社会管理论文十篇

社会管理论文篇1

1.1委托理论的内涵

委托理论就其实质而言，是一种契约理论，基本内容是：当一个或更多的行为主体（委托人）指定、雇佣另一些行为主体（人）为其提供服务，并授予其某些决策权，委托人根据人提供的服务数量和质量支付相应的报酬。

1.2多重委托

学术界有单重委托和双重委托理论之说。冯根福在2004年提出了双重委托。在现实中，委托并非单重或双重的，而是多重的。多重委托，指委托是层层委托形成了以委托链为核心的多向度的委托关系。

1.3民生视角下的政府社会管理的多重委托关系

人民人民代表政府社会公共组织

（公众）（人民代表大会）公务员

如上所示，有三个层次，第一层是人民与人民代表的委托关系。人民委托人民代表来履行人民的权利和实现自己的义务；第二层是人民代表与政府之间的委托关系；第三层是政府与公务员、社会公共组织的委托关系。政府把政策执行委托给公务员或社会公共组织来执行或对社会事务进行管理。公务员或社会公共组织实现的目标或宗旨是服务于广大的人民群众，为人民群众提供质优价廉的社会公共物品和公共服务及安定有序的生活秩序和发展空间。

政府社会管理多重委托关系的特点：委托关系的层次多、链条长；委托关系涉及的利益相关者比较多，如人民、人民代表、政府；民生视角下的政府社会管理改革的多重委托关系涉及多任务委托，最主要的是政府与公务员、公众之间；第二层委托关系中错综复杂，涉及到政府公务员激励制约机制与服务型政府建设，这是改善民生问题的出发点和落脚点。

2多重委托下政府社会管理存在的问题

从第一个层面看，人民与人民代表的委托关系。人民通过选举自己的代表代替自己行使相应的权力。在当代社会政治制度框架下，选举制作为当代政治制度的三大基石之一有其优越性，但是其还存在一些不足与缺陷。人民往往在不了解代表信息的情况下就从众地选举了代表。代表作为人掌握着一些委托人所不了解的信息，而委托人由于受各种条件的限制，不能清楚了解政策制定的过程。这种信息的不对称和非均衡，就有可能导致人总是追求自身利益最大化，而不能够真正代表人民群众的利益和意愿。从第二层讲，人民代表组成人民代表大会，再次委托政府作为政策的执行机构，来进行社会管理和提供公共服务。政府作为理性经济人也会追求自身利益最大化，于是在政策执行中会偏离政策原有意图，损害社会和公众的利益，以至于社会管理的失效与社会政策的失败。从第三层讲，政府与公务员及社会公共组织之间的委托关系，也存在着许多逆向选择和道德风险问题。公务员和社会公共组织在社会管理方面更是存在着信息的不完全、环境的不确定等因素，由此导致了政府社会管理的失效和社会管理体制的滞后。

3多重委托理论下的政府社会管理模式创新

3.1政府社会管理改革：激励制约机制的设计

党的十六届六中全会指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”运用委托理论探讨政府社会管理改革，正与十六届六中全会所要建立的社会管理格局相符。下面从党委领导、政府负责、社会协同和公众参与四个维度，对政府社会管理改革进行的尝试性研究。

（1）健全和完善选举制度。

选举制是现代政治的三大政治制度之一，关注民生定要关心民众的利益表达机制。改善当代中国的选举制度是改善民生的重要举措。从十七大代表选举方案得出特征是：提高了生产和工作一线代表的比例；扩大了差额选举比例；整合派的建议；代表候选人实行公示制度。选举制的变化体现了政府社会管理和国家政治生活更加民主。

（2）公务员激励制约机制的构建。

第一，建立制度化的激励监督机制。对我国而言，《公务员法》是规范公务员行为的一部制度性的法规。在这部法规中，对公务员的激励和制约以法律的形式加以规定。政府既要从法律上对公务员进行监督和制约，也要建立政府体系内外评价机制。竞争激励机制、新陈代谢机制和勤政保障机制，是公务员制度的三大运行机制，三者之间互相联系，互相渗透、互相依存。按照委托理论的观点，政府应该做好公务员的考录、考核、奖惩、晋级增资等制度上的激励制约，以实现公务员能够负责有效地服务于人民，接受人民的监督。

第二，完善公务员文化建设。提高公务员的素质和能力，塑造公务员终身学习的意愿。大力发展我国的文化教育事业，创建公务员文化进步的社会环境。公务员的文化建设，首先要体现为人民服务的意识和观念。其次，公务员要有终身学习的理念和价值。此外，公务员的文化建设也要体现在制度层面的创新和能力层面的提升。

第三，加强公务员的伦理建设。公务员的伦理建设包括责任、义务等方面。要从政治经济文化方面进行公务员伦理建设。政府要提供公务员良好的社会环境和工作环境，不仅要根据职位和品位对公务员的报酬和待遇进行改革，而且要给予公务员充分的尊重和发展权。这就从一定程度上制止了败德行为的发生。

3.2社会公共组织的激励制约机制的设计

第一，创建发达的公民社会、培育完善的社会组织。在信息化和后工业时代，权力开始逆向回归，政府向社会放权，把权力回归到社会。让公民自己来管理自己，体现了公民民主意识的增强。这是政府作为委托人把一部分社会管理交给公众去管理，这既是社会进步的体现，也是公民社会逐步成长的结果。

第二，积极推进第三部门参与社会管理。未来的政府不再是统治的政府，而是治理的政府。随着第三部门的蓬勃发展和承担越来越多的社会事务，政府通过促进第三部门的发展，鼓励第三部门也参与社会管理，提供社会公共服务，更好更快地服务公众，体现民生。

第三，提高公民参与社会管理的热情。政府社会管理改革，要重视公民自身的力量和作用，增强公民社会管理的意志，转变公民社会管理的观念，使公民把社会管理当成自己的责任和义务进行管理和服务。

3.3新型政府社会管理机制的创设

社会管理作为政府的重要职能之一，表明防范和治理社会问题，确保社会安全、协调发展。根据理论和结合现实国情，笔者主要从制度层面进行了激励约束机制的创设。新型社会管理机制的目标是建立“主体多元、责任明确、合作互动、协同管理”的体制，努力实现社会管理的社会化。主体多元主要是指社会管理主体多元化，不仅包括政府组织，而且还包括非政府组织，以及第三部门等非营利型组织。责任明确主要是指在社会管理中，政府作为整个社会宏观调控者，应把握社会发展的大方向，引导好社会发展航向；在其他部门能够做好的领域充分发挥非政府组织的力量。合作互动是指在社会管理中政府组织与非政府组织、政府与公众进行合作，实现互动管理社会。协同管理指在社会管理这个大系统中，运用协同理论，发挥协同作用，共同管理社会公共事务。只有这四者结合起来，才能实现社会管理的良性互动和协调发展。

4结语

本文从多重委托理论角度分析和阐释了民生视角下的政府社会管理改革。从民生视角进行政府社会管理改革的制度创新和理论探讨。重在运用多重理论，研究了政府社会管理改革的微观方面：公务员激励制约机制、以政府为主导的社会公共组织共同参与的政府社会管理体制的创建。

参考文献

［1］程恩富，胡乐明.新制度经济学［M］.北京：经济日报出版社，2005：118-119.

［2］陈振明.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2005，344.

社会管理论文篇2

1．1档案记录形式呆板，缺少创新性

管理形式雷同性强是社会失范的突出症结之一，也称作“形式主义”。社会管理失范促生了呆板的档案管理形式，严重降低了档案的内在价值。现阶段，信息互动频率逐渐增加，单位之间的信息互补性进一步加强，因此，档案管理方案和管理模式范本就会流行于各个单位之间。会议和文件是管理的主要方式，无论是领导的言论，还是文件的内容都要求具有真实朴质的特点，严禁出现“套话”和“管腔”等形式主义的语言模式，然而受社会中形式主义的影响，领导演讲和文件中大多出现了缺乏实用性、创造性的观点，从而导致档案中出现重复记录的现象。比如在不同级别的文件中屡次出现“科学发展”、“人本主义精神”和“和谐团队”等方面的内容，极大地降低了档案的保存价值。档案管理方式也是提升档案价值的关键因素之一，然而单位档案管理模式多是沿用社会上通用的管理模式进行管理，对增强单位竞争力无益，不利于企业的个性化发展。

1．2档案信息失真，可靠性降低

真实性体现了档案的基本价值，但由于受各种社会失范形式的影响，档案管理中出现明显的信息失真和浮夸现象。比如，在现代社会中，某些单位为了逃避税收，篡改经济数据；有些行政领导为了减少自身责任，少报或者隐报管辖内的安全责任事故或者自然灾害造成的损失，从而致使档案记录缺乏真实性，不利于国家及时做出指导政策。为了局部利益而背离客观事实的做法较为常见，是形成管理失范现象的根源之一，客观的社会实践记录才是确保档案生命力的源泉。档案失真包括两个方面，即记录内容失真和管理过程失真，后者是前者的保障。内容失真主要是指档案记录没有真实反映社会实践过程和实践情况，以造假和虚构出的文字或者数字记录活动情形，无实质性的档案价值。管理过程失真，是为达到某种不正当的目的，而将真实的记录进行销毁或者更改，弱化档案的原有属性，不能真实地反映不规范的实践过程。

1．3档案内容缺失，完整性差

在现实的社会活动中，管理理性程度较弱，严重影响了档案管理内容的完整性。社会失范易导致人们做出一系列的不规范行为，比如，在会议上，某些单位领导为了推脱自身责任，而使用模棱两可的语言作为处理意见，或者谈话时避重就轻，甚至要求相关记录人员对自己的发言不予记录。在这种情况下，档案内容缺失较大，一些重大事项的处理决策和方案没有得到及时、完整的记录，或者方式较为含糊，不能为日后提供的参考依据。在社会管理缺失的环境下，各级领导对档案管理工作的重视程度普遍降低，因此，不利于日后成绩的发展。受管理缺失的影响，由于各种背景因素的影响，档案记录长期处于一种片面的记录状态，若不加以制止，不但降低了档案价值，而且容易造成档案管理短板，人们对档案完整性的追求也会逐渐消退，对社会的长远发展及其不利。

2提升档案价值的方法

2．1优化管理内容，改变虚假的记录习惯

在不同的社会中，档案始终发挥着重要作用，传统的档案是密闭的、独有的，档案中的技术和经验可以成为企业对外竞争的优势，也容易导致企业陷入孤独的境况。在现代社会中，随着信息公开程度逐渐加深，档案内容日益透明化，单位之间的信息互动越来越多，并在相互借鉴中取得共同进步。如何使公共的档案管理经验成为单位特有的竞争性力，必须结合单位实际情况，对档案管理办法进行革新。比如，对于单位内外部的技术文件、重大过失的处理方法进行收录，并进行长期保存，然而，档案的保存期限并不是越长越好，对于价值较为一般的档案通过鉴定文献类型，设定保存期限，同时按照国家相关档案保存管理条例，定期评定档案的价值，及时更新和消除“过期”文件。

2．2建立档案管理体制，灵活创建管理机构

开展档案工作，必须要有相应的组织机构保障，专门的档案管理部门也是提高档案价值的重要途径。一般情况下，档案管理组织形式分为以下两种，即集中式和分散式，档案管理形式必须与企业的发展情况相对应。目前，管理体制均有了很大的转变，从单位的发展趋势来看，一方面，单位内部各部门之间的联系日益紧密，朝着团队化组织方向发展，企业档案的管理权逐渐公开化，单位领导需要进行统一设定设置专业的管辖部门，强调档案管理的独立性。另一方面，越来越多的单位采取单位总部档案管理和项目管理档案管理相结合的方式，即单位内部设立自上而下的档案管理机构体系，任命总部的管理人员为档案部门主管，各项目的档案管理员为部门成员，进行综合管理。

2．3创新档案管理方法，吸收时代元素

档案管理方法关系到信息的有效收集量和保存价值的大小，单位应不断更新档案管理观念，及时吸纳优秀的管理方法。传统的档案管理方法已经成形若干个范式，并在相应的时期促进了单位的发展。但是随着社会的不断前进，信息化逐渐成为当今的发展趋势，又创造出更多的档案实体形式，为了更好地开展实体档案和电子档案工作，人们进行了多次尝试，但管理效果仍然没有发生根本性的改变。要向同时做好不同类型的档案管理工作，管理人员应根据不同的档案种类，确定相应的档案管理方法。比如，对于数量较大的、使用频率高的档案，使用胶片或者磁盘的形式进行存储，对于数据原始档案，通过建立数据库进行存储，对于机密性较强的档案则可利用以上两种方法进行储存。

3结束语

社会管理论文篇3

伴随经济全球化进程的加速发展，发展中国家的社会风险将日趋严峻、传统社会保障的制度框架和政策思路面临诸多挑战，迫切需要新的理念和创新制度框架，以适应新形势变化的客观需要。

一、社会风险管理策略框架及其重要决策意义

社会风险管理（SocialRiskManagement）是世界银行为应对经济全球化背景下对社会发展的严峻挑战，于1999年提出的社会保护政策的全新理念，旨在拓展现有的社会保障政策思路，强调运用多种风险控制手段，多种社会风险防范与补偿的制度安排，系统、综合、动态地处置新形势下各国面临的日趋严峻的社会风险，实现经济社会的平衡发展和可持续发展。

社会风险管理是在全面系统的社会风险分析基础上，强调综合运用各种风险控制手段，合理分配政府、市场、民间机构及个人的风险管理责任，强调通过系统的、动态调节的制度框架和政策思路，有效处置社会风险，实现经济、社会的平衡和协调发展的新的策略框架。概而言之，社会风险管理的制度框架具有非常重要的意义和决策价值。

