国有企业固定资产投资管理范文

导语：如何才能写好一篇国有企业固定资产投资管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：固定资产；投资风险；管理

为了更好的顺应经济的发展，国有企业需要更加关注固定资产，这样才能更好的保证企业的平稳发展，国有企业的固定资产投资规模在不断的扩大，更是企业的固定资产风险也在这一过程中不断的增加，为了保证企业的经济效益，我们必须要采取有效的措施度其加以控制和处理。

1 国有企业固定资产投资决策

1.1 固定资产更新改造决策

1.1.1 项目差量净现金流量的估算

NCF0=-（该年发生的新固定资产投资-旧固定资产变价净收入）

NCF1=该年因更新改造增加的息税前利润×（1-所得税税率）+该年因更新改造增加的折旧+因旧固定资产提前报废发生净损失而抵减的所得税额

NCF2～n=该年因更新改造增加的息税前利润×（1-所得税税率）+该年因更新改造增加的折旧+该年回收新固定资产净残值超过假定继续使用的旧固定资产净残值之差额

1.1.2 决策原则

当更新改造项目的差额内部收益率指标大于或等于基准折现率或设定折现率时，应当进行更新；反之，就不应当进行更新。

1.2 购买或经营租赁固定资产的决策

如果所需用的固定资产既可以购买，也可以采用经营租赁的方式取得，就需要按照一定方法对这两种取得方式进行决策。

第一种方法：分别计算两个方案的差量净现金流量，然后按差额投资内部收益率进行决策。

第二种方法：直接比较两个方案的折现总费用，然后选择折现总费用低的方案。

差额内部收益率法

计算各自的净现金流量，然后计算购买与租赁的差量现金流量，最后根据差量现金流量计算差额投资内部收益率，并进行决策。

（1）购买固定资产方案的净现金流量

购买设备每年增加的营业利润=每年增加营业收入-每年增加的营业税金及附加-每年增加经营成本-购买设备每年增加的折旧额

购买设备每年增加的净利润=购买设备每年增加的营业利润×（1-所得税税率）

NCF0=-（购买固定资产的投资）

NCF1-（n-1）=购买设备每年增加的净利润+购买设备每年增加的折旧额

NCFn=购买设备该年增加的净利润+购买设备该年增加的折旧额+购买设备该年回收固定资产余值

（2）租入设备方案的净现金流量

租入设备每年增加的营业利润=每年增加的营业收入-每年增加的营业税金及附加-每年增加经营成本-购买设备每年增加的租金

租入设备每年增加的净利润=租入设备每年增加的营业利润*（1-所得税税率）

NCF0=0

NCF1-n=租入设备该年增加的净利润

2 国有企业固定资产投资风险分析

2.1 专项性

国有企业的固定资产投资通常是结合单个项目开展的，但是因为固定资产投资存在着非常强的专项性，所以也使其不能很好的照顾到项目之外的生产经营的基本要求，这样也就使得国有企业的生产能力得不到显著的改善。

2.2 滞后性

在重大固定资产投资的过程中是需要经过立项、项目建议书和可行性研究报告等多个环节的，而在这一过程中就会使得项目实施存在着非常强的滞后性，这样也就可能会对项目的正常开展产生非常不利的影响。

2.3 资金风险

采用银行贷款当做是固定资产投资的主要来源会对国有企业产生非常大的影响，财务风险更为明显，因为我国最近几年的经济形式十分的复杂，国有企业的融资压力在这一过程中也有了非常显著的增加，融资的难度和融资的成本也在这一过程中明显的上升，这样也就使得企业的资金周转和运营都出现了很大的问题，国有企业也会产生非常大的财务危机。此外，汇率和利率也会产生非常大的波动，这样也就使得国有企业固定资产的投资成本和投资报酬都会存在非常大的波动风险，在实施了固定资产投资的过程中，汇率和利率会呈现出持续上升的状态，这样也就使得固定资产的回报率受到了非常大的负面影响。

2.4 经营风险

2.4.1 市场风险。外部经济形式的影响使得市场的发展形势具有非常强的不可预测性，同时产品的转型也会使得资产出现闲置和淘汰的情况，这样也就使得固定资产投资可能面临失败的困境。

2.4.2 EVA风险。固定资产投资最终在形成交付的资产之后会使得国有企业的资本规模不断的扩大，这样也就使得资本的成本处于不断增加的状态，投资者所获得的最低回报要求也会呈现出明显的提升状态。

此外，折旧费用是国有企业固定成本中非常重要的一部分，如果是不科学的固定资产投资会使得国有企业的收益水平受到非常重大的影响，同时还会使国有企业固定资产的折旧受到影响，减少了国有企业利润水平，税后净营业利润将会呈现出明显的下降趋势，这样也就使得国有企业的经营风险大大增加。

3 管理建议

3.1 根据国有企业战略目标有针对性地进行固定资产投资统筹规划

要充分的参考企业的战略目标以及生产经营性任务的基本需要按照具体的计划来对国有企业生产能力中的不足进行全面的分析，同时还要对固定资产投资项目进行全面的规划，从而使得企业的体系化能力建设不断的提升，国有企业的生产能力也会在这一过程中得到非常显著的改善。

3.2 充分论证、理性投资、优化固定资产投资

首先是对重大的固定资产项目，国有企业必须要积极的认识到需要投资的固定资产项目当中可能存在的各种风险以及发生损失的可能性，这样才能更好的提升对风险的意识，将分先降低到最低的水平。

其次，在固定资产投资实施的过程当中，国有企业一定要采取有效的措施不断的加强固定资产投资的前期论证工作，更加详细的收集相关的信息，这样才能更加准确可靠的掌握有关的信息，同时也对固定资产投资的必要性以及可行性等进行全面的处理和论证。

3.3 采用改造、租赁等多种方式解决新增固定资产的需求

通过对固定资产更新改造，恢复或提升能力，创造新增价值，扩大使用范围以适应更多的生产经营任务需求。实践证明采用先进适用的新工艺、新材料对现有固定资产进行更新改造，不仅具有投资少、工期短、见效快等特点，还可以降低经营风险、财务风险，同时固定资产投资减少的资金可以弥补生产经营资金的不足。

3.4 延长固定资产使用寿命以减少固定资产新增需求

为了更好的保证固定资产的状态和性能，资产管理人员以及使用人员必须要对国有企业的固定资产进行定期的维护和定期的检修，针对购买时间比较长或者是出现了故障问题的固定资产，一定要对其进行及时的处理，保证其功能的正常发挥。

结束语

在国有企业经营和发展的过程中，固定资产的投资决策一直都是非常重要的一项内容，其在实施的过程中有可能会受到多种因素的影响，从而出现很多风险，在这样的情况下，我们需要采取有效的措施对风险加以控制，从而推动国有企业的健康发展。

参考文献

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在我国国有企业资产投资管理过程中，中央政府投资，地方政府投资，国有企业投资占据了投资全额的60%。在我国国有企业资产投资管理过程中主要问题也是出在了这一大块，比如说在投资的过程中没有一定的风险意识以及目标导向，投资比较盲目。解决我国国有企业资产投资管理问题，需要国家重点管理和调控的主要还是这一部分。在我国国有企业资产投资管理过程中，要把投资效益作为其改革的主要目标。无论是中央政府投资、地方政府投资、国有企业投资、其他企业投资、个人投资，还是外商投资都是为了获得应有的收益。在我国投资收益又可以分为项目经济效益，社会连锁效益等。在我国国有企业投资管理过程中过分追求短期工程效益，工程规模忽视投资效益等现象急需尽快解决。根据我们的调查发现，在我国国有企业资产投资管理过程中，还有投资行为存在偏差，追求急功近利，急于求成等弊端。除此之外，我国国有企业资产投资增长过热，但是效率比较低，形成了所谓的“没有温度的高烧”。

一、我国国有企业资产投资管理存在的问题

1.我国国有企业资产投资行为存在偏差。我国国有企业资产投资管理存在很多偏差，各地地方政府往往把扩大投资视为地方经济发展的主要方式方法，但其投资管理行为存在一系列的偏差。比如说在国有企业资产投资管理上盲目追求规模，几乎在我国所有的地方政府都有制定了宏伟的投资发展计划，这些发展计划需要大量的固定资产投资作为基础保障，于是地方政府就需要千方百计的进行筹资，然后进行地方建设。除此之外，在在国有企业资产投资管理上，结构追求大而全，以及肥水不流外人田思想。我国国有企业资产投资管理上往往急功近利，我国所有的地方政府往往把能够在短期内见效的项目作为政府投资对象，这样造成了大量的重复建设问题。在做出地方政府投资决策上很随意，在对投资项目的可行性论证上往往忽略，或者很多应有的论证环节干脆省略，使得很多项目最后成为摆设。

2.我国国有企业资产投资增长过热，效率低下。目前我国国有企业资产投资增长过热，效率低下，无法完成我国经济的长远的可持续发展。在我国多年的我国国有企业资产投资管理课题研究中，改变目前国有企业资产投资管理制度以及投资管理机制，已经成为我国国有资产投资管理的首要课题。之前有很多专家学者形容我国国有企业资产投资是“没有温度的高烧”。大多数的研究结论也证实了我国国有企业资产投资是较快速度的高增长并伴随着较低的效率。我国国有企业资产投资增长过热，效率低下存在的原因也是多方面的既有宏观方面的原因也有微观影响因素，比如说缺少国有企业资产投资战略目标和认真的论证。缺少建立与社会主义市场经济相配套的投资以及管理体制，造成了我国国有企业资产投资战略目标与市场的脱节，不切实际。缺少相应的投资以及管理体制，使得我国国有企业资产投资战略盲目混乱。我国国有企业资产投资管理宏观调控手段比较缺乏，缺少相应的执行监督体系，我国国有企业资产投资主体自我约束机制比较少，在一定程度上造成了国有资产投资热的现象。

二、解决我国国有企业资产投资管理的策略

1.实现我国国有企业资产投资主体的多元化，避免投资偏差。目前我国国有企业资产投资主体主要有中央政府投资，地方政府投资，国有企业投资，其他企业投资，个人投资，以及外商投资六大部分。其中绝大部分的投资管理是由中央政府投资、地方政府投资和国有企业投资完成的。在以后的国有企业资产投资管理中，我国要实行投资主体的多元化，下放我国国有企业资产投资项目的审批权限，简化投资项目审批程序，把可行性的研究列入项目审批过程中。在我国国有企业资产投资管理的公益性投资，基础性投资以及竞争性投资具体细化，促进投资结构决策的最优化配置，化解我国国有企业资产投资的风险。实行我国国有企业资产投资主体多元化改革，能够有效地避免在在国有企业资产投资管理上追求大而全的局面，活跃投资灵活性。我国国有企业资产投资主体多元化还有利于解决大而空的政府形象工程，避免政府投资管理的急功近利以及随意性。建立我国国有企业资产投资主体约束管理机制以及风险管理机制，做好计划和市场的关系，科学决策，有效防止项目决策中的“政府意志”。

2.加大我国国有企业资产投资宏观调控力度，建立完善的资金管理渠道。加强我国国有企业资产投资宏观调控力度，加大颁布我国国有企业资产投资管理政策以及外商投资管理的透明度，改革投资税费管理，实行我国国有企业资产投资的分级管理制度等。我国国有企业资产投资宏观调控使得国家能够对全社会资产进行有效的宏观调控，充分利用社会资源，提高投资项目的效益。正确地建立我国国有企业资产投资资金管理渠道，建立基金管理机制，发行重点建设方面债权和实现企业的股票筹资。在建设项目实施管理方面，建立工程承包制公司，实行向全社会的招投标，对于重点项目的投资实现责任包干制度，建立项目监理制度，重点项目审计制度、责任人制度以及法人相关制度等。加强我国国有企业资产投资宏观调控力度，建立完善的资金管理渠道能够有效地解决我国国有企业资产投资增长过热，效率低下问题。

