社会保障基金的筹集来源范文

导语：如何才能写好一篇社会保障基金的筹集来源，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：社会保障 基金 筹集 营运

一、我国社会保障基金筹集与营运存在问题

（一）基金筹集通道不畅，总收入能力偏低，主要是体现在社会保险基金筹集管理与监督的法规不健全，社会保障覆盖面较低；其次，养老保险基金也存在着贬值风险，保值增值压力较大；再次，减持国有股，变现国有企业资产受到当前的法律制度及金融环境的影响，相对操作难度较大。

（二）现阶段社会保障基金筹集面临的困境主要是基金筹集覆盖范围小，养老保险统筹层次低，基金来源渠道单一和社会保障基金征缴难度大、欠费现象严重同时我国国有资产划转社保基金的有关法规迟迟没有出台，这也阻碍了国有资产补充社保基金的道路，突出了我国法律层面的缺失。

（三）城镇养老保险是由统筹账户和个人账户两部分所构成，统筹账户提供了最基本的保障，它虽然实行的是国家、集体和个人三方负担的原则，体现出个人缴费与个人收入没有直接关系。但是在其统筹范围内并没有“私人性”，而是属于全部参保者的共同的，也是“由一个覆盖面广的群体所共同享用的社会财产”。这意味着社会保险的参保者作为共同体，都有权分享这些权利，这样排除了养老保险基金的个体性。同时虽然个人账户以个人身份建立，但不同地区的缴费水平并不相同，这样导致个人账户跨区域缴费很难平滑过渡，使得养老保险基金 流失，也增大了基金挪用的风险性。

二、社会保障基金筹集渠道分析

关于我国社会保障基金该如何进行筹集问题，从现在中国的实践来看，主要通过无偿性收入（税收）、有偿性收入（债务）和变卖国有资产来达到目标，但是社保基金方面存在一些法律和制度层面问题，对此，孟伟（2007）提倡对现行社保基金筹集制度进行改革，要尽快进行《社会保障法》的专门立法工作，疏通社会保障基金筹集渠道、强化行政执法和完善司法保护，同时要出台国有资产减持操作规程，使得有制度可循；其次，在城镇养老保险中，个人账户作为具有强制性的个人储蓄, 其积累本质上是缴费者的私人财产, 对其享有完全产权。但在目前的制度基础上,但是由于政府的强制征收使个人账户基金的产权受限制,激励机制受到损害。特别是在政府承担起对养老金的运营时,个人普遍存在“搭便车”的心理,也缺少较强的动机和意识去关心自己养老金的状况，这种情况使得政府不具备足够的责任心来管理好这笔基金, 而把个人账户资金当作是一种资本来源, 用于政府财政预算和行政支出等。

三、完善社会保障基金筹集与营运对策建议

完善社会保障基金筹集与营运方面，一些学者主要认为可以从以下两个方面进行：一是拓宽社保基金筹资渠道，二是改革现行的社保基金筹集制度，征收社会保障税。

(一)拓宽社保基金筹资渠道方面，韩光杰、陈传胜（2008）认为可以通过对国有资产的变卖、也可以通过政府的财政补助和发行社会保障国债的方式来解决来实现基本养老保险基金的不足；而邓大松、张三保（2006）从解决社会保障基金筹集所要面临的人口老龄化和个人账户“空账”的历史遗留问题角度分析，认为通过对国家投资企业股权的收益进行提成、对国有上市公司的股权转让、并从国有土地出让金里进行提成和加强中央政府对省级统筹社会保障养老金进行补贴等方式来筹集社保基金；而曾礼（2001）则从社保基金的筹集和营运两个方面提出了建议，第一：对于基金筹集机制，首先要求财政部门完善支出结构，同时增加对社会保障基金的财政支出。，第二，要开征社会保障税，以“税”代“费”，保证社会保障基金收入的稳定性和合法性。第三要探索新的社保基金筹集渠道，合理科学的运用投资手段，防止社会保障基金受通货膨胀的影响而贬值。

(二)在对于改革社保基金筹集机制方面，一个重要的改革建议就是开征社会保障税取代现行的社会保险费，这是社会保障学术界的一个长久的争论，郑功成在2000年提出社会保障费改税不应当急行，要循序渐进，而郑秉文在2007年提出社会保障不宜费改税，但是大多数学者在对社会保障基金筹集的问题上都认为社会保障费改税可以扩大基金筹集规模，曾礼、韩光杰、陈传胜、王鹏、王圆媛、吴春明等学者均认为我国的具体国情和如今的社会保障基金筹资制度的缺陷，筹集社会保障资金的最佳选择就是开征社会保障税，而且世界各国开征社会保障税的成功经验可以给我国一个重要的借鉴，李树在2006年提出：“认为我国目前已经具备开征社会保障税一定的经济基础、心理基础和税源基础，社会保障税作为一种强制性的目的税，更有利于保证基金筹集的稳定，促进社会经济的发展和社会的稳定。也有利于中央对全国经济进行宏观调控，加强了社会保障基金的管理和监控，有效防止社会保障基金的流失和挪用，税改费后，社会保障税的征收是由税务单位进行统一征收，并将其纳入财政预算管理，将社会保障基金征收纳入法制化、规范化、公开化的运行轨道，形成财政，税收和社会保险部门的良好监督循环。

参考文献：

[1]吴春明.论如何筹集社会保障资金[J].特区经济.2006,1

[2]李树.浅论财政创新视野下社会保障资金的筹集[J].经济问题.2006,8

[3]王鹏,王圆媛.我国社会保障资金的筹集和有效管理[J].湖北社会科学. 2003,9

[4]韩光杰,陈传胜.社会保障基金筹集的困境与对策研究[J].特区经济.2008,11

[5]郑功成.社会保险费改税应当缓行[J].中国经济时报.2000,2

[6]郑秉文.目前社会保障不宜费改税[J].中国社会保障.2007,2

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【关键词】社会保障税；筹资模式；费改税

构建具有中国特色的社会主义和谐社会离不开完善的社会保障体系支撑，而社会保障体系建立在社会保障资金的筹集之上。因此，建立起适应我国社会保障要求的稳定、可靠、有效的社会保障资金筹集机制，不但是社会保障事业发展的需要，而且是我国构建和谐社会的重要内容。

一、现行我国社会保障基金筹资模式的弊端

（一）筹资渠道单一、资金缺口大

社会保障基金筹资渠道应实现多样化，而目前我国的筹资渠道相对较为单一，当前只有养老保险、失业保险实行较低比例的收缴制度，医疗保险只在个别城市实行试点个人收缴制度，生育保险尚在酝酿之中。各项保障费用基本来源于职工就职的单位，而个人对于基金的支出很少，这在一定程度上造成社会保障基金来源受阻，资金缺口日益增大。目前我国养老保险基金已经出现支付危机，据有关部门统计，截至2004年底，全国范围内养老保险个人账户空帐规模累计已达7400亿元，而且每年还会以1000多亿元的速度增加。

（二）刚性不足、缺乏立法保护

社会保障基金收缴办法由地方政府自行制定，靠行政手段推向社会，缺乏严格有效的法律依据和强制有力的硬性约束，对于未能按照规定上缴的企业或者个人缺乏法律惩治措施，这导致了社会保障基金缺口的进一步增大。此外以“费”的形式征缴资金不像以“税”的形式那样具有强制性、固定性等特性。

（三）参保面窄、社会化程度低

目前我国社会保险覆盖面仅限于城镇、工矿区的企事业单位，即使在这些已参保的企业中，实际缴费人数与应缴费人数也存有巨大的差距。而我国农村的社会保障基金才刚刚展开，农民还未能充分享受到城市居民的社会福利，加上农民负担过重，造成城乡差距的进一步加大，这严重阻碍了我国建设和谐社会的宗旨。因此，社会保障基金筹资模式改变势在必行。

（四）部门职能不清、管理机制混乱

我国目前参与到社会保障基金征缴的部门众多，这些部门囊括了地税、人事、劳动、民政、保险、卫生等单位，它们都在经办和社会保障基金。然而这些部门之间缺乏明确的分工，各自为政，各行其道，这造成了管理成本高，而效率低下的恶劣状况，严重阻碍了社保基金的征缴和统筹。

二、各国社保基金筹资模式比较分析

（一）世界各国社会保障基金筹资模式

目前，全世界已有172个国家建立了社会保障制度，社会保障基金筹资方式主要有三种方式：第一，征收社会保障税，即政府通过税收形式筹集社会保障金，直接构成政府的财政收入，并通过专门的社会保障预算进行管理。第二，征缴社会保险费，即通过雇主和雇员缴费形式筹集社会保障基金，不直接构成政府的财政收入，但由政府专门部门进行管理和运营。第三，强制储蓄制，即将雇主为雇员缴纳的保障基金及雇员按规定缴纳的保障基金，都统一存入个人专门的社会保障账户，其本金及相应利息收入均归个人所有，政府通常只保留少部门的税收调节权。

（二）各种筹资模式比较分析对我国的启示

三种社会保障基金的筹资模式在不同时期、不同国家和地区都曾起到良好的作用，但随着社会的发展变化，征收社会保障税这一形式越来越显示出其强大的生命力。社会保障税的实施使得社会保障基金的征收和管理有了严密的法律依据，并且，“以纳税筹集社会保障基金无疑更有利于体现社会保险的强制性，提高社会保障基金的征缴力度和统筹层级，有利于不同地区间企业的公平竞争，也有利于增强公民的纳税意识。”对于社会保障统筹缴款方式而言，它所依据的是部门性、地方性的法规，法律层次低，缺乏约束力，管理分散，不便于社会保障基金的征收和管理；而采取储蓄制形式，虽然考虑了收入与支出的对应关系，但是这种社保基金筹资模式对于账户管理要求较高，只适用于人口少，且地区发展水平差距不大的国家，特别是在经济发展不景气或企业经营亏损时难以保证社保基金的筹措时期。

通过以上三种筹资模式比较分析，结合我国目前社保基金筹资模式的现状，建议我国尽快开征社会保障税，充分利用税收三性的特征，依法征收社保基金，利用人们不断增强的纳税意识，提高我国社保基金征缴的到位率。

三、我国社保基金筹资模式必然选择——费改税

（一）社保费改税的优越性

1. 广开税源，保障基金充沛。开征社会保障税可以广开税源，彻底改变现存由于自愿参保或者动员参保带来的导致社保基金征收不足的弊端。依据税法强制全部企事业单位及有关团体、个人等依法上缴社保税，保证社保基金筹集渠道的畅通，保障社保基金的充足率、到位率，从而最大限度地保障广大劳动者的基本权益，促进我国和谐社会的建设。

2. 加强社保基金征收管理，保障基金安全。社保税的实施，显示了税收的“刚性”原则，能够减少征管过程中的不缴、少缴、欠缴现象的发生，充分实现社会保险的强制性。社会保险费改税后，形成了“税务机关征收，财政部门管理，社保部门发放，审计部门监督”的管理新模式。将社保基金的征收、管理、发放分别由相应部门负责，协调了部门的职能分工，社保基金实现“收支两条线”的运作，有效遏制了现存社保基金筹资和发放过程中腐败行为的发生，保障了社保基金的安全。