其一，社会风险管理强调将风险管理的理念和框架用于社会政策领域，尤其强调系统思维、综合控制和整体协调的管理哲学；强调运用新的方法和工具，包括社会风险的在险价值（VaR）测试、社会风险心理测试方法，并在社会风险定性和定量分析基础上，实现对社会风险的有效控制。在变化、动态的社会风险背景下，孤立、静止、片面的思维和政策框架必然四处受阻，而系统、综合、整体协调与动态调整的思维方式和制度框架将发挥愈来愈重要的决策及政策效应。应当说，社会风险管理正是适应变化复杂的经济社会系统变迁而提出的创新理念。

其二，社会风险管理的制度框架强调综合协调政府社会保障制度、市场保险机制、家庭及民间互助机构在处置社会风险与实现社会稳定上的重要作用。既注重强化并发挥社会保障这一政府主导的正式制度安排的支柱作用，又充分运用市场保险机制，充分发挥商业保险公司的经济保障功能。同时，充分发挥各种传统的非正规制度安排机制在社会稳定上所起的重要作用，重视家庭保障、民间互助援助在社会稳定上所起的基础性作用，发挥和调动传统文化心理、习俗的社会风险自控机制的潜在价值。惟有综合发挥社会保护的正式制度安排和非正式制度安排的作用，才能更有效地处置社会风险并探索适合各国国情的社会保护机制。

其三，社会风险管理的政策框架强调综合运用风险分析技术和方法，充分发挥风险控制工具、风险补偿工具的重要作用并构建社会风险预警系统。与传统的社会保障制度旨在强化基本生活保障的作用相比，社会风险管理的内涵和外延无疑更为宽广，它拓展了传统社会保障制度性框架的作用，体现了一种新的社会风险控制理念和更为科学合理的政策思路及创新制度框架。社会风险管理体系自身的综合优势，无疑为在新形势下进行社会保护的制度创新提供了一个新的制度和管理框架，对有效化解经济全球化背景下日趋严峻的社会风险，实现社会稳定具有十分重要的决策意义。

其四，社会风险管理策略框架是在极为复杂的社会经济发展背景下提出的系统处置社会风险问题，实现经济社会协调发展的新思维。它强调运用复杂性科学的基本方法，探索社会风险管理的风险分析、风险控制、风险预警，风险补偿系统及其各系统的有机组合、相互配合、相互协调的政策取向，强调层次结构、功能结构的结合，静态与动态的融合，定性与定量的结合，控制、预警与补偿的结合，分析、决策与反馈机制的结合，寻求最佳的社会风险管理绩效。

在我国社会风险日渐凸显的背景下，强调实施社会风险管理的制度和政策框架，具有更为重要的决策价值和现实意义：（1）运用创新思维对我国加入WTO之后的社会风险管理策略进行系统研究，有助于为测度我国入世后社会风险的复杂性，探索系统处置社会风险的方式，提供新的理论分析视角。（2）将为我国入世后有效处置日趋严峻的社会风险提供新的策略框架和政策思路。（3）有助于我们运用新的研究方法探索分析复杂的经济社会保障系统的新途径。

二、加入WTO背景下我国社会保障改革面临的新风险和新挑战

其一，在转型期，我国社会保障体系在构建过程中自身存在复杂性和脆弱性，这能否应对和有效处置入世后日趋严峻的社会风险，具有较大的不确定性。我国经济转型的复杂性及其社会保障改革进程的受阻，已成为经济社会发展的制约因素之一。正是在我国国有经济布局调整和国企改革尚未到位的特定背景下，入世所引发的外部压力，无疑会加剧国企下岗职工分流与再就业的压力，对正在推进的下岗制度与失业保险并轨的改革，产生严重的资金短缺矛盾。同时，我国现行社会保障制度尚未覆盖到城镇所有劳动者，即便加速扩展步伐，在短期内也较难积累WTO压力下所需的巨额社会保障基金，并对制度稳定运行带来压力。显然，企业改革短期内难以走出困境，随着失业和下岗人数的增加，一方面失业保险金需求在短期内会增大，而下岗分流的人提前退休形式则又会构成长期养老保险金的巨大需求；另一方面，企业缴费机制受阻，将减少社会保障的资金供给来源。尤其在现行社会保障制度的隐性债务未能有效吸收的条件下，新增社会保险金的较大需求，亦会给制度运行带来潜在压力。在近几年内，现行社会保障制度的资金供求矛盾将显得格外突出，并可能大大超出人们目前的估计。

其二，入世后，收入差距拉大的风险难以避免，弱势群体人数的增多，将对我国社会保障制度的现行格局产生严重压力。作为经济全球化的一个重要组成部分，WTO的各项规则的实施，将程度不同地制约和影响各国的社会发展。富国越富、穷国越穷是经济全球化演进中隐含的重要逻辑。在此意义上，入世可能会加剧我国业已存在的收入分配差距。在短期内，我国弱势群体的最低生活保障问题将会更为突出，部分农民贫困问题将对我国现行扶贫战略带来严峻挑战。同时，加入WTO将对我国现行社会救助制度带来极为严重的挑战。强化非常规的政策思路以缓解收人差距的继续扩大，强化临时性救助显得格外重要。

其三，WTO将对我国社会保障制度新旧模式的转型带来巨大的潜在压力。我国社会保障改革的历程表明，社会保障改革的复杂性远远超出人们的预期。社会保障的若干深层次矛盾正逐渐凸显，如隐性债务的吸收与消化，三条保障线与失业保险制度的平稳过渡等对近期和长期的社会稳定均具有十分重要的意义。入世后的全方位挑战，无疑会使我国现行社会保障的诸多改革措施受阻。加入WTO引发的新的社会风险，又对我国社会保障改革的可持续发展提出了严峻的挑战，并且会较大幅度地增大改革的成本。因而，加入WTO对我国社会保障的近期与长期的严峻挑战不应低估。

最后，除上述已引起决策部门的高度关注的各类显性社会风险外，由于经济保障、就业保障、企业单位保障逐渐缺位和社会保障改革滞后，长期积累的隐性社会风险及其严重性不应低估。这主要表现为下岗职工以及基本收入保障难以得到保障的社会群体长期的心理压力及对收入差距悬殊等社会不公平现象的心理压抑。这形成不可低估的潜在社会风险，若不有效防范，加以引导或疏导，在特定背景下将可能酿成重大的社会问题。因而，基本经济保障和心理疏导并重，乃是社会风险策略框架关注的一个重要政策层面。宣传舆论机构的正确导向和政府部门及时化解各类社会矛盾，将有助于缓解长期积累的部分社会成员的心理压力。当代风险社会理论认为，风险被定义为违背社会文化规范的行为与不幸事故。由多种因素引起的社会不公平现象，尤其是收入与分配的过分悬殊及城乡贫困人口的增加，无疑会使我国特定制度背景下的潜在社会风险更趋严峻，迫切需要新的思路和新的策略框架。因此，尽快实施社会风险管理策略具有非常重要的意义。

三、用创新思维构建我国社会风险管理体系

如何应对我国社会保障制度改革在经济全球化和加入WTO背景下面临的严峻挑战呢？笔者认为，应突破现有制度框架，用创新思维制定应对策略，构建我国社会风险管理体系，实施积极的、动态调整的社会风险管理策略。

首先，在对WTO引发的社会风险进行充分估计和准确测度的基础上，尽快构建我国的社会风险管理体系。应对WTO的挑战，固然需要完善现行社会保障制度，但必须从战略高度上运用创新思维来构建社会风险管理体系，构建我国应对WTO挑战的社会风险补偿新机制。即在强化现行社会保障体系的同时，拓展社会保障空间，强调构建政府——社会保障机制，市场——商业保险机制，社会——家庭、社区、民间救助机制三位一体的、系统的、动态调整和迅速反馈的社会风险补偿机制，研究相应的社会风险管理的政策思路，以应对经济全球化尤其是入世后对我国近期内的社会稳定所形成的严峻挑战。显然，如果对现有社会风险缺乏充分的估计、没有决策思路乃致发展模式的重大调整，现行社会保障制度改革的政策空间和保障力度可能会陷于未曾预料的困境。应强调发挥既有家庭保障、民间组织及个人防范与化解社会风险的作用，强调政府、企业、家庭、个人及社区组织的社会风险管理责任，对有效控制WTO背景下的社会风险、维护社会稳定，具有重要的决策意义。

社会管理论文篇4

中共中央政治局常委、国务院总理，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正，中共中央政治局常委李长春出席开班式。中共中央政治局常委、国家副主席、中央党校校长曾庆红主持开班式。

指出，实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验，根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。民主法治，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动；公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现；诚信友爱，就是全社会互帮互助、诚实守信，全体人民平等友爱、融洽相处；充满活力，就是能够使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定；安定有序，就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结；人与自然和谐相处，就是生产发展，生活富裕，生态良好。这些基本特征是相互联系、相互作用的，需要在全面建设小康社会的进程中全面把握和体现。

强调，构建社会主义和谐社会，同建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明是有机统一的。要通过发展社会主义社会的生产力来不断增强和谐社会建设的物质基础，通过发展社会主义民主政治来不断加强和谐社会建设的政治保障，通过发展社会主义先进文化来不断巩固和谐社会建设的精神支撑，同时又通过和谐社会建设来为社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设创造有利的社会条件。

指出，构建社会主义和谐社会，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持社会主义的基本制度，坚持走中国特色社会主义道路；必须树立和落实科学发展观，坚持以经济建设为中心，坚持“五个统筹”，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全面发展；必须坚持以人为本，始终把最广大人民的根本利益作为党和国家工作的根本出发点和落脚点，在经济发展的基础上不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，促进人的全面发展；必须尊重人民群众的创造精神，通过深化改革、创新体制，调动一切积极因素，激发全社会的创造活力；必须注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系；必须正确处理改革发展稳定的关系，坚持把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来，使改革发展稳定相互协调、相互促进，确保人民群众安居乐业，确保社会政治稳定和国家长治久安。为了促进社会主义和谐社会建设，要切实保持经济持续快速协调健康发展、发展社会主义民主、落实依法治国的基本方略、加强思想道德建设、维护和实现社会公平和正义、增强全社会的创造活力、加强社会建设和管理、处理好新形势下的人民内部矛盾、加强生态环境建设和治理工作、做好保持社会稳定的工作。

社会管理论文篇5

1.1我国传统社会生产方式的分析

地理环境对生产方式的选择具有重要的影响作用，人类社会越往前追溯，地理环境的影响作用就越大。从人类文明的起点来看，地理环境对于生产方式的选择具有决定作用。我国传统社会中，由于处于相对封闭的环境下，形成了自给自足、小农业和家庭手工业结合在一起的生产方式，缺乏有效的对外贸易，社会财富只能进行内不循环，因而使得社会总财富总是处于相对有限的状态，而有限的社会总财富总是在政府集团、豪强集团和劳动阶级之间进行分配。豪强集团通过土地兼并、垄断资源经营等，不断地进行着社会财富的积累，而劳动阶级始终处于基本生活线附近，社会财富分配的不公，导致了社会矛盾的激化，此时作为政府集团的统治阶级就要从中调和社会矛盾，因而就要掌握更多的权力。所以说，中国传统自给自足的农业生产方式，为大一统的中央集权提供了客观的要求。

1.2中西行政管理路径选择原因对比分析

古代中国和古代希腊、古罗马在选择国家发展道路和国家管理方式时存在着明显的差异性。在原始部落时代，社会发展就有两种不同的发展倾向，一种是部落联盟中各成员是之间相互平等的，共同参与决定部落联盟事务的行政管理模式，这是民主倾向；另一种是部落中联盟成员地位不同，其中一个或是几个在经济或是军事上处于核心地位，于是处于领导地位，手中掌握着权力，自行处理联盟中的行政事务，这是专制的倾向。在西方文明发展史上，由奴隶制原始社会向城邦文明社会的过渡，经历了一系列的变革。希腊、罗马以及地中海沿岸的国家具有优越的海上优势，为其海上交通和海上贸易提供了便利的条件。因此，欧洲国家就有条件大规模地进行游牧活动、商业航海和海外殖民活动。随着这些活动向外扩展，西方国家纷纷在本国之外建立起新的殖民地，旧的民族体系被打破，其内部关系不再是天然的血缘关系，而是政治关系，从而政治性的国家统治代替了血缘性的氏族管理，原部落成员在新的行政机构中地位平等。像希腊城邦，公民可以通过公民大会和陪审法庭等机构直接参与城邦重大事务的讨论和决策。同时没有血缘关系的人们之间形成了以财产关系为纽带的裸的奴隶主与奴隶的剥削关系，形成了以奴隶劳动为基础的社会结构。在国家机制度不完善的情况下，要靠多数人参政来加强其国家的管理职能，所以说西方国家更倾向于选择民主制的国家。而中国文明则是华夏先民在黄河流域中原地区，在生产力和生产工具还极其落后的情况下，根据当时的自然环境选择在黄河流域的土地上进行耕种，在这块土地上生产出当时人们的生活必需品，从而为进入国家积累了物质财富。在中国早期国家产生的初期，社会分工不发达，农制度。在稳定的小农经济结构之下，血缘宗法观念得以保存，不像西方因游牧、商业航海、海外殖民等因素的作用下而削弱。在华夏、东夷和苗蛮等三大城邦联盟间的战争，最后华夏族联盟取得胜利，从而为“家天下”的王朝产生奠定了基础。在商周时期推行的分封制，对后来的君主专制和大一统的局面产生了深远的影响。经过春秋战国时期各诸侯国之间的争霸斗争，最终，秦国选择以商鞅变法为基础，以法家韩非的君主专制思想为指导，吞并六国，完成大一统。至此，为我国高度集权的行政管理模式奠定了基调。这是适合中华民族发展的合乎逻辑自然的选择。

