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土地使用权用地方式十篇

时间：2024-02-01 18:09:20

土地使用权用地方式

土地使用权用地方式篇1

我国《物权法》对建设用地使用权的取得方式规定了两种，即出让和划拨。出让是指国有土地的出让方通过一定的形式将建设用地使用权出让给特定的使用者的建设用地使用权设立方式。出让是有偿取得使用权的方式，国家将建设用地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付建设用地使用权出让金。划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，将国有土地交付其使用，或者将建设用地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。划拨是无偿取得建设用地使用权的方式，因此法律严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。如我国《物权法》第137条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”

（来源：文章屋网 http://www.wzu.com）

土地使用权用地方式篇2

在拆迁过程中，由于政府拆迁行为的强制性，使被拆迁人占用的国有土地必须直接进入土地二级市场，才能实现使用权转移，因此，政府应对原土地使用权人给予相应的安置政策和经济补偿。但如何确定补偿价格，是一个关系重大而又颇具探讨性的问题。

划拨国有土地使用权补偿价格的确定

划拨国有土地使用权，即“县级以上人民政府，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地使用权无偿交付给土地使用者使用”（《城市房地产管理法》第22条第1款）。

2001年以前，在拆迁过程中，人们直觉认为对国有划拨土地使用权可以无偿收回。虽然有些地方对被拆迁人的国有划拨土地使用权权益也给予一定的补偿，但由于没有具体标准，补偿只能停留在双方协商的层面上。2001年2月，国土资源部的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》中规定：“企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。”依据此文件，人们对具有财产权属性的划拨土地使用权权益才有了“量”的认识，各级土地行政管理部门可以依据这个文件对划拨土地使用权权益进行量化处置。基于此规范文件内涵，人们对于国有划拨土地补偿价格也有了计算依据，即：

划拨土地使用权权益价格=土地取得费+开发费（这里的划拨土地使用权权益价格是无限年期地价）

尽管如此，目前城市建设拆迁中，各地对划拨土地使用权补偿价格的确定仍然没有一个统一的标准。有些地方在操作过程中只对划拨土地使用权人的土地取得费（购买价格）给予补偿，个别地方还就土地取得费、开发费派生的利润、利息、税费计入划拨土地使用权权益价格等，一并给予补偿。

笔者认为，合理的补偿标准应当是，在上述公式的基础上，根据城市建设实际与经济发展状况，进行必要的补充与修正。同时，在划拨土地使用权权益补偿价格分配上应遵循“谁投资、谁收益”的市场原则，将补偿价格在不同的相关主体之间进行分配。如，若地价内涵中包含基础设施配套费、公共设施建设等费用，即国家对宗地及所在区域开发进行过投入，就要在补偿过程中，将补偿价格在土地使用者与国家之间进行适当的比例分配。笔者认为，确定政府投入占开发费比例，一般为40%～60%较为适宜。

有偿取得的国有土地使用权补偿价格的确定

有偿取得的国有土地，是指以出让、租赁、作价入股及授权经营等方式取得国有土地使用权的情形。应根据不同的取得方式分别确定补偿价格。

一、出让取得的国有土地使用权补偿价格的确定

出让取得的国有土地使用权是指土地使用者向国有土地所有者代表支付出让金而取得的有期限限制的国有土地使用权，性质特点为有偿和有期限。出让土地使用权使用年限届满可以申请续期。

出让取得的国有土地使用权补偿价格的确定，原则上，应按照2002年7月1日实施的《城镇土地估价规程》的规定，“划拨土地使用权价格与土地使用权出让金之和为出让国有土地使用权价格”。但在实际工作中，建筑物拆迁往往都是在土地使用年期中的某个时点或时段进行的，而原土地使用者交纳的土地出让金则属于全部使用年期，这就要在补偿时考虑土地的剩余年期和相应的出让金数量，由此，笔者认为，出让土地使用权补偿价格应为：

土地使用权补偿价格=划拨土地使用权价格+剩余年期出让金价格

若拆迁时出让土地使用权年期刚好届满，而原土地使用者未申请续期，出让国有土地使用权补偿价格就等于划拨土地使用权价格。

如果出让土地使用权使用年限届满，原土地使用者申请续期并获批准，在重新签订土地出让合同，续交出让金后，就可再获得宗地出让土地使用权。此时，划拨土地使用权价格存续于重新获得的出让土地使用权中，划拨土地使用权价格不会因为使用年期增加发生变化，只会随市场波动（一般情况下，划拨土地使用权价格只会上涨，所以购买土地使用权，对购买者资金有“蓄水池”作用）。只有出让金权益价格随着使用年期增加而逐年减少。所以，申请续期的协议出让国有土地使用权，拆迁时同样可以适用上述价格公式。

例如：拆迁一宗出让10年年期工业用地，被拆迁人现已使用8年，土地剩余使用年期2年，那么，补偿价格就是划拨使用权价格加上剩余2年的出让金价格。假若该宗地出让使用期届满，对这宗地占用补偿价格就是国有划拨使用权价格。

对于一些地方按出让土地使用权已使用年期折旧计算补偿价格，上式的计算方法也同样适用。

在实际工作中，对于上例土地的补偿，有的地方仅考虑用剩余2年出让土地使用权价格给予少量补偿。这对于支持土地有偿制度改革，依法缴纳出让金取得出让土地的使用权人来说，显然有失公平，并会挫伤其参与土地出让的积极性，不利于我国土地有偿利用制度健康发展。

二、租赁取得国有土地使用权补偿价格的确定

租赁取得的土地使用权，是指土地使用者以按期向国有土地所有者支付租金为代价而原始取得的一定期限的国有土地使用权。国有土地租赁的承租人取得承租土地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定可将承租土地转租、转让或抵押。租期届满可以续租。租赁国有土地使用权期限一般较短，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要租赁土地可以依法提前收回并给予相应补偿。租赁国有土地使用权人大多是在取得划拨土地使用权基础上，经政府定租，签订租赁合同方式取得。也就是说，租赁国有土地使用权是在划拨国有土地使用权属性基础上而存在的。那么租赁国有土地补偿价格当中除有划拨土地使用权价格外，事实上还应有剩余使用年期租赁土地使用费。即：

租赁土地使用权补偿价格=划拨土地使用权价格+剩余年期租赁土地使用费

上式中的租赁土地使用费属于土地使用者的权益价格，是随着使用年期增加而逐年减少，若土地使用权人按年度交纳租赁费，属于土地使用者的权益价格就按年内剩余折算。当租赁期届满，租赁土地使用权补偿价格就等于划拨土地使用权补偿价格。

目前我国一些城市对租赁土地使用权补偿价格，仅给予租赁土地剩余年期价格补偿，这是不符合我国政策要求和实际补偿原理的。

三、作价入股及授权经营国有土地使用权补偿价格的确定

国家作价入股是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改制后的新设企业，土地管理部门应与国有持股单位签订委托持股合同，以便于将土地使用权用于投资、转让或租赁。国家以土地使用权作价入股方式处置土地资产，改制企业在不必一次性支付数额较大的土地出让金的条件下，拥有了与出让土地使用权一样的权能，所以，此种方式是国家出让国有土地使用权的一种特殊形式。

授权经营方式是国家根据需要，可以一定年限的国有土地使用权作价后，授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业作价入股或租赁等方式配置土地。

事实上，作价入股及授权经营方式取得土地，均具有出让或租赁取得国有土地使用权特征，土地补偿价格的确定，也应该参照出让或租赁国有土地使用权补偿价格确定方法进行。

四、以招拍挂方式取得国有土地使用权补偿价格的确定

近年来，各地以招拍挂方式取得土地使用权数量较多，但拆迁占用此类土地现象尚不多见。若对这类土地拆迁占用，由于土地使用者取得土地价格相对较高的特点，笔者认为，其补偿价格应依据出让合同，并以确定拆迁日为评估基准时点，进行评估。评估后的宗地市场价格，区分两种情况给予土地使用权人补偿。一是对于取得土地已开发利用并有收益的，将评估的宗地市场价格扣除出让金价格使用年期折旧部分，剩余价格给予补偿。二是对于取得土地尚未开发利用的，应按评估后的宗地市场价格全额补偿，还要就土地取得费、开发费派生的利润、利息、税费进一步补偿。评估后的宗地市场价格低于出让合同取得土地价格，本着保障被拆迁人合法权益不受损失的原则，依据合同价格做计算基础，土地使用权人得到应有补偿。

不同用途的国有土地使用权补偿价格的确定

国有土地使用权用途主要分为商业、住宅、工业等。同一宗土地由于用途不同，就会有不同的标定地价；相邻宗地用途不同，地价也会有所不同。当用地条件相同时，在同一级别地价中一般是商业用途土地单位地价较高，住宅其次，工业最低。在拆迁补偿过程中，补偿价格的确定也应遵循市场规律。

一、工业用途的土地使用权补偿价格的确定

国有土地用途为工业用途，并且是以划拨方式取得土地使用权时，依据市场调查取得数据资料，计算土地补偿价格的公式应为：

划拨土地使用权价格=土地取得费+开发费

当工业用地是以出让、租赁、作价入股及授权经营方式取得时，笔者认为，土地补偿价格就为划拨土地使用权价格与土地剩余年期出让金（或剩余使用年期租赁土地使用费）之和。

需要指出，这里的划拨土地使用权价格应依据工业用途法定出让最高使用年限做年期修正。年期修正系数可依据公式K=1-1/（1+r）n 计算完成。

式中：K―年期修正系数r ―工业用途土地还原利率n―工业用地出让最高使用年限。

二、商业、住宅用途的国有土地使用权补偿价格的确定

对国有土地为商业、住宅用途补偿价格确定，时下各地争议较多，做法不一，笔者认为：

1．当国有土地用途为商业、住宅，并且是以划拨方式取得土地使用权时，应该首先对宗地的使用年期进行界定（可以认为宗地的使用年期为该用途的法定最高出让年期，使得与将进入二级市场有偿使用土地年期相对应）。然后才能确定商业、住宅划拨土地使用权补偿价格，依据公式：划拨土地使用权价格=出让国有土地使用权地价（法定最高出让年期）-出让金，计算得出补偿价格。

2．当国有土地用途为商业、住宅，并且是以出让、租赁、作价入股及授权经营方式取得国有土地使用权时，在法定最高出让年期条件下，将划拨使用权价格作为基础，然后按下两式计算：

国有商、住用途土地使用权补偿价格=划拨土地使用权价格+剩余使用年期土地出让金

国有商、住用途土地使用权补偿价格=划拨土地使用权价格+剩余使用年期土地租赁费

上述二式中涉及划拨土地使用权价格应做年期修正，年期修正系数可依据公式K=1-1/（1+r）n 计算完成。

土地使用权用地方式篇3

观点一：土地改变用途为经营性用地，可以按市场价补缴土地出让金方式处理。

具体操作办法：通过土地使用者申请并经国土资源管理部门和城市规划管理部门批准，签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，补缴相应的土地出让金或差价部分土地出让金。