3. 利于社会统筹安排与调度。社会保障税是国家为筹集社会保障基金，以工资薪金所得作为征税对象而征收的一种特定的税目，其既有一般税收的强制性，但又缺乏税收的无偿性。在全社会范围为以“税”的形式征收社保基金，克服了不同地区、不同部门间不公平现象的发生，避免因缴费率不同造成的企业负担不均，有利于社保基金在整个社会范围为统筹安排。社保税的开展在宏观和微观上保证了基金的征缴，推进了社会的公平进程；社会保障税的开征解决了原来劳动力因流动造成社保基金不能进行相应转移的问题，社保基金不会因为人员工作地变更而中断。

（二） 社保费改税的可行性

我国目前基本已经具备了开征社会保障税的基本条件，开征社会保障税是切实可行的。这主要体现在以下方面：

1. 当前对于社会保障费改税的征收模式已基本达成了社会共识，近些年社会各界对于要求开征社会保障税的呼声不断高涨，学术界对于开征社会保障税也进行了有益的探索，甚至提出了具体方案，这些研究和探索为开征社会保障税奠定了坚实的社会基础和理论基础。

2. 从国际比较结果看，缴税制理应成为社会主义市场经济下社会保障筹资模式的首要选择社会主义市场经济条件下社会保障筹资模式的选择，开征社会保障税是我国市场经济下社会保障筹资模式的最佳选择。

3. 我国已经具备了开征社会保障税的组织基础与经济基础。从组织基础看：税务机关经过多年的税收征管实践，拥有一只强大且素质较高的征收队伍、积累了大量和丰富的税收征管经验，作风过硬、业务精熟；具备功能齐全的征收设施和健全的报税网络，可以为缴费户提供全方位的优质服务；有较严密的税源监控制度，熟悉和了解企业生产经营、工资水平、人员变化、财务收支等情况。从经济基础看：改革开放以来，我国经济实力以及城乡居民收入大幅提高，我国已经具备开征社会保障税的经济基础，我国的企业单位与职工个人也具有相应的承受能力。

（三）实施社会保障税的政策建议

1. 加快《社会保障税》立法进程。原有的社会保障费主要是以行政政策为主要管理手段，给社保基金的筹集带来了大量问题，随着社保费改税的实施，配套的法律必需加快制定，为社会保障税提供法律上的依据。依据法律条款明确社会保障各个主体的权利义务关系，保证社会保障体系合法、有序运行。

2. 加强农村社保筹集渠道建设。目前我国社保基金筹集中面临较为严重的问题之一便是社保基金覆盖面窄，特别是广大农民还主要依靠自我保障，这严重阻碍了我国社会主义新农村建设。为了最大限度的保障农村劳动人民的安居乐业，必须借助于社会保障税的特性，开拓农村社保基金的筹资渠道，扩大农村参保面。

3. 社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进与低水平的原则。各国社会保障制度的发展过程表明，社会保障范围与程度是与一国经济发展水平及具体国情密切相关的。总的来说，随着社会的发展，社会保障的范围是逐步扩大的，层次是逐步提高的。由于我国尚处于生产力发展水平的较低层次，而人员基数过大，因此，我国应特别注意社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进的原则，且低水平保障应成为我国长期坚持的原则。

4. 明确社会保障功能的定位是保障而不是公平。社会保障一直强调社会公平的原则，一百余年来，税和税收规则作为福利国家的工具，被大多数福利国家用来影响收入分配，试图通过合理的收入再分配政策调节市场经济发展而导致的贫富悬殊，但实际的情况是，几乎每一个政策评价都表明再分配的效果不好，即使在福利国家也不例外。对于中国而言，在开征社会保障税之初，强调并明确社会保障的功能是保障而非公平，是一个真正需要引起我们普遍关注的至关重要的问题。

5. 实现社会保障税收收入统筹调剂。由于各个地区的社会保障收入能力和社会保障支出需要在不同时间段进行，因此，有必要建立起一个在全社会范围内的社保基金余缺统一调剂机制，减轻国家财政负担，协调地区平衡。

6. 新旧筹资模式的衔接与转换。社保费改税是社会保障基金筹资模式的重大变革，因此，以税务部门为主导的征收管理体系与现行征收办法存在着诸多矛盾，社会保障费改税的实行必须做好两种新旧筹资模式的平稳过渡。这可以通过部门间职能的再分工来实现，对于原有社会统筹基金的处理，在社会保障税开征后要逐步由原来劳动部门统筹与管理的社保基金交由财政部门管理，列入国家预算，由现社会机构代为保管，按照国家财政保障预算项目规定予以使用，审计部门监督社保基金的使用和发放。

参考文献

[1]郑猛．空帐不断增加，如何“做实”养老金个人账户？[N]．中国税务报，2005-11-16．

[2]刘永禄，刘永新．社会保障税：筹集社会保障基金的理想方式[J]．中国财政，2005，（6）.

[3]于秀丽．中国社会保障制度模式选择理论述评[J]．社会保障制度，2005，（6）．

[4]林治芬．“2+3模式”——我国养老保险制度的完善[J]．中国行政管理，2006，（8）．

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全国社会保障基金不是社会保险基金

《条例》的出台，涉及千家万户的幸福安康，也有助于缓解未来年轻人赡养老年人的巨大压力。

目前，我国已处于人口老龄化阶段,2019年我国60周岁及以上人口2.12亿，占总人口比为15.5%;65周岁及以上人口1.38亿，占总人口比为10.1%。随着人口老龄化进程不断加剧，基金规模不断扩大，保障基金安全的任务越来越重，迫切需要强化对基金投资运营的管理和监督。

“《条例》规定的全国社会保障基金与社会保险基金不是一个基金。”国务院法制办负责人表示，全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，在投资运营上，坚持安全性、收益性和长期性原则;由于短期内暂不发生支出，更适宜开展中长期投资。

中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑秉文认为，全国社会保障基金的来源对其作用的发挥具有重要意义。“在《社会保险法》关于全国社会保障基金构成规定的基础上，《条例》对全国社会保障基金来源作了更为全面的规定，即由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成。”

据介绍，社会保险基金是为了保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下获得物质帮助而建立的，主要由用人单位和个人缴费构成，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金，用于公民养老、医疗、工伤、失业、生育等各项社会保险待遇的当期发放。因此，对社会保险基金来说，对投资风险的控制要求更高，投资范围较窄，投资运营活动限定条件更多。国务院2019年8月印发的《基本养老保险基金投资管理办法》对基本养老保险基金的投资运营作了明确规范。

严禁侵占挪用或违规投资运营行为

全国社会保障基金运营情况，特别是基金的规模和收益情况，一直是公众关注的问题。作为保民生的重要资金来源，全国社会保障基金的管理运营情况，直接关系到基金能否守住安全“红线”，获得稳定的投资收益。

“全国社会保障基金理事会在多年的管理运营实践中，在资产配置、投资运营、风险控制、干部队伍建设等方面，都积累了经验，成果显著。”国务院法制办负责人表示，全国社会保障基金自2019年设立以来，发展很快，运营稳健，管理严格，在保证安全的前提下较好地实现了保值增值，在不断发展中壮大了保民生的实力，为进一步充实我国社会保障资金，完善我国社会保障体系发挥了重要作用。

中国人民大学公共管理学院院长董克用表示，要充分发挥全国社会保障基金的作用，必须使基金能达到一定规模，因而《条例》规定全国社会保障基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，这就为基金未来的成长奠定了法律基础。

截至2019年12月底，全国社会保障基金规模已由设立时的200亿元发展到15085.92亿元，累计投资收益额为7133.34亿元，年均投资收益率为8.82%，超过同期年均通货膨胀率6.47个百分点。

在相当长的时期内，不会动用全国社会保障基金，而基金规模也会不断增大。由此，用法律手段来防止全国社会保障基金被挪用和占用就变得尤其重要。《条例》明确，任何单位和个人不得侵占、挪用或者违规投资运营全国社会保障基金。同时，《条例》还规定，全国社会保障基金财产应当独立于全国社会保障基金理事会、投资管理人、托管人的固有财产，独立于投资管理人投资和托管人保管的其他财产，这就从法律层面为保障基金安全构筑了一道严密的“防火墙”。

国务院法制办负责人表示，可以预见，随着全国社会保障基金规模的不断扩大，对我国人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂作用也会不断增强，必将成为我国社会保障制度的一块“压舱石”。

多层监管机制实现对基金的有效监管

《条例》的出台丰富和健全了我国社会保险的法律体系，为社会保障制度健康发展提供了又一个有力支撑。保障基金安全、控制风险是大家普遍关心的问题。《条例》在立法目的中明确提出全国社会保障基金要“在保证安全的前提下实现保值增值”。

“对于全国社会保障基金来讲，安全性是第一位的，基金只有在安全的基础上，才能考虑投资收益的最大化路径。为此，《条例》规定，投资运营全国社会保障基金应当坚持安全性、收益性和长期性的原则。”董克用说。

按照审慎稳健、公开透明的原则，《条例》规定了多项措施，例如明确基金的投资范围、种类和比例，规定全国社会保障基金理事会应当按照国务院批准的比例在境内外市场投资运营基金，合理配置经国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产。《条例》完善了基金的风险管理和内部控制制度，规定全国社会保障基金理事会制定基金的资产配置计划、确定重大投资项目，应当进行风险评估，并集体讨论决定;制定风险管理和内部控制办法等。此外，《条例》强化对投资管理人、托管人的管理，规定全国社会保障基金理事会应当按照公开、公平、公正的原则选聘投资管理人、托管人，并对其进行考评，同时明确了投资管理人审慎投资、托管人安全保管基金的法定职责和禁止行为。

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[关键词] 社会保障基金；费改税；差异性比较；建议

[中图分类号] F270 [文献标识码] B

根据十中所提出的工作重点要求，其中有关保障和改善民生的重点之一在于要全面建立起覆盖城乡的社会保障体系，这充分体现出了国家对社会保障工作的高度重视和我国今后社会工作的重点方向，而实行“费改税”政策是我国全面实行社会保障制度的必然要求和必然趋势。因此，在本文中，笔者就以关于社会保障基金“费改税”研究为切入点来探讨社会保障基金“费”与“税”之间的比较分析、实行“费改税”的必要性、以及由此提出我国社会保障基金“费改税”的实施建议。

一、社会保障基金“费”与“税”的比较

“费”与“税”都属于财政财政资金的范围之内，是国家和政府为了行使其职能而进行筹集的资金形式。然而，二者在本质、形式和作用上却存在较大的差别，具体如下：

（一）“费”与“税”在单位利益上的差别性

我国税收的主要来源与发达国家是税收来源是不同的（发达国家主要是以个人税为主），这就促使我们在税收制度和税收结构上的国际化进程中必须要进行税制结构上的调整，以个人所得税来逐步取代形式上的收费制度，通过实施社会保障基金的“费改税”来实现全面的社会保障基金改革。可以说，社会保障基金的“费改税”是实现税制改革进程中的必不可少的重要环节和步骤，对于减少税收征管中的违规或是违法行为的一种非常有效的手段和方式。

（二）“费”与“税”在社会保障体系中现状上的差异性

这种差异性体现在以下两个方面，即：（1）二者体现在涵盖范围上的差异性，“税”由于其强制性和普遍性的特点，会在涵盖范围上比“费”更加广泛。（2）其次，二者体现在收取灵活性上的差异性，收“费”灵活性强而收“税”固定性强，这就使得收“费”容易滋生诸如挪用费用等违法行为，而收“税”提高了缴费的透明度，使得诸如挪用公款等行为得到有效抑制。（3）二者体现在收费形式上的差异性，收“费”会使得个人承担其超过政府负担的风险，而收“税”使得政府承担其超过个人负担的风险，难么，实现“费改税”就会更加有利于个人风险的降低。（4）税收形式对于统筹全国经济发展来说具有巨大的推动和促进性优势，由此可见，在进行“费改税”的过程中，要将二者之间的差异性进行充分分析的基础上来最优化配置，才能取得好的效果。