2.启示

2.1当代中国行政管理路径的选择

要符合唯物史观在当代，我国是一个地域广袤、民族众多、政治经济文化水平发展不平衡的国家，基于这样的社会现实，我国为了维护祖国统一、团结各族人民、加快各地政治经济文化的平衡发展，于是选择了单一制的国家结构形式。但是随着社会的进步，特别是新中国成立以后，人民当家作主，国家的一切权力属于人民，人民有权依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务。而我国在行政管理上深受传统行政管理地影响，在思想上，儒家的伦理思想成为封建统治者支配民众思想的工具，“三纲五常”成为调整人们行为的标准。在这样独断专行、官本位思想的影响下，公民没有受到民主文化的熏陶，在缺乏民主观念的文化氛围中，就难以进行民主政治建设。所以中国行政管理在民主化进程中，要把历史与现实结合起来，直接抛弃历史选择民主是不可取的，并且民主也不是在短时间内就能够猝然形成的。因此，我国行政管理民主化应该走一条循序渐进的道路。

2.2当代中国行政要转变管理职能

社会管理论文篇6

[论文摘要]市民社会就是以市场经济为基础，追求多元化和民主的社会。这种社会为法治的成长创造了适宜的社会环境。市民社会孕育自由、平等的法治理念，促进法律形式化，市民社会权利和制约国家权力。

一、市民社会的概念及特征

(一)市民社会的概念及演变

“市民社会(civilsociety)这一概念源于西方，它在思想史上的演变大致经历了三个阶段。在西方古典市民社会理论中，“市民社会”与“政治社会”、“文明社会”之间没有明确的区别，与政治国家混为一谈，这种意义上的市民社会已经失去了在当代的价值。现代市民社会理论强调市民社会与政治国家的二元结构，并坚持市民社会更多地具有经济性而非政治性的内容。最早把市民社会与政治国家做出明确划分的是黑格尔。针对黑格尔的国家决定社会的观点，马克思指出国家和社会之间的关系应当是社会决定国家，是经济基础决定上层建筑而非相反，当代市民社会理论的主流着重强调市民社会的社会关系领域和文化一意识形态领域，主张以市民社会—经济—国家的三分法来代替国家—市民社会的二分法。当代最具影响的两位市民社会理论家首推葛兰西与哈贝马斯。葛兰西强调市民社会的文化意义而非经济意义。哈贝马斯提出了“系统世界”与“生活世界”的二元分析框架。他主张重建“非政治化的公共领域”以便使社会文化系统渐次摆脱政治化和商业化以及技术统治论的影响而获得独立的发展，进而重现生活本身的意义和价值。

(二)市民社会的特征

综合各种论说，我们可以看到现、当代意义上的“市民社会”包括以下基本特征：第一，市民社会是独立政治国家之外的社会成员的自治领域；其次，市民社会以市场经济为基础；第三，市民社会中的交往与活动以自愿为前提，遵循契约原则；第四，市民社会是在民主、自由的呼声及其为争取自身地位、权利的动力中产生的，所以它以民主、自由为核心，奉行法治。

二、法治的内涵及特征

按照亚里士多德的经典定义，法治是指“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律，”[1)(p199)笔者认为，理解法治内涵，应当把握三个方面的规定性。首先，法治是指一种特定的社会秩序，在这种秩序中，法律拥有至高无上的权威，社会主体一律遵循法律，特别是国家权力受到法律的有效制约。在这一意义上，法治与人治相对应。其二，秩序是遵循规则的结果状态，法治秩序是建立在特定的法律制度之上的，这种法律制度具备形式合理性特征。对于这种特征，富勒称之为法律的内在道德。这种内在道德包括八个要素：(1)一般性或普遍性；(2)公布或公开；(3)可预测性或不朔及既往；(4)明确性；(5)无内在矛盾；(6)可为人遵守；(7)稳定性；(8)官员的行为与已公布规则的一致性。其三，“法治是有特定价值基础和价值目标的法律秩序。”[2)(p334]法治的这种规定性体现法治的实质合理性，法治追求的价值目标包括民主、平等、自由和人权。

三、市民社会的法治功能

西欧中世纪末期市民社会的形成与运动，直接导致了城市自治制度、城市法的确立、罗马法的复兴和商法、海商法体系的建立，从而推动了作为法治重要特征的法律形式主义运动在西欧的兴起和发展，造就了近性的形式主义法律的主体架，为法律形式主义运动提供了深厚的社会基础，从而以一种自下而上的方式推动着西方法治的发展进程。随着资产阶级革命的成功以及资本主义社会制度的全面确立，西方市民社会得到了前所未有的充分发挥，与此相适应，西方法治在自然演进的历史发展进程中得到了逐步的完善，为西方社会的稳定繁荣提供了至关重要的支持和保障。由此，我们发现市民社会的形成与成熟对法治的实现有着重要的意义。市民社会是以市场经济为基础，追求多元化和民主的社会。正是由于它所具有的独特特征和价值要求，使得市民社会成为现代法治得以存在并良性运行的基础。

1.市民社会孕育自由、平等的法治理念

法治的终级关怀是人的自由。自由是人类本性所求，它体现了社会主体对自身价值、尊严、人格和理想的执着追求。在论述法律与自由的关系时，马克思也指出法律“是人民自由的圣经”。[3)(P71)在法治精神中，作为体现人之尊严、人格的价值要求，除了自由，还有与之密切联系的平等观念。但现代法治所要实现的平等主要是机会均等。机会均等在法律上表现为法律地位、权利能力的平等，这种平等与自由是和谐统一的。法治所要促进的价值目标首先应当是意义上的平等。

市民社会是以多元化自由产权为核心的市场经济社会、是一种契约社会，必然孕育着自由和平等。马克思主义认为，自由的内容、形式和实现程度归根到底取决于社会经济条件。不仅如此。作为意识形态的自由观念也是如此。马克思强调商品经济对自由观念的促进作用。“流通中发展起来的交换价值过程，不但尊重自由和平等，而且自由和平等是它的产物。”[4)(P77)近代市民社会出现以来，它一直存在着多元利益的冲突、互动与整合，并追求着自由的、自决的人的个体完善的目的，并塑造了市民社会的理性规则秩序。市民社会允许个人及机构追求多样化的目标，但并不允许不择手段地追求这些目标，而是要对冲突进行合理的控制来达到市民认同、社会整合和理性规则秩序。这种理性规则秩序即我们通常意义上所说的“市民法”，它是一定的社会法规，这种法规能够正式或非正式地涵盖斗争的全部领域，对冲突实施有效的管制。这种理性规则秩序保障每个人的权利和自由，为公众普遍遵守，它立足于多元利益的冲突、互动和整合的过程中，也正是基于这一点，法律的至上性和普遍才得到逐步确认。

2.市民社会的经济形式促进法律形式合理性发展

在追求自由和平等过程中，法治是人类社会最有力的手段。这种手段就是法律形式化。西方近代法律形式化运动，固然有其自古以来的尊法重法传统、崇尚法治的精神、普遍性和体系化的教会法等因素的重大影响和作用，但其更深层、更根本的动因，则源于市民社会精神的涌动并融入近代法律体系的形成与发展之中的独特进程。[5)(P85)

市民社会是由独立的个人组成的，个人的独立性是市社会的首要特征和存在条件。市民社会又是以个人利益为本位的社会，而多样化个人利益的实现途径主要是经济活动，因此经济领域在市民社会中具有核心地位。作为法治秩序内涵的法律制度的形式合理性特征实际上包括三个方面的发展都与市场经济的客观要求具有内在的联系。首先，市场经济要求法律制度特别是私法制度的完备性发展。市场经济活动具有开放性、自主性和多样性特点，市场经济下的社会关系比之自然经济和计划经济丰富而复杂。这种复杂的社会关系内在地要求权威性法律规则的调整和规制，要求法律规范市场主体交易资格、确认市场主体财产权利、规范交易行为和建立有效的纠纷处理和责任救济方式。其二，市场经济要求法律制度具备形式合理性特征。在市场经济下，市场主体通过市场交易追求和实现经济利益。由于市场交易的复杂性，它也蕴含着巨大的风险，时刻威胁着市场主体的经济利益。出于对经济利益的强烈关心和算计，市场主体要求通过法律规则建立对市场交易过程和结果的合理预期，使市场交易活动在法律规制下具有一定的可预测性，从而市场主体可以根据这种预期规划和处理其交易行为。符合这种要求的法律制度必须具备一系列形式合理性特征，包括公开性、明确性、稳定性、一致性和不溯及既往等等。其三，市场经济还进一步要求国家机关依法行使公共权力。市场竞争关系的存在，客观上制约着市场主体只能共同选择在公平交易秩序中实现自己的经济利益。为了维护公平交易秩序，市场主体不仅要求国家制定符合经济理性的法律规则，而且要求国家作为市场活动的裁判者必须依照法律规定公正地行使权力。

3.市民社会权利制约国家权力

近代法治产生与运行是以权利制约和权利保障为基础和核心的，并强调当权者与其他人同样服从既定的法律，而这一制约保障及法律至上的要求，则主要是由市民社会多元权利对国家权力的分享和制衡来获得保证和实现的。这不仅使专断权力难以立足，而且也使得权力和权利都服从于共同的规则而纳入法律规制的框架之中。

首先，从总体上来讲，个人享有不可剥夺的天赋人权，形成对国家集权的社会消解。其次，市民社会组织的多元化，自主化发展，形成了对国家权力的分割与制衡。市民社会组织将分散的个人资源和能量聚集在一起，使民间零散的呼声转变为团体的诉求，从而对国家权力机构及政府官员形成强大的社会压力，使国家权力必须对法律和公众的意愿负责。再次，市民社会形成多元利益中心分散国家对资源的独占从而遏制国家权力。在一种非政治化的经济制度下，市场化必然要削弱政治权力对经济活动的直接控制。市场经济促进了社会阶层的分化，使利益主体趋于多元化。最后，由于市民社会是公共领域高度发达的社会，对内，它是市民社会成员相互沟通的机会和场合；对外，它是市民社会行使民利、监督执政党和政府、维护自身权利和利益的有力手段。

其实，对于政府而言，来自市民社会的批评和压力，应当被视为一种珍贵的施政资源。它可以促使政府更真实、全面地了解民众的意愿、呼声、要求和希望，使社会与国家之间保持良性的互动，只有在这样的基础上，民主制度才会获得旺盛的生命力。

四、结论

通过以上论述，我们可以总结出，正是由于市民社会特殊的结构和特征，使其具备了其他社会所不具有的法治功能，从而为法治发展提供了多元化的社会基础。在这样的社会环境下，塑造出了自由的社会个体，自由和平等成为了人们追求的目的，并体现在公民意识之中从而内化为法治的精神；在这样的社会环境下，有不断的冲突和矛盾需要整合，不断促使法律的形式化、使法治的手段不断科学、合理；同时，在冲突——整合的无限循环中，又为法治提供了一种原生性规则秩序；只有在这样的社会环境下，才能形成多元化的社会权利，人们对自身的权利才会格外关注，对自己的独立性要求更加强烈，法治的基本内容也才能真正得以体现。因此，市民社会是法治生存的土壤，是法治实现的社会基础。

[参考文献]

(1)亚里士多德.政治学(M).北京：商务印书馆，1983.

(2)张文显.法理学(M).北京：高等教育出版社，2003.

(3)中共中央文献编译局.马克思恩格斯全集(第1卷)(M).北京：人民出版社，1956.

(4)中共中央文献编译局.马克思恩格斯全集(第46卷)(M).北京：人民出版社，1956.

社会管理论文篇7

(一)法制建设滞后

目前，从整体来看，我国关于社会组织的法律管理框架尚不完善，现有的法律、法规存在着法律位阶不高、涵盖面不够、操作性不强且相关条款彼此缺乏衔接与协调等问题。

按照是否统一于一部法律规范文件的标准划分，我国既有的涉及社会组织管理的法律规范可以分为两类：一类是专门性的法律规范；另一类是非专门性的法律规范。前者主要由行政机关制定的规范性文件组成，除了《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《外国商会管理暂行规定》等四部行政法规外，其余的多是政府规章或者部门规章，法律效力等级偏低。后者主要由内容涉及社会组织管理的基本法律或法规组成，如《公益事业捐赠法》《信托法》《合同法》及《民办教育促进法》等，虽然这些法律法规的效力等级可能高于前者，但由于它们都不是专门调整社会组织权利义务关系的法律法规，仅有少量法律条文涉及社会组织，因此，这一类法律法规不仅没有从根本上对社会组织的运营产生约束，反而有可能与专门性的行政法规产生矛盾，带来管理上的冲突。

例如，我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》第四条明确规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动；但是，在人大常委会制定的《民办教育促进法》中，又允许民办教育的投资者获得利润回报。不同位阶的法律法规之间出现的这种“打架”现象，不仅令社会组织的管理者们无所适从，还给社会组织自身以及社会公众评价其运营活动的合法性带来了冲突和摩擦，混淆了社会组织与营利企业的根本区别。

此外，在我国既有的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》这三部专门性的行政法规中，还普遍存在着法条粗疏、规定模糊、难以操作执行等问题。例如，这三个行政法规都明确规定社会组织的管理人员和工作人员不得侵占、私分和挪用社会组织的财产；否则，应承担相应的刑事责任。但是，对于该由谁来负责制止和惩处这种行为、应按什么样的程序来追究相关人员的责任、侵占者为此该受到何种惩处，却没有明确的、可操作的具体规定，致使这些法律条文在现实的管理中难以落实、流于空泛。

总之，既有的社会组织法律管理制度，在满足我国社会组织的发展和管理要求方面，还存在着较大的改进空间和制度漏洞，这种局面不仅使社会组织的管理面临“无法可依”的尴尬，还令某些社会组织的违法违规行为得不到及时惩处，社会组织成长和运营的环境受到污染。