此观点主要法律法规政策依据是：1．《城市房地产管理法》第十七条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”2．《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》?穴以下称28号文?雪第十七条：“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。”3．《协议出让国有土地使用权规定》（即国土资源部第21号令）第十六条：“以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”

该观点认为，要从维护财产合法权益和遵守市场信用原则出发，切实保障土地使用者依法取得国有土地使用权。既然国家依法通过出让等有偿使用或行政划拨方式将国有土地使用权交给土地使用者，那么，在一定条件下，土地使用者便合法拥有国有土地使用权，并依法享有该国有土地使用权开发利用及改变用途、转让、出租和抵押等经营活动的权利。

观点二：土地改变用途为经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式重新出让方式处理。

具体操作办法：在对土地使用者合理补偿后，依法收回国有土地使用权，按照城市规划管理部门确定的新土地用途和规划指标，以招标拍卖挂牌方式重新公开出让。

此观点主要法律法规政策依据是：1．《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第十七条：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”2．《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》第四点中规定：“协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。”3．《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”

该观点认为，改变土地用途的实质是重新取得新用途的土地使用权。而改变为经营性用地，必须严格按照法律法规和相关政策的规定，收回原用途国有土地使用权并重新以招标拍卖挂牌方式公开出让。

观点三：土地改变用途为经营性用地，既可通过按市场价补缴出让金，也可以招标拍卖挂牌方式重新出让方式处理。

具体操作办法：1．出让合同明确约定土地使用者改变土地用途应当收回土地使用权，或者地方法规或规章明确规定改变土地用途应当收回土地使用权的，应当由市、县政府在给予相应补偿后，收回土地使用权重新公开出让。2．出让合同没有约定、地方法规或规章也没有明确规定的，土地使用者应按规定报经出让方和城市规划管理部门批准，签订出让合同变更协议或重新签订出让合同，并相应调整土地使用权出让金。

该观点认为，在土地使用权出让过程中，市、县国土资源管理部门作为出让方应视为民事主体，与土地使用者签订的出让合同是民事合同。因此，改变土地用途的处置办法应依据土地出让合同的相关约定操作。

改变土地用途行为的性质

观点一主要是基于保有环节的广义土地使用权的概念，即土地使用者合法拥有土地使用权，改变土地用途是其合法权利；观点二主要是基于取得环节的狭义土地使用权的概念，即改变土地用途即为原用途土地使用权的注销，而应重新获取新用途的土地使用权。因此，对国有土地使用权定义及其改变土地用途行为性质的认知，正是正确处置土地改变用途的关键所在。

现行法律体系下的国有土地使用权是狭义的土地使用权

根据法律法规规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，均可依法申请使用国有土地（除可使用集体土地外），国家依法通过行政划拨、出让、租赁或作价出资（入股）等方式向土地使用者提供国有土地使用权，由此形成了权能不尽相同的国有土地使用权，包括划拨土地使用权、出让土地使用权等。同时，实行土地用途管制制度。因此，建设用地的供应方式和土地用途成为了决定国有土地使用权经济属性的最根本因素。国有土地使用权是一种狭义的土地使用权，必须由供应方式、土地用途、使用年期及利用强度等共同构成具体特定的土地使用权。

土地使用者必须按规定或约定开发利用土地，并享有改变土地用途的申请权

国家与土地使用者通过签订土地出让等有偿使用合同或签发划拨土地决定书，确立了土地所有者与使用者之间的权利与义务。土地使用者有义务按照批准的土地用途和土地使用条件开发利用土地，不得擅自改变土地用途和使用条件；其依法开发利用土地的合法权益严格受国家法律保护，除法律规定的情形下国家不得随意收回其土地使用权。同时，土地使用者在开发利用土地或转让土地使用权过程中，有权向国土资源管理部门和城市规划管理部门申请改变土地用途，但需经原批准用地的人民政府批准。因此，从土地使用者所取得和使用土地的内涵来看，政府与土地使用者所确立的土地使用权的权利与义务是仅针对一种具体特定用途的土地使用权。反之，如是广义土地使用权概念，则土地使用者享有多种用途的土地使用权，显然与法理不符。此外，如土地使用者取得一种用途的土地使用权，因享有改变用途权利就享有多种用途土地的权利，则意味着资源分配不公。

改变土地用途行为实质上是重新取得新的国有土地使用权

现行土地制度设计的土地使用权是狭义的土地使用权，是将“用途”作为前置条件的，如工业用途土地使用权、商服用途土地使用权，没有设置用途的土地使用权是不存在的，因而改变土地用途，势必导致原土地出让等有偿使用合同的终止履行或划拨土地决定书的终止执行以及原用途土地使用权的注销，从而产生了原用途土地使用权自然回归土地所有者的事实，而并非法定意义上的政府收回土地使用权行为，实质上转化为土地使用者重新取得新用途的土地使用权的行为。因此，改变土地用途应被认定为是土地使用者重新取得新的土地使用权的行为，应属土地取得环节，对于政府来说，则属土地供应环节。

土地使用权用地方式篇4

第二条国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定。

第三条国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。

对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。

本规定所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。

本规定所称国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

第四条国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。

被授权经营土地使用权的国家控股公司、国有独资公司、集团公司必须接受授权部门的监督管理。被授权的企业必须对土地资产保值、增值情况提供年度报告；对企业土地股权的年度变化情况以及对土地资产处置的文件及时报授权部门备案；授权部门每年要对企业经营土地资产的情况和执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查，企业违反土地管理法律、法规的规定以及超越授权经营的权限和范围使用土地或处置土地资产的，授权部门有权依法予以查处，并追究当事人的法律责任。

国有土地使用权需要作价授权经营给省属企业的，经国家土地管理局批准，由省级人民政府土地管理部门决定，并按本条规定执行。

第五条企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：

（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；

（二）国有企业改组为股份合作制的；

（三）国有企业租赁经营的；

（四）非国有企业兼并国有企业的。

第六条国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。

破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业，土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。

第七条根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置。

第八条企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：

（一）继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外；

（二）国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；

（三）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；

（四）国有企业改造或改组为国有独资公司的。

前款第（二）、（三）、（四）项保留划拨用地方式的期限不超过五年。

第九条处置的土地使用权，应当具备下列条件：

土地使用权必须权属合法、无争议，并已办理土地登记，企业持有土地使用权证书。尚未登记的，企业应向土地所在地的土地管理部门申请土地权属审核，取得土地管理部门出具的土地权属证明。

土地使用权除保留划拨用地方式外，采取其他方式处置的，必须进行地价评估。企业应委托经国家土地管理局和省级人民政府土地管理部门认证的、具有相应土地估价资格的机构进行地价评估。

第十条处置土地使用权应当按下列程序办理：

（一）拟订土地使用权处置方案。由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容、企业现使用土地的状况和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。

（二）地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批。地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，报批时还应同时提交企业改革的批准文件、资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。

企业进行公司制改造、改组或组建企业集团，属于国务院或国务院授权部门批准设立的公司和企业集团以及境外上市公司的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报国家土地管理局确认、审批；属于省级人民政府或其授权部门批准设立的公司和企业集团，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报省级人民政府土地管理部门确认、审批。

企业实行股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报上一级人民政府土地管理部门确认、审批；属于中央企业的，报国家土地管理局确认、审批。

（三）签订合同与变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县人民政府土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按规定办理土地登记手续；采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县级以上人民政府土地管理部门签订国有土地租赁合同，并按规定办理土地登记手续；采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置的，企业应持国家土地管理局或省级人民政府土地管理部门签署的土地使用权处置批准文件以及作价出资（入股）决定书，按规定办理土地登记手续；采取保留划拨用地方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件及其他有关文件按规定办理土地登记手续。

土地使用权作价出资（入股）决定书的样式、内容由国家土地管理局另行统一规定。

第十一条处置土地使用权涉及的土地使用权出让金、租金、作价出资（股本）额的确定，均应以经有批准权的人民政府土地管理部门确认的土地估价结果为依据。

第十二条土地管理部门应当建立地价评估结果确认和土地使用权处置以及授权经营审批的会审制度，经本部门有关机构会审后，方可签署批准意见。

第十三条国有企业改革中处置土地使用权，其土地用途必须符合当地的土地利用总体规划，在城市规划区内的，还应符合城市规划，需要改变土地用途的，应当依法办理有关批准手续，补交出让金或有关土地有偿使用费用；按照国务院规定，属于特殊行业的国有企业，其土地收益可全额留给企业，用于安置企业职工以及偿还企业债务。

第十四条对土地权属不合法或有争议、未办理土地登记或未能提供土地管理部门出具的土地权属证明，不按土地管理法律、法规和规章及本规定进行地价评估的，地价评估结果不予确认，土地使用权处置方案不予批准。

企业改革中涉及的土地使用权，未经批准擅自处置并发生土地使用权转移或改变土地用途的，按非法转让土地或非法占地处罚。

土地管理部门违反本规定批准的土地使用权处置方案无效，对其单位有关责任人员追究行政责任。

第十五条本规定未涉及的其他形式国有企业改革中划拨土地使用权处置的，凡不属于本规定中关于保留划拨用地方式处置的情形，均应以出让、租赁、作价出资（入股）方式处置土地使用权。

第十六条非国有企业改革涉及的划拨土地使用权处置，按照土地审批权限经有批准权的人民政府土地管理部门批准后，参照本规定执行。

第十七条在本规定实施之前国家土地管理局作出的有关规定以及各地制定的有关企业改革中土地使用权处置管理办法与本规定不一致的，以本规定为准。各地制定的国有企业改革中划拨土地使用权处置方式应按本规定规范，在土地有偿使用费用方面，可采取适当优惠政策鼓励和支持国有企业改革，具体办法由各地根据本地实际情况制定。

土地使用权用地方式篇5

第二条、国有企业实行公司制、股份合作制改造（改组），租赁经营，组建企业集团及出售、兼并、合并、破产、搬迁改造等所涉及的划拨土地使用权处置与管理，适用本规定。

第三条、国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。

第四条、对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，应当根据企业改革的不同形式和具体情况，分别采取国有土地使用权出让、国有土地使用权租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地的方式予以处置。

国有土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。经出让方式提供的土地使用权在其出让年限内属企业的法人财产，可以依法转让、出租、抵押、作价出资（入股）。

国有土地使用权租赁，是指土地使用者与土地行政主管部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。租赁方式处置后的划拨土地使用权经出租方同意可以依法转让、转租、抵押、作价出资（入股）。

国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年限的国有土地使用权作价，作为出资投入国有企业改组后的新设企业。该土地使用权由新设企业持有。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