3.建立完善我国国有企业资产投资管理制度。目前，我国国有企业资产投资方面要实现政府和企业的分离，两权分离在一定程度上是区分了各自的主要职责和责任。从制度上明确中央政府和各个地方政府以及企业之间的主要分工，明确其在我国国有企业资产投资中的地位和义务，从而做好自己本分的工作。需要有企业完成的投资和管理，政府要大胆放手给企业，并且做好协调和保障工作。建立完善我国国有企业资产投资管理制度，合理界定我国国有企业资产管理调控者和投资者之间的关系，建立我国国有企业资产投资追究制度，加快推进和更新我国国有企业资产投资管理立法和监督，维护我国国有企业资产投资市场秩序。减少政府对经济活动大范围的直接干预，提高我国国有企业资产投资效率。我国政府要合理运用宏观调控手段，加强投资引导，控制投资速度和规模，按照“谁投资风险谁承担的原则”，落实企业投资的自主权。严格规范政府在市场上不作为，乱作为行为，贯彻落实政府的科学发展观，发现问题，处理问题，绝不姑息。我国政府要积极带头建立与之相配套的社会服务体系，使得我国国有企业资产投资管理决策民主化，过程科学化。建立与投资管理相应的服务，比如说成立投资咨询、信息咨询、财务咨询、法律援助等中介机构。使得我国国有企业资产投资管理者能够获得较高质量的社会服务，全面提高我国国有企业资产投资管理质量。

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【关键词】 增值税转型； 固定资产； 投资管理

一、生产型增值税对固定资产投资的影响

（一）制约固定资产投资

由于购入固定资产所支付的进项增值税不予抵扣，占用了投资企业的大量资金，加重了税负，限制了投资的规模，特别是使企业固定资产更新换代和技术改造的积极性受到了一定程度的抑制，不利于企业技术进步，也不利于产业结构的优化调整。就目前我国大多数企业而言，加强对原有设备的更新和技术改造是促使产品更新换代的有效途径。然而生产型增值税使企业在这方面的投资承担了较高的税负，影响了企业投资的积极性，继而影响全国经济结构的调整和优化。正如有些经营者的感叹：不搞技改，产品上不去；搞了技改，负担下不去，企业陷入“两难”境地。

（二）不利于专业化分工

购进固定资产所包含的税金最终要通过价值转移计入产品或劳务成本，再进入产品或劳务销售价格。在产品或劳务的销售环节按销项税再征一次增值税，形成事实上的重复征税。企业资本有机构成愈高，产品生产或劳务经过的经营环节愈多，重复征税的范围就愈大，重复征税的程度也愈深。随着社会经济的发展，社会化大生产的专业化分工越来越精细，生产型增值税存在的重复征税问题，使企业因纵向联合程度的不同而造成税负的不同。一些大而全的企业，由于生产资料、产品能够“一条龙”生产，产品中所含设备的增值税少，具有较强的市场竞争力。而专业化协作生产企业，由于设备所含增值税得不到抵扣，税负较重，成本较高，市场竞争力弱。这种状况使社会化协作大生产的优势得不到应有的发挥，阻碍市场经济的健康发展。

（三）导致行业间、企业间税负失衡

一般情况下，企业设备越先进，产品技术含量越高，其固定资产总额也必然越高，计入生产成本中的增值税相对较多；固定资产投资较少的企业，计入生产成本中的增值税则相对较少。这种税收制度不利于固定资产投资规模大、原材料消耗相对较少的能源等基础产业和高新技术产业的发展。特别是高新技术企业，其开发费用和固定资产所含增值税得不到抵扣，既要承担投资的风险，又要多纳税，无形中使得投资者更愿意把资金转向投资少、税负低的项目，客观上不利于高新技术产业的发展。

二、消费型增值税对固定资产投资的影响

（一）将对企业投资中设备投资的比例产生直接影响，继而对资本的有机构成和产品的科技含量产生决定性的影响

一般说来，企业为扩大生产规模和提升产品的技术含量会不断地增加固定资产的投资，因而资本的有机构成也越来越高，每一个劳动力所支配的生产资料的数量也越来越多，产品的生产技术水平、劳动生产率和市场竞争的能力也得到提高。这对改变目前低技术产品过剩、高技术产品相对较少的产品结构和老企业设备陈旧、技术水平落后、生产效率低下的状况具有深远的意义。

（二）通过利益驱动机制，缩短固定资产建设周期

企业在进行固定资产投资时往往需要投入大量的资金，而固定资产完工时进项税抵扣期限的规定，企业对固定资产建设期资金的时间以及提高固定资产投资综合回报率的追求，会对企业加快建设进度、缩短购建周期起到积极的推动作用。

（三）降低固定资产的投资成本，继而降低产品的制造成本

《企业会计制度》规定，固定资产按取得时的入账价值计算，包括为购建固定资产达到预定可使用状态前所发生的一切合理的、必要的支出。增值税转型后，由于支付的进项增值税可以抵扣，固定资产的成本中就不包含增值税这一项，产品成本要小于转型前。

（四）使企业在公平的税负环境下展开竞争

资本密集型行业和劳动密集型行业在产品和劳务实现销售时的税率是一样的，但由于资本的有机构成不一样，其固定资产的投资量、固定资产的存量也不一样，在生产型增值税制度下，税负也不一样。国家为了吸引外资，按照国际惯例对进口设备免征增值税，造成国产设备与进口设备的不平等竞争。消费型增值税不仅能够彻底消除重复征税，而且实现了税收政策在对设备投资的选择时保持了中性，能够保证不同的投资主体、不同的投资行为之间的税负公平、竞争公平，有利于市场机制及调节功能的正常发挥。

三、转型过程中固定资产投资管理的策略

（一）抓住增值税转型机遇，把握好固定资产购置时机

实现增值税由生产型向消费型的转变，不仅有利于促进资本性投资的增长，而且有利于降低实际税负和生产成本。作为资本性支出，固定资产的投资不仅应定位于企业的战略发展结构、构筑核心竞争能力和生产经营管理的目标上，还应从培育和谋取市场竞争优势的角度，对拟投资固定资产的先进性能、资源的配套程度、发展阶段、对存量固定资产的优化调整及配置组合进行深入而系统的分析，而且应长远计议、精心组织，利用多方面的有利因素，依托增值税转型的税收优惠政策，把握好投资的轻、重、缓、急节奏，合理选择固定资产投资时机和固定资产折旧年限，争取固定资产的投资额从税基中得以最大限度的扣除，实现企业最佳的投资回报。

（二）明确投资方向，促进产品结构优化调整

增值税转型是国家运用经济杠杆支持国有企业改革、加快产业结构调整、促进企业技术改造和向高新技术发展的背景下提出，并正在付诸实施的一项宏观调控政策。在投资策略上，不仅要考虑现有的存量资产和产品结构，还必须定位在国家产业政策鼓励的项目上，从投资资金上予以倾斜。对市场潜力大、技术含量高的项目给予优先投资。对效益低下及国家产业政策限制或不鼓励发展的项目，应定位为退出产业。在投资导向上，应加快对主营业务影响较大的设备的更新和改造力度，提高主要产品制造质量，保持对企业核心竞争力的投资支持，增强可持续发展的能力。

（三）树立前瞻意识，不断优化固定资产投资结构

固定资产投资对企业生存与发展具有战略意义。应当明确，一旦投资形成，在科学技术不断进步，竞争环境急剧变化的冲击下，原有的技术优势会随着时间的推移不断衰减，甚至沦为劣势。因此，企业在投资时应有充分的前瞻意识，把投资政策与战略发展结构、提升核心竞争能力相结合，形成实现战略发展目标过程中不同时期、不同阶段的战术性投资行为，以持续的技术领先推动市场竞争优势。在保持固定资产投资增长或稳定的同时，使投资活动具有合理的弹性，以有效规避各种风险，促进投资收益的最大化。

（四）严把投资决策关，避免投资决策失误

当前，新一轮的固定资产换代升级、更新改造的已经来临。滥用固定投资的税收优惠，将给企业带来极大的危害。科学的投资决策和严格的投资程序是避免投资损失和投资包袱的必要手段。在投资决策上，始终坚持谨慎性原则，防止盲目投资和低水平重复投资是科学投资的前提。当前尤其应该注重的是，固定资产投资必须以充分的流动资金作保证。尽管增值税转型后能够减少一部分资金的流出，但在我国资本市场尚不健全的现阶段，企业融资渠道狭窄、生产经营资金稀缺的状况依然十分严重。如果在固定资产投资完成后没有足够的流动资金推动固定资产的正常运转，造成固定资产相对过剩或绝对过剩，不仅会造成资金的大量沉淀，而且降低了总资产的收益率，增大了经营风险。在进行投资的可行性研究时，应大力提倡“不可行性研究”，从正反两方找出项目实施可能存在的风险，提出相应的对策、措施。只有充分进行各种风险因素的研究，才能提供科学决策的有用依据，忽视不可行性研究分析的论证是残缺的、不完备的。

【参考文献】

[1] 杨丽梅.对外投资的风险和风险管理[J].经济师，2006（3）.

[2] 张玲.企业智力资本管理及价值评估[J]. 理论月刊，2006（5）.

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一、国有企业在建立现代企业制度过程中资本预算面临的问题

国有企业改革过程中，企业管理所面临的问题，主要是企业外部经济环境问题和企业内部经济管理问题两大类，这两大类问题直接制约着国有企业（特别是一些国有老企业）参与市场竞争的力度，影响着企业的中长期发展。

（－）企业外部经济环境问题

由于我国进入社会主义市场经济的时间不长，许多问题需要在摸索过程中来解决，但对一些企业外部经济环境问题的探讨，有助于我们在决策过程中更趋于理性化，有助于制定出更符合实际的企业发展战略目标。

1．不公平的市场竞争与不健全的市场经济秩序削弱了企业加强资本预算管理的外在压力和内在积极性，具体表现为三个方面：

（l）在多数企业进入市场经济轨道，成为竞争性企业的同时，还存在具有计划经济性质的垄断行业和官方性质的企业，这些企业的特殊地位，可以不依靠降低成本，仅依靠垄断权就能获得高效益及资本扩大的速度加快，而国有企业的各种优势则每况愈下。

（2）社会保障体系不健全，企业负担不平衡。国有企业背着沉重的社会包袱。如：退休人员药费、家属药费、托资等，特别是退休人员门诊医药费增加较快，占企业医药费总数的三分之二，在这种情况下与其他经济成份的企业一起进入市场，在不同的起跑线上开展竞争，就缺乏公平竞争的基本前提，国有企业的市场占有率就有可能逐年减少，资本的积累相对缓慢。

（3）维护社会主义经济体制运行的法律体系不健全。对于靠假冒伪劣、造谣欺骗；哄抬物价等不正当竞争手段谋取暴利的违法乱纪行为打击不力，处理不严，使企业经营行为缺乏有效的法律保护。

2.宏观经济的产业结构调整体制不完善、监察不力，一哄而上的重复建设，影响了企业建全投资预算管理机制的主动性，增加了盲目性。

（l）在现代企业制度的建立过程中，国家不可能再对企业的资本预算实行直接管理了，但又出现了该管而没有管的倾向，表现为宏观经济结构布局的监测、控制职能的弱化，各个地方各自为政，重复的低水平投资增加，缺乏有效的社会监督。

（2）在财务会计制度上，对年的财务会计制度改革后，专款专用、专用基金等在报表上已不在单列反映，资本性收支作为管理需要而制订了内部报表，不需向外或上级主管部门公布，使国家对企业微观投资管理行为的调控失去了信息来源，更有甚者由于不需要内外报送资料，有的企业干脆不编资本收支计划，把应属资本性支出的项目，通过各种手段挤占生产费用，使国家税收流失，企业的资本预算管理也就无从谈起，盲目性投资成分加大，在竞争的同行中，有的甚至攀比资产规模，结果资产负债率急剧上升。

3．对国有企业面临的经营困难，在解决措施上，注重采用诸如租赁、拍卖、兼并、破产等“外科手术”多，而真正着眼于加强科学管理，建立健全经营管理运行机制，从企业内部管理上解决问题的“内部手术”少。

由于这种倾向，造成了一些国有企业面对困难不是外找市场、内降成本，而是一味地向外争取政策支持，如减免税、低息贷款、债改投等，用于维持生机，一旦企业效益严重滑坡，外部的政策立即显得苍白无力。

因此，这种两个层次的“重外轻内”的倾向，使得国有企业的人才大量流失，严重影响了建立现代企业资本预算管理的运行机制。

（二）企业内部经营管理的问题

由于企业外部经济环境的客观存在，国有企业理应苦练内功，加强科学管理手段，来求得生存与发展，但在长期计划经济体制运行下，国有企业的管理模式存在着诸多弊端，表现如下：

1．市场观念不强，缺乏成本竞争意识，适应环境变化的能力较差。企业在中长期经营决策前，实质性的市场调查进行的较为简单，甚至于被忽视，单凭感觉片面地加大资本性支出，导致大量的无效成本增加，造成严重的损失浪费。

2．在生产经营上还存在沿用粗放型经营的方式，即通过资本性投入，靠增加产量来降低成本，当大量产品滞销积压时，又被用以促销手段，使企业营运资金周转停滞，资金成本上升，逐步形成“资本支出一增产一增销一资金沉淀一贷款增加一利润减少”的恶性循环，企业的生产效率水平，工作质量水平，经营决策水平缺乏效益意识。