二、进行社会保障基金“费改税”的必要性

要进行社会保障基金“费改税”的必要性分析就必须要基于我国的国情和现状。

（一）进行社会保障基金“费改税”有利于社会保障基金的供给

与发达国家相比，我国的社会保障基金在覆盖范围上还是远远不够的，这就造成了我国社会保障基金的巨大缺口和使用效率上的不足，严重限制了其在今后相关事业上的发展进程和水平。此外，我国社会保障基金在融资渠道上的狭窄性也是造成我国社会保障基金的巨大缺口和使用效率上的不足的原因之一，往往会使得政府通过宏观调控的手段来对这些缺口进行资金补充而使得政府承受了更大的债务压力，不利于其正常有序的发展。另一方面，社会保障基金中的统筹体系的不健全和个人账户的混用也是我国社会保障基金的巨大缺口和使用效率上的不足的另一重要原因，对于我国的社会保障事业来说都是严重性的制约。而进行社会保障基金“费改税”是有利于社会保障基金的供给，可以促使社会保障基金供给作用的最大化发挥。

（二）进行社会保障基金“费改税”有利于满足社会保障基金需求

首先，我国目前的现状是人口老龄化日益严重，这对于我国社会保障基金需求来说就意味着更加严峻的考验，而进行社会保障基金“费改税”可以从很大程度上来满足社会保障基金需求，缓解其中的压力。其次，我国目前的现状还有着医疗保障制度的不健全的问题，医疗市场的混乱和医疗费用的不断提高，这些都是促使我国进行社会保障基金“费改税”的因素。再者，随着我国社会就业形势中的日益严峻化，大批剩余劳动力，尤其是农村中的大量剩余劳动力的涌现，使得进行社会保障基金“费改税”也显得尤为重要，因为这是完善我国社会保障制度的重要方式和手段之一。

（三）可以弥补社会保险基金在筹集强制性上不足的缺陷

社会保障基金筹集强制性不足是我国目前的现状，这就使得我国社会保障事业发展具有严重制约性弱点，导致了其它很多方面的问题，例如在基础性工作和管理中的问题、在基金征收过程中和管理中的问题，等等。而进行社会保障基金“费改税”可以弥补社会保险基金在筹集强制性上不足的缺陷，加强相关部门之间的联系，减少权责不明确的问题，提高征缴过程中的效率和效果。

三、对我国进行社会保障基金“费改税”实施的建议

（一）要全面进行“个人缴税和企业纳税”筹资模式的建立和实施

如前所述，“费”与“税”的有偿性和无偿性是二者的本质区别，所以，在我国建立健全“个人缴税和企业纳税”的筹资模式是十分必要和重要的。一方面，对于个人来说，实施个人缴费的方式可以满足其心理上的公平感并能激发其缴税的积极性，通过统账结合的制度，使得个人对于其缴费的统计等更加清晰化且简明化。另一方面，对于企业来说，征税的方式相比缴费方式更加恰当和合理，这是因为它可以避免“按人数收费”的制度带企业的纳税负担，使得企业，特别是劳动密集型企业不必在受到由于员工越多而承担缴费就越多的弊端，依据“累进”原则来进行企业征税，充分调动起企业纳税的积极性，从而实现“个人缴税和企业纳税”筹资模式的建立和实施。

（二）要积极采取“收支分离”模式

根据现阶段我国收费体制还不够健全以及规范性原则还未真正落实等现状，可以推动我国社会保障部门进行“收支分离”模式的应用，这就可以使得规范性操作更加易于获得，主要注意的就是，要增强国家税收部门的权威性，这是我国社会保障基金收缴工作的重要保证。通过实施社会保障基金中的“收支分离”的模式可以使得税收费用在透明度和公平性等方面得以信任化，对于减少税费被挪用、企业减轻税负、各部门之间加强联系等方面都是一种促进性作用，并能通过这种“收支分离”的形式来提高互相监督和相互牵制的有效性，从而更有利于我国进行社会保障基金“费改税”的实施工作。当然，在具体的实施过程中，“收支分离”模式并不是固定不变的，可以灵活根据当时情况进行完善性的适应和调整，促进我国进行社会保障基金“费改税”实施工作的不断成熟，从而最终实现我国社会保障基金的建设与管理。

（三）要积极促进并进一步强化征缴力度

目前，在我国的社会保障性的具体工作中还存在着诸如拖延缴费等普遍性问题，这就使得我国的社会保障基金在征缴力度上是严重不足的，凸显了我国社会保障体系的不健全和不完善的缺陷。因此，在我国社会保障基金中加强立法建设和权威性树立都是必要和必须的，这样才能从根本上去解决当前所普遍存在的拖延缴费、征缴困难等问题；在我国社会保障基金中强化征缴力度是必要和必须的，可以结合激励和约束机制的共同作用来进行保证性操作。此外，在我国社会保障基金的管理工作中还要加强其地位性和权威性，可通过立法和执法来带动个人缴费和企业缴费的积极性和主动性，充分发挥财政制度做具有的约束性作用。

（四）对于现行的社会保障基金制度要进行不断改革和完善

如前所分析，在我国的社会保障基金管理制度中还存在着一系列的问题，很多具有规范性和强制性等方面的措施还未真正落实，这些都成为了严重制约我国社会保障体系的建设、发展UI完善的关键性因素。所以，要基于我国的国情和实际现状来对现行的社会保障基金制度进行不断改革和完善，客观性评估其中的缺陷和不足，积极促进和推动我国社会保障部门的“收支分离”模式以及加大征缴的力度和规范性个人账户管理等具体工作。只有将这些问题解决好了，才可以最大限度的促进我国社会保障基金“费改税”的顺利进行，从而带动整体社会经济和社会保障性事业的不断发展与进步。

以上就是笔者就关于社会保障基金“费改税”研究这个话题进行的浅谈，希望能够起到参考性和交流性作用。总之，建立和完善我国社会保障基金“费改税”是实现我国经济发展和人民生活稳定的重要手段，也是保证我国市场经济发展的重要前提和基础性措施。因此，要不断完善我国社会保障基金“费改税”在采用模式和征收力度上的改革并要予以充分重视和切实落实。

[参 考 文 献]

[1]侯复兴，夏晓昀.关于社会保障“费改税”争论的思考[J].现代商业，2011（27）

[2]孙春雷，焦建国.社会保障税研究综述：基于国内研究视角[J].兰州商学院学报，2011（6）

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一、社会保障资金的概念

世界各国的社会保障制度存在很大差异，资金来源途径也呈现多样化的特点，这就造成了不同国家的学术界及政府官方对社会保障资金的理解也不尽相同。国际社会保障联盟下属的社会保障资金投资研究小组（2004）认为，社会保障资金指的是由社会保障计划掌控的资金，这些资金主要用来维持社会保障计划支付利益和提供服务的能力，以及产生投资收益来增加社会保障计划的利益和服务。JohnWoodall（2002）认为社会保障资金应该是国内金融市场最大的投资者，AndrewB．Abel（2001）认为社会保障资金指的是在金融市场投资信托资金，他们都强调社会保障资金的投资属性。可以看出，国外学者对社会保障资金与社会保障基金未做明显的区分，在一定程度上存在混用的现象。国内学者对社会保障资金和社会保障基金的混用现象也非常普遍，如郑功成（2000）在其著作中交叉使用“社会保障资金”和“社会保障基金”两个词，而没有对它们的含义做明确的区分。陈东、红王敏（1996）认为社会保障基金是根据有关法律法规为实施社会保障制度而筹集起来的、法定的、收支平衡的、专款专用的经费，也在一定程度上将社会保障基金等同于社会保障资金。但国内也有学者明确提出社会保障资金和社会保障基金的区别，如郑秉文（2007）认为社会保障资金有广义和狭义的区别，广义的社会保障资金指全部用于社会保障支出的资金，而狭义的社会保障资金则仅指包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险在内社会保障资金，即广义的社会保障资金包含社会保障基金，狭义的社会保障资金不同于社会保障基金。林治芬（2007）则更明确地提出，只有当社会保险缴费收入大于待遇支出、资金沉淀下来需要进行投资运作时才成其为基金，社会保障资金在空间和时间范围上都要比社会保障基金广。

二、社会保障资金的运行过程

（一）社会保障资金的筹集1．社会保障资金的筹集机构对于社会保障资金筹集机构的争议主要集中于社会保障缴款筹集机构的选择，并且相关争议主要集中于国内文献。大部分学者认为社会保障缴款应该由税务部门征收，庞凤喜（2008）认为社会保障缴款无论称为“费”或是“税”，其本质都是税收，认为我国由税务部门征收社会保障缴款是一种理性的选择。陈琍（2008）认为由社会保障部门征收社会保障缴款的效率较低，而地方税务局全面负责征收社会保障缴款工作成效显著，并指出当前正是改由税务部门统一征收社会保障缴款的最好时机。此外张勇（2004），靳东升（2007），袁艳红（2008）等学者也持相似观点。但也有学者持反对观点，如郑功成（2001）认为我国目前所遇到的社会保险费征缴难的情况并非是采用征费方式造成的，而是客观的经济环境、立法与执法力度以及历史欠账未能有效化解等因素造成的，他认为社会保险费改税应该缓行或者不行，维持由社会保障经办机构征收社会保障费的现状。王泽英（2002）认为我国当前还不具备将社会保障基金纳入财政预算的条件，在个人账户的纪录和管理由社会保障经办机构负责的情况下，实行税收筹资方式会增加个人账户的记录和管理难度，主张由社会保障经办机构负责征收社会保障缴款。2．社会保障资金的筹集模式社会保障资金的筹集模式从根本上可以分为现收现付制和完全积累制，而部分积累制则是这两种模式的结合，各个筹资模式都有各自不同的优缺点。PaulA．Samuel－son（1958）用世代交叠模型证明，在现收现付制条件下，养老金的增长率主要取决于人口的增长率。HenryAaron（1966）对Samuel－son的模型进行了扩展，认为养老金的增长率取决于人口增长率和劳动生产率的增长率两个因素，同时证明只有人口增长率与劳动生产率的增长率之和大于市场利率，现收现付制才能实现社会保障资金在代际之间的帕累托配置，该条件也被称为“Aaron条件”。也就是说，一个国家的社会保障资金筹集模式的最佳选择由该国的人口增率、劳动生产率的增长率和市场利率的对比关系决定。对于我国该实行什么样的模式筹集社会保障资金，国内学者也做了深入的探讨。徐锦文（2004）认为国外社会保障资金筹资的趋势是由现收现付制向完全积累制转变，并指出我国当前的现收现付和各部门各行业分散筹资的社会保障资金筹资模式存在许多问题。孙炳耀（1999）则强调，从老年社会保障的历史及现状来说，世界上占主流地位的还是现收现付制，并提出积累制筹资模式能否解决现收现付制存在的问题必须结合特定的人口结构进行分析，认为在现阶段我国需要首先解决人口老龄化对社会保障资金的冲击，再根据实际情况决定是否向完全积累制的社会保障资金筹集模式过渡。但也有学者认为部分积累制的筹集模式可能更适合我国，如刘五丰、韩金玮（2008）认为从长期来看我国应该采用部分积累制的筹集模式，但认为在开征社会保障税之初宜采用现收现付制，待新制度成熟后向部分积累制过渡。