保留划拨用地方式，是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的国有土地使用权在企业改革中可继续沿用划拨用地的方式。土地使用权评估价格中确认属企业投入的部分，可作为企业的资本金投入。

第五条、国有企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：

（一）实行公司制、股份合作制改造（改组）；

（二）实行租赁经营的；

（三）组建企业集团的；

（四）被非国有企业兼并的。

第六条、国有企业破产或出售的，其划拨土地使用权应当以出让方式处置。

第七条、根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，进行公司制改造（改组）以及组建企业集团的，其划拨土地使用权，经省级以上人民政府土地行政主管部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置。

第八条、国有企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，经土地行政主管部门会同有关部门批准，可以采取保留划拨用地方式处置：

（一）继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，土地用途不发生改变的；

（二）国有企业兼并国有企业或非国有企业、国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有企业的；

（三）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产企业的；

（四）非国有企业对资不抵债或资债相当的国有企业在承担债务、安置职工的前提下实行兼并的；

（五）国有企业改造或改组为国有独资公司的。

前款第（二）、（三）、（四）、（五）项保留划拨用地方式的期限不得超过2005年。2005年12月31日前发生土地使用权转让、出租、抵押或改变用途的，应当依法办理有关手续。

兼并、合并后的企业改变划拨土地用途从事经营性开发的，应当实行有偿使用，依法办理有关手续。

第九条、以出让方式处置划拨土地使用权的，区别不同情况按下列规定办理：

（一）企业改制后在2005年12月31日前不改变土地用途且不进行重新建设的，应当按土地评估确认价的20％缴纳土地使用权出让金；

（二）企业改制时不改变土地用途，但在2005年12月31日前进行土地资产重组、转让或利用闲置土地发展第三产业的，应当按新的土地用途评估确认价的20％缴纳土地使用权出让金，原已缴纳的土地使用权出让金可予以冲抵；

（三）改制企业一次性缴纳土地使用权出让金确有困难的，经市或县（市、区）人民政府批准，可分期缴纳或缓缴，缓缴期限一般为1至3年，最长不超过5年；

（四）改制后的企业经营确有困难的，经市或县（市、区）人民政府批准，其已缴纳的土地使用权出让金可由财政部门返还企业，用于冲减负资产或安置退休人员以及下岗职工再就业等。

第十条、以租赁方式处置土地使用权的，土地年租金按土地评估确认价的20％乘以还原利率确定，租期可由租赁双方协商确定，一般每期不超过5年，期满后经双方协商可续租。企业自批准用地之日起2年内免缴土地年租金，第3年至第5年的土地年租金可根据企业的经营状况适当确定，最高不超过标准土地年租金的1／2.5年后土地年租金应根据情况适当调整，调整间隔期不少于3年，每次调整幅度不超过上期租金总额的30％。

第十一条、以土地使用权作价出资（入股）方式处置的，须报市以上土地行政管理部门审核、审批。其土地评估确认价的40％部分，按企业隶属关系由所在地的人民政府委托有资格的国有股权持股单位统一持有。其土地使用权可依法转让、出租、抵押。国有股权管理方案，由财政、国有资产管理部门审报。

第十二条、企业破产的，其划拨土地使用权由县以上土地行政主管部门收回，可以采取拍卖或其他方式予以处置。经有批准权的人民政府批准，所得收益由财政部门返还企业用于职工安置。

第十三条、需处置的划拨土地使用权，应已办理土地登记，获得土地使用权证书。尚未办理土地登记的企业应向土地所在地的土地行政主管部门申请土地权属审核，取得土地行政主管部门出具的土地权属证明。

第十四条、处置划拨土地使用权，其土地用途必须符合当地的土地利用总体规划；在城市规划区内的，还应符合城市规划。需要改变土地用途的，应当依法办理有关批准手续，补交土地使用权出让金或者有关土地有偿使用费用。

第十五条、除保留划拨用地方式外，采取其他方式处置划拨土地使用权的，必须进行土地价格评估。企业应当委托具有土地价格评估资格的评估机构进行地价评估，评估费按有关规定予以优惠。其中，国有企业设立上市公司或组建企业集团的，应当委托具有A级评估资格的评估机构进行地价评估。

经审查确认的土地价格评估结果，应当作为划拨土地使用权处置中确定土地使用权出让金、作价出资（或股本）、租金额的依据。

第十六条、改制企业的土地使用权处置方案，由企业或企业主管部门负责拟订，主要内容包括：企业改革的形式和内容、企业使用土地现状和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。

第十七条、设立上市公司及中央和省属的改制企业，其地价评估结果和土地使用权处置方案经市土地行政主管部门审核后，报省级以上人民政府土地行政主管部门确认、审批。

对实行公司制改造、改组或组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等企业，其地价评估结果和土地使用权处置方案由企业主管部门报同一级土地行政主管部门确认、审批。

第十八条、划拨土地使用权处置方案按下列程序审批：

（一）企业向土地所在地土地行政主管部门提出土地资产处置申请。

（二）土地行政主管部门从收到申请之日起，在10个工作日内完成对企业用地权属调查和界定（有权属纠纷的例外）。对尚未领取土地使用证的，应及时出具土地权属证明。

（三）企业委托具有相应土地估价资格的评估机构进行土地价格评估。

（四）企业持土地价格评估报告向所在地的土地行政主管理部门申请评估结果确认。土地行政主管部门从收到土地价格评估报告之日起，在5个工作日内完成评估结果确认。

（五）土地行政主管部门协助企业或企业主管部门依据有关法律、法规和政策，拟订划拨土地使用权处置方案。

（六）土地行政主管部门凭企业土地使用权处置申请、土地价格评估确认报告、土地使用权处置方案等有关资料，在5个工作日内批复划拨土地使用权处置方案。

第十九条、划拨土地使用权处置方案经批准后，企业应当根据批准的土地使用权处置方案与县级以上土地行政主管部门分别签订国有土地使用权出让合同、国有土地使用权租赁合同、国有土地使用权作价出资（入股）合同（协议）、划拨土地使用合同。

企业应按合同规定缴纳相应的费用并办理土地变更登记手续（免缴土地变更登记费），领取土地使用证。土地使用权出让金经批准分期缴纳或缓缴的，企业缴清规定的出让金后，方可领取土地使用证。

未经处置的划拨土地使用权不准转让、出租、抵押及作价出资（入股）。

第二十条、未办理土地登记或未能提供土地行政主管部门出具的土地权属证明，其土地价格评估结果不予确认，土地使用权处置方案不予批准。

不按土地管理法律、法规和规章及本规定进行土地价格评估的，其土地价格评估结果不予确认，土地使用权处置方案不予批准。

第二十一条、国有企业改革中涉及的土地使用权，未经批准擅自处置并发生土地使用权转移或改变土地用途的，按有关法律、法规予以处罚。

第二十二条、土地行政主管部门违反本规定批准的土地使用权处置方案无效，对有关责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十三条、凡已进行改制的国有企业，其划拨土地使用权没有依法处置的，应当按本规定的要求在1999年12月1日前补办处置手续、办理土地变更登记；逾期不办的，由土地行政主管部门公告注销原土地使用证书。

第二十四条、城镇集体、乡镇企业改革中涉及划拨土地使用权处置的，可参照本规定执行，具体办法由市土地管理局另行规定。

土地使用权用地方式篇6

关键词：农村；集体土地；使用权；流转模式

通过农村集体土地使用权的流转能对有限的土地资源进行合理优化配置，但是，现行的相关法律法规，管理制度，政府的干预及利益分配不均等都严重限制着农村集体土地使用权的流转的作用，导致其难以有效发挥对土地资源的优化配置作用。因此，必须结合我国当前国情，以此重新构建现行的法律法规，完善相关管理制度，健全的运行机制等来提高土地资源优化配置效率，实现利益分配合理化，从而为农村集体土地使用权的流转有效性奠定坚实基础。

一、农村集体土地使用权的流转模式

（一）政府主导型

政府主导型的集体土地使用权流转模式主要是指以地方政府为流转主体，利用特殊定价机制与流转形式，例如出租、联营、转让等，对土地进行统一流转，而农民集体土地的成员则通过表决权、同意权等方式参与到政府决策中。政府主导型模式具有明显的制度特征，能将集体土地使用产权性质进行变更，由私人变为国有，政府主导型模式也能称为农村集体土地使用权的国有化流转模式。政府主导型模式就是将农村农民用地、公共用地及企业用地等规划形成指标，而后通过相关程序将指标面向社会出售、出租，让指标购买者重新对指标进行规划建设，从而实现指标的有效性，实现农村生产建设用地与城市建设用地的置换。例如当前我国较为典型的政府主导型模式就有重庆地票交易，天津宅基地换房等。其中天津宅基地换房就是利用农民宅基地对农村集体对农村集体土地使用权进行置换，以此实现农村集体土地使用权向国有化流转模式的变更。而重庆地票交易就是将农村农民用地、公共用地及企业用地等规划形成指标，而后通过相关程序将指标面向社会出售、出租，让指标购买者重新对指标进行规划建设，以此实现集体建设用地流转的制度创新。

（二）农民自主型

农民自主型集体土地使用权流转模式主要就是以农民自身为流转主体，亦是利用特殊的定价机与流转形式实现对集体土地使用权的统一流转。农民自主型集体土地使用权流转模式主要能分为农民集体经济组织主导与集体成员主导两种表现形式。当前我国农村集体土地使用权流转方式主要是以集体经济组织为主导，受集体土地使用产权性质影响。广东省是我国在集体土地使用权流转上第一个“吃螃蟹”的省份，其较为典型的就是将集体土地变更为股份制，而后以入股的方式实现集体土地使用权流转。具体做法就是将集体土地使用权变更为股份制，按集体成员数进行股份分配，而后将股份统一集中，组建成股份合作组织或公司，集体成员数以入股方式参与其中，然后待一切步入正轨后由股份合作组织对集体土地使用权进行处置。农民自主型的流转模式的特征主要就是集体成员的集体土地使用权的流转。

二、集体土地使用权流转模式路径选择

采用集体土地使用权流转模式是有效提高土地资源优化配置效率及保障农民土地使用权的重要措施。政府和农民在集体土地使用权的流转过程中作用及参与程度的不同，决定着集体土地使用权的流转模式。根据相关数据统计表明及实践证明，政府主导型模式与农民自主型模式在集体土地使用权流转中的交易费用和农民权益保障方面各有千秋，而这主要是由集体土地使用权流转系统的外部环境、内部治理结构及集体土地产权结构所决定。因而集体土地使用权流转模式路径选择非常重要，主要有以下几方面：