3.企业每个期间的技术改造规划缺乏科学性，规划在执行过程中往往变成建造房屋和购买设备具体工作，完工、安装完毕后，项目规划也随之完毕，实施过程中的动态跟踪明显缺乏，初期的项目可行性报告，到最后变为银行贷款到位的“可批性”报告，企业的资本性支出的利息大量增加，银行的贷款也无力归还，企业的信誉随之下降。而反观企业规划后的新增设备的利用率低下，目前仅为40％左右，更为严重的还有一些设备至今尚未安装使用，如有台磨齿机8年前买入，一直没有安装，由原来买价19万元，资本性利息注入后为42万元，如要转让出售，那么就要影响企业的利益。

4.资本预算管理意识淡薄。企业内部管理的责任考核中，片面强调“以效益论英雄”，而这种“效益”往往又指产值、销售收入，一般是不包括设备利用率、大修理开支等成本降低因素在内的。一段时期被“高价格、高成本、高效益”现象所迷惑，这种只看效益，不问效益的来源，离开降低成本搞效益的做法，造成一些企业管理粗放、劳动效率下降、生产消耗上升、产品积压严重，设备精度及产品质量无保证，使企业效益下降，潜亏因素增加，最终导致亏损。破产、国有资产流失。

二．加强资本预算与控制，提高国有企业经济运行质量

国有企业在经济运行过程中，面对外部环境的问题，随着改革的进程正在逐步完善，某些方面取得较大的进展。企业的内部经营问题，只有通过加强科学管理米加以完善。

（一）建立完整的资本预算程序，降低投资风险

资本预算原指固定资产投资决策。在传统上资本一词指的是用于生产的固定资产，预算则是指详细描述投资项目在未来时期内现金流入量和流出量状况的计划。而所谓资本预算就是：规划出固定资产投资支出；而资本预算的编制，则是对项目进行分析并决定其是否应包括在资本预算中的全过程。但现代观点认为资本预算就是进行投资决策的过程，投资决策将决定公司未来的发展。具体地说，资本预算是企业生产设备、房屋建筑及其他设备扩建、改良、更新、重置的投资管理计划，目的是预算未来一段时间内在设备和财产方面的资本支出，确定支出限额，并作财务预算的投资支出，决定现金需量，并须经企业最高管理当局审批。因此，在投资决策中一个完整的资本预算程序应该包括以下步骤：

1．寻找新的投资机会，开拓新市场，开发新技术，提出新创意。这一步骤是非常重要的，虽然基本不属于财务理论的范畴，但有机会也应积极参与市场研究，及时了解投资项目的背景题材，动态分析一项投资的取得而失去其他投资机会的机会成本、投资的资金成本。

2．收集数据，估算项目的现金流量。本步骤应由工程技术、计划、财务、采购、生产等部门的人员共同参加，除了要收集工程数据和进行市场调查外，还应考虑到各种经济、社会等环境的影响，并对重要事件发生的概率作出预测，估算出项目的现金流量。各项未来的现金净增加额减去机会成本和资金成本后，应与投资预算相比较，如前者大于后者，则说明该项目投资是可取的，否则是不可取的。

3．项目评估和作出决策。利用收集到的数据对项目进行评估并作出决策，一般一小部分投资决策是在部门一级作出的，但大部分的投资支出要经过高层管理部门批准，对投资金额较大的项目，资本支出预算应有各分项投资预算额，以便日后对投资实际支出额的控制。

4．重新评估和调整。在实际操作及项目投资运行过程中，会遇到一些变化，应及时地对项目进行评估，重新修改有关概率，作出新的决策，避免投资损失。

（二）资本预算的基本技术及常用方法

l．资本预算的基本技术，即投资决策准则，应具有如下特点：

应考虑所有的现金流。

对现金流应用资金成本即项目的应得收益率进行折现。

应用这一准则可以从几个互斥的项目中选出一个最好的项目，即能使出资者的财富最大化的项目。

经营者可以将某一个项目与其他项目分开独立进行考虑，即价值可加性原则，这样可以防止风险，同时还可以落实具体责任人。

2．资本预算的常用方法

投资决策准则即项目评估方法主要有回收期法、会计收益率法、净观值法、内部收益率法、利润率指数法等，在实际工作中可以应用这些方法，对资本性支出项目进行敏感度分析、盈亏平衡点分析以及情景分析等，将科学的理论知识应用到实践中，为国有企业逐步建立现代企业制度打下扎实基础。运作流程如下图所示：

（三）加强固定资产循环中的内部控制，保证资本预算的严格控制

资本预算项目评估、决策后，在执行过程中的各个阶段，必须严格控制，避免由于企业内部管理的问题，造成资产的流失。

1．固定资产业务实行职务分离控制：资产的需要应由使用部门提出，采购部门、企业内部的基建部门无权提出采购或承建的要求。资产请购或建造的审批人应同清购或建造要求提出者分离。资本预算的复·核审批人应独立于资本预算的编制人。

2．固定资产取得的控制对技术质量要求较高、费用支出较大的设备购货合同，规定经由不同专业技术人员，如采购人员、工程师、生产人员、律师和会计师组成小组进行审查。

3．固定资产入帐、折旧的控制：固定资产的入帐、折旧控制必须严格按照有关财务制度执行，折旧的控制的主要作用在于保证固定资产使用年限及残值估计的合理准确。对一些利用率较低的设备和闲置的设备要进行清理，该封存或调拨的要处理，以提高设备利用率。

除上述这些执行过程中的控制外，还有固定资产的维护保养的控制，定期盘点、报废的控制等，通过这些控制，进一步完善国有企业的内部控制度，将资本预算管理制度推上一个新台阶。

三、资本预算管理值得研究的问题

从整个资本预算的流程分析，要提高投资项目的成功率，降低风险概率，首先要从前期调查分析入手，在掌握大量数据资料后，应着重考虑以下几个问题：

·固定资产投入使用后，形成的产品有无销路？

·项目建成投产后，原材料有无保障？

·项目建成投产后，产品质量和各项消耗是否能合乎要求？

·项目建成投产后，是否有利于环境保护和防治污染？

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近几年来，莱芜市经济迅速发展，经济总量逐年增加，2005年至2009年的五年间，生产总值由291.98亿元增至461.29亿元，经济综合实力进一步增强。其中固定资产投资一直是拉动国民经济增长的重要力量，尤其是民间投资对国民经济的拉动作用越来越大，成为莱芜市经济发展的主要动力。

二、莱芜市民间投资的现状

近几年来，莱芜市的投资领域呈现出投资主体多元化的局面，莱芜市民间投资的发展，主要有以下几个特点：

1.投资规模、总量不断扩大，比重逐步提高

近年来，随着我国经济体制改革和对外开放的不断深入，民间投资取得了飞速的发展。特别是2005年我国立法通过“非公36条”政策，更使民间投资加速启动。民间投资规模逐年扩大，在全社会投资中所占的份额已大大超过国有经济投资，对全社会投资的贡献率逐步提高。2006年至2009年的四年间，莱芜市固定资产投资由140.42亿元增至260.55亿元，其中民间投资由124.52亿元增加至213亿元，民间投资占固定资产投资的比重占到了82.8%。民间投资的快速增长有利的拉动了莱芜市经济的持续发展。

2.投资主体呈现出多元化的特点

民间投资主体呈现出集体投资、股份制投资和个体私营投资的多元化局面，其中以股份制投资的发展最为迅速，2006年至2009年的四年间，股份制投资由60.03亿元增至114.98亿元，股份制投资占民间投资的比重占到了48.8%。集体投资占民间投资的比重由2006年的8%增加到2009年的20%,个体私营投资由2006年的39%下降到2009年的22%。

3.投资的领域不断扩大

民间投资领域涉及的行业众多，但民间投资主要集中在房地产、批发和零售、住宿和餐饮、制造业、居民服务和其他服务业等一般竞争领域，在基础设施、大型制造业、金融保险业、科教文卫等社会服务业却较少涉足。

三、莱芜市民间投资存在的主要问题

近几年来，莱芜市的民间投资取得了长足的发展，成为投资领域的支柱性力量，但在莱芜市的民间投资中也存在着一些困难和问题，主要有：

1.政策不配套，投资环境不够宽松

近几年，尽管国家和莱芜市先后出台了一些扶持民间投资的政策，但普遍存在政策不完善、不配套，同时还缺乏政策的连续性、稳定性和严肃性，特别是在实施过程中，由于涉及到部门和地方利益，往往互相掣肘，难以落实，形成党委、政府和群众两头热，一些部门中间冷的局面。在影响当前民间投资积极性的因素中，最重要的是民间资本的权益保护难。虽然近年来在各级政府的努力下，莱芜市经济环境总体上有了很大改善，但“三乱”问题仍然存在，对民营企业侵权的现象时有发生。对国有企业有保护政策，而对个体私营企业则限制多、扶持少，不能与国有企业、外资企业站在同一起跑线上平等竞争；个体私营企业的社会地位法律保障不明确，产生了纠纷得不到应有的保护。

2.民间投资的领域过度集中，投资结构不够合理

民间投资总量和结构，表现不尽合理，传统产业仍是民间投资的“主战场”，其投资领域局限于一些技术和市场较为成熟的劳动密集型的制造业及一般服务业等传统产业，具有技术含量低、市场门槛低，竞争较为充分等特点；对于科技含量高、资金密集型行业，如电子及通讯制造业、交通运输设备制造业，民间投资则低于国有及其控股投资。

服务业投资中的行业构成也不尽合理。目前莱芜市的服务业投资还主要依赖交通运输业、批发和零售业、房地产业、公共管理及社会组织业等四个传统性和公共性的行业支撑。2010年上半年这四个行业完成投资36.5亿元，占全部服务业投资的比重达80.73%，而金融业、租赁和商务服务业、信息传输和计算机软件服务业和科研技术服务业等行业投资仅完成1.89亿元，占全部服务业投资的比重为0.42%。这种行业投资的传统性和不均性现状不利于服务业投资规模的持续扩大和高端化发展。

3.民间投资融资环境不完善

从莱芜市民间投资的发展来看，其资金来源主要以自筹为主，银行贷款和其他资金来源占得比重较小。投资项目无论是规模还是资金密集程度都比以前发生了较大的变化，如果没有相应的融资政策支持，民间投资的快速增长是非常困难的。民间投资融资难、担保难仍是一个客观存在的现实问题。在现行的贷款体制下，很多民间投资企业都比较难以获得资金。我国国有商业银行把资金倾向于国有企业和大型企业，而广大的中小民营企业普遍规模较小很难获得贷款。这不仅和目前中国商业银行中小企业信贷不发达有关，也由于民间投资中小企业本身资产规模小、自有资金比例低、信用等级低有关。商业银行对担保和抵押的要求严格，而中小企业因固定资产较少、抗风险能力差、难以提供可靠的贷款抵押物，这些严格审批中小企业的贷款需求，从一定程度上加剧了中小企业的融资困难。这就意味着绝大部分私营个体企业需要自筹资金，自行解决资金短缺期的困境。

四、激活莱芜市民间投资的的政策、措施

近几年，我国民间投资和民营经济得到了较快发展，各地都积累了不少成功的经验，闯出了许多激活民间投资的新路子，激活莱芜市民间投资的的政策、措施主要有：

1.创建服务型政府，转变政府职能

完善社会主义市场经济最重要的障碍是政府职能转变太慢，干预过当。政府机构进行调整及其职能相应转换，明确政府与市场之间的边界、各级政府之间的事权和财权的边界，对政府规章制度和产业政策进行规范，是适应所有制结构日趋多元化形势下发展民间投资促进经济增长的内在要求。