（二）社会保障资金的投资运营1．社会保障资金的投资途径一个国家社会保障资金投资途径的选择决定了该国社会保障资金的投资收益状况，收益往往与风险成正比，越高的投资预期收益率也就意味着越高的投资风险，因此各国在进行社会保障资金的投资时更加关注于如何最大限度地回避风险并获得最高的收益。邓大松（2005）指出，世界各国社会保障资金的投资途径主要有如下三种：储蓄存款、对外贷款或进行不动产投资、有价证券投资，它们的风险与收益情况有很大的差异。任保平（2003）、梅阳（2004）、陈向京（2008）等同时指出，社会保障资金投资时不应该仅仅选择银行存款或国债一类的低风险低收益的投资途径，而应该根据实际情况制定有效的投资策略，实行多元化投资。张问国（2005）认为，我国社会保障资金主要投资于银行存款、国债和债券等低风险途径，虽然体现了我国社会保障资金安全至上的基本投资理念，但并不能实现社会保障资金的保值增值。此外，社会保障资金的投资途径的选择对居民的消费行为也有影响，如AndrewB．Abel（2001）证明，由于股票投资的固定性成本，高收入居民比低收入居民将资金投资于股市的可能性更高，但通过社会保障体系筹集社会保障资金参与股票市场投资，在公平分配投资收益的情况下，能够促进低收入居民的消费。2．社会保障资金的运营机构社会保障资金的投资途径的选择需要相关运营机构进行决策，因此一个国家社会保障资金运营机构的选择对该国社保资金投资途径的选择有非常重要的影响。郭殿生（2003）提出，根据社会保障资金运营机构的不同，社会保障资金的运营模式可以分为政府集中型、分散型、适度集中型三种，并认为应根据不同类型的社会保障资金的性质选择恰当的运营模式。徐滇庆（1999）则指出，社会保障资金运营机构的所有制属性不同对社会保障资金的投资收益率会有很大的影响。如1980－1990年，美国民营养老保险基金的实际收益率为8％，同期公营养老保险基金的实际收益率只有4．8％，而其他发展中国家如肯尼亚、委内瑞拉、赞比亚、土耳其等采取公营养老保险资金运营机构的国家更是分别产生了－3．8％、－15．3％、－23．4％、－23．6％的亏损率。LaurenceJ．Kotlikoff（1996）运用Auerbach－Kotlikoff动态生命周期模型检验了社会保障资金的私有化运营的对效率的影响，他证明社会保障资金的私有化运营可以产生长期性的投资收益增长和居民生活水平的提高。对于我国社会保障资金运营机构的选择，庞凤喜、洪源（2006）认为应该组建社会保障基金监管委员会，由其挑选合适的运营机构并签订合约，实现社会保障资金中个人账户资金的市场化投资运营。此外，SebastianEd－wards、AlejandraCoxEdwards（2002）以智利的社会保障私有化为例，强调了社会保障资金的私有化运营对非正式部门的整体工资提高了将近2％的水平；王海勇、金菁（2007）强调了社会保障资金的运营机构、监督机构分立，对社会保障资金进行有效监督的重要性。

（三）社会保障资金的支付建立社会保障制度的主要目的是为了向符合条件的社会成员支付社会保障资金，最大限度地发挥社会保障制度保障社会成员的基本生活，提高社会福利的功能。因此，社会保障资金的支付也就成了社会保障资金运行过程中极为重要的一个环节。曹朴（2006）提出，影响社会保障资金支付水平的因素主要包括人口老龄化因素、失业率和通货膨胀因素、居民储蓄因素、地区性差异因素、政府的临时性政策因素五个方面；而蔡社文（2002）强调，社会保障制度改革趋势也是影响未来社会保障资金支出水平的重要因素。人口老龄化对社会保障资金的支出有非常重要的影响，面对人口老龄化对我国社会保障资金的支付压力，林宝（2003）提出采取延迟退休年龄的方法，可以使我国2020年养老保险支出减少11561．93亿元，减少约12％。但也有学者持相反观点，如AlanL．Gustman、ThomasL．Steinmeier（1991）认为提高退休年龄只会在短期内减少养老保险金的支付，从长期角度来看反而会增加养老保险金的支付。同时在我国社会保障资金的支付实践中也存在许多问题，如陈向京（2008）指出我国社会保障基金在支出上存在一定的随意性，资金被挪用的现象很普遍，严重威胁到了社会保障资金的安全；邓大松、吴汉华、刘昌平（2005）指出基本养老保险在支出过程中，统筹账户向个人账户透支的现象非常普遍，个人账户实际上仅仅是一个名义账户，他们强调社会保障资金的支出实现分账管理的重要性；此外庞凤喜、洪源（2006）认为社会保障资金的支付办法不统一且支付标准过高也是一个比较严重的问题，主要原因是由于我国社会保障资金在许多地区由各单位自行发放，支付的标准也由各地区各部门自行决定。在借鉴国外发达国家控制社会保障资金支出的经验方面，财政部赴法国、丹麦考察团（1997）提到，法国政府采取了政府与社会保险全国金库签订目标管理协议的方式，严格控制各项社会保障资金的开支，并控制缺口最大的医疗保险开支，改变家庭津贴的发放办法。

三、社会保障资金运行的成本

社会保障资金运行的最终目的是实现社会保障利益最大化，但是社会保障资金的运行过程同时也是耗费成本的过程，因此在社会保障利益一定的条件下，如何最大限度地降低社会保障资金的运行成本是当前社会保障实践中的非常重要的问题。国内学者比较关注于社会保障资金的筹集成本，如崔光营（2000）认为税务机关征收社会保障资金富有专业优势，并且不需要另外组建征收队伍，由此可以每年减少数十亿元的社会保障资金的筹集成本。任保平（2003）通过世界范围内的比较发现，一般来说以缴费方式筹集社会保障资金的国家，社会保障项目比较复杂，每一项目都有相对独立的缴费办法；而以税收方式筹集社会保障资金的国家，社会保障项目比较简单，缴费和支付都有统一的制度安排。可以看出，选择不同的方式筹集社会保障资金对社会保障资金的运行成本存在很大的影响。此外由于我国社会保障正处于转型阶段，国内学者对社会保障转型带来的社会保障资金的运行成本也比较关注，如国家税务总局所得税管理司课题组（2007）指出，我国社会保障制度的转型过程对社会保障资金运行造成的3万亿元的隐形债务不容忽视，如果今后国家财政每年拿出1000亿元，也至少需要30—40年还清债务。国外学者更多的关注于社会保障资金的运营成本，如HenryTKMok（2000）提出，根据社会保障资金规模的不同，社会保障资金的私人运营的管理费用一般是资金总额的2％—3％的水平。但是如果社会保障资金账户是可以转移的，那么参保者的账户的转移成本将非常高昂。此外国外学者非常关注于社会保障资金的私有化运营与公有化运营所导致的社会保障资金运营成本的差别，如OliviaS．Mitchell、StephenP．Zeldes（1996）指出，社会保障资金的私有化运营会提高社会保障资金的管理成本，但能够提供比公有化运营更多的服务。同时他们还指出即使社会保障资金实现了私有化运营，但仍旧由税务部门征收社会保障资金从成本上来说始终是有效的。ReidGary、MitchellOlivia（1995）则报告称在美国社会保障资金的私有化运营的成本是公有化运营的四倍。WorldBank（1994）指出，智利社会保障资金从1981年到1994年的平均管理成本约为每年社会保障缴款收入的15％，甚至在1989年达到了25％的水平。Wyatt（1995）指出，从1988年到1994年的7年时间里，香港社会保障资金运营的收益率低于2％，如果考虑到社会保障资金的管理成本，那么这七年的社会保障资金运营没有获得实质性的收益。

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坚决守住社保基金安全“红线”

会议决定，在依法审慎合规、确保安全的前提下：一是把社保基金债券投资范围扩展到地方政府债券，并将企业债和地方政府债投资比例从10%提高到20%。二是将基金直接股权投资的范围，从中央管理企业的改制或改革试点项目，扩大到中央企业及其子公司，以及地方具有核心竞争力的行业龙头企业包括优质民营企业。三是将基金的信托贷款投资比例上限由5%提高到10%，加大对保障性住房、城市基础设施等项目的参与力度。四是允许基金按规定在全国银行间一级市场直接投资同业存单，并按照银行存款管理。会议要求，在把社保基金资产更多配置到收益相对较高且比较稳定的领域时，要做好政策衔接，控制投资风险，坚决守住安全“红线”，在促发展中壮大保民生的实力。

3月28日，国务院正式《全国社会保障基金条例》（以下简称《条例》），《条例》自5月1日起施行。这一消息在市场看来。意味着社保投资即将步入更高层次的“有规可依”。事实上，早在2001年财政部和原劳动保障部就曾颁布《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，此次《条例》的颁布意味着升级到了国务院条例级别。

关于全国社会保障基金的定义和定位，《条例》明确，全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充，调剂，国家根据人口老龄化趋势和经济社会发展状况，确定和调整全国社会保障基金规模。在社会保障基金的管理和投资上，《条例》表示，全国社会保障基金理事会负责全国社会保障基金的管理运营。全国社会保障基金理事会投资运营全国社会保障基金，应当坚持安全性、收益性和长期性原则，在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。

关于全国社会保障基金的运作和监管，《条例》要求，全国社会保障基金理事会制定全国社会保障基金的资产配置计划、确定重大投资项目，应当进行风险评估，并集体讨论决定；应当制定风险管理和内部控制办法，在管理运营的各个环节对风险进行识别。衡量、评估、监测和应对，有效防范和控制风险，风险管理和内部控制办法应当报国务院财政部门、国务院社会保险行政部门备案：全国社会保障基金理事会将全国社会保障基金委托投资的，应当选择符合法定条件的专业投资管理机构、专业托管机构分别担任全国社会保障基金投资管理人一托管人；国家建立健全全国社会保障基金监督制度等。

因此，笔者认为，此次《条例》的意味着社保基金投资相关条例的立法层次和权威性得到提高，社会各界关注的社保基金资金来源、投资范围、监督管理等问题将得到进一步落实，执行《条例》将真正实现“有规可依”。

投资股市基石作用会日益显现

从《条例》的内容来看，并没有特别超出此前暂行办法的内容，只是进一步明确了全国社会保障基金理事会负责全国社会保障基金的管理运营，应当坚持安全性。收益性和长期性原则，在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。这表明虽然升级为国务院条例级别，但社保基金在固定收益类、股票类和未上市股权类等各类资产的投资比例上并没有进一步放宽。

从定位来看，全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，由全国社会保障基金理事会管理运营，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。这一定位表明不论此前、当前还是未来，社保基金不仅在资金来源上是明晰的，投资的安全性、收益性和长期性原则也是不变的。比如对股市的投资。社保基金对股市的长期投资是有利于股市长远健康发展的，绝不是快进快出的炒作资金，随着社保基金规模的日益增大。其对股市的基石投资作用也会日益显现。

从现实情况来看，社会保障基金运行至今，在保值增值等方面还是显而易见的，数据显示，截至2015年12月底，全国社会保障基金规模已由设立时的200亿元发展到15085.92亿元，累计投资收益额为7133.34亿元，年均投资收益率为8.82%。其中，2015年，社保基金投资收益总额2287.04亿元，收益率达到15.14%。