(二)行政管理体制滞后

当前，我国对社会组织的行政管理制度仍然沿袭的是计划经济体制下的双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别对社会组织实施管理的双重负责的管理制度。这种管理制度产生于20世纪80年代后期，是在控制社会组织发展、分散社会组织管理失范风险的理念下形成的，其原意是希望通过民政部门和业务主管单位的合作，把好社会组织发展的“入门关”，对社会组织的运营进行全面的管制，从而达到纯洁社会组织发展、控制其发展规模的目的。虽然，这种管理体制的设计意图本来是美好的，而且也曾在我国社会组织发展程度较低的时挥过良好的作用；但是，在社会组织急遽增长的今天，该管理制度的局限性和滞后性显露无遗，“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境。

一方面，是因为这种管理制度易造成业务主管单位的管理失度，即作为社会组织的成立审查和业务指导者，主管单位难以平衡和履行其对社会组织的管理职责、程度和方式。由于我国的行政法规仅仅把行政管理机关作为社会组织的业务主管单位，要求其必须履行业务指导及管理职责，并未对行政管理机关如何履行该职责作出具体规定，也未授予行政管理部门相应的管理职权，因而导致行政管理机关对社会组织管理的权责不一致，致使其作为业务主管单位在对社会组织进行管理时，容易走向无为放纵和积极干预这两个极端。所谓无为放纵，是指行政管理机关借工作繁忙、人手不足、业务不熟等理由，逃避其对社会组织的管理职责，任由社会组织出现管理漏洞，发生违规行为。而积极干预则是指行政管理机关借管理之名，对社会组织的人事管理、机构设置、日常工作、活动运营、财务开支等事务进行全面控制，侵犯社会组织的独立自治权；或者把社会组织视为自己的，成为其安置冗余人员、规避法律?谋取部门私利的工具。以协会为例，目前我国在各级民政部门登记注册的行业协会已有4万余个，其中由民间自主、自发成立的仅占10％。大多数协会不是作为一种会员服务机构，而是准政府组织存在。一些不方便由主管部门或主管部门不能做的事情，包括不便收取的费用、不便报销的费用(交通费、通讯费、招待费、职工福利、奖金等)就全部交给社会组织处理，把社会组织变成了业务主管单位的附庸或寻租工具。

另一方面，这种管理制度还导致登记管理机关的管理无力。因为我国法律同样未对各级民政部门作为社会组织的登记管理机关，如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案，年度检查，行政处罚等监管职责给予切实的财政支持和赋权。民政部门作为社会组织的登记管理机关，在对社会组织依法实施管理时，普遍面临着权力有限、力量薄弱等问题。

目前，我国绝大部分省市的民政部门还没有成立专门的执法机构实施其对社会组织的监管职责。与工商、税务、公安、消防等部门相比，民政部门对社会组织的监管缺乏基本的威慑力和必要的执法权力。对于违规或违法的社会组织，民政执法机构没有场所检查权、账户检查权，以及为保存证据所需实施的强制措施，只能通过谈话的形式予以调查取证，执法难度大、风险高。在依照现行法律，对社会组织的违法违规行为进行处罚时，民政部门可适用的行政处罚手段单一、惩戒效力微弱。比如，对于非法组织，民政部门只能采取取缔的处罚手段；对于合法组织的违法行为也只能采取警告、停止活动、撤销等处罚方式，不能采取罚款、没收财务等经济处罚手段。而且，民政部门的处罚对象只能是组织，对于欺诈、私分、侵占、挪用社会组织财产的个人，或以社会组织为名进行敛财、经济诈骗活动的个人没有任何处置权，只能任其逍遥法外。

此外，从民政部门对社会组织的依法管理程序来看，由于缺少对个人或组织的简易处罚程序，因而对每一个社会组织的处罚案件都必须严格按照我国行政处罚条例的规定，遵照立案、调查取证、事先告知和召开听证会等流程进行，至少耗时一个月才能作出决定，这就给民政部门的人力、物力及财力造成较大的消耗。再加上经费匮乏、人员不足等因素的制约，直接导致民政部门对社会组织的管理裹足不前、流于表面。

(三)内部管理制度不健全

社会组织自身必须拥有完善的治理结构、规章制度和民主机制，才能实现其公益目标与价值。然而，由于我国社会组织的发展水平较低，因而其内部的各项自律机制仍处于待完善状态。在很多社会组织内部，都或多或少地存在着民主决策制度不健全、内部监管流于形式的问题。

一些社会组织的管理者民主意识淡薄、家长制作风严重，常常通过“一言堂”、“一支笔”的方式，将社会组织的重大事项决策与日常运作管理权集中在个人或极少数人手中，破坏组织民主。其个人专断独行式的家长式管理模式，在影响社会组织职能履行的同时，还为个别人利用管理漏洞，贪污、侵占、挪用社会组织的资产留下隐患，这种现象在一些由政府部门或退居二线的行政领导兼任负责人的社团和单纯依靠创建者个人声誉成立的民间机构中，尤为突出。例如，曾经以“中国母亲”的形象获得无数赞誉和支持的胡曼莉，就是因为独揽丽江民族孤儿学校的一切权力、独自决定学校的大小事情，个人权力没有任何约束而导致学校的资金使用出现问题，引发跨国官司。

此外，不少社会组织尚未建立起完善的法人治理结构，其内部管理松散，特别是在财务管理方面，存在着印章管理混乱；财务不公开、不透明；缺乏必要的财务审计或审计流于形式；违规使用票据和经费等问题。这些现象的存在，除了直接导致社会组织的运作效率低下、服务质量低劣以外，使社会组织的资产处于高风险状态，直接纵容并催生个人的行为。例如，东莞市教育基金会的办公室副主任余某就是利用该组织印章管理混乱、财务审计缺失、贷款的发放和收取全由一人操作的制度漏洞，长期挪用公款378.3万元，给组织带来巨额的财产损失。

(四)社会监督机制不健全

除了法律规制和行政监管以外，社会组织的管理还需要其他机关、组织和个人的配合，由它们共同构成一个多层级的社会组织监督体系来规范社会组织的运营及资金使用情况。不过，就我国社会组织的社会监督而言，也存在着监督机制不健全，社会监督力量薄弱，多层监管变成“谁也不管”的问题。

首先，对于社会组织社会监督体系的结构和问责制度，即何种机构、组织和个人可采用何种方式对社会组织进行监督，这种监督权力如何得到保障和救济，现行的法律法规没有作出规定。其次，从现有的社会监督方式来看，还存在着监督渠道单一、不畅，监督权利难以落实的问题，在现实生活中，公众一般只能采取上访、举报或向媒体曝光等方式实现自己对社会组织的监督权力，这种监督方式的效力较低，难以对违法违规运营的社会组织产生威慑，监督作用极其有限。再者，从社会监督的力量构成来看，社会组织在当前主要承受着来自大众媒体和社会公众的监督压力，一些原应由党和政府职能部门、立法机关履行的监督职责并未得到落实。例如，党员和党组织，作为社会组织的监管力量之一，并未在社会组织的运营中发挥应用的监管作用，此外，由于我国社会组织的透明度不高，也没有相关法律要求社会组织必须对外，尤其是对公众披露其财务及组织运作信息，所以，社会组织自身也缺乏自觉接受社会监督的意识，对于来自外界的社会监督普遍持有排斥及不合作的态度。

二、完善社会组织管理制度的具体对策

(一)健全社会组织的法律制度

这是规范社会组织运营的第一步，也是最为关键与核心的一步。对它的完善和健全，直接决定和影响着其他管理制度的效力。在社会组织的法律管理框架设计上，首先应提请全国人民代表大会尽快制定和颁布《社会组织(促进)法》，从总体上统一规定社会组织的性质、作用、法律地位、权利义务、管理体制、组织机构、财产权属、活动范畴及税收减免条件，为社会组织的健康发展及有序管理提供基本指导。其次，可以考虑由全国人大和国务院等有权立法机关成立“社会组织法律、法规清理工作小组”，对已有的法律、法规及规章进行清理，重点解决诸如《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》之间关于社会组织宗旨及分工规定不一致等法律冲突问题，解决现有法律、法规之间的“打架”现象。第三，建议由国务院召集，会商发改委、民政部、国家税务总局及中央业务主管部委，落实社会组织在营业收入、社会捐赠、政府采购资金等方面应享有的税收优惠政策，在管理登记、证照办理、土地使用、办公用房、公共事业收费等方面的费用减免政策，及在人事制度、职称评定、薪酬待遇、福利保障等方面的配套扶持政策。第四，敦促各地政府尽快建立健全的政府采购操作机制。通过规范政府采购行为及评估机制，在实现政府职能向社会组织转移的同时，为社会组织的发展提供必要的资金支持。

(二)改革社会组织的行政管理制度

首先，应从加快推进政社分开、政府职能转移的角度，变革业务主管单位对社会组织的管理内容及方式。一方面，应在社会组织的业务主管单位内部统一并明确其对社会组织的管理机构和管理权限，变以往若干个内部机构同时对其主管的社会组织进行模糊管理，为仅仅交由一个内部机构对其主管的社会组织进行统一的资质认定、业务指导。另一方面，要进一步理顺社会组织与其业务主管单位的关系，使二者在管理机构、人事安排、资产权属、办公场所等方面完全脱钩，达到既无行政隶属关系，又无人事派遣关系和资产关系的“三无”状态。

其次，应加强和改进民政部门作为登记管理机关对社会组织的管理权限与方式，具体内容包括：第一，完善社会组织登记注册制度。一方面，应尽快通过“备案制”将大量未登记注册的社会组织纳入行政管理范畴，由民政部门或其授权的社区管理部门对其人员、结构、资产及重大活动进行监管，另一方面，应建立工商登记与民政登记的转换渠道，允许那些早年以工商形式获得登记的公益组织尽决转为非营利的社会组织。第二，加大登记管理机关对社会组织的管理权限，包括适度扩充各级登记管理机关的规模和力量；在各级登记管理机关组建有场所检查权、账户检查权等强制执法权力的执法机构，专门负责惩处违反行政法规的社会组织，并由国家财政为其提供必要的办公经费。第三，严格登记管理机关对社会组织的年检制度，要通过对社会组织重大事项报告制度的具体落实，来改变以往“重登记、轻管理”的监管倾向，将登记管理机关对社会组织的行政机关落到实处。第四，要求每个业务主管单位都必须与登记管理机关建立定期的信息通报和日常工作交流机制，配合登记管理机关的执法行为。

(三)健全社会组织的内部管理制度

这是规范社会组织运营的内在条件与动力。实践已经证明，只有从社会组织内部完善治理结构，实现组织自律，才能真正有效地控制和约束社会组织的行为。因此，要重视和完善社会组织的内部治理结构建设，充分发挥理事会、会员大会等机构的监管作用，健全与落实社会组织的内部民主制度，鼓励社会组织成员参与组织决策，对组织各项管理制度的落实发挥监督作用；要建立社会组织的信息披露与机制，要求社会组织向社会公布其基本信息；要规范社会组织的财务管理制度，提高社会组织资金使用的透明度。

(四)创新社会组织的社会监管机制

社会组织的规范运行需要来自全社会的、方方面面的外部审查和监管。具体而言，这种外部监管制度主要由以下几个层面构成：第一，加强党组织的监管。坚持党的领导，是我们建设社会主义和谐社会的基本方针和法宝。我们应在充分考虑社会组织“灵活、小型、多样”特点的前提下，努力根据社会组织的发展规律，采取独立、联合、挂靠、改建、指定、派遣等多种方式在社会组织内建立党组织。并通过党组织的日常活动，实现对社会组织工作方向的指导和监督。第二，健全司法监管。可以考虑将检察机关作为国家的法定监督机关在法律上拥有对社会组织公益财产的保护职权，当社会组织的公益财产被侵犯时，赋予人民检察院提讼的资格。第三，鼓励舆论监督和群众监督。要充分发挥和行使媒体及社会公众对社会组织的监督作用与权力，建立便利群众的监督平台与方式。要在巩固传统的监督渠道的基础上，不断扩大、引进新的监督方式，如通过设立公共举报机构、党员举报信箱、开通公共举报电话、网络举报系统等，鼓励群众对社会组织的违规行为进行检举，提高社会组织违规运营的风险和成本。

社会管理论文篇8

(一)社会组织管理立法体系的不完善除《宪法》对于公民结社权的一般规定外，社会组织的相关规范都属于行政立法或者地方性立法，总体层次较低，仅仅利用这些对社会组织进行规范会形成一些不利的影响:一方面，行政法规、地方性法规和部门规章多带有行业和地区的局限性，无法形成统一的管理格局，缺乏对社会组织的整体规划和统一有效的监管;另一方面，法规、规章的内涵往往不够明确，其解释权又归属于制定机关，这就给作为制定大部分规范的行政机关对社会组织的干涉提供了条件，社会组织的独立性就难以得到保障。同时，因为对社会组织的角色认识不正确，行政主体在立法时很容易将其作为与自己同质的“下属机关”来看待，以“义务”作为立法的出发点，忽视其实体的权利。这里的权利包括两方面:一是作为社会组织存在基础的公民结社权。我国《宪法》第35条明确规定了公民的结社自由，但现行的法律体系中并没有其他明确的关于公民结社权的规定，而且为了实现对社会组织的控制，社会组织的成立门槛较高，程序复杂、管理繁琐，公民要行使结社权十分困难。根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行》办法，在同一行政区域范围内，可以成立什么样的社会组织，以及存在多少性质相同的社会组织，都由业务主管部门和登记部门自由裁量决定，如果公民对这种裁量不服，却没有相应的救济机制。二是社会组织作为法律主体应当享有的权力。我国立法将社会组织作为行政管理相对人予以规范，行政机关拥有监督管理社会组织的法定权力，但是社会组织缺乏可以与之抗衡的权力，面对政府过多的干涉，社会组织也无法通过法律途径获得自治和保护。

