烧烤、沿街乞讨等）和部件信息的自动化采集，数字化处理，网络化传输，资源化利用和社会化共享。通过城市管理综合平台，建立相关的数据库，统一信息的收集和分配，提高信息的收集面和准确度，使信息前置，以全面准确的信息来引导管理，从而将传统的滞后管理改变为实时管理和监督，增强城市管理的快速反应能力，带动政府管理效率的提高。我们应通过建立城市管理数字化基础平台，促进城市管理手段创新，以此为催化剂，进而建立起与生产力相适应的生产关系，实现管理模式的创新，形成以数字化为标志的体制协调、动作高效、方式先进的现代化城市管理体系，为我市“双创”注入活力，打造数字××。