与此同时，《条例》明确，经国务院批准，全国社会保障基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金；受托管理运营社会保险基金，按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行。这意味着只要省级人民政府愿意，都可以委托全国社会保障基金理事会来委托管理运营该省的社会保险基金。在此之前，只有少数省市在这样做，比如广东省和山东省委托资金1732.88亿元。此外，无论从《条例》内容本身还是现实情况来看，国有资本划转仍然会是未来社保基金资金来源的重要方面，这也意味着，随着资本市场的不断发展，这方面的资金来源也是可持续的。

可以预见，随着《条例》的实施与不断完善，随着全国社会保障基金规模的不断扩大，其对我国人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂作用也会不断增强，对完善我国多层次资本市场也会产生良好的支撑作用。

《条例》落地需加快配套制度设计

据全国社会保障基金理事会前副理事长孙小系介绍，社会保障基金运行至今，应该说是比较成功的。一方面实现了养老金的保值增值，另一方面，建立了一套适合养老金市场化、专业化运作的制度，培养了一支队伍。“未来把基本养老保险金结余部分交给我们运营，有一定的必然性。但这部分资金跟目前我们管理的基金是有很多不同的。”孙小系表示，社会保障基金是储备性基金，没有支付要求，也没有负债管理问题，但社会保险基金的结余是现收现付的，期限短，关注度高，需要相应的负债管理。为此，这部分资金的管理从风险的角度来说，要求会更加严格。

这次《条例》明确提出国资将划转社保基金，为进一步降低费率提供了法律依据，换句话说，有利于加快社保降费的效率。国资划转无疑能为社保基金提供充足“弹药”，社保降费就能迈出更大的脚步，企业和个人负费就有望真正减轻，也能为中国经济注入更大活力。另外，《条例》还将对社保基金投资运营起到规范作用，同时还能为养老金投资探路。虽然社保基金蛋糕越来越大，2015年全国社会保障基金收益率达15.14%，但也有很多问题，比如公告显示社保基金自营指数化投资的标的范围较窄，2010年到2013年相关投资组合亏损近70亿元；再如社保资金曾被挪用等。

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    关键词：社会保障 保障税 保障基金

 

1　开征社会保障税的必要性分析

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，建立全国统一的社会保障制度的要求愈来愈强烈。国有企业改革进程中伴生的职工下岗、再就业及人才流动、人口老龄化等问题都要求尽快完善社会保障制度。我国社会保障制度的现状，尤其是社会保障基金的来源现状已不能适应上述需要，亟待改进。

1.1　现行社会保障基金的筹集制度有必要改进

我国社会保障制度始建于建国初期，经过几十年的发展，已经形成较为齐全的社会保障制度。尤其是1986年开始实行的养老、失业项目的社会统筹，使城镇社会保障事业发展迅速。但从目前社会保障筹资制度看，其对经济发展的不适应性正日益暴露出来。

其一：现行社会保障筹资制度具有不规范性。目前，社会保障基金的征集管理政出多门，财政、劳动人事、民政、城建等部门都参与社会保障业务。国务院还允许铁路、邮电等部门自行实施社会保障。这种资金筹集制度由于没有统一的综合协调部门，往往会出现部门之间的相互推诿。尤其是在对待下岗人员的基本生活保障问题上，经常出现无法及时归口解决的现象。这在很大程度上影响了社会保障功能的发挥。

其二：现行社会保障筹资制度具有不均衡性。由于社会统筹政策不统一，造成了负担不均的现状。目前，行政分工方式的社会统筹机制造成了不同部门、地区之间各行其是，彼此之间缺少横向联系。这种条块分割的收缴方式，造成了不同所有制企业、不同地区、不同行业、不同身份的职工之间在缴纳社会保障基金方面的差别。有资料显示，上海市规定的养老保险统筹比例是25.5％，北京市、天津市规定的比例是18％，河北省的比例是16％；铁路邮电行业养老保险的统筹比例是17％。而北京市对不同经济性质的企业规定的统筹比例也不同，　对三资企业按16％统筹，对集体企业则按27％统筹。这种缺乏公平性的社会保障统筹制度不利于社会劳动力在市场经济条件下合理流动，对经济的发展有阻碍作用。

其三：现行社会保障筹资制度缺乏刚性，征收乏力。由于社会统筹基金的收缴办法是由各地政府制订，并依靠行政手段进行征收，因此缺乏严格的法律依据和强制手段，对企业也就缺乏相应的约束力。社会统筹基金往往不能保证按时征集到位，一些地方和部门存在拖欠养老保险金的现象。

1.2　 以征收社会保障税取代现行社会统筹制度是完善社会保障制度的有效方式

社会保障基金采用行政收费方式常常会遭到交费对象的抵制，这是由行政收费的“软性”决定的。并且现行社会保障基金的收支一体化管理体制容易引起资金挪用，使职工交费的积极性受到影响。如果开征社会保障税，则可以彻底改变上述状况。

其一：税法的刚性使税收形式具有强制性特征，这有利于增强社会保障基金征收的刚性。在社会生产发展水平比较低，国家、集体、个人三方都不富裕的情况下，依靠自愿方式筹集社会保障基金是无法保证的。开征社会保障税，依靠法律的强制手段征收社会保障基金，易于为社会成员所承认和接受，与一般的商业保险、行政性收缴有明显区别。

其二：采用税收形式筹集社会保障基金，可以使全国范围内的征收率统一起来，以改变目前地区之间、部门之间、企业之间、职工之间负担不均、待遇有别的政出多门现象。社会保险待遇水平可由此得到统一，以便为劳动力资源在全社会范围内合理流动创造社会保障条件，打破地区及单位对人力资源的封锁，促进社会经济的发展。

其三：税收的形式标志着社会保障的法制化：税务部门负责征收社会保障基金；管理部门依法使用社会保障基金；纳税人依法交纳社会保障税，并有享受相应社会保障的权利。这不仅有利于稳定社会保障金的来源，使社会保障保持相对的稳定性、连续性，而且有利于克服社会保障金支出管理的混乱，降低社会保障基金运作的成本，有助于在全社会范围内建立和完善一整套科学的社会保障体制。

1.3　开征社会保障税是加快国有企业改革的需要

现行社会保障体制下，企业是社会保障事业的具体实施者，依然执行计划体制下的运作方式。如社会统筹退休保障金的拨付，仍然是由劳动部门返还给企业，再以企业为单位，由企业支付给享受社会保障的职工，离退休职工仍由企业包管。从这个意义上说，企业就成了规模不同的社会保障机构，或者说本应由社会统一实施的社会保障被企业化了。这种企业办社会的社会保障模式必然造成资源的浪费。同时，这种体制还易造成国有企业与外资企业之间、新老企业之间负担的不均衡，不利于形成公平竞争的经济环境，影响国有企业改革的进程。

国有企业改革的方向是建立现代企业制度，引入市场竞争机制。随着国有企业改革的不断深入，企业用工制度必然有较大变动，职工下岗逐渐成为困扰改革的一个重要问题。解决下岗职工的临时生活保障问题、安置职工再就业必须依靠一套完整的社会保障制度，使国有企业的职工在其他所有制的企业实现再就业。只有这样才能保证国有企业改革顺利进行。下述资料能在一定程度上说明这一问题。

上述资料显示，国有企业职工再就业的渠道已经向非公有制企业倾斜。完善的社会保障制度将促进这一进程，开征社会保障税正是加速这一进程的强有力的制度保证。

目前，国有企业职工的医疗费基本由企业负担，这是典型的企业办社会模式。国有企业对此常常显得力不从心，尤其是离退休职工较多的国有企业，由于这一压力而经常处于市场竞争的不利地位。国外没有一个政府敢于把职工医疗风险完全交给企业。因此，开征社会保障税是解决国有企业目前困境的必由之路。

1.4　开征社会保障税是适应市场经济发展、 稳定社会秩序的需要

全国1 ％人口抽样调查显示， 我国65 岁以上老年人口的比重已由1990年的5.56％上升至1995年的6.68％。根据国际通用标准，当65岁以上人口占一国人口总数的7％以上时，该国即属于老年型国家。 人口的老龄化对养老保险提出了新要求。尽快开征社会保障税是稳定社会秩序、加速市场经济发展的必要手段。

1.5　开征社会保障税是完善税制体系的内容之一

目前我国税制结构的特点是间接税偏重，直接税畸轻，1996年间接税占税收总额的67.1％，直接税仅占税收总额的16.8％。完善现行直接税体系，充分发挥所得税在经济运行中的“内在稳定器”作用，适时开征社会保障税是我国税制改革的方向，符合税收体系进一步完善的要求。

2　开征社会保障税的可行性分析

市场经济的发展要求我们尽快完善社会保障制度，而现有的社会保险统筹制度已不能适应市场经济与社会发展的要求，所以应当加快建立社会保障税制的步伐，从我国实际出发，借鉴国外经验，不失时机地开征社会保障税。开征社会保障税的可行性主要表现在以下几方面：

2.1　成熟的社会基础

随着现代企业制度的推行，企业破产、倒闭现象不断出现，企业用人自主权不断加强，加之人口老龄化的到来，使职工的生活风险增加。对未来社会老龄化高峰严峻形势的预期，使职工的风险意识普遍有所增强，迫切需要国家通过社会保障制度为其生存提供起码的物质保障。社会保障税的专项返还性特征是纳税人受益的保证，使其易于为广大群众所接受。因此，开征社会保障税具有成熟的社会基础。

2.2　完备的税收征管体系

目前，国家税务机关遍布全国30个省市自治区，机构广泛分布于各地，从街道到乡镇均有税务分支机构，更有数十万业务熟练、素质高的税务干部，在长期的税收工作中积累了丰富的工作经验。在个人所得税的征收中，由于采用源泉扣缴办法，各单位的财务人员作为扣缴义务人也有着相当丰富的经验，对社会保障税的开征也是极有帮助的。这就为社会保障税的开征提供了征管体系的保证。

2.3　可靠的税源保证

社会保障税属于所得税类，其征税额的多少与居民的收入水平有直接关系。以来，我国人民收入水平有大幅度增长。有资料显示：1978～1993年，农村居民人均纯收入由133元上升到921元，增长了近6倍。城镇居民家庭的人均收入由1981年的500元上升到1993年的2583元，增长了4倍多。居民储蓄存款余额从1979年的不足300亿元上升到1998年9月底的50 000亿元（金融时报1998年11月29日周日特刊）。经济的发展和人民收入水平的提高为开征社会保障税提供了稳定可靠的税源基础。

2.4　可供借鉴的国内及国外经验

我国有十几年的社会统筹经验可供借鉴，国外已有80多个国家和地区开征了社会保障税，有较完备的社会保障税体系及其经验可资借鉴。从现实情况看，市场经济越发达的国家，社会保障制度就越成熟与完善，也越重视用税收手段进行宏观调控与收入调节。其社会保障税通常以工薪收入为计税依据，税款由雇员及雇主共同承担，税款专用于养老金、失业救济和国家津贴。这些都为我国社会保障税的开征提供了宝贵经验。

3　关于社会保障税制的设想

根据我国的社会状况和经济发展水平，并借鉴国外开征社会保障税方面的经验，对我国开征该税种的设想如下：3.1　纳税人

以各类企事业单位、行政单位和职工个人为纳税人，具体应包括国有企业、集体企业、股份制企业、三资企业、私营企业、个体户、行政事业单位和社会团体及其职工。根据国外社会保障税由雇主和雇员分别负担的惯例，我国的社会保障税亦应分别以企业、单位（雇主）和职工个人（雇员）为纳税人。