(二)社会组织管理的司法规制难题在法治国家，司法监督是最后的救济手段，但是我国关于社会组织的主要立法都是从管理的角度出发，只是针对社会组织登记管理的行政程序做了相关的规定，对社会组织的法律地位、权利和其自治范围内的权力，以及法律责任等实体问题却没有作出明确的安排。由于缺少具体的权责规定，纠纷一旦发生，自然也无法找到明确的救济途径。社会组织会因角色不同而发生地位上的差异，当其作为具有公共管理职能的主体，行使公共管理权时，若侵犯了管理相对方的合法权益，理论上相对方应以社会组织为被告向法院提起行政诉讼，然而社会组织能否成为行政诉讼的被告，在我国司法界一直存在争议，根据《行政诉讼法》第2条的规定，行政诉讼的被告一般限于国家行政机关和法律、法规授权的组织，在司法实践中，法院也经常以此为借口将非国家行政机关的权力拒之门外。最常见的例子是各式各样的行业协会，它们可以许可或者批准会员从事某项活动，甚至可以对会员实施制裁和处罚，但是如果会员对这些社会组织的制裁不服时，这些行业协会在一般情况下很难被认定为适格的行政诉讼被告。在民事诉讼中，由于社会组织与成员或服务消费者之间通常没有明确的合同等民事法律关系的标志，法院一般以“不属于平等主体之间的民事纠纷”为由拒绝受理［2］。当社会组织作为管理相对人受制于行政机关或其他法律、法规授权的组织时，若社会组织出现违法行为，而法律、规定的缺失又导致其责任能力与实际责任的模糊，给司法机关的执法带来困难和挑战。例如《社会团体登记条例》中只规定了登记管理机关对社团实行年度检查，业务主管部门负责年度的初审，然而却没有规定违法的社会团体应承担的法律责任，也没有规定违反年检制度应给予的处罚措施。更不用说社会组织由于登记注册门槛过高，现实中还存在着大量缺乏合法“身份”的社会组织，均进一步加剧了社会组织的司法困境。总而言之，由于社会组织管理立法中的种种具体制度设计中存在不合理之处，以及我国社会组织立法问题的根源在于社会组织角色定位的不明确，导致社会组织的法律主体地位不明确和责、权、利等相关实体规定的缺失;又由于法律的可操作性欠缺，导致各管理主体在执法过程中无所适从或者各行其是，故而无法形成统一的管理格局。纠纷一旦发生，就会因为主体法律地位不清，直接导致法律关系定性不明和救济困难。

二、重新审视我国社会组织的功能定位

法治的核心思想是用权利的保障抵制权力的扩张。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力，一直到遇有界限的地方才休止。”［3］面对以国家强制力为后盾的国家权力，个体的力量显得微不足道，分散的公民个人难以与庞大的国家组织体系相抗衡，并且孤立的个人容易在激情的作用下走极端，采取非理性的手段对抗国家机器的强力作用，最终将会损害社会秩序的稳定。个人自愿结成的社会组织则能够成为与国家权力相抗衡的社会力量。社会组织应当成为国家与社会个体沟通的媒介，一方面，它将国家权力挡在社会领域之外，为社会成员赢得了一个自由、独立、自治的领域;另一方面，它也能将社会民意、利益要求等信息传递到国家和政府。社会组织的存在，使市民社会成为较为有序和稳定的社会。社会组织的法治化发展，是对国家和社会关系的重新定位。从我国的法治实践上来看，改革开放之前，在以“全能政府”为特征的传统社会治理模式下，真正意义上的市民社会并不存在。改革开放之后，社会主义市场经济体制初步建立，传统的行政管理方式开始逐渐被新的法治化管理方式所取代，现代社会治理体制基础开始奠定。随着社会主义市场经济体制不断完善，一个相对独立于国家和企业的社会公共领域逐步形成，国家和社会日益分离。社会公共领域的形成使社会组织重新获得了发展的土壤和空间。社会分化的多元性使得原有社会治理体系的适应性逐渐降低，特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域内，政府和市场已经呈现出力不从心的疲态，这时，社会组织开始回归其作为民间性自治力量集合体的本位，在处理某些社会问题的时候发挥了政府和市场所没有或难以充分发挥的作用。从2000年开始，社会组织开始进入正向增长的通道，数量快速增长，在民政部所属的各级登记管理机关登记注册的社会组织每年均增长超过30%［2］．同时社会组织的整体实力和影响力逐渐增强，开始进入社会生活的各个层面，在促进经济增长、繁荣社会事业、参与公共管理和扩大对外交往方面都显示出越来越重要的作用。例如在2008年的汶川地震之后，很多社会组织在第一时间到达救援现场，在抢险救灾、灾后重建特别是灾后心理疏导方面发挥了重要的作用。社会转型与社会组织的本位回归引发了对社会组织管理体制的审视和反思，推动了社会组织管理体制的改革。十以来，中央对社会组织改革发展作出一系列重大决策部署，明确提出加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。十八届二中全会审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，提出“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，社会组织要明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。这标志着我国社会组织管理体制改革正式破冰，社会组织管理进入法治化的新时期。

三、我国社会组织法律制度的改革

(一)明确社会组织的法律地位一般而言，从职能角度看，社会组织具有行政相对人、准行政主体和民事法律主体三种法律地位。首先，社会组织与其登记管理机关、业务主管单位共同构成行政法律关系的主体，社会组织作为行政相对人，应当享有参与权、知情权、收益权、监督权、司法救济权、受偿请求权等一系列实体性和程序性权利。应当明确界定社会组织的自治范围及其限度，政府主管部门对其进行管理和监督的范围、方式与程序，以及社会组织合法权利受到政府主管部门侵害时的法律救济渠道［4］。同时，作为行政相对人，社会组织应当履行法律、法规设定的各项义务，在无法履行时承担相应的法律责任。社会组织立法应进一步完善法律责任及承担方式的设定。其次，社会组织可以享有法律上的准行政主体身份。但是社会组织不同于政府组织，其行使公共职能的依据是自身的自治能力。作为准行政主体，社会组织享有制定章程和规约、对社会成员的自律管理和服务、奖惩及代表社会成员的利益等多项权力。当前我国政府已经开始了政府购买社会组织公共服务的改革，部分社会组织将会协助政府进行社会管理，代行部分政府职能。因此必须完善《行政诉讼法》关于行政诉讼被告资格的规定，为司法介入社会组织管理提供明确的渠道，为现有法律规则和原则创造介入空间，将社会组织管理权的相关纠纷纳入司法程序，通过案件处理使社会组织运行受到更加有效的法律监督。最后，社会组织从事各种民事活动时以民事主体的身份出现。社会组织依照其不同身份(包括法人、合伙、个体)承担不同类型和不同程度的责任。然而，由于社会组织成立门槛较高，“非法”的社会组织大量存在，这就需要放宽社会组织的准入条件，赋予其合法身份。

(二)基于公民结社权保障、构建社会组织管理体制社会组织存在和兴盛的前提是结社自由。结社是人性的基本需求，当人们的活动超越了家庭和地域的限制以后，谋生和发展的需求迫使人们建立各种社会关系网来满足生存和发展的需要［5］。从人类文明演化的历史发展轨迹来说，结社自由是人类对追求群体生活秩序需求、多元化秩序需求与公共权力秩序的保障与回应［6］。当今世界各国对结社自由大都采取积极鼓励并予以保障的态度，在宪法和法律中规定了对结社自由的保障措施。结社自由对现代法律秩序的形成具有重要的作用和意义。国家对社会组织实施管理的出发点应当是更好地实现结社权，即把保障公民结社权利的实现作为社会组织实施管理的出发点和归宿。这就要求在社会组织立法中以权利为出发点，一切义务的设定均是为了保障社会组织的权利，义务来源于权利并且服务于权利。从法治发展进化的角度来看，从义务本位到权利本位的嬗变构成了现代法治的重要特征，体现了现代法治对于社会发展变迁的回应。同时，树立社会组织立法的权利本位理念还意味着社会组织立法从国家本位向权利本位的转变，这是现代民主法治精神的体现，应当避免以往社会组织立法时以管理法为主的倾向;在行政法层面上，应当体现为适度的管制而非严格的限制或禁止;在民商法层面上，应当体现指引而不是强制;在社会法层面上，应当凸显社会关怀而不是社会钳制［7］。

(三)社会组织的社会选择模式转向社会组织的政府选择模式，是指社会组织的成立、活动和注销过程完全由政府主管部门决定，这种模式使社会组织变成了准行政机构，具有明显的行政化色彩，制约了其独立与自治等属性。社会选择模式，是让社会组织对社会的集体需求作出反应，由各种社会力量决定是否应当成立社会组织，社会通过自己内在的机制为社会成员提供公共物品。社会组织的社会选择模式是社会组织独立性、自治性的保障。“我国社会组织之所以难以独立自主，就在于政社不分的体制，政府在转换职能、简政放权的过程中，以行政手段组建民间社会组织来承接，因而，要干预它们的人事安排、日常管理和业务活动，造成了严重的行政依附关系。”［8］然而，随着社会主义市场经济体制的不断完善、政治体制改革的不断推进，要求社会组织独立与自治功能不断增强，以便承担政府转移出去的职能，社会组织的作用和功能越来越重要，政府不能再套用行政手段对其进行家长式管理，必须实行政社分开，还社会组织以非政府性、独立性、自治性和多元性。所以，政府应主动为社会组织留出一定的空间，把社会组织从政府体系中剥离出来，从人事和财政上切断社会组织与政府的联系，明确社会组织与政府组织之间的界限和范围，以防止政府将社会组织作为其附属部分。在社会转型过程中，各种类型的社会组织将成为政府与公众之间联系的重要纽带，是社会管理架构的中间层次。社会组织代表着一定阶层的利益，可以形成他们自己的利益表达机制。所以，对社会组织的发育，政府应当积极引导和支持，让他们发挥作用，如行业标准制定、同业竞争规范、行业对外经济技术交流及反倾销应诉等职能，都可以通过行业协会来完成，实现社会组织在生成上由政府选择模式向社会选择模式的转变，从而增强社会组织的独立性与自治性，使社会组织在利益的整合与表达上发挥更大的积极作用，从而使国家与社会的关系实现良性、有序的互动，这都有利于现代法律秩序的形成。

(四)完善社会组织工作人员的责任制各种社会组织的蓬勃发展，对于承接政府职能，提供公益服务起到了一定的积极作用，但是部分社会组织滥用资金，暗箱操作等违规、违法行为也逐渐暴露出来，相当一部分问题还进入了公众视线，如郭美美与红十字会事件。由于社会组织所拥有的资源来自于社会，且大多数以公益为目的，它的违法、违规行为，诸如资金的滥用与其他机构的类似行为相比，将会给社会带来更加严重的后果，也更容易引起公众的愤怒。正因如此，人们对社会组织的道德规范和行为准则要求更高，而国内外大量实例表明，仅仅依靠社会组织的自律还不能有效防止违法、违规行为的出现［9］。由于社会组织具有自治性强和组织松散的特点，如果对其引导得力，会成为社会管理和法治建设的重要推动力;如果管理不善，则很容易为其从事违法犯罪活动，扰乱社会秩序等留下空间。同时，社会组织享有法定权利，就应当履行相应的法律义务，实现自己的角色功能，对利益相关者负责，接受利益相关者的评估。社会组织的健康、快速发展，不仅取决于社会组织内部的自律，更要依靠媒体、公众等社会力量的监督，也更取决于问责制度的建立。

根据问责方式的不同，可以分为积极问责和消极问责。积极问责要求问责对象出色高效地完成工作，防止“慵懒涣散”的出现。消极问责则是在出现了一些消极、负面、恶劣的后果之后，针对这些重大事故和影响恶劣的丑闻，对相应的组织和直接责任人进行问责，追究其责任。由于社会组织的自治性，对于社会组织的问责应当以消极问责为主，积极问责为辅。社会组织的问责制度涉及以下几个方面的内容，一是建立社会组织信息公开制度。当前的立法规定了社会组织向登记管理部门和业务主管部门的报告制度，《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》和《基金会管理条例》都规定了社会组织提交年度工作报告的义务。在实践中，由于双重管理体制的实行，主管部门对社会组织要么不理不睬，要么过度干涉。要对社会组织实现长期有效的监督，就要通过法律对社会组织的公开性提出要求，要求社会组织参考政府的信息公开制度，建立一系列披露内部组织信息和活动信息的机制，及时准确地向社会公众尤其是社会组织成员公开相关信息，包括其财务报告、审计报告、资金流向和资产管理与运作等，让公众及时了解资金使用情况。

社会管理论文篇9

本文拟在整理农村现行的社会救助措施基础上，提出对我国农村社会救助政策体系进行总体性思考的初步框架。即重塑农村社会救助概念，建立发展型政策框架，实施全覆盖的农村贫困救济制度，突出能力扶助和公共服务——投资农村公共福利资产和社区组织，支持集体福利，整合各类资源，探讨社区扶助型的社会救助，为农村逐渐向现代化目标发展服务。

一、中国农村社会救助领域中的主要措施

在中国农村社会救助领域，现行的主要政策措施有五保供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等。下面分述之。

1、五保供养制度

对农村“三无”人员实行五保供养，是我国农村长期实施的一项基本的社会政策。

1953年，中央人民政府内务部制定了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力，无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受五保的农户便统称“五保户”。1978年，在研究五保工作立法时，又把五保条件进一步修改成无法定扶养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念。1994年，国务院《农村五保供养工作条例》，民政部了《敬老院管理暂行办法》，正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、内容、形式等做出了明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。五保供养的资源在农村经济体制改革之前，来自村级集体经济，分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费[3].2003年农村税费改革以来，五保供养经费转变为政府开支。由各级财政在对乡、村的转移支付资金中提取。