一是在法律法规上为集体土地使用权的流转提供支持和保障，以此规避风险、降低成本。虽然集体土地使用权的流转的出现已经具有较长的一段时间，但是目前对其的研究和应用明显不足，仍处于探索阶段。缺乏合法的集体土地使用权流转载体，没有足够的法律法规依据支持流转。这就导致集体土地使用权的流转存在较大的风险，极易导致农民效益受损。因此，在法律法规上为集体土地使用权的流转提供支持和保障，促使流转做到有法可依，降低流转较易的不确定性，从而进一步提高土地资源的优化配置。

二是以市场机制为基础进行协调和博弈，建设服务型政府，在以符合市场经济条件情况下，实现土地资源的优化配置。集体土地使用权的流转必须以保护农民土地财产权利为前提，充分尊重农民自主意识，由农民自主决定是否进行土地流转，政府不应通过过度干预和采取政府主导转流模式，从而造成农民被迫式同意。以市场机制为基础进行协调和博弈能有效避免政府主导转流模式的出现，合理保护农民自身权力；而建设服务型政府，能起到有效解决土地交易中信息不对称，降低信息搜索成本，弥补市场失灵等作用。

三是对集体土地产权制度进行优化改革与完善，以体制来引导经济权力和政治权力，以此实现传统集体土地产权向集体组织自主治理模式转变，从而提升经济绩效，合理分配利益。集体土地产权制度变革必须以明确集体土地产权主体及赋予权利主体充分的转让权、定价权、收益权和救济权为前提，从而对集体土地产权治理结构进行完善，重新构建集体经济组织。

对集体土地产权制度进行优化改革与完善能进一步对农民集体内部收益分配结构进行优化，能增强农民集体经济组织的市场竞争力，是提高农村土地资源优化配置的重要环节。

三、结束语

综上所述，对农村集体土地使用权的流转模式进行分析与探讨具有非常重要的意义。农村集体土地使用权向流转模式发展是大势所趋，其对于土地资源优化配置有着重要作用与意义，因此，加强对农村集体土地使用权的流转模式的探究非常有必要，有助于促进我国土地资源的可持续发展。

参考文献：

[1]祁桂华.关于规范农村集体土地使用权流转的几点思考[J].中共济南市委党校学报，2011，03：37-40.

土地使用权用地方式篇7

不破不立。像大自然中的淘汰法则，市场经济中的企业也有生有死，当一个企业不能清偿到期债务时，就应通过破产制度，进入重整、和解或清算等法定程序，依法保护当事人的利益。

国有企业在其存续期间，作为法人存在的，必有其财产；国有企业所享有的财产是其成为法人的基础。国有企业占有和使用的动产，均可作为国有企业的责任财产，似乎没有人对之提出异议，司法实践对之有充分的认同；但国有企业占有和使用的不动产特别是土地，是否能够作为责任财产，或者哪种土地可以成为责任财产，人们对之以不同的理由提出了不同的异议。

其实国有企业破产时的责任财产的构成，并不是一个十分复杂的问题。但因为政府行为的介入和最高法院的司法解释的区分，使得本不应复杂的问题复杂化了。

一、国有企业的土地使用权问题

国有企业享有使用权的土地，依其来源可以区分为三种：以出让方式取得使用权的土地、以划拨方式取得使用权的土地、以承租方式取得使用权的土地 .以出让方式取得的土地使用权和以划拨方式取得的土地使用权，为设定于国家所有的土地上的用益物权；以承租方式取得的土地的使用权，为基于合同而使用他人土地的权利，非用益物权。国有企业得依照上述方式取得具有用益物权性质的土地使用权。

《城市房地产管理法》第7条规定：土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。第19条规定：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。依照我国现行法律和行政法规的规定，因出让而取得之土地使用权可依法转让、出租、抵押，因出让而取得之土地使用权不受限制地成为交易标的，当属独立的财产权利。国有企业因出让取得之土地使用权，非有社会公共利益的需要，国家不得收回。

《城市房地产管理法》第22条规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。《城市房地产管理法》对于因划拨取得的土地使用权，除在用途和转让条件上有一定的限制外，并没有附加特别的限制，反而规定该等土地使用权是一种无使用期限的权利。我国的现行法律和行政法规对于因划拨而取得之土地使用权，也没有规定国家可以将因划拨而取得的土地使用权收回。现实的状况应当是，国有土地一旦划拨，土地使用权人原则上永久使用。同样需要说明的是，我国法律和行政法规并没有规定，对国有企业因划拨而取得之土地使用权，国家在国有企业破产时可以收回，因此国家不得以国有企业破产为由收回划拨的土地使用权。

依照上述法律规定，划拨仅仅是土地使用权取得的方式不同，并不表明因划拨而取得之土地使用权不是一个独立的财产权利。所以，国有企业因出让取得之土地使用权和因划拨取得之土地使用权，尽管其取得方式有所不同，却没有性质上的差异。我国法律对国有企业因划拨取得之土地使用权的用途和转让附加一些特别的限制，也并不否定国有企业对划拨土地使用权所享有的处分权能。例如，《城市房地产管理法》第50条规定：设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。依照上述规定，国有企业对于因划拨而取得之土地使用权，可以设定抵押以实现对土地使用权的交换价值的处分，与因出让取得之土地使用权的抵押并无根本的不同。故国有企业因出让取得之土地使用权和因划拨取得之土地使用权，属于性质相同的用益物权，均为国有企业的责任财产。

（2）有关人民政府可以收回国有企业因划拨的土地使用权，并予以处置。在这一点上，国家收回国有企业因划拨取得至土地使用权，有十分宽泛的裁夺余地，国家对于划拨的土地使用权，可以不收回，也可以收回，收回的，甚至可以不附加任何理由。最高法院以司法解释授权有关的人民政府在国有企业破产时可以收回划拨的土地使用权，是没有任何法律依据的。再者，有关的人民政府可以收回划拨的土地使用权予以处置，应当如何处置或者以何种目的处置，均没有任何限制，无异于在说划拨的土地使用权已经因国家收回而消灭，政府想怎么处置都可以。若有关的人民政府决定不收回破产的国有企业划拨的土地使用权，又该如何处理呢？或者退一步讲，有关的人民政府可以基于何种理由不收回破产的国有企业因划拨取得之土地使用权呢？可见，最高法院上述司法解释具有极大的任意性，并没有给出一个让实践可以充分把握的标准。

笔者认为，国有企业的土地使用权，虽有划拨和出让两种不同的取得方式，但其作为用益物权的性质相同，国有企业自其取得土地使用权时起，土地使用权即构成国有企业的责任财产。原则上，在国有企业破产时，土地使用权不论其因划拨还是因出让而取得，均应当列入破产财产，并通过变价进行破产分配。对于划拨的土地使用权，国有企业破产时亦应当予以变价，并参照《城市房地产管理法》第50条的规定处理，土地使用权变价后所得的价款应当优先缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，列入破产财产以备分配。

二、已经抵押的国有企业的土地使用权问题

属于破产企业所有的财产，为破产财产。破产企业已经设定抵押的财产，理论上应当属于有负担的破产财产；在除去负担之前，该破产财产应当优先用以满足因负担而取得之担保物权人的利益。国有企业的土地使用权已经设定抵押的，依照我国《企业破产法（试行）》第28条和《民事诉讼法》第203条的规定，不属于破产财产的范围；但土地使用权的价值超过被担保债务数额的部分，应当作为破产财产。依照我国现行法律的有关规定，国有企业的土地使用权设定抵押的，除非抵押无效，抵押权人在国有企业破产时，得行使抵押权以变价抵押物（土地使用权），以变价金清偿土地使用权所担保的债权。但是，若土地使用权系划拨取得之权利，则变价金应当首先缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。抵押权人就土地使用权变价金优先受偿后的余额，应当作为可供分配的破产财产，按照破产财产分配方案予以分配。上述法律规定本应无条件地适用于已经设定抵押的国有企业的土地使用权。

但是最高法院法释[2003]6号批复第2条规定，企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权，以该土地使用权为标的物设定抵押，依法办理抵押登记手续，并经具有审批权限的人民政府或土地行政管理部门批准，抵押有效；抵押权人在以抵押标的物折价或拍卖、变卖所得价款缴纳相当于土地使用权出让金的款项后，对剩余部分可享有优先受偿权。这里的问题并不是抵押权人应否优先受偿的问题，因为抵押权人对已经抵押的划拨土地使用权的优先受偿权已被《城市房地产管理法》和《担保法》所明文规定，抵押权人对于划拨的土地使用权变价金有优先受偿权，不存在疑问。存在疑问的是，抵押权人对抵押的以划拨方式取得之土地使用权行使优先受偿权后，若土地使用权的变价金还有剩余的，是否属于破产财产？依照最高法院法释[2003]6号批复第1条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。显然，国有企业以划拨方式取得之土地使用权，原本不属于破产财产，即便设定抵押而抵押权人对之行使抵押权，在解释上仍不能认为其变化为破产财产，故抵押权人对抵押的以划拨方式取得之土地使用权行使优先受偿权后的余额，仍不属于破产财产。这里存在着明显的矛盾。

土地使用权用地方式篇8

土地是人类赖以生存和的最珍贵的资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是生产的场所。我国总土地面积为960万平方公里（折合144亿亩），其中有耕地14.9亿亩、草地42.9亿亩、林地18.3亿亩，其它面积为67.9亿亩。应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有1.2亩左右，远远低于世界人均耕地4.8亩的水平。随着我国主义市场的发展，大中城市的城乡结合部都成为经济社会化和土地利用变化最为频繁和快速的地区，流动人口增加导致的房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展较快。土地利用非农化速度加快，集体建设用地流转越来越普遍，随着体制改革，结构的调整与资产的重组，现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。

本文先后阐述了我国土地管理法中土地的所有权和使用权制度；我国集体土地的五项征用原则；国有土地有偿使用的使用权出让、出租、作价入股和划拨的形式。并着重介绍了国有土地使用权出让的四种形式：一.以协议方式出让土地；二.以招标方式出让土地；三.以拍卖方式出让土地；四.以协议方式出让土地。在最后介绍了我国闲置土地的认定及国家对其处置的方案。

关键词：集体土地国有土地土地使用权

一．现行土地制度的

（一）我国土地目前的利用现状

土地是人类赖以生存和发展的最珍贵的自然资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是工业生产的场所。我国总土地面积为960万平方公里（折合144亿亩），其中有耕地14.9亿亩、草地42.9亿亩、林地18.3亿亩，其它面积为67.9亿亩。应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有1.2亩左右，远远低于世界人均耕地4.8亩的水平①。再加上长期以来，人们无法使用土地，对开发和利用土地重视不够，乱占滥用等现象很普遍，土地资源遭到破坏，耕地面积逐年减少，土地问题的矛盾将日益尖锐。为了管好和用好土地，必须制定和完善土地管理法规，以便更好地用手段调整土地关系，保护土地资源。