（1）政府要为民间投资健康快速发展营造良好的发展环境

一是政策环境。要制定发展民营经济的一系列优惠政策,鼓励、扶持、加快民营经济的发展。各地区、各部门要把鼓励和引导民间投资健康发展的工作摆在更加重要的位置，进一步解放思想，转变观念，深化改革，创新求实，按要求抓紧研究制定具体实施办法，尽快将有关政策措施落到实处，努力营造有利于民间投资健康发展的政策环境；二是政务环境。着力构建廉洁、勤政、务实、高效的服务型政府,进一步强化为纳税人服务的意识,多服务、少干预、多帮忙、少添乱,切实转变工作作风,提高服务质量,坚决制止对民营企业的吃、拿、卡、要行为。政府要积极树立服务意识，强化对民间资本投资项目的服务，完善项目建设全过程的服务，及时帮助协调解决建设中出现的问题。全面清理整合涉及民间投资管理的行政审批事项，简化环节，提高效率；建立健全政府服务与社会化、市场化服务相结合的民间投资服务体系；三是法制环境。要严格依法行政、依法办事。要依法保护各类投资者、经营者的合法权益,为民营经济发展提供可靠的法治保障。一方面要强化制度建设，从源头上遏制各种侵权行为。要抓紧清理涉及民营经济的不合理收费和歧视性规定，进一步完善保护民营经济合法权益的政策法规。另一方面要加强民营企业权益保护机构建设。可借鉴一些地方的先进经验，设立本地民营企业权益维护中心，援助民营企业维权投诉。通过这一系列配套措施，从而为民间投资创造一个长期稳定的发展环境；四是舆论环境。要充分发挥舆论导向作用,广泛宣传鼓励民营经济发展的方针政策,树立和宣传民营经济的先进典型。要在全社会倡导艰苦创业、吃苦耐劳、奋发向上、争创一流的精神。

（2）政府构建咨询服务平台，引导民间投资

我国企业咨询行业起步较晚，而民间投资企业急需大量的咨询服务来拓展业务、提升管理水平、走向世界市场。政府部门应该积极构建这一咨询服务平台，为大量中小企业提供服务。政府要多用经济杠杆、信息引导，引导民间资本投资，避兔重复建设造成浪费。众多民间投资小企业对于资源的过度消费和环境的破坏也是不容忽视的。所以政府要在转变政府职能的同时也要加强对民间投资企业的监督和引导。要加强对民间投资的宏观引导和信息服务，要及时并定期将产业投资政策、行业发展前景、地区发展规划等投资信息，通过各种媒体向社会；对预期经济效益较好的项目，实行全社会招标吸引民间资本。政府及有关部门所办的信息服务中心向民营企业开放，提供服务。要建立和完善民间投资市场服务体系，加快培育投资中介机构。

2.政策上支持和扶持，拓宽民间投资的领域

2010年5月国务院出台了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境，除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，都应允许民间投资进入并推动民间投资向纵深和全面发展。允许民间投资参与发展和竞争，要打破所有制界限，引入市场竞争机制，积极鼓励和引导民间投资进入，这不仅有利于扩大民间投资的领域范围，而且能极大地促进相关重要行业的发展和繁荣。目前一些领域民间资本的进入仍受到所有制歧视，因此，必须进一步清理和减少行政审批，除国家法律法规规定外，企业登记的前置审批一律取消或改为登记备案制。同时要尽快制定民间投资指导目录以及民间投资申报程度。目前对民营经济市场准入政策尚不健全，往往导致地方政府和产业管理部门在宽、严上各行其是的现象。政府应尽快组织力量，做好这项工作，明确民间投资的准入领域、准入条件和操作程序。

3.创新并推行新型投资模式

在目前的经济转轨过程中，投资主体多元化必将引领投资模式朝多元化发展。不同行业的投资有着自身的特点，根据不同行业的特点和性质，民间投资应该具有多样化的进入渠道和模式；对于一些竞争性、盈利性的行业，应当进行企业的公司制改革，允许民间投资以独资或控股方式进入；对准竞争性行业民间投资可以以相对控股的方式进入;而对于关系国计民生的重大领域，民间投资则可以参股。

4.拓展民间投资的融资渠道，创新融资方式

民间企业融资困难，特别是广大中心企业的融资问题一直以来困扰企业长期发展。针对这一问题，各级财政预算中可安排扶持中小企业发展的专项资金，并制定使用和管理的具体办法

（1）大力发展小额贷款公司，村镇银行，农村资金互助社。要着力搭建融资平台，开发符合企业、公众需求的金融理财产品信托产品，正确引导民间资金介入经济建设。目前莱芜市已成立了多家小额贷款公司为在一定程度上解决了中小企业融资难的问题。

（2）在规范经营和加强监管的基础上，建立健全非公有制的信用担保体系，解决民营企业担保难的问题。可由政府组织成立具有独立法人资格的地方性的民营企业融资担保公司，专门对符合条件的民营企业提供融资担保，并可直接对民营企业进行小额特定项目融资，此类机构可收取适当比例的担保手续费，也可以专门建立用于民营企业融资担保财政贴息担保基金；组织效益高的中小民营企业实行“联合互保”进行融资。

（3）鼓励民间投资者以技术、资本等生产要素入股，推动内部员工持股。鼓励非国有企业参与国有企业改组和改造，鼓励非国有企业之间、非国有企业和国有企业之间实现强强联合，提高资本集中度。

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自今年年初以来，民间投资在全社会投资中的占比出现了近10年间首次下滑。数据显示，1―4月份，民间固定资产投资增速比全国固定资产投资低5.3个百分点，占全国固定资产投资的比重降至62.1%，比去年同期降低3.2个百分点，比2015年全年降低2.1个百分点。

办幼儿园，3年拿不到“准生证”

一边是很多孩子一出生就要提交申请，排队等上两三年才能入园；另一边却是政策的门打不开，办幼儿园提心吊胆，上百万元投资随时可能打水漂。

见到北京某民办幼儿园园长赵女士，她的口气有点生硬：“我不知道在扶持幼教产业方面有哪些政策，反正‘阳光’没照到我身上。”

“记者证、身份证都没用，除非你扫门上的二维码，证明你是孩子家长。”在幼儿园门口，记者比预约时间早到了半小时，被守卫拦在门外。规矩虽不留情面，却让记者感叹这家民办幼儿园管理之规范。幼儿园租的是1000多平方米的商业用房，聘了20多名员工，房租和人工开支一年投入200多万元。

可就是这样一家有板有眼的民办幼儿园，开张3年，至今仍没拿到“准生证”。赵园长说，这两年北京市对开办新幼儿园的政策以“新社区配套园”为主，原来的街道社区不再做增量规划。由于申请不到“社区配套园”的办学资质，她只好注册了一家“教育科技有限公司”，打政策球。她说不少民办幼儿园都没“准生证”，管理部门对此态度暧昧，算是默认。

“前两年是赔钱的，今年终于能打个平手。现在离秋季招生还剩3个月，已经有几十个孩子预报名，照这架势，明年该有盈利了。”赵园长在山西较有名气，办幼儿园得了不少奖。3年来，她一直用山西的两家幼儿园利润养着北京这边的。赵园长最担心的就是相关政策变动，那样前期几百万元的投入就打水漂了。

赵园长不理解：办幼儿园为啥还要分新小区、老小区？孩子无论住在哪儿，不都得上幼儿园吗？目前北京幼教服务供不应求很突出，即使不考虑流动人员子女，现有的公办幼儿园加上社区配套园，仍无法满足市场需求。这个政策加剧了供需紧张，好多孩子都是一出生就要提交申请，排队等上两三年才能入园。

“我们园里有几个孩子家住得远，得坐一个多小时地铁赶过来。家长老问我，什么时候能去他家附近开分园？相关部门管好教学标准、食品质量、消防这些门槛就行了，为啥要限制幼儿园数量呢？”赵园长说，政策的门打不开，是民间投资的最大风险，叫人一直悬着心，有时做梦都会被吓醒――万一哪天政策收紧，幼儿园被取缔了，这么多年的心血岂不全白费了？

不仅仅是办幼儿园，其他民办教育也面临着困惑。重庆新鸥鹏教育集团是一家发展20余年的民营教育机构，集团专升本办公室主任何大同说，一些政策不明朗，使许多民间资本对教育投入抱观望态度。比如，如何划分民办教育机构的“营利”和“非营利”性质，目前政策没有明确标准，民间资本难以确定投资方向。而且，对民办学校的管理也没细分，不同投资规模、不同学生数量、不同教学质量的民办学校都是一个政策标准，缺少激励和处罚机制。

优惠支持“礼包”不少，但民企享受不了

好政策往往看得见、吃不着。

中央给了一瓶葡萄糖，“卡子”还控制在地方政府和部门手里，民营企业看到“葡萄糖水”，却不一定能输到养分。

不少民营企业家反映，国家接连出台了好政策，但民企往往看得见、吃不着。

昆瑜锂业是一家高新科技企业，在行业处于领先地位。今年1月，公司获得国家专项建设基金项目，可以低息申请4700万元资金。作为一家民企，公司还须找到两家担保公司为企业担保，担保费率高达2.8%。

本以为一切准备就绪，不久就能拿到钱了。然而项目获批，贷款申请却没通过。银行说，现在锂电池产能过剩，风险太大不给贷。至今，昆瑜锂业的获批项目都没拿到资金。

“新能源汽车、化学医药、储能电池等很多新兴产业都要用到锂，金属锂业市场需求以每年25%的速度增长，怎么就产能过剩了？而且，我们在国内金属锂深加工行业是技术最领先的企业，银行能不能对行业、企业多些了解再下结论？”昆瑜锂业总经理程飞感到不解。

即使申请到了资金，民企烦恼远未结束。今年1月，安碧捷高新技术产业集团有限公司申请到1.92亿元专项建设基金，前3个月用了800万元，剩下的1亿多元却砸在手里花不出去。

“现在资金使用章程变了，每次用款都须经地方政府签字，他们不签，钱就不能用，没法根据企业自身需求支配资金。”该公司董事长何长波说，“最近企业需要采购一批设备，就面临没钱付款的窘境。可是钱趴在账上，花不花都要付利息，宝贵的资金变成‘烫手的山芋’。”

政策虽好，但严文苛规太多，难以适应企业多样化发展需求。华森制药集团计划新建一个药品生产基地，项目通过后获得3000万元额度资金。但一深谈条件，问题就来了。银行提出，必须由地方政府提供担保，企业再用厂房做反担保。而且资金以股权方式进入，按照3亿元注册资本金来算，占项目10%的股份。

“我们之前已经从市场上找到一些投资者，他们的认购价格是银行入股价格的数倍。如果同意银行的条件，对其他股东是不公平的，但不同意就得不到资金。”华森制药董事长游洪涛说，“最后集团不得不放弃了申请。”

“养老产业投资周期长，加之目前养老市场还在培育，企业运营压力很大。”合众人寿不动产投资事业部负责投资管理的王晓霞告诉记者，养老产业是公司的投资重点，他们已在武汉、沈阳、南宁、合肥、济南投资5个养老社区，目前武汉的项目投入运营，示范效果明显。

王晓霞坦言，地方和部门陆续出台一系列文件，在土地、税收、财政补贴等方面给养老机构提供了不少优惠政策，但享受对象多限于政府办养老机构和非营利性养老机构，民间养老机构能享受到的很少。如果政策红利不能兑现，就会影响民企的投资信心。还有，现行的医保报销政策，对异地养老形成障碍。政策问题不解决，也会制约民间养老机构发展。

民企身份难获认同，明里暗里歧视政策多

有些地方的项目招投标就像“萝卜招聘”，表面看对所有企业一视同仁，但会从企业资质、项目经验、人员组成等方面设置各种条件，转了一圈最终民间资本还是被挤出局。

环保项目投资与地方政府打交道多，虽然地方政府对民营资本貌似欢迎，但过多的限制条件，以及明里暗里的歧视政策，阻碍了民营资本投向环保产业的步伐。

一位环保民营企业老板告诉记者，去年，东部某县一个10万吨供水项目招标中，很多参与投标企业被问到的第一句话，就是“你们是不是国有企业”？在政府的招商公告中，也标明要“优先考虑国有企业”。这些或明或暗的歧视，让大部分准备参与的非国有企业都退出了竞争，最终由一家国企中标。

一些民企反映，有些地方的项目招投标就像“萝卜招聘”，表面看对所有企业一视同仁，但会从企业资质、项目经验、人员组成等方面设置各种条件，“旋转门”最终将民间资本挤出去。比如，一个环保项目的招投标准备，往往要一年左右的时间，企业需要进行前期考察、论证、测算，耗费大量人力物力，如果一开始就不能与国有企业公平竞争，哪个民营企业愿意冒这样的风险？

更让民企感到无语的是，有的政府部门甚至干脆以公文的形式，推荐国有企业参与环保项目招投标。去年11月，住建部村镇建设司发函，初步确定在100个县（市、区）开展全国农村生活污水治理示范，协调了中国农业发展银行予以长期低息金融贷款支持。同时，组织号称“有积极性、有经验和技术”的中车集团山东华腾环保科技有限公司、首创股份有限公司、北控水务集团等3家大型国企参与，直接把民营企业“关”在了门外。