目前，我国农村五保户供养对象共有255万人。其中，集中供养的者约69万人，分散供养者约有189万人。

2、特困户定期定量救济政策

如何解决农村贫困人口的生活问题，是改革开放以来民政部锲而不舍地探索的一个重要问题。起初的思考是普遍推行农村低保制度，并从1994年开始试点探索。但是几年试点下来，完全依靠地方政府的财力在全国范围内推行最低生活保障制度显然不可能，

在国情国力的限制下，需要调整政策，确定新的救助办法。2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查研究[4]，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。主要做法是对不救不活的农村特困户发放《农村特困户救助证》，实行定期定量救济。以农村救济工作制度化、规范化做法避免农村社会救济的随意性、临时性，切实保障好农村最困难的特困群体的基本生活。

3、临时救济措施

临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地。这些人有劳动能力或生活来源，或有法定抚养人，但由于遭受到重大疾病等意外情况的困扰，也可能陷入到生活困境，对于这部分人，一些地区的地方政府目前采取了临时救济的方式。临时救济一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时给予生活补助，或不定期地给予生活物品救助的方式等。救济经费一般由当地政府财政列支，辅之以社会互助的方式，如辽宁通过扶贫帮困手拉手结对子，建立扶贫超市等形式，取得了一定的效果。这种临时救济的形式也是我国传统的扶危助困意识的最好体现。

4、灾害救助制度

灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。早在1950年代初期，党中央、国务院就提出了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针；到时期，又提出要“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。1983年，救灾工作思路又充实为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”强调群众自救与国家救济相结合。90年代初，为探索救灾管理机制，民政部提出了救灾工作分级管理，救灾资金分级负担的理念。目前，正在积极协调出台《国家自然灾害救助应急预案》，明确救灾工作的四级响应规程。救灾资金每年由中央安排特大自然灾害补助费，地方予以配合投入的资金每年在20-40亿元左右，救济灾民的总数每年至少在5000万以上。保障灾民灾后有饭吃、有水喝、有衣穿、有病能医，有房能住，仅每年恢复因灾倒塌的房屋就高达100-300万间。

5、最低生活保障制度

1994年以来，为了解决农村困难群众生活问题，民政部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前，这一制度涉及全国27个省的2037个县、市、区，有6个省（市）建立了城乡一体的低保制度，被纳入对象的人数为407万人，但在各地极不平衡，有的县才几十个人，有名无实，有的县标准很低，每年仅有百元左右，还不能保障按时发放，有的地区低保制度已经出现了逐步萎缩的趋势。2003年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区继续实行这一制度。北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁决定继续推行农村最低生活保障制度，并且尽快做到应保尽保；山东决定在本省东部地区农村继续实行最低生活保障制度。而福建省则决定从2004年起在全省全面建立农村居民最低生活保障制度，并且省级财政每年投入农村低保资金4亿元，为这项制度的开展提供了强大的财政保障。

6、扶贫政策

我国从80年代开始实施大规模的扶贫攻坚计划（简称八七扶贫计划）。起初只侧重生产性扶贫，忽视了其他方面，90年代后，扶贫政策调整为全方位的扶贫。扶贫即注重提高贫困人口生产自救能力与给予贫困人口最低生活保障的救济，两类政策是并行不悖还是扶贫替代救济，是有争论的。以造血为目标的扶贫政策显然有巨大效应，据统计，贫困人口从2.5亿人下降到现在的3000多万人就是证明。但是，扶贫不能替代救济政策也是显而易见的，对于农村五保户和因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，只能采取救济政策。

7、其他救政策

首先是农村医疗救助政策。自2003年始，在中央财政每年投入3亿元资金用于对中西部地区的农村医疗救助支持，这项政策已经在一些地区产生了积极的效果。其次是教育救助政策。政府鼓励各类社会团体、基金会资助农村的贫困生。如希望工程、春蕾计划等公益筹款的教育救助项目都有不错的扶持效果。第三，一些地区如浙江、宁夏等地的政府致力于探索城乡一体的社会救助体系，对农村的救济工作做出了一些新的部署，虽然属于地方政策，不过，却代表着统筹城乡发展的新的政策取向。

以上各项政策在不同时期不同程度上都发挥了各自的功用，但是由于各项政策出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助政策，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，政策效果不明显，不应保而保，应保却未保的现象时有发生，迫切需要整合政策，构筑中国农村社会救助政策的总体性框架。

二、现行农村社会救助领域的主要问题

1.传统五保制度不敷需要，救助资金严重不足，救助范围窄，水平低

面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要。仍然以五保制度解决农村贫困救助问题，至少有三大矛盾：一是救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。二是救济经费不足。五保供养的资源来源在税费改革之前主要来自村社农民互助，而不是政府的公共财政，税费改革之后，尽管经费来源从村社转向财政，不过，鉴于人数统计和人均标准的等信息收集和传递等问题，财政拨款的总额已经不足，再加上五保拨款采取加入中央财政对乡村总体转移支付额打捆下拨，常常在执行中被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几[5].三是集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准远高于分散供养——据江西调查[6]，大约高出1-2倍，以至于按分散供养标准拨付的五保经费不合理地集中到敬老院中的五保户，分散供养的人均资金被摊薄。

2、救助对象难以对准最需救助人群，扶贫政策未摆脱“救富”倾向

近10年来，中国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低，但在同时，这种针对地区的大规模帮扶政策也导致了一些问题，一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。资源投入与效益产出不对称，据统计，全国每年用于扶贫投资的总额高达200—300亿元，其中扶贫贷款占45%，中央及地方财政扶贫占41%，其他各种捐款及外资等占14%.1986年开始强调以开放性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在某些程度上存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。

目前，政府尽管开始注重在全方位扶贫上下工夫，但是由于缺乏与救济性扶贫政策的整合，致使一方面，对农村扶贫的固定投入并没有带来解困目标的稳定实现，相反，又出现了贫困反弹的势头。另一方面，实施传统的给予性救济的同时，人们往往忽略了同时采用现代扶贫救助这一积极的工作思路。

3、农村社会救济量大面广，资金严重不足，筹资方式混乱

据统计，我国目前农村接受各种定期救济（包括最低生活保障和特困救济）的人数约有1160多万人，接受各种定期救济的农户（包括困难户、五保户等）约有632.7万户，农村中接受临时救济的有2009多万人次，而实际需要救助的人数还远不止此。目前，中央直接的投入仅有救灾补助资金，包括倒房重建、口粮救济、紧急转移安置以及衣被和治病补助在内的救灾资金预算远远满足不了实际需要。各种扶贫贷款、中央和地方财政投入，以及世界银行和其他国际组织的农村发展战略也把重点放在加大对农村水利、交通基础设施的建设，增加教育投入、卫生投入上。但是一些地区的地方政府申请到的扶贫资金并没有落实到预定的目标上，贫困家庭未能从扶贫贷款中得到好处。显然需要为了同一个目标的资源整合。

长期以来，由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助。救灾资金既可以用于农村灾后的应急救助，也应该用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是，由于资金的来源渠道不同，救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋，救灾的资金不能挪作它用。这导致争取救济资金的良好愿望与虚报受灾面积和人数的错误手段相结合。在错误手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的报灾时机任意套取救灾款补救济缺口的现象在各地时有发生，以筹措特困救济和临时救济资金为名的灾情报送甚至成了一些人大搞腐败、贪污救灾款的防空洞。这种现象正在悄悄地定型化，成为扭曲救灾政策的一种潜机制。

打破这种潜机制，需要研究农村的社会救助体系的基本框架，研究该体系中救灾政策与救济政策的相关性，找到整合这两项政策的方法。

4、救助政策冲突及重复覆盖状况的存在

如特困户与五保户政策之间存在覆盖现象。两种政策之间不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象，是年收入低于627元以下的贫困农民。五保政策的对象标准没有收入界限，是依照无法定抚养人，无劳动能力和无生活来源这三个条件界定的。而在农村个体经济恢复之后，由于鳏寡者都分有土地，有生活来源，个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小，因此甄别五保户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标。即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力，缺乏生活来源。一般来说，我国农村的鳏寡老人享受五保待遇的年龄被确定为男性60岁，女性55岁甚至50岁。

其次是保障水平的标准不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济，救济水平只能保障最低生活。而1994年颁发的五保供养工作条例第十条规定：“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平。”由于五保对象多是孤老残幼单独生活，各方面消费较高，所需要的供养费用较多。在经济条件比较好的地区，五保对象的供养水平不应低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区也要切实保障五保户的基本生活。

第三是保障资源的来源不同。在农村集体经济时代，土地共有，五保户与特困户保障都由集体根据土地的收成采用一定的分配方式解决。农村经济改革实行分田到户以来，直至税费改革之前，五保户保障作为村社的社会传统采取了村民互助、人人缴费的方式，并且以政府文件的方式被固定下来，即乡村两级从公共提留和统筹金中解决五保供养费，而特困户的保障却没有村社来源，必须由政府出资保障。

以上的三个区别体现了两类不同的社会保障政策思路和政策目标。

特困户救济政策以收入水平划界，救济定时定量，已经覆盖全国，是以保障农村居民基本生存权利为目标，除定量的标准制定方法尚未统一，救济经费还受到限制外，可以说已经具备了最低生活保障制度的雏形，属于现代社会救助政策。

以年龄界限作为鳏寡老人享有某种社会保障待遇的标准，是一种典型的老人福利的传统政策。它以鳏寡老人这一特殊人群为目标，排斥非鳏寡老人，不到年龄不能享受；它追求相对较高的经济目标——根据条例规定五保老人的待遇要达到一般收入标准甚至中上标准。只是，由于实际操作中五保供养经费严重不足，导致福利政策变形，演成福利加救助的社会政策。不过，谁享受福利，谁得到救助，并非政策目标的设计而由机制扭曲所造成。

据广西民政厅有关干部调查和估计，目前有30%左右的农村五保户有劳动能力，15-17%的五保户既丧失劳动能力、又丧失生活能力，居于两类之间的，是丧失劳动能力、但没有丧失生活能力的五保户，估计占到53-55%.对于劳动能力处于高端、中端、低端的五保户统统采取同等标准、一律扶助的政策，自然会出现高端者获得中等或者中上生活水平，低端者连最低生活都难以维持，中端者可维持下等生活水平。并且，有的地方还出现“政策搭车”现象，把特困户、困难户等都挤到五保户中来，有的只因为是“双女户”也给予救助。尽管由于农村税费改革给五保供养制度带来较大的冲击，但相比于特困户救济制度，其政策更为宽松，资金相对充足，而作为不救不活的、生活更为贫困的特困户救济情况却相差很多。

5、农村社会的公共生活遭到破坏

公共生活是构成一个社区生存环境的重要因素。人类发展史证明，生产力越不发达，公共生活对于维护社区安全的效用就越大。中国农村分田到户之后，尽管农民的个人收入有所提高，但是，由于缺少了集体的保护，缺少了由集体支撑的公益资源和公共生活，农民被投入到巨大的不安全当中。许多农村公共设施如乡村小学、敬老院、乡镇卫生院等陈旧破败，村卫生室私人化，村社的互助传统受到忽视，人际关系恶化，这些都导致农村社区的社会公共生活并没有随收入的提高而改善，而是明显地下降了。农村社区的生存环境恶化，受损失最大者是贫困农民。

三、现行社会救助政策的难点与分析

1、农村社会救助政策定位的困难

首先，农村社会救助政策不能仅仅满足于社会静态的生存需要，政策设定必须不断满足发展中的动态需求。但是，目前农村社会救助政策的固定性与社会变动性的背景发生矛盾，传统的分配型政策不适应发展中的农村社区的社会救助需求，为此，政策必须变化，要按照发展的特点对之分区分类，选择发展型政策来适应发展型的背景。其次，政策定位的困难在于要认清社会救助只是再分配手段还是同时兼有激励和促进发展的功能。我们认为，社会救助必须要适应再分配手段和最低生活保障双重功能。必须考虑到医疗、居住、教育等方面的救助需求，逐渐扩大救助项目的支出保障范围，结合社区投资和经济手段进行操作。

社会保障制度作为工业社会的产物，以保障市场体制下人的生存权和生活权为目的，以集体抵御风险、尽可能覆盖全社会的方式为手段，属于社会组织化程度很高的一种社会制度。而农业社会风险与工业社会完全不同，社会组织化程度很低，只能靠天吃饭，谈不上有组织地抵御社会风险。迄今为止，国际上还没有哪个国家完整地提出过农村社会保障的命题。

中国却必须提出这个命题。这是因为：在中国，农村人口占主要比重的格局将会维持相当长的一个历史时期，城乡二元结构的基本制度矛盾也不会在短时期内完全解决。在从农业社会向着工业社会过渡的长周期中，需要寻找一种力量，防止过渡现象的定型化，推动新形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量应该成为贯穿在中国各项社会政策之中的灵魂。换言之，促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化，这才是中国社会政策之魂。

以这个观点研究和设计中国农村的社会救助制度，既要明了社会救助的对象是农业社会里分散经营的贫困农民而不是工业社会的贫民，懂得保障贫苦农民的利益就是维护工业社会的稳定和进步，又要认识到对农民的社会救助不单纯出于社会责任和社会公德而是对后发者进行人力资本投入，力求尽快提升农民的经济地位和社会地位。

2、农村社会救助政策设计中的困难

农村社会救助政策的设计难题，在于如何以较高的制度效率保障农业社会在分散经营条件下的贫困农民的生活。这是因为：

第一，传统政策按人群而不是按功能划分，按功能划分要重建概念，重组制度。救济与扶贫结合是制度效率较高的工作思路。尽管理论逻辑很清晰，一遇到农业社会不可控制的自然条件的约束，实际的逻辑却很难清晰。农民虽然有土地作为生产资料，但是受自然条件、环境、气候、灾害等因素影响会导致年收成不稳定，特别是一部分居住在自然条件恶劣地区的群众，由于缺乏基本的生存与发展的自然条件，暂时的收入提升并不可能彻底摆脱贫困的命运。