3.2　征税对象和计税依据

社会保障税应以纳税人支付或取得的工资总额收入为征税对象。根据惯例，征税对象扣除规定的减免项目后的余额，构成社会保障税的计税依据。

鉴于社会保障税是一种特定的目的税，具有专款专用的性质，原则上不允许减免税。但由于自然条件等不可抗拒因素造成纳税确有困难的纳税人，可根据具体情况给予适当的减免税优惠。

3.3　税目和税率

社会保障税的税率形式，世界各国不尽一致，有的采用比例税率，有的采用全额累进税率等。就我国的具体情况而言，本着易于操作、简便适用、降低征收费用的原则，我国应采用以比例税率为主、定额税率为辅的税率结构。定额税率适用于那些收入不稳定、不易计算的纳税人，其他纳税人适用比例税率。税目的范围包括老年退休保险、失业保险和医疗保险三个税目，其它税目待条件具备后再开征。

3.4　征收管理

社会保障税应实行属地管理原则列入地方税体系。由当地税务部门按月计征，年终清缴，以满足经常性支出需要。采取支付单位源泉扣缴和纳税人自行申报相结合的征纳方法，即职工个人应纳税金在本单位发放工资、薪金时由单位代扣代缴；自营人员自行申报纳税；企业的税金自行申报缴纳，与所得税的缴纳同步进行；行政事业单位的税金由财政部门负责划转。

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3　刘植才，完善社会保障制度与开征社会保障税的思考， 现代财经，1994（3）：26～29

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1　开征社会保障税的必要性分析

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，建立全国统一的社会保障制度的要求愈来愈强烈。国有企业改革进程中伴生的职工下岗、再就业及人才流动、人口老龄化等问题都要求尽快完善社会保障制度。我国社会保障制度的现状，尤其是社会保障基金的来源现状已不能适应上述需要，亟待改进。

1.1　现行社会保障基金的筹集制度有必要改进

我国社会保障制度始建于建国初期，经过几十年的发展，已经形成较为齐全的社会保障制度。尤其是1986年开始实行的养老、失业项目的社会统筹，使城镇社会保障事业发展迅速。但从目前社会保障筹资制度看，其对经济发展的不适应性正日益暴露出来。

其一：现行社会保障筹资制度具有不规范性。目前，社会保障基金的征集管理政出多门，财政、劳动人事、民政、城建等部门都参与社会保障业务。国务院还允许铁路、邮电等部门自行实施社会保障。这种资金筹集制度由于没有统一的综合协调部门，往往会出现部门之间的相互推诿。尤其是在对待下岗人员的基本生活保障问题上，经常出现无法及时归口解决的现象。这在很大程度上影响了社会保障功能的发挥。

其二：现行社会保障筹资制度具有不均衡性。由于社会统筹政策不统一，造成了负担不均的现状。目前，行政分工方式的社会统筹机制造成了不同部门、地区之间各行其是，彼此之间缺少横向联系。这种条块分割的收缴方式，造成了不同所有制企业、不同地区、不同行业、不同身份的职工之间在缴纳社会保障基金方面的差别。有资料显示，上海市规定的养老保险统筹比例是25.5％，北京市、天津市规定的比例是18％，河北省的比例是16％；铁路邮电行业养老保险的统筹比例是17％。而北京市对不同经济性质的企业规定的统筹比例也不同，　对三资企业按16％统筹，对集体企业则按27％统筹。这种缺乏公平性的社会保障统筹制度不利于社会劳动力在市场经济条件下合理流动，对经济的发展有阻碍作用。

其三：现行社会保障筹资制度缺乏刚性，征收乏力。由于社会统筹基金的收缴办法是由各地政府制订，并依靠行政手段进行征收，因此缺乏严格的法律依据和强制手段，对企业也就缺乏相应的约束力。社会统筹基金往往不能保证按时征集到位，一些地方和部门存在拖欠养老保险金的现象。

1.2　 以征收社会保障税取代现行社会统筹制度是完善社会保障制度的有效方式

社会保障基金采用行政收费方式常常会遭到交费对象的抵制，这是由行政收费的“软性”决定的。并且现行社会保障基金的收支一体化管理体制容易引起资金挪用，使职工交费的积极性受到影响。如果开征社会保障税，则可以彻底改变上述状况。

其一：税法的刚性使税收形式具有强制性特征，这有利于增强社会保障基金征收的刚性。在社会生产发展水平比较低，国家、集体、个人三方都不富裕的情况下，依靠自愿方式筹集社会保障基金是无法保证的。开征社会保障税，依靠法律的强制手段征收社会保障基金，易于为社会成员所承认和接受，与一般的商业保险、行政性收缴有明显区别。

其二：采用税收形式筹集社会保障基金，可以使全国范围内的征收率统一起来，以改变目前地区之间、部门之间、企业之间、职工之间负担不均、待遇有别的政出多门现象。社会保险待遇水平可由此得到统一，以便为劳动力资源在全社会范围内合理流动创造社会保障条件，打破地区及单位对人力资源的封锁，促进社会经济的发展。

其三：税收的形式标志着社会保障的法制化：税务部门负责征收社会保障基金；管理部门依法使用社会保障基金；纳税人依法交纳社会保障税，并有享受相应社会保障的权利。这不仅有利于稳定社会保障金的来源，使社会保障保持相对的稳定性、连续性，而且有利于克服社会保障金支出管理的混乱，降低社会保障基金运作的成本，有助于在全社会范围内建立和完善一整套科学的社会保障体制。

1.3　开征社会保障税是加快国有企业改革的需要

现行社会保障体制下，企业是社会保障事业的具体实施者，依然执行计划体制下的运作方式。如社会统筹退休保障金的拨付，仍然是由劳动部门返还给企业，再以企业为单位，由企业支付给享受社会保障的职工，离退休职工仍由企业包管。从这个意义上说，企业就成了规模不同的社会保障机构，或者说本应由社会统一实施的社会保障被企业化了。这种企业办社会的社会保障模式必然造成资源的浪费。同时，这种体制还易造成国有企业与外资企业之间、新老企业之间负担的不均衡，不利于形成公平竞争的经济环境，影响国有企业改革的进程。

国有企业改革的方向是建立现代企业制度，引入市场竞争机制。随着国有企业改革的不断深入，企业用工制度必然有较大变动，职工下岗逐渐成为困扰改革的一个重要问题。解决下岗职工的临时生活保障问题、安置职工再就业必须依靠一套完整的社会保障制度，使国有企业的职工在其他所有制的企业实现再就业。只有这样才能保证国有企业改革顺利进行。下述资料能在一定程度上说明这一问题。

上述资料显示，国有企业职工再就业的渠道已经向非公有制企业倾斜。完善的社会保障制度将促进这一进程，开征社会保障税正是加速这一进程的强有力的制度保证。

目前，国有企业职工的医疗费基本由企业负担，这是典型的企业办社会模式。国有企业对此常常显得力不从心，尤其是离退休职工较多的国有企业，由于这一压力而经常处于市场竞争的不利地位。国外没有一个政府敢于把职工医疗风险完全交给企业。因此，开征社会保障税是解决国有企业目前困境的必由之路。

1.4　开征社会保障税是适应市场经济发展、 稳定社会秩序的需要

全国1 ％人口抽样调查显示， 我国65 岁以上老年人口的比重已由1990年的5.56％上升至1995年的6.68％。根据国际通用标准，当65岁以上人口占一国人口总数的7％以上时，该国即属于老年型国家。 人口的老龄化对养老保险提出了新要求。尽快开征社会保障税是稳定社会秩序、加速市场经济发展的必要手段。

1.5　开征社会保障税是完善税制体系的内容之一

目前我国税制结构的特点是间接税偏重，直接税畸轻，1996年间接税占税收总额的67.1％，直接税仅占税收总额的16.8％。完善现行直接税体系，充分发挥所得税在经济运行中的“内在稳定器”作用，适时开征社会保障税是我国税制改革的方向，符合税收体系进一步完善的要求。

2　开征社会保障税的可行性分析

市场经济的发展要求我们尽快完善社会保障制度，而现有的社会保险统筹制度已不能适应市场经济与社会发展的要求，所以应当加快建立社会保障税制的步伐，从我国实际出发，借鉴国外经验，不失时机地开征社会保障税。开征社会保障税的可行性主要表现在以下几方面：

2.1　成熟的社会基础

随着现代企业制度的推行，企业破产、倒闭现象不断出现，企业用人自不断加强，加之人口老龄化的到来，使职工的生活风险增加。对未来社会老龄化高峰严峻形势的预期，使职工的风险意识普遍有所增强，迫切需要国家通过社会保障制度为其生存提供起码的物质保障。社会保障税的专项返还性特征是纳税人受益的保证，使其易于为广大群众所接受。因此，开征社会保障税具有成熟的社会基础。

2.2　可靠的税源保证

社会保障税属于所得税类，其征税额的多少与居民的收入水平有直接关系。以来，我国人民收入水平有大幅度增长。有资料显示：1978～1993年，农村居民人均纯收入由133元上升到921元，增长了近6倍。城镇居民家庭的人均收入由1981年的500元上升到1993年的2583元，增长了4倍多。居民储蓄存款余额从1979年的不足300亿元上升到1998年9月底的50 000亿元（金融时报1998年11月29日周日特刊）。经济的发展和人民收入水平的提高为开征社会保障税提供了稳定可靠的税源基础。

2.3　完备的税收征管体系

目前，国家税务机关遍布全国30个省市自治区，机构广泛分布于各地，从街道到乡镇均有税务分支机构，更有数十万业务熟练、素质高的税务干部，在长期的税收工作中积累了丰富的工作经验。在个人所得税的征收中，由于采用源泉扣缴办法，各单位的财务人员作为扣缴义务人也有着相当丰富的经验，对社会保障税的开征也是极有帮助的。这就为社会保障税的开征提供了征管体系的保证。

2.4　可供借鉴的国内及国外经验

我国有十几年的社会统筹经验可供借鉴，国外已有80多个国家和地区开征了社会保障税，有较完备的社会保障税体系及其经验可资借鉴。从现实情况看，市场经济越发达的国家，社会保障制度就越成熟与完善，也越重视用税收手段进行宏观调控与收入调节。其社会保障税通常以工薪收入为计税依据，税款由雇员及雇主共同承担，税款专用于养老金、失业救济和国家津贴。这些都为我国社会保障税的开征提供了宝贵经验。

3　关于社会保障税制的设想

根据我国的社会状况和经济发展水平，并借鉴国外开征社会保障税方面的经验，对我国开征该税种的设想如下：3.1　纳税人

以各类企事业单位、行政单位和职工个人为纳税人，具体应包括国有企业、集体企业、股份制企业、三资企业、私营企业、个体户、行政事业单位和社会团体及其职工。根据国外社会保障税由雇主和雇员分别负担的惯例，我国的社会保障税亦应分别以企业、单位（雇主）和职工个人（雇员）为纳税人。

3.2　征税对象和计税依据

社会保障税应以纳税人支付或取得的工资总额收入为征税对象。根据惯例，征税对象扣除规定的减免项目后的余额，构成社会保障税的计税依据。

鉴于社会保障税是一种特定的目的税，具有专款专用的性质，原则上不允许减免税。但由于自然条件等不可抗拒因素造成纳税确有困难的纳税人，可根据具体情况给予适当的减免税优惠。