数据显示，2012年，全国村庄污水处理率仅为7%，跟城镇99.1%的污水处理率差距很大，预计2017年农村污水处理潜在市场规模将超过400亿元。我国农村污水治理是一块短板，民企普遍看好这片“蓝海”。一些民企表示，企业参与项目是否有基础、有实力，应该交给市场去判断，而不是政府做决定，上来就把民企排除在外。

国务院发展研究中心专家认为，民企投资的制度易成本过高，市场预期不稳定，导致民间资本投资意愿降低。再加上一些“玻璃门”和“弹簧门”，使民间资本可投资的领域“缩水”。

有些盈利前景好的行业和项目，其投资基本由政府包揽，经营多为行业垄断，对于民间资本，或是政府有严格的准入管制，或是存在较高的资本门槛及苛刻的技术限制，对第三产业的民间投资产生挤出效应。

一个备案要盖十几个公章，时间拖上一年之久

地方政府为了保护税源，要求参加招投标项目的企业必须在当地设立分公司。聘请人员、租用场地等开办经费，大大增加了民企的运营成本。

“地方政府要求企业在当地必须有分公司，我们在江苏南京已经有了分公司，但人家不认，非得在无锡注册新的分公司，才具备参与招投标的资格。” 全国工商联环境商会会长、博天环境集团董事长赵笠钧介绍，仅注册无锡分公司，就花费了近一个月，终于赶在项目开标前完成了注册分公司的任务。在一些地方，一个备案往往要盖十几个政府部门的公章，办得顺利也要俩月，有的甚至要拖一年之久。此外，有些部门还会设定一些与项目无关的指标，要求企业缴纳农民工工资保证金、办公场所达到一定面积等。

其实，企业设不设分公司，与能否顺利推进项目关系并不大。这里的关键点在于，以分公司名义参与地方重大项目，税费就缴在本地；而以总公司名义参与，税费就会缴在企业总部所在地。地方政府为了保护本地税源，往往会提出设立分公司的要求。

不仅是环保企业面临上述投资窘境，一些互联网创新企业也有同样的遭遇。北京一家网络约车企业负责人表示，不少地方要求，网络约车企业必须在当地设立分支机构，否则不能开展业务。

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第一条为规范本市既有非节能建筑和集中供热系统（以下简称既有建筑）节能改造的项目管理，保证既有建筑节能改造项目的顺利实施，完成节能减排目标，根据《**市“十一五”时期建筑节能发展规划》和《**市既有建筑改造专项实施方案》及相关法律法规的规定，制定本办法。

第二条本办法所称“既有建筑节能改造”，是指对既有公共建筑和居住建筑的围护结构、采暖制冷系统、能耗计量系统的节能改造，以及城镇集中供热系统与计量设施的节能改造。

第三条**市建设委员会（以下简称市建委）负责组织既有建筑节能改造试点示范项目；将全市既有建筑节能改造目标分解到各区县和相关系统；提出各类既有建筑节能改造的技术路线、投资标准；组织、审核、汇总年度申请财政部和市财政补助的既有建筑节能改造项目年度计划、改造内容和资金预算；协调组织有关主管部门对各区县、系统的既有建筑节能改造工作进行指导、监督、验收、考核。

**市财政局（以下简称市财政局）负责既有建筑和集中供热系统节能改造财政部和市财政补助资金的审核，按照有关规定拨付资金，并监督预算资金的使用。

**市发展和改革委员会（以下简称市发展改革委）负责对使用市固定资产投资的既有建筑节能改造项目进行审核，组织实施，并将年度已经改造完成的项目汇总函告市建委。

**市市政管理委员会（以下简称市市政管委）负责组织既有集中供热系统节能改造试点示范项目；将全市集中供热系统节能改造目标分解到各区县和相关系统；组织、审核和汇总年度申请市财政补助的集中供热系统节能改造项目年度计划、改造内容和资金预算；协调组织有关主管部门对各区县、系统的集中供热系统节能改造工作进行指导、监督、验收、考核；并将年度已经改造完成的项目汇总函告市建委。

**市农村工作委员会（以下简称市农委）负责对使用市新农村建设专项资金的农民既有住宅节能改造项目的整体审核，并配合市建委做好农民既有住宅节能改造项目的组织和资金拨付协调工作。

**市规划委员会负责对应办理规划许可的既有建筑节能改造项目办理规划许可手续；负责有关既有建筑节能改造设计标准及技术措施的制定，对设计阶段的执行标准情况实施监督管理；同时负责对设计阶段节能改造影响原建筑结构安全、护等使用功能的情况实施监督管理。

**市住房公积金管理中心负责按有关规定审核个人提取住房公积金的申请。

根据《**市既有建筑节能监管体系建设工作方案》要求，市教育、卫生、体育、旅游、文化、商务等系统主管部门（以下简称主管部门）负责本系统内与市财政有缴拨款关系的事业单位既有建筑节能改造项目的预算编制、组织和实施，负责本行业与市财政无缴拨款关系的单位既有建筑节能改造的宣传、指导、服务和汇总，并将年度已经改造完成的项目汇总函告市建委。

其他委、办、局在各自职责范围内，负责我市既有建筑节能改造的组织实施和监督管理。

各区县政府负责依据本市既有建筑改造实施方案分解的任务，向市建委和市市政管委上报年度本区县既有建筑和集中供热系统节能改造项目明细，组织实施；对应办理施工许可手续的既有建筑节能改造项目办理施工许可手续，负责改造项目施工安全和质量监督；并汇总年度已经完成的既有建筑节能改造项目报市建委。各区县政府相关部门按照市级职责分工原则，负责本区县既有建筑节能改造项目的监督管理和资金落实。

第四条使用固定资产投资或其他政府专项资金的房屋改造、修缮项目，应同时进行既有建筑节能改造。

第二章资金筹措和管理

第五条既有建筑节能改造的资金，原则上由产权单位负担。

（一）与财政有缴拨款关系的预算单位，原则上按照隶属关系和属地原则分别由市、区财政负担；

（二）有产权的非财政拨款的预算单位，资金原则上由产权单位自行解决。

（三）使用固定资产投资或其他政府专项资金的既有建筑节能改造项目，须符合各专项基金的使用规定，并按各专项基金的管理程序申报。

第六条既有建筑节能改造的内容及预算编制的上限标准

（一）不带中央空调的普通公共建筑：安装楼栋热表、散热器恒温阀和进行平衡调节，每平方米建筑投资**元；更换外门窗每平方米建筑投资**0元；墙体和屋面保温每平方米建筑投资**0元。

（二）大型公共建筑和带中央空调的普通公共建筑：安装楼栋热表、散热器恒温阀和供热系统平衡调节每平方米建筑投资**元；中央空调系统低成本节能改造每平方米建筑投资**元。

（三）混凝土大板结构住宅：墙体保温每平方米建筑投资80元；门窗改装每平方米建筑投资90元；屋面保温每平方米建筑投资30元；单元门改造每平方米建筑投资5元；安装楼宇热表每平方米建筑投资5元；进行室内采暖系统平衡调节和安装温控阀每平方米建筑投资**元。

（四）砖混结构住宅：更换外窗每平方米建筑投资90元；加装楼栋热表每平方米建筑投资5元；更换单元门每平方米建筑投资5元；进行室内采暖系统平衡调节和安装温控阀每平方米建筑投资**元。

（五）老城区四合院和平房：墙体保温每平方米建筑投资80元；更换外门窗每平方米建筑投资150元。

（六）农民自建住宅：农民自建住宅的节能改造项目和投资标准，按照市建委和市农委联合下发的《关于20**年**市开展既有农民住宅节能保温改造示范项目实施办法的补充规定》执行。

（七）热源与供热系统：包括采用气候补偿、自动控制、烟气热回收、水力平衡等节能技术和安装热计量表和温控装置，改造的项目与投资标准按市市政管委和市财政局《**市供热系统节能技术改造财政奖励资金管理暂行办法》实施。

第七条既有建筑改造资金的来源及申报

（一）城镇居住建筑供热计量及节能改造项目，按照《财政部关于印发<北方采暖区既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金管理暂行办法>的通知》（财建[20**]957号）规定，由各区县政府和各主管部门向市建委申报改造项目明细，市建委汇总并测算各项目奖励资金量后送市财政局，申请中央财政拨付的既有建筑改造奖励资金。

（二）国家机关办公建筑和大型公共建筑的监管平台、能耗分项计量和远传设施安装、能源审计和能耗公示费用，按照《财政部关于印发<国家机关办公建筑和大型公共建筑节能专项资金管理暂行办法>的通知》（财建[20**]558号）规定，由实施单位向市建委申报项目明细和资金预算，市建委审核后分批汇总送市财政局，申请使用中央财政拨付的国家机关办公建筑和大型公共建筑监管体系建设专项资金。分项计量装置、监测平台设备购置按照政府采购有关规定执行。

（三）列入市或区县固定资产投资项目的节能改造项目，由产权单位按照固定资产投资项目管理的有关规定向市或区县发展改革委申报资金。

（四）集中供热系统节能技术改造项目，按照《**市供热系统节能技术改造财政奖励资金管理暂行办法》，由供热单位向各区县供热主管部门申报，申请**市供热系统节能技术改造财政奖励资金项目由市市政管委会同市建委向市财政申报审核。

（五）城区四合院和平房的节能改造纳入解危排险专项资金，按照解危排险专项资金的有关规定申报资金。

（六）农民自建既有住宅的节能改造项目，按照市建委和市农委联合下发的《关于20**年**市开展既有农民住宅节能保温改造示范项目实施办法的补充规定》申报奖励资金。

（七）除城区四合院和平房外的城镇住宅节能改造项目，按照以上第（一）、（三）、（四）款申请补助资金，不足部分原则上由业主和原产权单位各负担50%。应当由原产权单位负担的资金，可以按规定程序使用房屋维修专项资金的售房单位上缴部分。

（八）不能通过以上资金渠道解决的节能改造项目资金，原则由产权单位负担。其中，国家机关和与市或区县财政有缴拨款关系的事业单位既有建筑节能改造资金，纳入同级部门预算，依据市建委“既有建筑节能改造年度计划项目确认函”按部门预算程序申报。

（九）20**年尚未列入部门预算的国家机关和与市或区县财政有缴拨款关系的事业单位既有建筑节能改造项目资金，应于20**年6月底前，依据市建委“既有建筑节能改造年度计划项目确认函”由主管部门向同级财政申报。

（十）大型公建及普通公共建筑采用合同能源管理方式融资进行既有建筑节能改造的项目，根据财政部财建[20**]558号文件的规定申请中央财政的贴息资金。

第八条居住建筑节能改造中应当由个人负担的资金，可以由实施单位收取现金，或者由个人按有关规定提取住房公积金。

第九条原产权单位为破产、困难国有企业的应由原产权单位支付的改造资金差额，附有关的证明材料报所在区县财政局审核。区县财政局认为符合补助条件，给予安排区县财政补助资金。

第十条既有建筑改造项目财政资金的审核与拨付按下列规定执行：

（一）国家机关办公建筑和大型公共建筑的耗电分项计量远传设施安装资金预算、使用解危排险专项资金安排的既有建筑节能改造项目、市属各部门和市国资委系统的既有建筑节能改造项目由市建委审核。集中供热系统的供热计量及系统改造的资金预算由市市政管委审核。使用新农村建设专项资金的既有建筑节能改造项目由市农委审核。使用市固定资产投资安排的既有建筑节能改造项目由市发展改革委审核。

（二）原产权单位为破产、困难国有企业的，应由原产权单位支付的改造资金差额，由区县财政局审核，确认符合财政补助条件，并且安排了区县财政补助资金后，向市财政局申请市级财政补助资金。

（三）采用合同能源管理方式实施的既有建筑节能改造项目，在项目业主与项目承包单位签定合同一个月内，将合同副本向市建委备案。每年9月底前，由项目承包单位凭贷款银行开具的利息支付清单向所在区县财政局申请贴息资金。区县财政局汇总后报市财政局，市财政局会同市建委对提交的贴息材料审核后，符合中央财政贴息规定的，经财政部驻**市财政监察专员办事处签署审核意见后，于当年**月底前上报财政部审批。

第十一条每年1月31日前，各区县建委（房管局）或市属各系统基建（房管）部门向市建筑节能与建筑材料管理办公室报送上一年度计划的完成情况，市建筑节能与建筑材料管理办公室在3月31日前完成对上一年度既有建筑节能改造项目完成情况的核查，并上报市建委和市财政局。中央财政奖励资金总额核定并下拨后，由市财政局和市建委、市市政管委参照《财政部关于印发<北方采暖区既有居住建筑供热计量及节能改造奖励资金管理暂行办法>的通知》（财建【20**】957号）对各区县、各系统的既有建筑节能改造工作进行考核，并将中央财政奖励资金拨付给各区县、各系统。