第二，核准对象是实施任何救济的首要要件，但是，在农村，划定救助对象的难度很大，这给农村社会救助政策的有效实施带来不小的困难。由于农村资产积累和生活消费的特殊性，实际上很难用一个确定的基准线予以准确地度量，保障的水平很难确定。曾有研究提出了不同的贫困识别方法，如运用参与式贫富排序方法识别农村低保对象[7]，也有的根据有无劳动能力、收入以及遭受灾害等情况把贫困户按照程度分为相应的类别[8]，还有的研究提出农村社会救助制度不能仅仅简单地包括食物和生计安全，还必须考虑到与之相关的居住、教育、社会服务等需求。社会救助的方面越广、范围越大，搭便车的机遇越多，划定救济对象的难度往往也越大。

第三，地区发展不平衡性与救助制度多样性如何有效整合的问题。农村土地承包以后，随着观念的变迁和大量青壮年劳力外出务工，原有的集体保障功能削弱，家庭保障功能弱化，对于家庭服务等资源以及社会救助资源的运用也出现障碍，农村人力资源闲置，村委会、学校、卫生所、养老院等场所的社会化服务开发严重不足。农村社区的大量社会公共资源没有纳入社会救助的视野，致使社会救助措施往往停留于单纯的资金支持，无法与多元化、多样化的社会资源达到有效整合。

3、两种现存的政策倾向

当前，有关社会救助的两种政策倾向必须引起我们的关注：第一，过分强调扶贫对解困的功效，将只适合一部分人的政策扩大到全体贫困人口，并以经济政策来替代社会政策。社会救助作为帮助农村社会中无力自助的弱势群体满足其基本生活状况的社会保障政策，无疑是政府制定城乡共同发展战略的关键组成，但是，如果过分强调扶贫生产对解困的功效，忽视社会政策的作用，甚至以经济政策替代社会政策，其结果只能适得其反；第二，救灾救济等政策脱离能力扶助，单纯强调给予，从而使得救灾救济款物平均发放、随意发放等现象严重，甚至成为农村干部腐败的温床，同时，滋生了部分人群的依赖思想。四、中国农村社会救助政策的出路

1、农村社会救助体系的目标和主要参量

政策目的：在分散的小农经济条件下保障有地的贫困农民的基本生活，有效地遏制农业社会里农村社区内部和城乡之间生活差距加速扩大的趋势，真正核准救助对象，保持适度的救助水平，讲求资金投入效率，促进社会分配正义和发展正义。

政策方式：

政府对符合救助标准的贫困农民实行生活补贴制度，可在现有的特困户与困难户救济方式基础上加以完善。将五保户供养政策分解为特困五保老人定期定量补助政策与五保老人福利政策。

重建农村社区，对农村公共设施和社区自治组织进行规划、融资和排产，造就社区救助的公共资源和公共资产条件。

政策导向：

第一，用以支持集体付款的方式来救助个人，注重社区公共资产的积累。

第二，坚持倡导家庭保障，特别是家庭养老保障，在此基础上开展社区互助、形成社区共同意识、增进社区凝聚力。——稳定和开发社区的社会资本。

第三，强化对社区各类社会公共设施、医疗、教育服务等项目和公共空间的投资，积累社区的公共资产。——培育社区一定的自我保障能力。

第四，根据政策目标整合救灾救济、扶贫救助、贫困救济三类资源并进行重新配置。扶贫资金需要向着社区的医疗、教育、老人福利等公共设施、公共服务倾斜。其间也应包括以提供少量赠款的方式，帮助农民组织村社的医疗合作社、生产合作社等等自治组织。——增强政府为发育和整合农村社会救助资源进行规划、融资和治理的能力。

当前农村不宜采取类似城市最低生活保障线的方式，因为低保线统一性确定性强，而救助对象不确定性强，不容易对准救助目标。同时，对于农村社会救助对象来说，救助效率较高的不是资金，而是物资。社区救助的目标是解决本社区内部贫困居民的生活补助问题，以促进社区的和谐与发展。社会救助的资金来自政府尤其是中央政府，社区救助主要采取公共设施、公共服务的方式。

2、农村社会救助体系的基本原则

第一，政策提供方式上由分配型走向发展型。

农村社会救助体系执行这一原则，是为了培育一种解决眼下困难为了更好前进的发展机制。如前所述，在社会转型过渡的长周期中，需要寻找一种防止过渡现象定型化的生动的力量，它能推动正在形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量就是以保护与激励并举为特征的机制。如果说，以定时定量为特征的特困户与一般困难户的生活补贴制体现了保护的功能，那么，以救急为特征的救灾救助可能相对体现了推动农户尽快恢复生产的激励功能。两者的有机配置就是保护和激励双重功能的配置。搞好了可能作为一种弹性方式，有效地推动对贫困农户的能力补偿和能力建设。鉴于现行的五保供养政策难以核准救助对象，核定救助水平，将应予以激励的有劳动能力的鳏寡老人混同于必须保护的弱能与无能者，导致政策效率低下，因此，需要分解现行的五保户供养政策，对特困五保老人实行定期定量补助，对其他五保老人根据社区集体的意愿，通过社区公共设施实施救助或公共福利的方式予以照顾。

实施农村社区救助的前提，是社区的公共资源如医疗、教育、福利等公共设施得到较为充分发展，同时，建立社区自治组织，明确公共资源的社区产权，使公共资源资本化。社区救助就是合理地配置这些资源，提高社区内全体农户特别是贫困户的生活素质。越是贫困地区，其实越需要加强能够促进公共生活的各项公共建设。因为这类建设给予贫困人口的社会利益最大，最能保护和激励贫困人口通过加强社会组织性和推进公共生活的方式获得与其他人平等的社会地位。

农村社区救助是一种集体决定的救助，也是一种救助对象的核准机制。如前所述，在集体生活中最容易判别每个人的能力，判断谁应该受助。集体的公共意志完全可能将无劳动能力者、弱劳动能力者区分出来，不仅社区予以保护，还可以为政府实施的社会救助核准对象。对有劳动能力的贫困者包括五保户，在其具有劳动能力期间，社区可通过公共设施、公共服务施以援手，这也是一种激励机制。总之，激励有能者，保护弱能者，对能力不同的受助者区别对待，不采取不加分别的政策待遇，是实现社会救助政策效率的基本保证。

第二，政府资助从资金投入为主过渡到资产投入为主，形成村庄公共资产。

国家投入资源分为两类。一类是直接投入的社会救助资源，包括救灾救助和贫困救助资源。另一类是通过投资社区公共设施、公共服务形成的社区公共资源。例如对乡镇卫生院、社区卫生服务站、乡村小学、敬老院、五保村等的投资。扶贫资金中应该有一部分直接投入农村社区公共设施。

村社自有资源指的是家庭及其人际网络，村委会、党支部以及社区的各类自治组织，以及村委会办公场所、小学、公共电讯、卫生室、卫生站、卫生院、敬老院、老人村、戏台、公共仓库等设施。

两者并举的原则，是要求村社与政府机构同样作为农村社会救助的主体，履行村社的公共职能。譬如，运用村社中的一切可用资源，使各种社会资源和社会力量得到充分和有效的组合与发挥。要注意的是，这种社会救助与社区救助并行的农村社会救助体系需要逐步建立。建立初期，政府的导向作用十分重要。既要培育村社的公共资源，鼓励村社形成自有资源和公共资产，又要发挥政府对整体的社会救助体系进行规划、融资、安排、管理、监督等功能。为此，政府需要成立社会救助资源整合协调机构，推动相关的各类机构通力合作。

第三，从生活救济为主过渡到能力扶助为主。

目前，农村最大的社会现实问题就是农产品的收入低于成本，种粮越多越亏损，农民无法依赖农业而生存。中国自古就强调安居乐业，那么，农民的“业”究竟在哪里，靠什么能够使农民得到生存的保障？中国有着世界上最多的农业人口，不仅囿于农业本身求乐“业”没有出路，就连以工业化带动农村城镇化的国际社会的传统道路也未必对中国有效。因此，中国需要尝试适合自己国情的农村现代化之路。这条道路的方向如前所述，是促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化。这三条可以作为衡量中国各项经济建设和社会建设的准星，当然，也是衡量农村社会救助体系设计思路的准星。

为朝向这个方向，农村社会救助体系承担着对后发者进行人力资本投入的一份责任。同时，为了扶助作为中国农村社会救助体系重要结构组成部分的社区救助，在重建社区公共设施，积累社区公共资产的进程中，政府和社会要对农村社区进行物质资本的投入。

人力资本和社会性的物质资本投入正是推动农村社会发展的重要基础工程。它同时也是农村走向现代化之路的基本保证。这些资本投入既是社会投入也是经济投入，它会改变农村社区决定社会生活的规则，会形成新的社会力量和社会组合，这种力量也许会将农村社区的公共资产与农村的自然资源结合起来，形成新的要求城市与农村进行资源交换的市场机制。由此，有可能走出一条发展新路。

3、政策体系设计——分区分类的结构化救助模型

一个有效的农村社会救助制度必须建立在对农村社会的不同分类和对农村社会中不同生活风险的分类的基础之上。我们根据农村社会发展进程的不同大致划分为A、B、C三种类型，这些类型分别具有不同的特征，拥有不同的村社资源，居民面对不同的生活风险，可根据各自的需求和资源条件选择不同的社会救助类型，实施不同的优先事项。

上表展示的是一个思维模型。说明不同类型的农村地区资源不同、面临的风险不同，因此选择的社会救助模式也不同。

A类地区由于靠天吃饭，地区差异明显，自然环境好、风调雨顺的地区，农业收入虽然偏低但较为稳定，也存在走向富裕乃至小康生活的机会；但对大多数以半寒冷、半干旱气候为主的中西部地区、山区和高原地区来说，自然条件差，自然灾害频繁，依靠主业的风险很大，所以面临的生活风险也最大，一旦遭遇天灾人祸，甚至生存也存在问题，只能依靠经济再分配（救济）来支撑生活。这类地区还有一个特点，尽管社区人均公共资源程度较低，由于传统的社区人际关系未被完全破坏，社区的凝聚力相对较强，农民有迫切愿望组织起来改善生活，所以，给点阳光就灿烂。通过投资社区公共资产的方式整体提升社区居民的生活水平，同时使贫困群体受惠，是实施社区救助的一条可探索之路。中国社科院社会政策研究中心在延安洛川旧县镇所做的农民医疗合作社及社区卫生服务的试点可证明此点。

对于B类地区，由于农业地位下降，朝向工商业发展多元产业，因此，工商业的发展状况直接影响到人们的生存状态，工商业与土地的依存度决定了生活状况。这个地区的农民尤其是青壮年农民，就业保障的重要性逐渐超过土地保障。工业社会的风险日益突出。因此，这类地区的社会救助类型需要更多地朝向工业社会，政府实施的社会救助包括特困户定期定量救助、以及医疗救助和教育援助需要规范化，同时，也要注意建设社区公共资产，发挥社区自行组织的救助作用。

C类地区由于失地，劳动人口的生活来源与城市趋同，风险也趋同。社会救助的类型应该与城市相同，即实行最低生活保障制度。要特别注意的是，做好失地补偿工作，将士地补偿金与城市的社会保险相衔接。

至于A类地区是否不断地向B类地区演化、B类地区不断地C类地区演化，这是另一个问题，即中国农村现代化的道路问题。不断演化论表现了对农村现代化只能走工业化、城市化道路的预测和判断，分道扬镳论即A类地区可能走出相对独立的现代化之路则是另一种预测和判断。持前一种观点的人可能视社区救助为落后模式，只有城市的规范化救助才是先进模式。持后一种观点的人即本文的观点，认为人类在21世纪通过对20世纪的反思，完全可能重建自己的社会生活规则，寻找一种资源消耗较低、社会参与较高、整体性更强、更突出人性和人情的社会救助和社会福利制度。在强化社区公共资产建设、社区自治组织建设基础上形成的社区救助制度，未来甚至有可能比政府制定的社会救助制度更加长命。4、具体建议

第一，收集和整理农村社区的基础数据，对农村社区按发展程度进行分类。

由于中国农村社会发展的不平衡，对于发达地区与不发达地区的收入分配调节和社会共济上还需要有综合的考虑，把处于不同城市化进程中的不同类型地区区分开来，使救助政策各有侧重[9].为此，可考虑收集和整理农村社区的基础数据并进行地区分类，检验是否可以划分为上述的A、B、C三类。此外，需要加强对农村基层社区贫困人口和低收入人口的基础性数据的统计工作，包括有无劳动能力、病残情况、家庭及社会援助情况等等。

第二，整合资源统筹用于全覆盖的农村贫困救济制度目标。

我国目前用于社会救助的资金政出多门。中央财政直接的投入的有医疗救助资金、救灾补助资金、转移支付中的五保户供养资金；各级地方政府投入的有五保户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济资金，还有世界银行和其他国际组织的投入的各种扶贫贷款。这些资金只有通过整体性的整合，才有可能减少浪费，发挥资金合理配置的效益。这就需要将各类资金按照其目的、用途、下拨程序、拨付方式等各项指标进行整理，而后逐项讨论整合的可能性。例如救灾资金与社会救助资金其实在执行中已经整合，但是极其不规范，需要研究规范化的方式和步骤。

第三，聘任专家进行社会救助政策评估，提高救助效率。

作为社会保障的基本制度，社会救助制度的公平性尤为重要。社会救助政策的定位、采取的措施是否科学合理和公正、公平，救助工作是否达到了预定的目标、政府的规划能力、管理能力如何等等，都需要通过评估来评判和监管。中国正在进入社会政策时代，需要依靠政策出效益，把社会政策评估逐步纳入正规化的制度运行中，实属时代的需要。政府部门要聘任既有理论素养，又有实践经验的专家来进行社会政策评估，还可避免在政策制定和决策中的失误。