3.3　税目和税率

社会保障税的税率形式，世界各国不尽一致，有的采用比例税率，有的采用全额累进税率等。就我国的具体情况而言，本着易于操作、简便适用、降低征收费用的原则，我国应采用以比例税率为主、定额税率为辅的税率结构。定额税率适用于那些收入不稳定、不易计算的纳税人，其他纳税人适用比例税率。税目的范围包括老年退休保险、失业保险和医疗保险三个税目，其它税目待条件具备后再开征。

3.4　征收管理

社会保障税应实行属地管理原则列入地方税体系。由当地税务部门按月计征，年终清缴，以满足经常性支出需要。采取支付单位源泉扣缴和纳税人自行申报相结合的征纳方法，即职工个人应纳税金在本单位发放工资、薪金时由单位代扣代缴；自营人员自行申报纳税；企业的税金自行申报缴纳，与所得税的缴纳同步进行；行政事业单位的税金由财政部门负责划转。

「参考文献

1　陶继侃，张志超，当代西方国家税收， 太原：山西经济出版社，1997

2　陈庆海，关于开征社会保障税问题的探讨，现代财经，1994 （12）：56～59

3　刘植才，完善社会保障制度与开征社会保障税的思考， 现代财经，1994（3）：26～29

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关键词:社会保障制度;社会保障税;社保基金账户

中图分类号:F240 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)08-0152-03

建立和完善社会保障制度是国家促进经济与社会可持续发展的重要手段｡有效地筹集社会保障基金是社会保障制度正常运行的基本条件｡随着人口的老龄化及国有企业改革的不断深化,社会保障基金的收支矛盾日益突出,社会保障基金的筹集存在越来越多的现实问题｡在现行制度模式下,开征社会保障税来取代现行的缴费方式,利用社会保障基金筹集在法规方面具有的强制性和统一性,并不能克服社会保障基金的收支困难,相反,只会增加大企业的负担,阻碍经济的正常发展｡要开征社会保障税,就必须完善现行社会保障体制,理顺国家､单位与个人的收入分配和权利与义务的关系｡造成社会保障基金收支困难的主要原因,并非社会保障基金在筹集方面的规范性和法制力度不够,而是由于历史遗留问题和社会保障制度本身不完善引起的｡开征社会保障税,不仅要发挥税收的特殊作用,更重要的是在税收调节下的社会保障体系,必须适合我国的基本国情,促进社会公平与经济发展｡

一、当前我国社会保障费改税的基本思路

(一)社会保障税税制要素的构想

我国社会保障的筹资方式是以社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式为基础开征社会保障税｡关于建立社会保障税税制的设想,有众多不同的观点,但经过争论之后逐渐形成了一些主流观点:(1)社会保障税的覆盖面,即纳税人的确定｡社会保障的理想覆盖范围即理想的纳税人应当是全体社会成员,不应分城市和农村,不应分部门和行业,也不分企事业单位的所有制性质｡然而,我国当前的基本国情决定了农民作为社会保障税的纳税义务人显然不现实;国家公务员的性质决定了其社会保障与其他从业人员有明显的差异,也暂不宜作为社会保障税的纳税义务人｡所以,社会保障税的纳税人在现阶段应定位在包括城镇所有企业､事业单位的职工和个体工商户等｡(2)社会保障税税基的确定｡社会保障税应由企事业单位和职工个人共同缴纳,企事业单位按支付给职工的工资总额计征,职工个人则按其从企事业单位取得的工资收入计征,个体工商户原则上可按企事业单位及其职工个人缴纳的平均水平核定征收｡(3)社会保障税的税目和税率的确定｡可以先设养老保险､失业保险､医疗保险这三个项目,以后视情况再增加其他必需的税目｡社会保障税按比例税率计征,可由国家规定弹性幅度比例税率,各省(市､区)按照当地经济发展水平､职工收入状况等,在规定的幅度内具体确定税率｡如养老保险的综合税率可在25%～30%之间确定,个人负担部分可在5%～10%之间确定｡

(二)社会保障体制改革的一般思路

完善社会保障制度在“十五”计划中单独列项,表明未来五年中国建立独立于企业事业单位之外社会保障体系的步伐将比原来预期更快一些｡正在建立的社会保障体系,包括社会保险､社会救济､社会福利､优抚安置和社会互助､个人储蓄积累保障｡其核心是社会保险,包括养老保险､医疗保险､失业保险､工伤保险和生育保险等各项制度｡

社会保障的制度选择属重大课题,国内学术界在这方面有不同的观点,概括起来主要有三种看法:一种是主张实行完全现收现付的社会统筹制度;另一种是主张实行彻底的个人账户积累制度;第三种是主张实行社会统筹和个人账户相结合的制度｡国内学术界对第一种主张的批评是它难以应对人口老龄化的危机;对第二种主张的批评是其缺乏社会共济;对第三种主张赞同的较多,这种混合模式在理论上既要保存现收现付制养老金的代际转移､收入再分配的功能,又要发挥完全积累制培养个人责任心,提高缴费积极性以及提高储蓄率等作用;同时,还可以克服现收现付制无法应对人口老龄化和完全积累制没有再分配功能的弱点｡因此,这是一种比较理想的模式,目前很多国家的社会保障制度都在朝这个方向改革,我国也最终选择了这种社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式｡

建立稳定可靠的筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节｡筹集社会保障资金的方式主要有两种类型:一是建立个人储蓄账户;二是征收社会保障税｡前者实际上是一种强制性储蓄;后者常见于实行政府提供保障模式的国家,其特点是:社会保障税由专门的管理机构(如税务机关)负责征收和管理,其收支一般纳入国家预算,实行“专税专用”,超支部分由财政拨款补足｡从当今世界各国社会保障制度的具体情况来看,社会保障税以其特有的规范和效率赢得了世界上大多数国家的青睐｡经过慎重研究,我国拟将开征社会保障税以取代目前的收费办法｡

二、开征社会保障税的必要性

1.有利于增强社会筹资的强制性,加强社会保障基金的征收力度｡社保税的征收､管理和支付有严密的法律规定,税比费更具有法律约束力和法律规范性,促使社会保障基金有稳定､及时､足额的收入保证,有利于增强社会筹资的强制性,加强社会保障基金的征收力度｡

2.有利于减轻中国进入人口老龄化国家后给企业和国家财政带来的巨大的养老金负担至2010年我国60岁以上的人口比重将达到12%,超过国际老龄化社会10%的临界点,只有开征社会保障税才能够逐步缩小社保资金缺口,才能促进社会保障制度的正常运行和可持续发展,走出社保支付的困境｡

3.有利于实行全国统筹制度｡国际经验表明,只有全国性的社会保障基金才便于政府在更大的空间内调剂余缺,平衡地区差距｡目前的省级统筹只能是中国社会保障制度的过渡形式,全国统筹才是终极目标,毫无疑问,社会保障税的开征将为全国统筹创造有利条件｡

4.对社会保障税实行收支分离原则,进行收支两条线的管理｡收支两条线的管理,有利于社会保障税的健康运行和廉政建设,有利于建立社会保障基金管理的监督机制,增强保障资金的安全性,形成社会保障的收入､支出､管理分别独立的科学管理系统｡

5.有利于与国际的税制惯例接轨,促进我国加入WTO后对外开放进程的发展｡目前,社会保障税在国际税制中显示了强大的生命力和巨大的经济杠杆作用,成为了各国除所得税外的第二大税种,我国依国际惯例开征社会保障税,在国际税收协议中可以相互抵免,有利于协调国家之间社会保障支出的负担,有利于维护国家及本国居民的权益,促进国际间的开发与交流｡

三、社会保障费改税的相关策略

(一)实行一个统一,三个同步的改革策略

一个统一,就是统一国家财政,将政府的一切公共收支统一纳入国家预算管理｡不再保留任何放在国家预算外､实行自收自支自行管理办法的公共收支,也不再保留任何坐支､抵扣等管理办法,以便从国家财政管理制度方面挖掉产生乱收费的根源｡

三个同步包括以下内容:

一是城市和农村“费改税”同步｡实践表明,城乡收费有着密切联系｡农村乱收费项目许多是来自上级政府部门的推动和压力,诸如下达一些不切实际的“达标”､“升级”等增加支出但没有经费供给的任务,乡镇就不得不开征新的收费项目,以满足资金需要;反之,由于农村公共分配不规范,以及与上级政府职能范围缺少明确划分等,乡镇政府又常常将一些开支推向上级,挤压上级政府同意开征新费以满足其需要｡这样,如果农村实行“费改税”而城市不实行,其成果就无法稳定｡农村“费改税”如果不和城市“费改税”同步,城市乱收费项目一旦涉及农村,农村也就难免在“费改税”后出现新的乱收费｡

二是清理收费项目与行政事业体制改革同步｡现在的各项收费无论是否合理,都已打入各行政事业单位收支基数之中,其中不少合理或不合理的收费项目,还在支撑着一些不合理的机构和人员,支撑着一些不应当由政府举办的事业｡如果在清理收费项目中废除了一切不合理项目的同时,不进行政府职能转换和改革事业体制,解散那些不合理的机构,将不应由政府养活的事业推向市场,他们不可避免地要利用手中的权力,巧立名目再开新的收费,以满足自己的需要｡

三是“费改税”与调整优化国家预算支出结构同步｡费改成税后,其收入自然会纳入国家预算,原来靠收费支撑的机构和各项事业,也就随之失去经费来源,从而需要财政给予相应的支持,否则会造成各行政事业单位收支矛盾尖锐,不能正常实现其职能,结果就不得不再回到自我创收､巧立名目收费来增加收入的老路｡然而就财政来说,仅靠费改税增加的收入,是无法满足这些行政事业单位支出需要的｡在“费改税”后,财政依然按原来的行政事业支出结构供给经费是不可能的｡出路只有一个,就是在实现政府职能转换和事业体制改革的基础上,大力压缩行政经费支出,同时实现财政转型,从计划经济财政向市场经济财政转换,从市场可以解决的各项事业供给中退出去,全面进入必须由政府实施的各项事务供给领域,保障这方面的各项基本需要,依照新的职能结构,全面调整和重新构建支出结构｡这样,才能有效地满足各方面基本需要,使各方面没有必要再去自找财源,乱收费现象就可随之消失｡

(二)建立流动性和广覆盖的社会保障制度

1.增强社会保障的流动性｡人才的流动和优化配置,是市场经济的必然要求｡流动性的增强,意味着保障主体不管是在政府及国有企事业单位就业,还是在非国有企业就业,均享有失业､医疗､退休等社会保障,即受保障主体始终与保障基金紧密联结在一起,保障基金随着受保障主体流动而流动｡这就要求社会保障号､信用号､身份证号三号合一,否则就难以从制度上和技术上建立流动性很强的社会保障｡

2.增强社会保障的广覆盖性｡一要将国家公务员作为社会保障税的纳税人｡既让国家公务员拿出工资的一部分,为社会互济增添力量,又让国家公务员在机构改革､人事制度改革中能够承受待岗､失业和养老的风险｡二要建立农村社会保障体系｡根据我国农村幅员广阔､地区差异很大的实际,短期内让全国农民普遍参加进来是不可能的,农村社会保障体系必须是多元化的,除探索农村社会化养老保障制度以外,还可建立承包土地转让制度､储蓄互助会等多种形式,同时充实农村五保户供养的资金来源,使农村五保制度真正做到名实相符｡