为了适应土地管理和全面建设小康社会的需要，提高土地的集中节约利用水平，缓解建设用地指标不足的压力，满足经济社会发展对土地资源的需求，近年来开封市政府按照河南省政府常务会议关于开展砖瓦窑场、工矿废弃地整治工作的指示精神，依据国务院加强耕地保护的要求和法律、法规的规定，在全市范围内开展砖瓦窑场、工矿废弃地的整治工作，并取得可喜成绩，这样，不仅提高了土地的集中节约利用效率，减少耕地占用，降低用地成本，减少闲置浪费，更能促进小康社会的建设。

（二）土地的所有权制度

土地的所有权，是指土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地，并从土地上获得利益的权利。土地所有权制度是保护土地所有制的法律工具我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定我国土地所有制为社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。集体所有，即农民群众集体经济组织（或村民委员会）的土地的所有权。

目前我国存在两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的集体所有制。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”同时，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。

（三）土地的使用权制度

土地的使用权，是指土地使用人依照法律的规定，对占有的土地进行合理利用的权利。所有权的内容是由占有、使用、收益和处分的权能组成的。我国土地管理法规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

我国的土地使用权制度，应视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地，对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨土地使用权的除外。”

随着我国社会主义市场经济的发展，大中城市的城乡结合部都成为经济社会化和土地利用变化最为频繁和快速的地区，流动人口增加导致的房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展较快。土地利用非农化速度加快，集体建设用地流转越来越普遍，随着体制改革，结构的调整与资产的重组，现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。

二．我国集体土地的征用原则

我国将土地分为农用地、建设用地和未利用地，在征用土地时，土地管理部

门和用地单位必须严格遵守以下原则：②

（一）珍惜耕地、合理利用土地的原则

土地是人类赖以生存和生活的基础，我国耕地具有明显的特点：人均占有耕地少、耕地总体质量差、生产水平低、退化严重、后备资源不足。但是，随着城市建设的发展和建立社会主义市场经济的需要以及人民生活水平的不断提高，必然还要占用一部分耕地，因此，在征用地时必须要坚持“一要吃饭、二要建设”的方针，必须坚持精打细算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，坚决反对征而不用、多征少用、浪费土地的做法。

（二）保证国家建设用地原则

在征用土地时应反对两个极端：一是以节约土地为理由，拒绝国家征用；二是大幅度提高征地费用，以限制非农业部门占用土地。因此，既要贯彻节约用地的原则，又要保证国家建设项目所必须的土地。

（三）妥善安置被征地单位和农民的原则

由于中国土地辽阔，各地情况差异较大，补偿、补助标准很难确定，更不易统一，但补偿、补助要求适度。所谓适度，是既不要因为征用土地而降低被征地生产单位的生产水平和农民个人的生活水平，也不要因征地而过大的提高农民的生活水平或超过当地的生活水平。

（四）有偿使用土地的原则

有偿使用土地，是管好土地、促进节约用地和合理利用土地、提高经济效益的经济手段。在一个相当长的时期内，土地使用制度将实行双轨制，既土地使用权有偿出让和土地使用权划拨两种制度长期并存。

（五）依法征地的原则

建设单位征用土地，必须依据国家的有关规定和要求，持有国家主管部门或县级以上人民政府批准的证书和文件，并按照征用土地的程序和法定的审批权限，依法办理了征用手续后，才能合法用地③。凡无征地手续或无权批准使用土地的单位批准使用的土地或超权限批准使用的土地，均属非法征地，不受法律保护。

三．国有土地有偿使用的形式

国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人

使用，而土地使用者一次或分年度向国家缴纳土地使用费的行为。目前，国有土地有偿使用的形式如下：

（一）国有土地使用权出让

国有土地使用权出让，是指国家将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

国有土地使用权出让必须符合土地利用规划、城市规划和土地利用年度计划，可以采取招标、拍卖、协议、挂牌交易的方式。商业、、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式④。出让的最高年限是由国务院规定，应当签定书面合同，合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签定；使用者要改变土地用途必须取得出让方和市、县人民政府规划主管部门的同意，签定土地使用权出让合同变更协议或重新签定土地使用权出让合同，相应调整土地使用权

金。国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的年限届满前不得收回。

（二）国有土地使用权出租

国有土地使用权出租，是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

在我国土地使用者如果未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资、开发土地的，不得出租土地使用权；在土地使用权出租时，出租人与承租人应当签定租赁合同，其内容不得违反国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定，出租人必须履行土地使用权出让合同中规定的义务；土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租时，出租人必须依法办理登记手续。

（三）国有土地使用权作价入股

对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。经国务院改制的企业，土地资产处置方案应报国土资源部审批；其他企业的土地资产处置方案应报土地所在的省级土地行政主管部门审批。

（四）国有土地使用权划拨

国有土地使用权划拨，是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用者依法缴纳了土地补偿、安置等费用后，国家将该幅土地交付给土地使用者使用，或国家将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。

我国下列几种建设用地的土地使用权，确属必须的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：⑴国家机关用地和军事用地。⑵城市基础设施用地和公益事业用地。⑶国家重点扶持的能源、、水利等基础设施用地。⑷法律、法规规定的其他特殊用地⑤。在这里需要说明，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以划拨方式提供土地使用权。但是对于以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目的，应当以有偿使用方式提供土地使用权。

四．土地取得的程序及有关规定

（一）集体土地征用的程序

严密可行的工作程序，对于提高工作效率、防止失误、保证工作质量有着重要的作用。征用集体土地一般按照下列工作程序办理：先申请用地，建设单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基本建设计划以及地方政府规定需提交的相应材料、证明。凡土地所在地的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地，县级以上人民政府土地行政管理部门负责建设用地的申请、审查、报批工作，对应受理的建设项目在30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后报上一级土地管理部门审查，经批准的建设用地，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。建设用地批准后直至颁发土地使用证书之前，应进行跟踪和管理。建设项目竣工验收后，用地单位向当地土地管理部门提出土地登记申请，经测绘部门测绘，核定用地面积，确认土地权属界限，地籍管理部门注册登记后由人民政府颁发土地使用证，作为使用土地的法律凭证。

（二）国有土地使用权出让的形式

为了进一步对国有土地的管理，体现市场经济中的公开、公平、公正原则，在我国除涉及国家安全和保密外，都必须向社会公开。招标、拍卖出让国有土地使用权不仅集中体现了公开、公平、公正的原则，同时可以实现政府按规划统一开发、统一供地，以供应引导和制约需求，实现土地优化配置，还可以有效防止土地出让中的不正之风和腐败行为，保障依法行政。

1.以协议方式出让土地使用权主要适用于：高项目用地；福利住宅用地；国家机关、部队、文化、、卫生、、科研和市政公共设施等非营利性用地；政府批准的其他用地。土地使用者需要按协议出让方式获得土地使用权时，可向土地使用权出让方索取地块的有关资料和文件，并于规定的时间内提交包括土地开发建设方案、出让金数额及付款方式等内容的文件。出让方在收到上述有关文件后，应于规定期限内给予答复。如果双方均有意向，就可进一步协商，直至达成协议。土地使用者可与土地管理部门签定合同并支付定金。土地使用者支付出让金后，可向土地管理局或房地产管理部门办理使用登记，领取国有土地使用证。

2.以招标方式出让土地使用权是指在规定的期限内，由符合条件的单位和个人以书面的形式投标，竞投某一地块的使用权，由招标人经过开标、评标，最后择优中标者的出让方式。其程序是依据市、县人民政府土地行政主管机关根据计划、产业政策、土地利用总体规划等拟订招标公告，包括出让地块的用途、年限、出让方式、时间等，邀请有意向的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权招标。招标分为公开招标和定向招标。投标人提出申请后，招标人对其资格能力等方面进行审查，然后向符合条件的投标人发出招标文件，投标人在拖表结束前将标书投入标箱，并交纳保证金，标书投入标箱后不可撤回，如果撤回投标书，则投标人丧失保证金，但在投标截止日期前如果需要修改标书可另投修改好的标书，原标书归于无效。招标人按照招标公告规定的时间、地点开标，推选代表检查标箱的密封情况，应当开启标箱，宣布招标人名称、投标价格和投标文件的主要内容（投标人少于三个的应重新招标）最后由评标小组进行评标，中标者保证金可转为定金，亦有地方规定可抵作出让金，未中标者可退还保证金，中标者在拿到中标通知书之后，在一定时间内和招标人签定《国有土地使用权出让合同》并支付规定数额的定金，在签约后60日内支付全部土地使用权出让金，过期不全部支付的，招标人有权解除合同，并请求违约赔偿。

3.以拍卖方式出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。国有土地使用权作为一种财产权利，可以通过拍卖这种竞争易方式得到较为充分的对价。其程序是拍卖出让国有土地使用权是指出让拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价根据出价结果确定土地使用者的行为。市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策确定底价，在拍卖前七日，拍卖人应通过报纸和其他新闻媒体拍卖公告。公告内容包括：拍卖时间、地点、出让地点的编号、位置、面积、用途、使用条件、出让年限；竞拍人应当具备条件，并办理相关手续⑥。拍卖当天，由主持人介绍有关拍卖的情况，宣布起叫价，竞买人竞价，最高应价者为竞得人，应当注意竞买人不足三人，或竞买人的最高应价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖成交后，双方应当签署成交确认书，买方应当持拍卖出具的成交证明和有关材料向土地管理部门办理证照变更手续。

4.国有土地使用权通过协议方式出让给土地使用者。在我国只有除、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或挂牌方式外才可采取。出让金不得低于新

增建设用地的土地有偿使用费、征地补偿费用以及按照国家规定应当交纳的有关税费之和；有基准地价的土地协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。实行授权经营、作价出资方式取得应按政府收取出让金额计作国家资本金或股金。以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签定土地使用权出让合同变更协议或者重新签定土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。

五.我国闲置土地的处置办法

闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

在我国国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的；已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准终止开发建设连续满一年的都认定为闲置土地。

我国的处置方案有：（1）延长开发建设时间，但最长不得超过一年；（2）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；（3）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的由政府收取增值地价；（4）政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；（5）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；（6）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。

在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满两年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动

工开发必须的前期工作造成动工开发延迟的除外。

综上所述，大家都能看出，土地作为重要的生产资料，无论在什么样的社会，无论在什么样的经济结构下，都是一样重要的。为此，我国政府在近年来也出台了一些相关的法律、法规，只有管好国有土地和集体所有土地，进行的土地规划，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生态环境，才能促进社会主义市场经济的协调发展。