第三章项目实施与监督

第十二条既有建筑节能改造项目按照下列规定进行申报：

（一）市属各主管部门和各区县政府根据《**市既有建筑节能改造专项实施方案》的附件《各区县、系统既有建筑节能改造任务目标和年度计划》，在20**年6月30日前，将20**年前已经完成和20**年实施的既有建筑节能改造项目，填写《**市（）年度既有建筑节能改造项目计划汇总表》（见附件1，以下简称项目清单），上报市建委。20**年6月30日前，将20**年底前应完成的既有建筑节能改造项目清单和20**年实施的既有建筑节能改造项目清单上报市建委。20**年6月30日前，将20**年实施的既有建筑节能改造项目清单上报市建委。市建委将项目清单函告市市政管委。

报年度项目清单时，没有中央空调的普通公共建筑和砖混结构住宅楼进行外墙和屋面保温改造的，需附由市建委招标确定的专业机构的评估论证报告。

（二）属于固定资产投资范畴的既有建筑节能改造项目，按照固定资产投资管理程序进行申报、核准。

（三）市级财政全部或部分拨款事业单位办公建筑和职工住宅节能改造项目，由建筑物使用单位填写《**市（）年度既有建筑节能改造项目计划确认表》（见附件2，以下简称项目确认表）向所在系统申报。

第十三条项目的技术评估按下列规定执行

（一）符合《**市既有建筑节能改造专项实施方案》中技术路线的既有建筑节能改造项目，免于评估；超出技术路线要求的，申报单位应当组织进行改造的可行性研究，并将项目可行性研究报告提交市或区县建委委托的评估机构，按照《**市既有建筑节能改造评估导则》，进行节能改造的可行性评估。经评估改造技术路线合理的，方可按照以上第十条要求，进行项目申报。

（二）既有建筑节能改造评估机构应按照《既有建筑节能改造的评估导则》，对节能改造技术路线的经济性、合理性进行评估，向申报单位出具评估报告，由申报单位连同项目申报资料一并报市或区县建委。评估费按照改造总投资的千分之二，列入既有建筑节能改造项目预算。

（三）对具备节能改造必要性但节能改造技术不合理的项目，评估机构向项目申报单位提出节能技术改造建议，由项目申报单位按照评估机构的建议调整项目节能改造技术后，申请复评估。

第十四条市建委根据《**市既有建筑节能改造专项实施方案》对上报的建筑物改造项目及相关资料进行审核，确认各项目的改造内容、标准和任务量。市市政管委对集中供热系统的改造项目进行审核。建筑物、供热系统的改造项目衔接后，由市建委和市市政管委将审核的意见反馈给上报单位，并将审核结果汇总表抄送市财政局、市发展改革委。

（一）申报固定资产投资项目的既有建筑节能改造项目，由市发展改革委审批确定。

（二）申报市财政补助的市财政全部或部分拨款事业单位办公建筑节能改造项目，申报单位向本系统主管部门申报，由各系统主管部门审核汇总后报市建委汇总，市建委向市财政局提出下年度既有建筑节能改造计划和资金预算。

（三）列入下年度市财政补助计划的既有建筑节能改造的项目，由市建委函告各系统和区县，各系统和区县通知项目申报单位。

（四）项目申报单位凭市建委既有建筑节能改造年度计划项目确认函，方可向市发展改革委或市财政局申请资金。

第十五条申报固定资产投资的既有建筑节能改造项目，按照固定资产投资项目申报程序办理项目立项等审批手续。

改变建筑主体结构、外立面颜色、形状、风格、增加建筑面积的建筑节能改造项目，应按照规定进行改造初步设计后，报规划管理部门审批。

建筑物节能改造增加建筑面积在300平方米以下或工程造价在30万元以下的项目，可不办理项目开工手续。

各级发展改革部门和建设行政管理部门应简化既有建筑节能改造项目的立项、规划、施工许可等审批程序，缩短审批周期，保证既有建筑节能改造工作的正常进行。

第十六条项目的设计施工组织应符合下列规定：

（一）列入年度财政补助计划的的既有建筑节能改造项目，项目申报单位应委托进行改造设计与施工图设计文件审查，组织编制项目具体实施方案和概预算，对应进行施工招标的由区县或所在系统组织进行招投标。改造资金超出计划资金的，超出部分由申报单位自筹解决。

（二）安装热计量表和温控装置的工程，应使用市质量技术监督局认证的产品；更换建筑外门窗的工程，门窗各项性能应达到**市《居住建筑节能设计标准》（DBJ01-602-2006）和**市《公共建筑节能设计标准》（DBJ01-621-2005）对外门窗的要求；进行建筑外墙和屋面保温改造的工程，保温层技术指标、厚度和做法应符合**市《居住建筑节能设计标准》（DBJ01-602-2006）和**市《公共建筑节能设计标准》（DBJ01-621-2005）对墙体和屋面保温的要求；进行集中供热系统节能改造的工程，应符合《供热采暖系统水质及防腐技术规程》（DBJ01-619-2004）及相关规定要求。

（三）施工单位应当按照民用建筑节能施工验收规程等有关标准精心组织施工，对进场材料和构件进行抽样检测。项目申报单位应对所拨付的资金单独列账，专款专用，任何单位和个人不得挪用，并随时接受市和区县有关部门对工程质量、安全和政府资金使用情况的监督。

（四）既有建筑节能改造项目设计实施方案应征求供热单位的意见。室内采暖系统的热计量改造、计量表和温控装置的选型应充分考虑既有集中供热系统的实际情况，与之协调一致。其中楼宇热计量表的数据应能实现远传到**市建筑能耗统计的信息平台。

第十七条市和区县建设工程安全质量监督机构应按照属地管理原则，对改造项目的安全、质量进行监督。

第十八条改造项目完成后，由申报单位组织项目工程质量和资金使用情况的验收，形成验收合格报告并向市或区县建委工程质量管理部门和建筑节能管理部门备案。验收不合格的，按照验收意见进行整改后，重新组织验收。

第四章附则

第十九条各级财政及建设行政主管部门要加强部门预算和既有建筑改造资金的管理，依据本办法规定的程序、条件，做好对项目实施方案可行性、科学性的审核，做好对承担单位报送资金申请材料真实性的审核。要确保财政资金的专款专用，任何单位或个人不得截留、挪用。有下列情形之一的，财政部门按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）进行处理：

（一）违反规定，扩大资金使用范围，提高标准；

（二）虚报、冒领等手段骗取资金；

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根据面临的发展环境和政府工作的总体要求，20*年发展计划安排的基本原则是：认真贯彻中央及省市经济工作会议精神，紧紧抓住济南市实施“突破远郊区”战略的机遇，全面落实科学发展观，加快经济结构调整，转变经济增长方式，扩大对外开放，深化各项改革，继续实施“五个突破”（工业经济、招商引资、农业产业化、民营经济、农村城镇化），促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。

在综合分析和纵横衔接的基础上，20*年我县主要预期目标初步确定为：生产总值增长16%，三次产业比例调整为14.6∶57.1∶28.3；全社会固定资产投资增长30%；社会消费品零售总额增长15%；出口创汇增长20%；地方一般预算收入增长16%;农民人均纯收入增长10%；城镇居民人均可支配收入增长8%；城镇登记失业率控制在4%以内；人口自然增长率控制在5‰以内。

三、20*年经济社会发展的主要任务和措施

（一）全力培植主导产业，增强工业经济核心竞争力。立足现有工业基础，发挥品牌优势，加大科技创新，建设生产基地和产业集群，力争规模以上工业销售收入过百亿元、工业增加值35.7亿元、利税11.6亿元，分别增长20.1%、23.2%、18.8%。工业投资18.3亿元，增长35%。

按照“低成本、民营化、外向型”的思路和“法治、诚信、效率、双赢”的原则，创建骨干企业快速发展的最佳环境，借助外力、激活内力、更新理念，促使骨干企业裂变发展，快速膨胀。建设300万吨粉磨站、万吨球铁管件扩产、齐发药业扩产等重点项目，打造玛钢管件、水泥建材、机械配件、炭素生产、纺织服装、医药化工、型材加工七大产业集群，尽快形成规模经营、规模效益、规模经济。

围绕重汽集团等重化企业，依托汇九集团、弘正公司、华源锅炉、压缩机厂等现有机械加工企业，主动衔接、延伸、调整产品结构，打造济南汽车产业链条上的关键一环。

围绕沟槽管件、无极变速器、预焙阳极、砻谷胶辊、皮革制品等优势产品，加强质量、环保等国际标准体系建设，加大品牌的培育、包装，实施“走出去”战略，多元化开拓国际市场，实现产品国际化、营销全球化。

（二）夯实农业基础，促进农业增产、农民增收和农村增效。按照统筹城乡协调发展的要求，以农民增收为中心，加快实施“9571”工程，力争农业增加值达到11.5亿元，增长6.5%。

加快产业结构调整。在提高粮食综合生产能力的前提下，继续按照高效、精准、特色、生态的原则，着力发展优势产业和特色农产品，新增绿色、无公害品牌9个，标准化生产基地面积达到35万亩，主导产业产值占农业总产值的比重达到65%以上。加大对长荣畜产、玫瑰开发、无公害蔬菜配送中心等龙头企业的扶持力度，培植引进新的农产品加工企业，规划建设农副产品特色规模市场，加快协会等经济合作组织建设，促进农副产品快速流通，保护农民权益、农业利益，集中优势开拓两大市场。

加强农业基础设施建设。重点实施人畜饮水安全、水库除险、涝洼地治理、农业综合开发、土地整理及沼气建设等工程，全面完成农村公路改造，改善农村生产生活条件。建设玫瑰镇特色经济综合开发示范镇项目，推动城镇化进程。以四个贫困乡镇为重点，认真做好农村扶贫工作。

加快农村劳动力转移。实施2000户新型农民培训工程，成立农民培训中心，加强专业技能和就业培训，不断提高农村劳动力的整体素质和就业能力。建立就业培训信用担保中心和劳务派遣公司，为外出务工提供保障，力争全年劳务输出1.8万人。

（三）加快发展服务业，促进消费需求稳定增长。按照“优化结构、强化功能”的思路，全面提升服务业水平，力争完成第三产业增加值22.3亿元，增长17.3%。

着力扶持现代服务业。重点研究规划专业市场、现代物流业总体布局，积极发展仓储、配送等现代物流业，金融保险、连锁专卖等现代商服业，社区卫生、物业管理等社区服务业。建设堡子岭建材市场，规范提升玫瑰街建材、黄河路农副产品、宏源自摩城等批发市场。加大玫瑰园、洪范池、翠屏山、圣母山等景区的招商和开发力度，完善配套设施，开发旅游商品，打造精品景点和经典线路，唱响“玫瑰之乡”旅游品牌。

努力扩大居民消费需求。加快发展便利店、连锁店、物流配送等现代经营业态，引导发展汽车、住房、数字产品、健身用品等消费热点。进一步规范市场秩序和企业行为，强化行业自律，严厉打击制售假冒伪劣商品、商业欺诈等不法行为，加强商业服务业的标准化经营，营造良好的消费环境。

（四）加大固定资产投资力度，增强经济发展后劲。计划安排全社会固定资产投资34.5亿元，增长30%，投资率为43.8%。

强化重点项目支撑。初步安排重点投资项目62项，总投资42.24亿元，当年投资13.36亿元。其中，农业项目8项，投资5.54亿元，当年投资1.16亿元；工业项目38项，投资13.91亿元，当年投资8.92亿元；基础设施项目8项，投资18.97亿元，当年投资1.81亿元；社会事业项目4项，投资0.71亿元，当年投资0.23亿元；服务业项目4项，投资3.11亿元，当年投资1.24亿元。针对上述项目，采取制定计划、月份调度、动态管理的工作机制，确保建设进度。

加强基础设施建设。按照“主城提升、新区开发、园区拓展”的思路，拓展配套济西工业园区，开发启动锦东新区，推动县城“两翼展开”。完成县城电网改造项目，完善2万吨水厂及配套供水管网，建设污水处理厂二期收集管网，规划建设垃圾无害化处理厂，延伸翠屏街等主干道，提高县城服务功能。实施以沿街单位拆墙透绿、插绿补绿为重点的绿化美化工程和以城西洼综合整治、水环境治理为重点的治污保源工程，打造平阴“山水”景观。