社会管理论文篇10

在管理会计的形成、发展过程中，研究者往往把主要精力放在它的技术层面（技术方法）上。这种做法，在这一新兴学科的奠基和成形阶段，是必要的，也是相当重要的。否则，这一新学科具有鲜明特色的基本框架就可能建立不起来。

可是当它发展到一定阶段以后，为了使它向更深的层次、更高的水平发展，使它在社会经济发展中充分发挥其积极作用，就不能只停留在它的技术层面、而必须把它提高到社会文化的层面上，来认识和处理有关问题。

众所周知，在会计领域，通过各种技术方法所形成的会计信息，并不是死的数字，而是社会经济活动的综合反映。会计信息怎样形成和使用，关系到社会成员。社会组织乃至整个国家的利害、得失甚至前途命运。①

可见，会计问题绝不是单纯的技术性问题。通过会计的技术方法进行收集、加工、综合、分析所形成的会计信息，要使它对社会经济的发展充分发挥积极作用，首要的问题是必须以正确的社会文化观为指导。

人类社会的文化可以从许多不同角度进行研究。一般认为，文化的核心部分是人类在认识和改造客观世界与主观世界的长期历史过程中所形成的价值观念、道德风尚与行为准则。其中价值观是人们对事物的深层次的认识，是形成一种社会文化的基石，在整个社会文化体系中居主导地位。一个人的价值观反映着他的最终追求和判别是非的标准，并由此而形成特定的行为取向。因而可以说，在一定的社会环境、条件下，道德风尚与行为准则都是由价值观所驱动的。例如，一个人如果确立了这样的价值观：不愿意辛勤劳动而又要追求尽可能高的享受，在道德上就会损人利已；在行为上当这不到目的（追求尽可能高的享受得不到实现）而又别无其他选择时，就可能挺而走险，甚至谋财害命。在会计文献上有一个广为流行的说法，即“会计是经济活动的语言”。当然，它不是原始的语言，而是一种符号化的文字与数字、图表相结合的语言。但语言（不管是口头上的或书面上的）都只是思维的外壳，它通过特定的形式，表现和传递人们一定的思想文化内容——包括有关人们的价值观、道德风尚和行为准则。会计的功能，不管会计文献上有多少种说法，归根到底，是行为功能（behavinnd function）。会计的技术方法不管如何复杂、先进，如果它提供的信息不能有效地影响人们的行为（包括组织行为和个人行为），就不可能对社会经济生活发挥任何实际作用。而要使会计的行为功能得到充分发挥，就不是单纯靠研究它的技术方法所能奏效的，还必须深入研究它的社会文化层面，使会计研究的技术观和社会文化观相结合。

更具体一点说，一个组织的领导人如果在价值观上要通过“以权扰数”，达到“以数谋官”、“以数谋位”的目标，并为此而要求会计部门按照他们的意志行事，那他们在道德上就不可能做到诚实守信，在行为上就会假帐真算或真帐假算，导致会计信息的严重失真②。这样的会计问题，就不是单纯依靠改进会计的技术方法所能解决的，而必须探索问题产生的社会文化根源，在社会大环境中，从树立正确的价值观、道德风尚和行为准则入手，才能从根本上解决问题。否则，无异于舍本而逐末。

二、管理会计技术方法的形成与发展

1.成本会计是管理会计的前身③

成本会计作为管理会计的前身，是工业化的产物。由于工业革命在生产方式上开始从工场手工业向使用机器的工厂制度过渡，随着时间的推移，企业的规模越来越大，同时要求筹集大量资金用在昂贵的生产设备上，使折旧费用大幅度增长，加上生产的品种日趋多样化，使间接费用的分配、吸收成为成本计算面临的一大难题。与此同时，竞争的压力又要求分产品提供较正确的成本数据，以实现成本计算与利润计算的直接联系。这在客观上要求成本计算的技术方法能够解决折旧费用的计算和产品间接费用的分配问题。在其起始阶段，这种计算是在帐外进行的；经过较长一段时间的实践，又由帐外计算转入帐内计算，使成本的形成、积累与结转，纳入复式簿记的框架，从而标志着成本会计的正式诞生。成本会计向纵深发展，是从原始的实际成本计算发展到成本计算与成本控制（管理）相结合，具体表现为本世纪初期，配合泰罗制在实践中的广泛实施，“标准成本”、“差异分析”和“预算控制”这些同泰罗的科学管理方法直接联系的技术方法开始引进、应用到会计体系中来，形成独特的标准成本系统。它把严密的事先计算引进到会计体系中来，实行事先计算、事中控制和事后分析相结合，为会计直接有效地服务于企业管理开创了一条新路。这是十分可贵的。

2.本世纪50年代以来管理会计的形成和发展④

管理会计是为企业的领导者和管理人员提供管理信息的会计。以泰罗制为基础形成、发展起来的标准成本系统，虽可视为管理会计形成的一个起点，并成为至今流行的管理会计的一个组成部分。但仅此一项还不能成为严格意义上的管理会计。管理会计的形成与发展，是和“二战”以后资本主义世界社会经济和科学技术的新发展直接相联系的。从本世纪50年代起，资本主义世界进入所谓战后期，战后期资本主义社会经济和科学技术发展的新形势和特点，促进了现代管理科学的形成和发展。“管理的重心在经营，经营的重心在决策”，正是现代管理科学适应新的情况提出来的企业管理的新的指导方针，并由此而促成了管理会计的形成和发展。

简括地说，在新的历史条件下形成的管理会计的基本框架，是以“决策与计划会计”和“执行会计”为主体，并把“决策会计”放在首要地位。其中“决策会计”是以长、短决策的效益评价为核心，而计划（预算）则是决策所选定的有关方案的加工、汇总。“执行会计”是以责任会计为核心，着重于对经营活动的进程和效果进行评价与控制。

从技术层面看，经过较长期的实践，管理会计所用的多样化的技术方法已取得了丰硕成果，并更趋成熟和定型化了，它主要包括成本性态与本一量一利分析；决策的相关成本与非相关成本的划分和短期经营决策方案的对比分析；长期投资决策方案评价方法和货币时间价值的应用；生产经营全面预算的编制方法；标准成本的制定和差异分析方法；存货的计划与控制方法；成本可控性的划分、企业内部转移价格的制定及其在责任会计中的应用；以及现代数学方法（如数学分析、数学规划、数理统计和矩阵代数等）的广泛应用等。上述方法可总称为分析性方法，其多样化和复杂程度，比财务会计所用的较为简单的描述性方法显现出更鲜明的特色。

从总体上看，一门学科的技术层面可以看作是它的“硬件”，而相应的社会文化观可看作是它的“软件”，后者是前者的灵魂和生命。任何技术方法的应用，如果没有正确的社会文化观作指导，将无法对社会经济的发展产生积极的作用。管理会计自然也是如此。

三、管理会计技术方法的应用必须以正确的社会文化观为指导的具体论证

1.决策的科学化必须以民主化为基础⑤

现代管理科学认为，管理首先是决策，决策是领导者和管理者的首要职能。因而以现代管理科学为指导所形成的管理会计，也把“决策会计”放在首位。

经过较长期的实践，在“决策会计”领域所形成的对决策（无论是短期经营决策或长期投资决策）方案效益的评价方法是相当丰富而多样化的。但其具体运用，在决策程序中首先必须正确解决好决策的民主化与科学化的关系问题。

现代管理科学从决策是管理的首要职能这一基本认识出发，把一个完整的管理系统区分为三个层次：一是决策系统；二是决策支持系统；三是执行与控制系统。与此相适应，管理人员也可区分为三种不同类型：一是决策人员；二是参谋人员；三是执行人员。会计人员作为信息专家，是属于决策支持系统中的参谋人员。

决策支持系统与决策系统的关系，实质上是“谋”与“断”的关系，即以后者作为前者的“外脑”，为前者最终进行科学决策而充分发挥“智囊团”的作用。“谋”。“断”相对分开、相互协作，是现代决策体制的重要特点。这种决策体制最早是由军事科学提出来的。因为大量的战争实践和无数血的教训充分证明：不通过参谋部具体掌握各有关方面大量的军事情报（信息），据以进行分析研究，制定各种科学可行的作战方案，然后由司令部作出正确的判断和选择，从中选取在一定条件下最可行的作战方案，要打胜仗是不可能的。甚至可以这样说：没有参谋部的“多谋”，就不会有司令部的“善断”，没有参谋部的运筹帷幄，就不会有司令部的决胜千里。因而现代军事科学十分重视参谋机构（人员）的作用。这种由军事科学确立的科学的决策体制，很快被推广应用到现代社会经济领域中来，并在经济管理实践中显示出强大的生命力。

由此可见，在决策程序中正确处理好决策的民主化与科学化的关系，就是正确处理好决策支持系统的“多谋”与决策系统的“善断”的关系。其中“多谋”体现民主化，“善断‘林现科学化。这是意味着：”善断“必须以”多谋“为基础，否则，决策的科学化将成为一句空话。因为任何单位决策系统的领导人，即使是位高权重的领导人，都不可能是万能的。明智的领导者一定要有”海纳百川“的胸怀，善于主动、积极地为决策支持系统的参谋人员建言、献策创造良好的环境和条件，即诚心诚意地鼓励他们讲真话，独立自主地发表意见，真正做到尊重知识、尊重人才。这是使决策支持系统中的参谋人员能正确地履行职责、充分发挥其聪明才智的关键所在。反之，如果决策系统中的领导人没有优良的品德和崇高的思想境界，不仅不让决策支持系统中学有专长的专家独立自主地、客观地发表意见，反而要求他们以某种形式的所谓科学论证来为自己的既定框框（长官意志）服务，使之披上科学的外衣，就会产生更大的迷惑性，则这样的论证比不论证更坏。由此而导致决策的失误就不可避免。

因此，决策程序的指导思想和决策人的道德情操，对决策的成败，比相关的技术方法重要得多。

2.预算管理（包括预算的编制及其贯彻执行）必须确立广大员工的主体地位

预算管理的重要性在于它对管理会计的两大组成部分——决策会计与执行会计起着承上启下的作用。它既是决策会计所定决策目标的具体化与协调化，又是对决策目标的贯彻执行落实责任与指导行为的重要规范。

也就是：预算管理首先要对按决策程序所定的决策方案进行加工、汇总，形成企业生产经营在一定期间的全面预算，以集中反映整个企业在该时期内要完成的目标和任务；为促进企业总体目标和任务的实现，还需进一步落实和具体化，为此，就要进行指标分解，形成各个“责任中心”的责任预算，使它们明确各自的目标、任务，井以责任预算所规定的目标作为开展日常经营活动的准绳；各个“责任中心”在日常经营过程中，通过“责任会计”对预算的执行情况进行系统的记录和剖析，从实际完成情况和预定目标的对比，评价和考核各个“责任中心”及其有关人员的经营业绩，并通过信息反馈，及时对企业生产经营各个方面充分发挥制约和促进作用，以确保决策所定目标的顺利实现。

由此可见，预算管理的技术方法，通过较长期的实践，已经得到充分的发展并趋于定型化了。问题在于它的社会文化层面。

实践证明：预算的制定和执行，是一种群体行为，工作群体内部的凝聚力越强，群体对预算目标的认同感就越强，取得的效果也就越好；反之，取得的效果就越差。群体动力充分发挥的最高境界是使之达到最佳的“竞技状态”，即使每一个职工目标一致，通力协作，充分发挥每个人的潜能，全力拼搏、奋勇争先。这样，就自然而然地能取得在可能范围内的最佳集体成果。要使预算管理达到这样高的境界，在企业管理的权力结构上，必须遵循新兴起的“产业民主运动”（industrialdemocracy movement）的精神，作重大的、带根本性的变革，从原来纵向的专制独裁式的集权式管理，转变为横向的分权式的民主管理，以基层作为管理权力的基点，真正确立广大员工的主体地位，赋予他们充分的自主权、知情权和发言权，即坚持员工本位原则，以员工满意作为顾客满意的基础和条件，以促进在生产经营第一线的广大员工的自主性和开拓、创新精神的充分发挥。

据此，在预算管理工作中，要注意如下两点：

第一、总预算指标的分解、落实，必须充分尊重下级预算执行者的独立自主精神，由过去从上而下颁发“强加性的分预算”改变为由广大员工亲自参与制定而形成“参与性分预算”。这样做的结果，就会使分预算的执行者增强主人翁责任感，从而把所制定的有关分预算的执行看作是“自己”义不容辞的责任，借以充分调动他们完成预定目标的主动性与积极性。

第二、预算的贯彻执行应当使执行者彼此之间从各自的主体地位出发，相互承诺，形成相互遵循的权、责关系，并具体化为一系列相互联结的内部契约关系，以此作为各自的行为规范。从而使预算执行者在其运作中，形成一种以“自主管理”为基础的“自行调节”、“自行控制”、“自行适应”的机制；并依据一套动态追踪式的瞬时信息网络，相互予以沟通，如若发现任何“失衡”现象，即及时据以纠正，以保持组织内部各个环节的协调运作与动态平衡，从下而上促进企业总体目标的顺利实现。

以上所述，是在预算管理领域，以正确的社会文化观为指导，使管理会计的行为功能得以充分发挥，使之向更深的层次、更高的水平发展的鲜明体现。

[注释]

①杨时展教授曾提出一句寓意深刻的名言：“天下未乱计先乱，天下欲治计乃治。”参见《杨时展论文集》，企业管理出版社，1997年7月第1版，p181.

②参见余绪缨：《会计信息失真问题剖析》，（财会月刊》，1996年第8期。

③参见余绪缨：《纵论现代会计的形成与发展》，《财会月刊》，1993年第6期。

④参见余绪缨：《管理会计》（修订本），中国财政经济出版社，1990年版的第1章和第10章。

⑤参见余绪缨：《对现代管理会计的基本认识》，《厦门大学学报》（哲社版），1991年《会计学专号》。

[参考文献］