[注释]：

①参见《经济法学》主编潘静成，中央广播电视大学出版社出版，2000年8月。

②参见1988年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第一章第四条。

③参见1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第

五章第二十二条。

④参见1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二章第十二条。

⑤参见《房地产基本制度与政策》主编陆克华，建筑出版社出版，2003年5月第49页。

⑥参见1997年1月1日起施行的《中华人民共和国拍卖法》第四章第二条。

[]：

1.《土地利用管理文件汇编》地质出版社出版，2004年12月。

2.《土地利用管理调研报告汇编》国土资源部土地利用管理司编，2004年11月。

3.《经济法学》主编潘静成，中央广播电视大学出版社出版，2000年8月。

4.《房地产政策与法规》主编孙辛勤李胜利，中国物资出版社出版，1998年11月。

5.《房地产法学》主编程信和，北京大学出版社出版，2001年2月。

土地使用权用地方式篇9

第一条（目的和依据）

为了完善本市土地有偿使用制度，规范土地使用权出让行为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律、法规的有关规定，制定本办法。

第二条（适用范围）

本办法适用于本市行政区域内国有土地使用权的出让。

第三条（集体所有土地使用权出让的限定）

集体所有的土地必须先行征收转为国有土地后，方可以按本办法的规定出让土地使用权。

第四条（土地使用权的限定）

土地使用权出让期间，土地所有权仍属于国有。

地下的各类自然资源、矿产以及埋藏物、隐藏物等，不在土地使用权出让范围内。

第五条（土地使用权受让人的限定）

境内外的自然人、法人和其他组织，除法律另有规定外，均可以按本办法的规定，在本市以出让方式取得土地使用权，并进行土地开发、利用和经营。

第六条（主管部门）

市土地管理部门主管本市土地使用权的出让事务。

第七条（出让合同的签订）

土地使用权出让应当签订出让合同。

出让合同由市土地管理部门和区、县土地管理部门（以下统称出让人）按规定的建设用地管理权限，与土地使用权受让人（以下简称受让人）签订。

第八条（土地使用权的转让、抵押、出租）

受让人在土地使用权出让年限内，可以按出让合同和相关法律、法规的规定，将土地使用权转让、抵押、出租或者用于法律允许的其他经济活动。

出让的土地使用权按前款规定发生转让的，转让的受让人应当继续履行出让合同，并遵守本办法的规定。

第九条（土地使用权的继承）

以出让方式取得土地使用权的自然人，其土地使用权在出让年限内可以继承。

出让的土地使用权依法继承的，继承人应当继续履行出让合同，并遵守本办法的规定。

第二章出让土地使用权的范围、方式和程序

第十条（土地使用权出让的规划要求）

土地使用权出让，必须按本市土地利用总体规划、城市规划、土地利用年度计划和城市规划管理技术规定的要求进行。

第十一条（应当实行土地使用权出让的范围）

除按照《中华人民共和国土地管理法》规定可以以划拨方式取得土地使用权的情形外，各类建设项目均应当以有偿使用方式取得土地使用权。其中，商品房项目应当按本办法的规定，以出让方式取得土地使用权，其他项目可以以出让或者租赁等方式取得土地使用权。

以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，按照前款规定应当以出让方式取得土地使用权的，由房地产转让的受让人与出让人签订出让合同，并在按规定支付土地使用权出让金（以下简称出让金）后，取得土地使用权。

第十二条（出让合同的内容和格式）

出让合同应当载明下列主要内容：

（一）出让和受让的当事人双方；

（二）出让地块的坐落、四至范围和面积；

（三）出让地块的规划用地性质和规划技术参数；

（四）出让年限；

（五）出让金金额、支付方式和期限；

（六）拆除出让地块上原有建筑物、构筑物和其他附着物的责任、费用承担和完成期限；

（七）与出让地块相关的市政公用设施配套要求和费用承担的责任；

（八）出让地块的交付期限；

（九）项目建设的开工和完成期限；

（十）当事人双方在出让年限届满时的权利和义务；

（十一）违约责任；

（十二）争议的解决方式；

（十三）当事人双方约定的其他事项。

出让合同应当附有规划管理部门根据批准的详细规划提供的出让地块的各项规划要求和附图。

出让合同应当参照使用标准格式。出让合同的标准格式由市土地管理部门制订。

第十三条（土地使用权出让的最高年限）

土地使用权出让的最高年限按不同的用途确定：

（一）居住用地为70年；

（二）工业用地为50年；

（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地为50年；

（四）商业、旅游、娱乐用地为40年；

（五）综合或其他用地为50年。

第十四条（土地使用权出让的方式）

土地使用权出让可以采取下列方式：

（一）招标；

（二）拍卖；

（三）协议；

（四）国家和市人民政府规定的其他方式。

用于商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等项目的土地使用权出让，应当通过招标、拍卖方式进行，但经市人民政府批准以协议方式出让土地使用权的特殊情形除外。

第十五条（征询规划要求和相关批准手续的办理）

土地使用权出让前，出让人应当以书面形式向规划管理部门征询该地块的规划要求，规划管理部门应当根据经批准的详细规划提供各项规划要求及其附图。

土地使用权通过招标、拍卖方式出让的，出让人应当在招标、拍卖前，以书面形式向投资管理部门和相关管理部门征询意见，并在招标文件和拍卖的有关资料中明确该地块建设项目的立项条件、规划、环境保护、园林绿化、卫生防疫、交通和消防等要求；招标、拍卖完成后，受让人凭出让合同向投资、规划等管理部门办理建设项目的相关手续。

土地使用权通过协议方式出让的，出让地块建设项目的相关手续，由受让人按照国家和本市有关规定向投资、规划等管理部门办理。

第十六条（有关资料的提供）

出让人应当向有意受让土地使用权者提供下列资料：

（一）出让地块的坐落、四至范围、面积、地形图或地籍图；

（二）项目建设的完成年限、必须投入的最低建筑费用和发展面积的下限；

（三）规划用地性质、建筑容积率、建筑密度和净空限制等各项规划要求；

（四）环境保护、园林绿化、卫生防疫、交通和消防等要求；

（五）市政公用设施的现状和配套建设要求；

（六）出让地块的地面现状；

（七）出让的方式和年限；

（八）受让人应当具备的资格；

（九）出让金的支付方式和要求；

（十）出让合同的标准格式；

（十一）有关土地使用权出让方面的具体规定；

（十二）房地产买卖及物业管理的有关规定；

（十三）其他有关资料。

第十七条（招标方式出让土地使用权的程序）

土地使用权通过招标方式出让的，其主要程序为：

（一）出让人根据出让地块的具体条件招标公告或者投标邀请书；

（二）投标人按招标公告或者投标邀请书的规定获取招标文件，并在出让人组织下踏勘出让地块；

（三）投标人支付保证金，并将投标文件密封后投入指定的标箱；

（四）出让人在招标文件确定的投标截止时间主持开标；

（五）由出让人组建的评标委员会对投标文件进行评审，提出评标报告和推荐的中标候选人；

（六）由出让人在评标委员会推荐的中标候选人中确定中标人，并向中标人发出中标通知书；

（七）中标人在规定期限内，持中标通知书与出让人签订出让合同，并支付定金。

开标和评标应当有本市的公证机关参加，并出具公证书。

第十八条（拍卖方式出让土地使用权的程序）

土地使用权通过拍卖方式出让的，其主要程序为：

（一）由出让人委托的拍卖人拍卖公告；

（二）竞买人按拍卖公告确定的时间踏勘出让地块，并支付保证金；

（三）拍卖人按拍卖公告确定的时间、地点进行拍卖，通过公开竞价，应价最高的竞买人为买受人；

（四）买受人与拍卖人签订成交确认书；

（五）买受人持成交确认书与出让人签订出让合同，并支付定金。

拍卖应当有本市的公证机关参加，并出具公证书。

第十九条（协议方式出让土地使用权的程序）

土地使用权通过协议方式出让的，其程序为：

（一）出让人向有意受让土地使用权者提供出让地块的有关资料；

（二）有意受让土地使用权者获得有关资料后，经与出让人协商一致，签订出让合同，并支付定金。

第二十条（具体实施办法的制订）

出让土地使用权招标、拍卖的具体实施办法，由市土地管理部门会同市发展改革、建设、规划等有关部门另行制订。

第二十一条（定金、保证金和出让金）

定金、保证金和出让金应当按出让人规定的币种支付。

定金、保证金可以抵充出让金。

对未中标者和买受人以外的竞买人已支付的定金、保证金，出让人或者拍卖人应当予以退还。

第二十二条（出让地块原使用者土地使用权的收回）

按本办法规定出让土地使用权的，出让地块原使用者的土地使用权应当依照法律程序予以收回。

第二十三条（受让人土地使用权的登记）

出让合同签订时，出让地块上原有的建筑物、构筑物和其他附着物已拆除的，受让人应当按出让合同规定支付全部出让金后，办理土地使用权登记。

土地使用权连同地上建筑物、构筑物和其他附着物一并出让的，受让人应当按出让合同规定支付全部出让金后，办理土地使用权登记。

出让合同签订时，出让地块上原有的建筑物、构筑物和其他附着物应当拆除而未拆除的，受让人应当按下列规定办理土地使用权登记：

（一）出让合同中约定由出让人负责拆除原有的建筑物、构筑物和其他附着物的，应当在受让人按出让合同规定支付全部出让金，出让人按出让合同规定交付出让地块后，由受让人办理土地使用权登记。

（二）出让合同中约定由受让人负责拆除原有的建筑物、构筑物和其他附着物的，受让人应当按出让合同规定支付全部出让金，出让人应当发给受让人土地临时使用证明，并由受让人与出让地块所在地的区、县人民政府或者其指定的单位签订委托拆除原有的建筑物、构筑物和其他附着物的合同；受让人应当在原有的建筑物、构筑物和其他附着物拆除后，办理土地使用权登记。

出让人应当在市或者区、县房地产交易中心及时公布土地使用权出让的成交价格。

第二十四条（土地开发、利用和经营的要求）

受让人应当按出让合同约定的规划用地性质、规划要求、开发期限和条件进行土地开发、利用和经营。

受让人在出让地块上进行房地产开发的，应当按本市规划管理、建筑业管理、房地产管理以及交通、环保、卫生、环卫、消防等城市管理的有关规定办理各项申请审批手续。

第二十五条（规划用地性质或者规划要求的变更）

受让人在土地使用权出让年限内，需改变出让合同约定的规划用地性质或者规划要求的，必须向出让人和规划管理部门提出申请。经审核批准的，受让人应当与出让人重新签订出让合同或者签订补充合同，并相应调整出让金；不予批准的，应当由出让人或者规划管理部门书面通知受让人。

第二十六条（出让金的管理）

出让金应当按规定全部上缴财政，列入预算，并按照国家和本市的有关规定安排使用。

第三章出让土地使用权的收回

第二十七条（出让土地使用权的续期）

土地使用权出让年限届满，受让人需继续使用土地的，应当至迟于届满前1年申请续期；除根据社会公共利益需要收回土地使用权外，受让人的续期申请应当予以批准。

经批准准予续期的，出让人应当与受让人重新签订出让合同，并由受让人按规定支付出让金。

第二十八条（出让土地使用权期满的收回）

土地使用权出让年限届满，受让人未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，其土地使用权应当无偿收回。