破解土地、资金难题。做好国家政策与平阴发展相结合的文章，重点向“闲置”要土地、向“投入”要土地、向“政策”要土地，向“复垦”要土地，尽力满足建设用地需求。通过招商引资、信贷融资、城镇经营、企业资本运作、争取国家与省市支持等多条路子，积极增加项目建设投资。

抓好项目策划与储备。围绕园区资源整合、骨干企业膨胀、主导产业培育以及大交通的发展，谋划一批投资数额大、关联带动能力强、支撑作用明显的重点产业项目，编制可研报告，争取列入国家及省市规划，确保投资连续稳定快速增长。

（五）扩大对外开放，提升经济外向度。坚持以对外开放促全面发展，力争完成出口创汇1.2亿美元，实际利用外资500万美元，引进内资11亿元。

加强园区载体建设。济西工业园区一期工程完善功能，提升档次，提高项目容积率和投入产出率；二期工程搞好配套，扩展空间。立足东阿、孝直、孔村、安城等园区，依托济菏高速及国道、省道科学规划、合理布局全县园区资源，聚合发展优势，完善功能定位，形成“一区多园”卫星式发展的新格局，拓展济西工业园区的总规模。

改进招商引资方式。以日韩港台企业、苏浙闽粤民营企业、市区外迁企业为重点，围绕济南四大产业链条的延伸拓展，借助玫瑰、阿胶两大独特品牌，依托“迈克”驰名商标，利用骨干企业整体资产优势，打破行业准入限制，积极引进大项目、大资金、大股东和大企业家，力争在资源招商、骨干企业招商和公用事业、基础设施招商上实现新突破。

（六）深化各项改革，营造体制机制新优势。深化国有企业改革，积极引导和推动企业不断完善法人治理结构，优化股权结构，改善管理方式，建立现代企业制度；积极稳妥地推进事业单位改革，力争经营开发服务类事业单位转企改制工作取得新的进展。建立和完善国有资产监督管理体系，确保国有资产保值增值。加快所有制改革，大力发展民营经济，力争非公有制经济占GDP的比重达到56%。深化投融资体制改革，适时取消审批制度，实行核准制和备案制；健全政府投资管理、项目决策、绩效评价和责任追究机制，加快推进政府投资项目代建制。深化巩固农村改革，落实粮食直补和免征农业税政策，推进小型水利设施产权和林权制度改革。

（七）统筹发展各项社会事业，努力构建和谐社会。大力实施“科教兴县”和可持续发展战略，加快科技创新和成果转化，提高科技对经济增长的贡献率。巩固提高义务教育成果，全面推进素质教育，优化调整职业教育，培养引进留住各类人才，建设高素质的人才队伍。巩固新型农村合作医疗成果，完善卫生“两个体系”建设，推进卫生资源整合。积极做好文化体育、广播电视、妇女儿童及老龄等各项工作，促进经济与社会协调发展。

加快建立完善社会保障体系。依法扩大养老保险、失业保险的覆盖范围，积极推进医疗保险制度改革。大力发展慈善和福利事业，加大对弱势群体的救助帮扶。

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一、计划经济阶段(1978―1984)：实行基本建设拨款改贷款，多渠道开辟投资资金来源，提高政府投资建设效益，改革投资计划管理体制

我国的投资体制改革首先从提高政府投资建设的效益开始。1979年8月，国务院批准基本建设投资逐步由财政拨款改为建设银行贷款的试点，从而一举打破长期以来基本建设由政府财政无偿拨款的计划经济模式，使资金配置权由财政转向银行，迈出了开辟投资资金来源渠道的第一步。1980年11月，国务院批转国家计委等部门《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》，要求自1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，都实行基建拨款改贷款的制度。1980年深圳等经济特区建立后，国家开始让外资直接进入中国的项目建设，外资成为投资资金的又一重要来源。此后，投资资金来源渠道被进一步拓宽。1981年国务院颁行《国库券条例》，通过发行国债筹集部分基本建设资金。1982年颁行《关于试行国内合资建设暂行办法》，充分调动各部门、地区和企业等投资建设的积极性。在以技术改造作为扩大再生产主要手段中。注重利用企业、地方和部门的自有资金进行技术改造，包括折旧基金、大修理费、企业利润留成中的生产发展基金，以及国家预算拨款、银行贷款和外资等。1983年国家开始征收国家能源重点建设基金和建筑税，用于国家能源等重点建设。

在这一阶段，投资体制改革初步划分了中央和地方政府投资事权，重点改进了投资计划管理体制。1982年国务院了《关于对现有企业有重点、有步骤进行技术改造的决定》，改变过去以新建企业作为扩大再生产主要手段的作法，实行以技术改造作为扩大再生产主要手段的方针。1983年国务院决定把基本建设和技术改造分别交由国家计委和国家经委管理；对投资建设实行两级(中央和省级)管理，大中型项目由国家部门审批，小型(1000万元以下)项目下放给地方政府审批，1亿元以上的项目由国家计委核报国务院审批。1984年9月国务院颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定》，同年10月批转了国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》，这两个文件均对固定资产投资计划体制进行了重大改革，推进了投资管理的分权化，引进了市场机制，强化了投资责任约束机制。为改进建设项目的管理，避免和减少建设项目决策的失误，提高建设投资的综合效益，1983年国家计委颁布了《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，规定利用外资的项目、技术引进和设备进口项目、大型工业交通项目(包括重大技术改造项目)，都应进行可行性研究。其他建设项目有条件时，也应进行可行性研究。另外，国家在基本建设中还试行了合同制，开始发展投资中介组织，并在建设实施领域引入市场竞争机制，鼓励跨行业、地区和企业的横向投资流动和联合。有学者评价指出，这些措施都是针对传统计划经济体制下所出现的明显弊端而采取的，具有试探性，体现了改革精神和勇气。

二、有计划商品经济阶段(1985―1992)：进一步拓宽投资资金渠道，扩大市场机制作用，把计划和市场有机地结合起来，系统规划和实施投资管理体制改革

随着有计划商品经济体制的建立，我国投资体制改革进入了第二个发展阶段，工程设计招投标制的推广和企业债的试点，进一步扩大了投资领域市场机制的作用。1985年6月，为鼓励竞争，促使设计单位改进管理和采用先进技术，降低工程造价和缩短工期，提高投资效益，国家计委和城乡建设环境保护部联合颁行了《工程设计招标投标暂行办法》，规定大中型项目的工程建设，要由建设单位或委托咨询公司进行设计招标。凡持有设计证书的国营、集体和个体设计单位都可以按照批准的有资格承担的业务范围参加投标。工程设计的招标和投标，不受部门、地区限制。这样，竞争机制被引入政府投资建设领域，招投标制度开始被全面推开。为有效利用社会闲散资金，保证国家重点建设，1986年国家开始进行“企业债”试点，为企业直接融资开辟了新渠道。1987年3月，国务院颁行《企业债券管理暂行条例》，明确规定企业根据投资项目的特点和市场需求情况，经批准可以发行以本企业产品等价清偿本息的债券。1987年，国务院明确规定，限额以下的技术改造项目，在计划规模内，由企业自主确定；把基础设施和基础产业的地方项目审批权限扩大到5000万元。

1988年7月，针对投资体制改革存在的现实问题，国务院原则同意国家计委提出的《关于投资管理体制的近期改革方案》，并从1988年开始试行。该方案在加大地方的重点建设责任、扩大企业投资决策权、建立基本建设基金、成立国家和地方投资公司、改进投资计划管理、强化投资主体自我约束机制、充分发挥市场和竞争机制等方面提出了明确的改革思路，是改革开放后第一个较为系统的国家投资体制改革方案，深刻阐明了我国投资体制改革的基本任务和具体措施。随后，当年开始启动国家基本建设基金，成立国家能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六大投资公司，负责管理和经营中央投资的经营性项目。各地也纷纷成立隶属于地方政府的投资公司。1988年7月原建设部《关于开展建设监理工作的通知》，参照国际惯例建立了具有中国特色的建设监理制度。1989年3月国务院还颁布《中国产业政策大纲》和《关于当前产业政策要点的决定》，第一次用产业政策的形式系统提出产业发展序列。并以此作为调整产业结构、进行投资项目决策宏观调控的依据。遗憾的是，从1988年末开始为期3年的治理整顿，使投资领域的重心不得不转向清理在建项目、压缩固定资产投资规模、消除通货膨胀等方面，国家基本没有出台新的项目管理体制改革措施。1991年，随着国家经济形势的好转，投资体制改革重新开始启动。为控制投资规模，引导投资方向，调整投资结构，加强重点建设，当年4月国家取消建筑税，对在我国境内进行固定资产投资的单位和个人，就其固定资产投资项目实际完成的投资额(其中更新改造投资项目为建筑工程实际完成的投资额)按差别税率征收固定资产投资方向调节税。1992年，国家计委颁布了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，从1992年起，新开工和进行前期工作的全民所有制单位基本建设

项目，原则上都实行项目业主责任制。在建项目也应积极创造条件，实行项目业主责任制。

三、社会主义市场经济建立阶段(1993―2002)：按照市场经济发展要求积极创新，理顺政府与市场的关系，加强投资宏观调控，提高投资项目管理的法治化水平

1993年《公司法》的颁行，为各类公司的投资决策权提供了充分的法律保障，投资主体的多元化进一步加速了投资体制改革的市场化进程。从1993年开始，国家相继出台一系列的政策和措施，通过体制创新，着重理顺政府与市场的关系，在政府投资项目的决策和建设中，积极贯彻市场优先原则，促进生产要素的自由流动。对于竞争性项目，一律按市场经营方式进行操作，凡能由企业自主决定、由中介机构提供服务的，政府投资坚决退出。只有公益性项目，由政府投资建设。而对于基础性项目，则以政府投资为主，并广泛吸引企业和外资参与投资。1994年3月国家颁行《台湾同胞投资保护法》。另外，三家政策性银行和国家开发投资公司的成立，在运用政策性投融资引导社会投资方向，扶持国家支柱产业的形成和发展方面发挥了积极作用。在政府投资项目投资、建设、运营领域，通过引入市场竞争机制，加快发展为投资建设服务的工程咨询、工程设计、工程施工、工程审计、工程监理等市场体系，有力促进了项目建设、运营的市场化、社会化和职业化。以工程咨询业为例，1994年国家计委颁行《工程咨询业管理暂行办法》后，该行业的发展和管理(包括涉外工程咨询管理)实现了规范化发展，市场化程度明显提高。

为避免投资主体多元化和投资决策分散化引发“市场失灵”，使各类投资活动符合宏观经济发展目标，国家重点加强了投资领域的宏观调控。1994年4月，国务院批准《90年代国家产业政策纲要》，这是指导各类企业投资方向的一个重要政策文件，体现了国家在产业结构、产业组织、产业技术以及产业布局等方面实施宏观调控的具体原则和方针。紧接着，1995年6月，国务院又批准《指导外商投资方向暂行规定》，明确规定《外商投资产业指导目录》是指导审批外商投资项目的依据。1998年1月，国务院批准了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(试行)》，该目录于2000年7月修订后被重新。财政部于1998年首次公布了《国内投资项目不予免税的进口商品目录》和《外国投资项目不予免税的进口商品目录》。2000年1月，国家做出实施西部大开发的重大战略决策，同年6月，国务院颁布《中西部地区外商投资优势产业目录》，以推动西部地区的对外开放。2002年国务院颁行了新的《指导外商投资方向规定》，从而使外商投资方向不断与我国国民经济和社会发展规划相适应，更好地体现国家产业政策的导向要求。在这一阶段，法律手段成为国家对投资进行管理和调控的重要手段之一，一系列与政府投资项目管理有关的重要法律、法规和规章相继出台，从而建立和完善了政府投资项目管理的诸多基本制度，如经营性项目资本金制度、建设项目法人责任制度、招标投标制度、建设监理制度、合同管理制度、项目经理负责制度、工程质量领导责任终身制度、重大项目稽察特派员制度等，并开始积极探索责任追究、信用监督、失信惩戒等制度的建立。

四、社会主义市场经济完善阶段(2003年至今)：深化投资体制改革，改投资项目审批制为核准制和备案制，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险

2003年10月，党的十六届三中全会提出了进一步深化投资体制改革的方向、目标和主要措施。2003年8月，国家颁布了《行政许可法》，明确了行政许可的设定、实施机关、实施程序、费用、监督检查以及法律责任等问题，自2004年7月1日施行。该法旨在控制、保障和规范行政许可的设定和实施，对我国政府投资管理提出了更高要求。2004年7月，国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，推出我国改革开放以来投资领域最全面、系统、权威的改革方案。该决定明确提出，本次改革的总体目标是，最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。推进投资体制改革，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要举措，对建立和健全投资主体自主决策、自我约束的机制，从根本上消除投资盲目扩张的冲动，解决经济生活中存在的深层次矛盾和问题具有重要意义。