(三)适度降低初始保障基线

1.适度降低社会保险缴费率｡缴费率的高低一般是由社会保障的覆盖范围和收益大小决定的,而覆盖范围和收益大小又取决于一个国家的生产力发展水平｡可以考虑的是,将现行的社会保险缴费率适当降低,如由40%左右下调到35%左右,这样,社会保障税刚开征时,税率就可定得低一些,然后随着社会保障项目的拓宽,逐步提高税率｡需要注意的是,在适度降低社会保险缴费率的同时,必须要适度扩大社会保障的覆盖面｡因为,单纯降低缴费率会打破社会保障基金供给与基金支付的理论平衡,在基金支付量不变的情况下,我们必须尝试通过扩大基金覆盖面来维持平衡,如将逐步涌进城市的青年农民纳入征税范畴,推进城市化进程｡否则,政府将面临社会保障基金的支付危机,作为基金偿付的最后担保人,甚至还将面临严峻的政治风险｡

2.适度降低工资替代率水平｡根据我国经济发展水平和社会保障“激励与保护相统一”的原则,应将养老金工资替代率水平由当前的90%左右降低到缴费工资的60%左右｡随着我国经济发展水平的提高,再逐步把已经降低的工资替代率水平提高起来,这是完全符合福利分配的规律的｡

(四)择机推动社会保障基金入市

发达国家社会保障基金投资具有两个明显特点:一是投资渠道多元化,社会保障资金不仅投资于股票､政府债券､企业债券,还投资于存款､抵押贷款､不动产､外国资产等;二是股票投资所占比重都比较高,尤其是美､英两国,其养老金投资于股票的比重分别占到46%和53%｡从发达国家的经验来看,社会保障基金利用多种金融工具进行投资(尤其是利用股票进行投资)已是大势所趋｡因此,我国社会保障基金的投资渠道也必须进行改革｡改革的方向是:第一,要利用多种金融工具进行多元化投资;第二,要允许社会保障基金入市,投资于股票｡而社会保障基金入市,反过来又可促进资本市场的发展,一方面社会保险基金规模大,可以满足资本市场对资金的需求,解决其扩容压力;另一方面社会保险基金每年收入与支出的总量相对稳定,不会有剧烈波动,因此可以在一定程度上削减资本市场上短线投机的冲击,起到市场稳定器的作用｡可见,从法律上､证券市场上做好准备,在兼顾社会保障基金的安全性､赢利性和流动性的基础上,择机而动,推动社会保障基金入市,是实现社会保障基金保值增值的有力手段｡

(五)夯实社会保障资金的征管基础

一､加大清理､催缴拖欠社会保障费的力度｡欠费问题是长期困扰社会保障资金征集的一个大问题,我们要充分利用税务部门征缴手段强硬､征收渠道通畅､网络系统健全等优势,进一步增强社会保险筹资的强制性｡对于欠费数量大､欠费时间长的典型企业,采取新闻曝光等多种形式,并适当采用税收保全与强制执行措施,力求将欠费降低到最低限度,为社会保障“费改税”打下良好基础｡

二､核实税基｡核实企业职工的缴费工资,减少缴费工资与实际工资之间的差距､名义缴费率与实际缴费率之间的差距;核实非企业职工如个体经营者的经营利润和雇工人数,杜绝私营､个体经营者瞒报､少报经营利润和雇工人数的现象｡

三､搞好税源监控｡加强税务登记管理与社会保障登记管理的统一性,做好按人监控的缴费记录;提高税源监控的技术手段,通过综合稽查,从整体上改善税源监控效果｡例如,社会保障税税基与企业所得税和个人所得税税基互补,纳税人为少缴社保税有可能少报职工人数,为少缴企业所得税又必须多报职工人数以扩大扣除额｡如果利用社保税与企业所得税的钳制性,把二者综合起来进行稽核监控,必然会取得良好效果｡

总之,随着社会主义市场经济的建立､深入发展和全球经济一体化进程的加快,我们都应该认识到加快社会保障“费改税”改革的必要性和紧迫性,建立一套科学､合理､完善的社会保障制度,保持社会的稳定,实现可持续发展战略,是保证我国市场经济健康发展的基本前提｡

参考文献:

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论文摘要:农村社会养老保险基金主要由政府、集体及个人三方来承担。由于新型农村社会养老保险试点才刚刚起步，财政资金保障能力水平呈下降趋势，集体补助缺失，农民的个人收入微薄，因此不足以负担农村社会养老保险，必须通过改变政府扶持方式，以国有股转持充实社会保障基金，以税收支持农村社会养老保险基金筹集，用实物换保障来构建多渠道的农村社会养老保险基金筹集方式。

    目前全国开展新型农村社会养老保险试点，开始了农村社会养老保险资金筹集方式的大胆创新。探讨构建多渠道的农村社会养老保险基金，使社会养老保险基金的筹集方式多元化，完善我国农村社会养老保险制度，有利于充分调动农民参保的积极性，有效的应对农村人口老龄化。《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》中指出农村社会养老保险基金主要由国家、集体和个人三方来承担。国家、集体和个人亦是基金来源的主体。

一、我国现行农村社会养老保险基金筹集的渠道

    (一)个人缴纳为主

    个人是社会养老保险的受益者，是社会保险费用的承担者和义务人。明确社会成员的缴费义务有利于减轻财政负担，增加社会保险基金，使社会保险基金给付得到落实;有利于增强社会成员个人责任心和自我保障意识。国家财政支持力度不够，集体补助难以到位，在农村社会养老保险基金筹集上完全由个人承担，这对收人普遍偏低的农民家庭来说是一笔较大的支出，再加上农村养老的传统观念，农村社会养老保险难以在农村地区普遍覆盖。农民收入偏低，社会养老保险缴费方式仅限于现金形式，使得保障水平偏低，难以满足农民的需要，农村社会养老保险的社会化程度低。一些贫困地区农民参加社会养老保险成了纯粹的个人储蓄积累保险，微薄的养老保险金根本无法提供必要的养老保障，无法满足基本的生活需要，农民参保积极性不高。

    (二)集体补助为辅

集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付。集体经济与农民有着紧密的联系，有义务为农民承担一部分的养老保险基金的缴纳，这样可以减轻个人的负担。目前，虽然我国要求集体补助一点，很多地方也开始实行补助计划，但是发展缓慢、经济不发达的农村地区，集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，特别是在乡镇企业不发达的地区，集体对农村社会养老保险基金的投入能力下降。

    (三)国家补贴为补充

    《基本方案》是我国1992年颁布的关于我国农村社会养老保险制度的方案，其中规定了我国农村社会养老保险基金筹集方式。国家通过对乡镇企业支付基本补助予以税前列支给予政策扶持。但国家在基金筹集上没有财政责任，即不承担直接的出资责任。我国目前的财政收人增长很快，2008年达到61 316. 9亿元，我国的经济承受能力在不断加强。我国的经济发展水平决定了我国有能力承担起农村社会养老保险注入资金的责任。

二、我国现行农村社会养老保险基金筹集渠道存在的问题

    从农村社会养老保险基金的筹集方式来看，一般是国家、集体和个人承担。因此，农村社会养老保险基金的筹集与国家的财政支持力度、乡镇政府的财政状况和农民的收入水平有着紧密的联系。目前，由于我国农村社会养老保险制度不够完善，我国农村社会养老保险基金的筹集方式仍存在一些问题。

    (一)物价水平的上涨，削弱农村社会养老保险基金的保障能力

    近年来，中央财政对“三农”的支持，财政转移资金逐年增多，财政支持力度加大，照理农民的个人负担应会减轻。但是由于物价水平，特别是食品价格的上涨，导致社会保障结余基金贬值，社会保障基金支出增加，使国家所提供的财政资金保障能力水平呈下降趋势。政府在物价上涨的压力下，农村社会养老保险基金的保障能力有所削弱。

    (二)乡镇财政无力补助，制约农村社会养老保险基金筹集水平

    农村社会养老保险筹资模式中的“集体补助为辅”的原则与乡镇财政的补助有着紧密的联系。乡镇财政满足农村公共需求是其基本职能，对农村社会养老保险的财政支持是其基本职能的体现。但乡镇的财政收人主要是来自农业和乡镇企业的税收，尤其是一些乡镇企业发展缓慢的落后地区，致使农业税成为财政收人的主要来源。随着我国农业税的全面取消，乡镇财政收人减少，乡镇财政无力承担农村养老保险基金的补助，制约了农村社会养老保险基金的筹集水平。

    (三)农民个人收入水平低，导致农民的筹资能力较弱

    农民的收人普遍偏低，农民的收人水平增长速度缓慢，相对于城市居民来说，收人差距过大，只能维持基本的生活水平，对于承担农村社会养老保险基金显得有点心有余而力不足。2008年全国参加农村养老保险的人数为5595万人，仅占全国参加养老保险人数21891万人的25. 6%，这比2006年参加农村养老保险的比例28. 6%降低了3. 6个百分点。这说明只有小部分人用仅有的“富余”的钱参加了养老保险，还有很多农民没有参加养老保险基金。如果我国坚持现有的以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的农村养老保险基金筹集原则，那么在以后实施过程中，部分农民会因为缺乏投保信心，缺少投保的资金而放弃投保，这就对我国全面推行农村社会养老保险的广覆盖产生了阻力。

三、我国现行农村社会养老保险基金筹集渠道的完善

    随着我国经济的发展，必须进一步完善农村社会养老保险制度，在政府和社会提供的资金不充裕的前提下，合理、可行的基金筹集方式是农村实施社会养老保险制度的关键。通过借鉴以前的丰富经验，结合我国农民的实际情况，农村社会养老保险基金的筹集需要构建多渠道的基金筹集方式。

    (一)改变政府扶持方式

    政府除了给予政策支持外，还应加大财政扶持，按照农民缴费标准，坚持多交多补，少交少补，不交不补的补助原则，调动农民的积极性。另外农民收人低且不稳定，制约了农民参加社会养老保险的积极性，这就要想方设法提高农民的收人。(1>建立农村劳动力市场，拓宽农民就业渠道，增加就业，增加农民收人;(2)建立农业保险制度，转移农民的灾害风险，通过保险补偿减少损失，减轻农民负担。帮助农民提高抗灾自救的能力和信心，保障农业生产和农村社会的稳定;(3)在建立农村最低生活保障的基础上，结合农业产业化发展，根据不同的人群，在农村养老保险制度的安排上给予不同的优惠政策;(4)引入市场机制，利用土地资源要素，对农村上地资源进行合理配置，促进农业产业化发展和农业劳动生产率的提高。

    (二)国有股转持充实社会保障基金

    2009年我国颁布了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》。本办法转持国有股以及转持股份在社保基金各账户之间转账，免征过户费。转让股份目前只是按照10%的股份收取红利，并不是让社保基金机构去参与企业的经营管理。国有股转持缓解了减持的压力，同时也缓解了社保基金的压力，使社会保障基金有了稳定的来源，同时对农村社会养老保险基金的筹集拓宽了渠道，使筹集资金的来源增加。

    (三)以税收支持农村社会养老保险基金筹集

    我国税制改革以来，税收保持了较快的增长，2008年我国征税54  219. 62亿元，同比增长18. 8%。目前我国的税收征收工作存在着很大的潜力，可以开征新税种，或者从其中划出一定比例来补充养老保险基金特别是农村社会养老保险基金。另外，可以开征社会保障税，对高收人、高消费阶层开征包括遗产税、赠与税等新税种。