土地使用权无偿收回时，其地上建筑物、构筑物和其他附着物按出让合同的约定处理。

第二十九条（土地使用权的提前收回）

出让年限未满的土地使用权不提前收回，但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，出让的土地使用权可以依照法律程序提前收回。

第三十条（提前收回土地使用权的程序）

提前收回土地使用权的，出让人应当至迟于收回土地使用权之日前6个月，将出让地块的坐落、四至范围、收回理由、收回日期等通知受让人，并在出让地块的范围内公告。

第三十一条（提前收回土地使用权的补偿）

提前收回土地使用权的，出让人应当给予受让人相应的补偿。

提前收回土地使用权的补偿金额，应当按出让年限的余期、规划用地性质、出让金以及地上建筑物、构筑物和其他附着物的价值等项内容，由出让人与受让人协商确定，或者委托具有相应资质的房地产评估机构进行房地产价格评估后确定。

受让人对补偿金额的确定有异议的，可以向人民法院，但土地使用权的收回仍可以按公告规定的日期执行。

第三十二条（土地使用权的交换）

提前收回土地使用权的，出让人可以与受让人协商一致后，将另一地块的土地使用权与受让人进行交换。

交换土地使用权地块的出让金金额，由出让人与受让人协商确定，或者委托具有相应资质的房地产评估机构进行房地产价格评估后确定。

交换土地使用权的，出让人应当与受让人重新签订出让合同。

第四章法律责任

第三十三条（受让人和出让人的违约责任）

受让人未按出让合同的约定支付全部出让金的，出让人有权解除合同，已收取的定金、保证金不予退还，并可以请求违约赔偿。

出让人未按出让合同的约定提供土地使用权的，受让人有权解除合同，由出让人返还出让金，受让人并可以请求违约赔偿。

第三十四条（违反规划管理规定的处罚）

受让人未按出让合同约定的规划用地性质或者规划要求开发、利用、经营土地的，由规划管理部门按相关法规、规章的规定予以处罚。

第三十五条（违反土地管理规定的处罚）

受让人未按出让合同约定的开发期限或者条件开发、利用、经营土地的，由土地管理部门按相关法规、规章的规定予以处罚；情节严重的，可以依照法律程序无偿收回其土地使用权。

第五章附则

第三十六条（受让人的纳税义务）

受让人应当依照国家税收法律、法规的规定纳税。

土地使用权用地方式篇10

建设用地使用权制度与我国房地产市场的健康发展息息相关。在现有法律框架下，《物权法》仅规定了建设用地使用权物权变动的基本规则，其具体贯彻还有赖于《土地管理法》和《房地产管理法》去落实。目前，《土地管理法》和《房地产管理法》的修改已经提上议事日程，厘清两者之间调整范围的界限，并相应完善现有规则，无疑是我们面临的首要任务。

建设用地使用权作为一项用益物权，是在他人享有所有权的土地之上设立的；设立之后，建设用地使用权人可以占有、使用他人的土地并从中获益，并可以处分其建设用地使用权，由此形成了所谓土地的“一级市场”和“二级市场”。[1]建设用地使用权的取得方式也就有了所谓“设立”和“转移”之分。其中，建设用地使用权的设立是指将土地所有权的部分权能分离和独立出来而创设建设用地使用权，属于创设的继受取得，反映的是土地所有权人和土地使用人之间的关系，属于土地一级市场的交易行为；建设用地使用权的移转则是指已取得建设用地使用权的权利人处分自己的建设用地使用权，属于转移的继受取得，反映的是土地使用人和土地使用人之间的关系，属于土地二级市场的交易行为。例如基于转让、互易、赠与而继受取得建设用地使用权；基于股东的出资而传受取得建设用地使用权；基于继承和受遗赠而取得建设用地使用权，均属此类。[2]建设用地使用权的 “设立”和“转移”之间的规则设计应不相同：建设用地使用权的设立涉及用地审批、用途管制、规划许可，程序自当复杂，而已设立的建设用地使用权只要不改变用途，其移转应是自由的。

我国现行《土地管理法》和《房地产管理法》均调整建设用地使用权，但两者之间多有重复，例如，《土地管理法》第五章专章规定了建设用地，其中自然就涉及建设用地使用权的出让和划拨，而《房地产管理法》第二章也专章规定房地产开发用地，并专节规定了土地使用权的出让和划拨。两者之间如何在调整范围上作出明确区分？本文作者认为，虽然房地产开发必然涉及用地，但在我们目前行政管理体制未作重大调整的情况下，为使各部门条分缕析地履行自己的职能，避免相互争权和彼此推诿，《土地管理法》应仅调整土地的一级市场，亦即仅涉及建设用地使用权的设立，《房地产管理法》应仅调整土地的二级市场，亦即仅涉及建设用地使用权的移转。本文仅就前者而展开。

二、建设用地使用权的设立主体：公法主体抑或私法主体

依《物权法》的规定，建设用地使用权是在国有土地之上设立的以建造建筑物、构筑物及其附属设施为目的的他物权。我国法上对他物权的设立大抵采取了“合同＋公示（交付或登记）”的模式，[3]建设用地使用权的设立也是“建设用地使用权设立合同” ＋“建设用地使用权登记”。[4]建设用地使用权设立合同当属建设用地使用权设立中的重要一环。

在《物权法》通过之前，学界就建设用地使用权出让合同的法律性质素有争议，行政合同说和民事合同说之间莫衷一是。在《物权法》明确规定了建设用地使用权出让合同及其内容[5]之后，其民事合同性质应无争议。通说认为，当国家参与政治、社会管理活动时，国家是以主权者或管理者的身份出现的，其身分并不具有民事主体的属性，但当它参与民事活动时，国家是以民事主体的身份出现的，而不是主权者或管理者的身分。[6]在建设用地使用权设立合同中，县级以上人民政府的国土资源管理部门代表国家以土地所有权人的身分与土地使用人订立合同，是以民事主体的身分与其他民事主体从事交易行为，他们之间发生的关系属于平等主体之间的民事关系。由国土资源部、国家工商行政管理总局的《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本）(GF-2008-2601)（以下简称《示范合同》）第1条明确指出：“根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、有关行政法规及土地供应政策规定，双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则，订立本合同。”建设用地使用权设立合同的民事合同性质即昭然若揭。

在现行法之下，国家作为国家所有权的唯一主体，并不直接行使所有权的权能，而是根据“统一领导、分级管理”的原则，按照财产的性质、用途，把财产分别交给相应的机关、企事业单位，这些机关、单位在授权范围内代表国家行使国家所有权的职能，但是财产的所有权并不发生转移，仍然属于国家。市、县人民政府国土资源管理部门在建设用地使用权的设立中即是行使国家土地所有权。《示范合同》即由作为出让人的市、县人民政府国土资源管理部门[7]与受让人签订，市、县人民政府国土资源管理部门的法律地位可见一斑。按照《物权法》第135条的规定，建设用地使用权属于土地所有权的处分，土地使用人要与国家进行磋商、谈判，签订建设用地使用权出让合同，在国家所有的土地所有权上设定一个权利负担，在这一过程中，市、县人民政府国土资源部门即代表国家在行使国家土地所有权的职能。但现行《土地管理法》并未对市、县人民政府国土资源管理部门建设用地使用权设立中的法律地位作出规定，虽然其第5条明确规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”但《物权法》第57条第1款规定：“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。”这里，并未明确作为履行土地管理职能的国土资源管理部门的私法主体地位。国土资源管理部门与土地使用人签订建设用地使用权出让合同的明确法律依据是《房地产管理法》第14条第2款。[8]因为国土资源管理部门在《土地管理法》中的很多权利的行使都仰赖于其私法主体定位，因此，《土地管理法》中对此应作出明确授权性规定。按照前述《土地管理法》和《房地产管理法》在调整范围上的区分，关于县级以上人民政府国土资源管理部门作为国家土地所有权行使主体的地位更应在《土地管理法》中作出明文规定。

应当说明的是，在《土地管理法》上，县级以上人民政府国土资源管理部门还担负着土地管理的职能，学者们对此提出了尖锐的批评，认为国土资源管理部门混用行政权与所有权代表身份，将行政公权的手段运用到私权的领域，造成了“以地谋财”的天价出让和以招商引资为目的的低价出让。[9]就此，国家正通过相关制度设计来加以解决，如设立国家土地监察制度，专门对耕地保护责任标的落实情况、土地执行情况、土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况等依法进行监督，此点并已专章规定于《土地管理法》修正草案之中。

三、建设用地使用权的设立方式：出让、划拨抑或包括其他

就建设用地使用权的设立方式，《物权法》第137条明文规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”该条从保护土地资源和国家土地收益的大局出发，严格限制建设用地使用权的无偿设立(划拨)，倡导和鼓励建设用地使用权的竞价有偿设立(出让)。[10]在《土地管理法》和《房地产管理法》修改过程中，有学者主张，既然建设用地有偿使用方式包括了出让、租赁和作价出资入股，[11]那么，建设用地使用权的设立方式除了出让和划拨之外，还应当包括租赁和作价入股，[12]并因此建议《土地管理法》修正时将建设用地使用权的取得方式明定为“建设用地使用权可以依法通过出让、划拨、租赁、作价出资入股和转让、出租、继承、赠与、互换等方式取得。”就该条文的结构来看，“和”之前的“出让、划拨、租赁、作价入股”应属于建设用地使用权的设立方式(创设的继受取得)；“和”之后的“转让、出租、继承、赠与、互换”则属于建设用地使用权的移转方式(移转的继受取得)。对此，本文作者不敢苟同。

(一)《物权法》第137条第1款的解释论

在解释论上，上引《物权法》第137条第1款条文中的“出让或者划拨等方式”是否完全列举了建设用地使用权的设立方式?也就是说，出让和划拨这种类型化的方法是否足以周延地涵盖依某种分类标准对建设用地使用权设立方式的所有分类?

第一，建设用地使用权在《物权法》之下被架构成一种用益物权，《物权法》总则中关于物权法定的规定[13]自有其适用空间。在物权法定原则之下，物权的取得方式应需法定，亦即“物权得因何种原因、方式与条件取得，概由法律规定。”[14]准此以解，在其他法律没有对建设用地使用权的设立方式作出相反规定之前，《物权法》第137条规定的建设用地使用权设立方式仅限于“出让”和“划拨”两种。虽然该条文中使用了“等方式”一语，但在物权法定主义之下，该“等”为“等内等”，而非“等外等”。亦即，建设用地使用权的设立方式并不包括租赁和作价出资入股。

第二，“出让和划拨”两种设立方式是依建设用地使用权人在取得建设用地使用权时是否支付对价为标准所作的分类。本文作者认为，出让和划拨本不属于“法言法语”，大抵了反映着土地利用制度改革之初人们对于土地使用权取得方式的初步认知。在现有物权体系结构之中，建设用地使用权属于他物权之下用益物权中的以国有土地建造建筑物、构筑物及其附属设施的一种物权，自应依他物权的一般原理来设立。准此以解，建设用地使用权依土地所有权人和使用人之间的建设用地使用权设立合同而设立，是在他人所有的土地上所设定的权利负担，至于是否支付对价，自应由双方当事人去约定[不过，在我国现行法之下，为防止国有土地资源的流失，促进国有土地资源的合理利用，无偿(划拨)设立受到了严格限制]。由此可见，出让方式的准确说法应是建设用地使用权的有偿设立，而划拨方式则为建设用地使用权的无偿设立(使用权人所支付的补偿、安置等费用并非其取得建设用地使用权的对价)。至于所谓国有土地有偿使用中的租赁方式和作价出资入股方式，当然也是支付一定对价，应属特殊的出让方式，当无疑问。至于建设用地使用权是否可以依租赁或作价出资入股方式设立，容后详述。

(二)租赁是否是建设用地使用权的设立方式

土地所有权人是否可以依租赁方式为他人(承租人)在自己所有的土地之上设立建设用地使用权?在物权法定主义之下，尚无法得出建设用地使用权可依租赁方式而设立的结论。依法理，承租人依租赁合同所取得的利用土地的权利并非物权，而债权，承租人依租赁合同所取得的利用土地的权利当然不是建设用地使用权这种物权。如果承租人仅仅是取得的债权性质的利用国有土地的权利，在我国现有建筑许可管理模式之下，承租人并无多大助益，因为并不拥有物权法意义上的建设用地使用权证，也就无法在办理有关施工许可与手续，从而无法进行建设行为，其取得利用国有土地的权利也就毫无意义了。

目前，允许建设用地使用权依租赁方式取得以仅为国土资源部于1999年7月了《规范国有土地租赁若干意见》。从该意见的内容来看，建设用地使用权的取得仍要支付对价(租金)，仍应尽可能地采取竞价的方式取得，可以划拨使用的仍应划拨，不实行租赁。准此以解，租赁方式与出让方式的区别在于：承租人支付的是租金，而受让人支付的是出让金；租赁期限比较灵活(但也不得超最高出让年限的限制)，而出让期限受到最高年限的限制。但这两个区别并不足以说明在出让方式之外再规定一种租赁方式的正当性。土地使用人均应支付对价，只不过过称呼不同而已，一个称租金，一个称出让金，但就出让金的本质而言，它属于建设用地使用权的市场价格，在我国土地出让的现状之下，出让金在性质上亦属于租金（批租）；至于期限上的区别，更不是允许以租赁方式设立建设用地使用权的正当理由，因为，出让期限本身就可以在最高年限范围内约定的 (容后详述)。实际上，国有土地租赁往往成了规避法律对国有土地出让强势管制的一种工具，应予否定。因此，本文作者反对将租赁作为建设用地使用权的设立方式之一加以规定，但已经取得建设用地使用权的权利人自可将其建设用地使用权以租赁方式出租给他人使用，不过这已经属于土地二级市场的问题，不属本文讨论范围。

(三)作价出资入股是否可以作为建设用地使用权的一种独立设立方式

土地所有权人是否可以依出资入股方式在自己所有的土地之上为他人设立建设用地使用权?“出资入股”即意味着自己丧失权利而他人取得权利，由此可见，在土地一级市场上，土地所有权人的“出资入股”，肯定不是以土地所有权出资入股(在现行法之下，土地所有权禁止交易)，而是土地所有权人以建设用地使用权“出资入股”，即在自己所有土地之上为其所投资的公司或其他组织设立建设用地使用权，这实际上是“出让”建设用地使用权的一种形式，只不过土地所有权人从土地使用人那里所取得的对价不是土地出让金，而是股权。由此可见，作价出资入股并非建设用地使用权的一种独立设立方式。

在现行法之下，对建设用地使用权的作价出资入股作出明确规定的主要是《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》。该暂行规定指出：“国家以土地使用权作价出资(入股)，是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。”。此外，《确定土地所有权和使用权的若干意见》第40条第2款更是明确规定：“国家以土地使用权作价入股的，土地使用权确定给股份制企业。”由此可见，这些方式大抵是为了解决国企制和土地利用制度改革遗留下来的历史问题所为的权宜之计，实不足以作为已相对成熟的土地一级市场市场中的一个具有普适性的稳定方式。

四、建设用地使用权的期限：法定抑或约定

现行法上对建设用地使用权期限作出规定的是《房地产管理法》第14条以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条，其中前者规定：“土地使用权出让最高年限由国务院规定。”后者规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地70年；（二）工业用地50年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（四）商业、旅游、娱乐用地40年；（五）综合或者其他用地50年。”这里，如何理解上述“70年”、“50年”、“40年”的性质即成争议。一种观点认为，上述期限应属强行性规范，违之将导致建设用地使用权出让合同的期限条款的无效。本文作者对此不敢苟同。

第一，就《物权法》第十二章“建设用地使用权”的规定来看，建设用地使用权的期限不属于强行法规范，而明确留由建设用地使用权出让合同当事人在合同中去约定。[15]《物权法》通过后，《示范文本》第7条即规定“本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为年”，明显赋予当事人约定建设用地使用权期限的权利。

第二，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条关于土地使用权出让年限的规定的表述是“最高年限”，自然就允许当事人在建设用地使用权出让合同中约定不超过该“最高年限”的期限。实践中，有的开发商与国土资源管理部门签订了为期40年的国有建设用地使用权出让合同，并在其上开发商品房出售，由于建设用地使用权取得成本较低，其房价相对较同地段、同区位、同品质的商品房为低，但有的购房者在以较低的价格购房之后，又以建设用地使用权的使用年限不符合法律、行政法规规定为由请求人民法院确定了该期限条款无效。对此，本文作者以为建设用地使用权的期限本属当事人约定的条款，在由现行法之下，只要不超过最高年限，均属有效，该期限并已载入购房者与开发商之间的商品房买卖合同之中，自已由当事人双方所明知，在明知的情况下仍然签订合同，当然不得仅以此为由而反悔。

在《土地管理法》和《房地产管理法》修改之时，如何看待建设用地使用权的期限问题?本文作者认为，首先应考虑的是，是否有必要规定建设用地使用权的最高年限?在我国承认房屋的私有和土地的公有这一现状之下，房屋的所有权人和土地的所有权人不统一，房屋所有权人必须同时取得房屋占有范围的土地的建设用地使用权，其房屋所有权才具有正当性。由于建设用地使用权本身即是在他人土地所有权之上所设定的权利负担，自应有期限限制，由此而形成了房屋的无期限性与建设用地使用权的有期限性之间的矛盾。此时，建设用地使用权期限的确定大抵应结合房屋的结构和耐用年限，以使两者相互契合为宜，但房屋与房屋之间差异较大，最好由当事人自已去协商。因此，《土地管理法》修改时是否有必要规定建设用地使用权的最高年限，还需要进一步研究。本文作者认为，只要出让金制度设计合理，就没有必要规定建设用地使用权的最高年限，也不会发生国有土地资产收益流失的现象。相反，为了防止当事人约定很短的使用年限，损及与土地使用人进行交易的第三人的利益，维护建设用地使用权作为一种物权本应具有的稳定性，规定一个最低年限是妥适的。在比较法上我们看到，国外地上权立法一般只规定最短期间，最长期间可以由当事人约定，如《日本借地借家法》即规定，借地权存续期间为30年，但契约约定超过30年者，从其约定。

如果要规定建设用地使用权的最高年限和最低年限，应当由哪部法律在规定?正如本文前述，对建设用地使用权的设立自应由《土地管理法》去规定，而不是由以调整土地二级市场为主要对象的《房地产管理法》来规定。同时，在最高年限确定的问题上，应在把握土地资源的合理配置和利用的基础上，确定一个相对适中的方案，既不能单纯依照现有建筑技术所决定的房屋耐用年限，也不能单纯考虑土地的用途，而应结合考虑土地收益率与土地还原利率、土地估价误差、房屋的结构与耐用年限和土地用途等综合确定。[16]

不过，建设用地使用权的最高年限和最低年限的确定，也要与土地出让金制度的改革结合起来。我国现行土地批租和土地出让金涵盖了住宅用地70年使用权、综合用地50年使用权、商业用地40年使用权的土地资源税收。这样一种制度设计导致了所谓“土地财政”，刺激政府一次性地收取几十年的土地资源税收，并构成各级政府财政收入的重要来源。因此，有学者主张土地资源税收(土地出让金)应按年度向土地实际使用人(开发商或购房者)征收。[17]果若如此，规定最高年限的意义就不大了。注释:

[1] 路红生主编：《土地管理学总论》，中国农业大学出版社2007年版，第237页。

[2]参见王利明：《物权法研究》（修订版下卷），中国人民大学出版社2007年版，第105页；崔建远：《物权法》，中国人民大学出版社2009年版，第316页；房绍坤：《物权法用益物权编》，中国人民大学出版社2007年版，第143页。

[3]他物权的设立自属基于法律行为的物权变动的范畴。就基于法律行为的物权变动而言，当事人可在法律规定的物权体系内，通过合意并完成一定的公示手续而设立物权，此即所谓“合同＋公示（交付或登记）”模式。参见王利明：《物权法研究》（修订版上卷），.中国人民大学出版社2007年版，第273页。

[4] 参见《物权法》第138条、第139条。

[5]参见《物权法》第138条。

[6]参见王利明：《物权法研究》（修订版下卷），中国人民大学出版社2007年版，第116页。

[7]国土资源部、国家工商行政管理总局联合的《示范文本使用说明》明确指出：“二、本合同中的出让人为有权出让国有建设用地使用权的市、县人民政府国土资源主管部门。”

[8]该款规定：“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1条也从合同法律效力角度明确了市、县人民政府国土资源管理部门是出让合同关系中的唯一法定出让人。

[9] 参见王瑞杰：《我国地方政府在土地出让中的法律地位分析》，天津师范大学2007年度硕士学位论文，第12页以下。

[10]参见全国人大常委会法制工作委员会民法室：《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2007年版，第137页以下。

[11]现行《土地管理法实施条例》第29条规定：“国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。”

[12]参见张东伟：《建设用地使用权法律适用与疑难释解》，中国法制出版社2008年版，第33页。参见张东伟：《建设用地使用权法律适用与疑难释解》，中国法制出版社2008年版，第33页。