根据该决定，我国投资体制改革的深化主要体现在以下四个方面：一是转变政府职能，确立企业的投资主体地位。改革企业投资项目审批制，规范核准制和健全备案制。按照要求，对企业不使用政府投资资金的建设项目，一律不再实行审批制，政府只对其中的重大项目和限制类项目进行核准，对其它项目实行备案制。二是完善政府投资体制，规范政府投资行为。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化。政府投资采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。三是改进投资宏观调控方式，完善投资宏观调控体系。实行综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。四是完善对政府投资和社会投资的监督管理。建立政府投资责任追究制度，健全政府投资制衡机制，建立政府投资项目后评估制度和社会监督机制。加强和改进对社会投资的监督管理，建立健全协同配合的企业投资监管体系，依法加强对企业投资活动的监督，建立企业投资诚信制度。加强对投资中介服务机构的监管，对咨询评估、招标等中介机构实行资质管理。该决定实施后，国家发改委、国务院有关部门和地方政府出台了许多配套文件，建立起了新型投资体制的基本框架。投资体制改革的深化，极大地焕发了我国各类投资主体的生机与活力，使投资继续担纲我国经济增长的主动力，在非国有企业成为投资主要力量的同时，投资结构进一步优化。从企业角度看，真正确立企业的投资主体地位，减少了政府对企业生产经营活动的直接干预，更好地发挥了市场配置资源的基础性作用，从而优化了投资结构，提高了投资效益；从政府角度看，加快了政府的职能转变，促进政府把工作重心转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

五、改革发展展望：科学构建完整的投资法律体系，促进投资调控和监管的法制化

现代经济增长最直接的动力来源于投资的增加及其效率的提高。通过改革，我国建立了新型的项目投资运行体系和分层次的项目决策管理体系，引入了市场竞争机制，改进了项目管理方式，改变了长期以来政府部门以组织者、管理者、经营者三重身份全面介入项目投资、建设和管理的被动局面，使政府投资项目开始全面实现管理方式的多样化以及管理手段的市场化。同时，建立了新型投资项目监管体系，规范了政府投资行为，为节约建设资金、提高投资效益、贯彻落实科学发展观奠定了重要基础。

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一、国有商业银行固定资产管理现状

长期以来，国有商业银行的固定资产管理（含在建工程管理，下同）沿袭着“财政部——总行——各级分行”的计划管理体制，即财政部作为主管部门，每年根据国有商业银行的计划需求申请，综合考虑银行业务发展、物价变动及上年度计划执行情况等因素，核批国有商业银行总行当年的固定资产及在建工程购建资金计划。这个计划是指令性指标，不得突破，对国有商业银行固定资产管理提出的是总体要求，即绝对额控制。但这种要求是粗放式的，年度计划的分配、执行及监管、固定资产的日常维护等均需通过银行自身的经济活动得以实现。因此，在银行内部建立健全各项固定资产管理制度是十分必要的。

从纵向上看，固定资产管理遵循“分级管理、授权有限”的原则。与计划的逐层分配相适应，固定资产管理在银行内部实行总行、一级分行（即各省、自治区、直辖市分行）、二级分行（即各地市分行）、三级分行（即各城区、县支行）共四个层次的分级管理体制，各级机构对自身的固定资产管理工作负责，上级机构对下级机构的固定资产管理具有审批、指导、监督、检查的权力。由于财政部的考核以总行为单位，出于管理、控制的需要，固定资产的采购、竣工决算、处置、报废、盘盈、盘亏等审批权限集中于总行。

从横向上看，固定资产管理遵循“集中管理、监督到位”的原则。在各级机构内部，固定资产的管理权集中在财会部门，负责建立健全固定资产管理制度，组织计划的编报、执行和监控，完善固定资产的卡片管理与规范会计核算，监督固定资产的实物管理以及接受稽核部门的监督。行政部门、信息科技部门是固定资产的实物管理部门，负责固定资产的日常维护，完善固定资产的登记备案及领用制度，监督固定资产的使用情况，保证固定资产的安全、完整。固定资产使用部门是固定资产各项业务的终端，负责合理确定固定资产计划需求，妥善使用和保管领用的固定资产，接受财会部门和实物管理部门的监督。

在上述管理体制下，固定资产管理工作的重点主要集中于两个方面：一是科学配置固定资产购建资金资源，合理安排计划指标，强化各项固定资产业务的审批，保证计划管理的有效性；二是加强固定资产的日常管理，确保其账务处理的合规性，真实、准确地反映会计信息。为此，近年来国有商业银行内部陆续出台了一系列固定资产管理制度，如固定资产的投资管理制度、集中采购制度、日常管理制度、处置管理制度、核算制度与内部考核制度等，这些制度形成了较为完整的固定资产管理制度体系，成为内部控制制度体系的重要组成部分。在此前提下，固定资产管理工作基本实现了有章可循，有据可依，事前、事中、事后各环节的控制与监督工作也得到了日益重视和加强，管理的有序性得到了很大提高。

二、固定资产管理工作中存在的问题

目前，国有商业银行根据市场经济需要，正在抓紧进行股份制改造，把建设良好的公司治理机制作为发展目标，因此，提高资产质量与会计信息的真实性和准确性、实现计划管理的有序性和有效性、加强监管检查成为了固定资产管理体制改革的首要要求。由于管理要求的不断细化，以及固定资产管理工作本身的复杂性，一些基于历史原因以及现有体制不完善之处而产生的问题逐步显现出来。

（一）账实不符问题

账实相符是确保会计信息质量真实、准确的基本要求。账实不符主要表现为有账无实、有实无账和账实不匹配。造成账实不符的原因，一是固定资产采购项目的计划指标被挪用，形成固定资产虚列；二是利用“小金库”等账外资金越权违规购建固定资产，但为逃避监管而不入固定资产账或部分入账；三是会计差错，即已报废、盘亏的固定资产未及时进行账务处理。国有商业银行曾在1995年进行了清产核资，在1999年和2000年开展了账外并账检查，相当于在全辖进行了大盘点，规范了固定资产的入账核算，在很大程度上改善了会计信息质量。但由于账实不符问题来源于多年的积累，并未得到根除。

（二）固定资产年度计划执行的偏差问题

固定资产购建资金计划作为上级机构对下级机构进行管理与控制的工具，是指令性指标，必须做到层层负责、不得突破。但一些分行在计划实际执行的过程中，执行的结果与执行的目标出现了偏差，具体表现为超计划执行、计划被挪用、擅自购建新项目、擅自换项目等。由于银行业务本身的特殊性，其资金流入、流出十分频繁，金额十分庞大，因此，正常情况下银行固定资产的购建资金来源也就非常充裕，从而需要指令性计划对固定资产的购建加以控制。上述种种计划执行偏差现象则使计划失去了严肃性与指令性，管理机构的管理意图未被落实，造成了固定资产计划管理的失控，如程度严重时还将影响到银行的正常经营。

（三）房地产未确权问题

国有商业银行要进行股份制改造，要实现上市目标，就必须保证其资产的产权清晰，固定资产中涉及产权问题的项目主要表现是房地产。由于历史上银行办公用地多采用划拨形式、管理制度的松散造成房地产购建资金来源多元化以及办证意识淡薄等原因，银行内部无论是正常入账还是账外并账的一些房地产项目存在房产证、土地使用权证等证照不全的现象，即未做好房地产的确权工作。这些房地产长期归银行使用，虽然不存在第三方对其产权进行要求，但为保证固定资产的安全、完整，这些房地产须补办相关证照，这往往需要一笔不小的税费支出。

（四）基建项目竣工决算造价不完整问题

基建项目的竣工决算代表了基建资金循环的终结，决算造价是基建项目成本的准确反映，是入账原值的确定依据，因此，银行内部都有一套完整的竣工决算审批操作规程。但在实际工作中，经常出现已经办理竣工决算的基建项目仍需要追加投资的现象，主要分为两种情况：一是主观方面的原因，在利益的驱使及基建项目主管机构的干预下，一些独立审计机构违背职业道德，出具虚假的审计报告，掩盖基建项目中存在的或有债务（如税务机构口头承诺的税费减免），将决算造价从表面上控制在批准的预算总投资内，以逃避监管，可一旦或有债务发生，银行必须面临付款问题。二是客观上的原因，近年来，国家逐步推行国有土地使用权有偿使用制度，一些基建项目靠行政划拨方式取得的土地使用权，面临着支付土地出让金的局面，从而需要追加投资。

（五）责任人处罚机制不到位问题

根据固定资产管理制度规定要求，银行应该对造成上述违规现象的责任人进行处罚。但实际上，这种处罚的权力集中在人事部门，而一些责任人往往现任或曾担任过领导岗位，由于人际关系等因素的影响，对其处罚往往是象征性的，或者根本不处罚，造成一些责任人长期逍遥“法”外，有关制度成为一纸空文，这也是国有企业监管不利的通病。由于责任人的处罚未得到彻底落实，容易造成有关负责人责任意识差，对固定资产的管理工作不重视，结果形成恶性循环，产生更多的违规现象。此外，责任人处罚不到位的问题也影响到了基建项目决算、闲置固定资产处置等业务的审批。近年来，随着银行内部控制制度的完善及三令五申，逐步将固定资产违规现象与有关负责人的职位升迁挂钩，这种情况已有所好转。

（六）闲置固定资产的处置问题

国有商业银行的闲置固定资产是指不需用固定资产，主要表现为闲置房地产及闲置电子设备。闲置固定资产的产生主要源于以下三种因素：一是银行内部流程整合产生的闲置，在进行股份制改造的过程中，国有商业银行纷纷推行“减员增效”措施，甩掉历史包袱，对一些经营效益差、无发展潜力的县支行以下机构进行了撤并，造成了撤并机构房地产闲置；二是科技进步造成固定资产无形损耗而产生的闲置，这在电子设备的更新换代上表现得尤为突出；三是违规途径产生的闲置，即一些分行通过各种手段逃避总行监管，购建账外固定资产却未实际发生使用效益。这些闲置固定资产属于非生息资产，占用了银行大量资金，需要积极加以盘活处置。在处置的过程中要确保程序的公开、透明，最大限度实现国有资产保值、增值，严防国有资产流失。

三、健全和完善固定资产管理体制的对策

固定资产管理工作之所以会存在上述种种问题，很大程度上来源于历史上长期粗放式管理形成的遗留问题积淀，还有一部分源于现有体制的不完善之处。针对固定资产管理中存在的种种问题，笔者认为，国有商业银行应进一步健全和完善固定资产管理体制，做到“权责分工明确、管理高效有序、过程公开透明、监督检查到位”，具体对策如下：

（一）完善人事约束机制

固定资产管理的各项工作归根到底是由各级机构相关管理人员（即负责人及经办）的活动完成的，因此必须建立起有效的约束机制，以促进管理目标的实现。而目前缺乏有效的约束机制或者约束机制得不到落实的状况是历史原因形成的通病，是产生各种违规现象的症结所在。完善固定资产管理方面的人事约束机制必须受到银行高层的重视与认可，具体措施如：设定固定资产管理工作岗位人员的任职资格，提高管理人员的素质要求，实行竞聘上岗；对管理人员实行目标责任制，定期进行考核，考核结果作为对其发放个人绩效奖金的依据；将固定资产违规现象与管理责任人的职位升迁挂钩，对有关责任人应及时、合理地进行处罚；将固定资产违规现象与责任人所在机构的人事费用、业务费用挂钩，按违规金额的一定比例扣减人事费用、业务费用指标等。

（二）树立年度计划的权威性

在目前的计划管理体制下，年度计划是固定资产管理工作的主线，必须向各级机构树立起年度计划的权威性，防止计划管理扭曲、失控，实现预期目标。各级机构应形成“没有计划、不得执行；执行计划、不得突破；专项计划，不得挪用”的观念；跨年度使用计划，必须重新申请；当年的固定资产投资必须与批准的计划相配套。各级固定资产管理人员应转变思想，切实履行岗位职责，对计划的执行实施认真有效的监控，同时加强固定资产投资项目的预算管理，细化成本控制，科学、合理地申请、安排计划，减少超计划情况的发生。作为处罚措施，对于出现超计划等违规问题的机构，总行可在处罚责任人的同时，按违规金额的一定比例扣减违规机构下一年度计划。

（三）减少管理层次，科学上收固定资产管理权、核算权

管理层次多是固定资产管理工作乃至其他各项工作的共同特点，其弊端在于管理效率低下、风险点分散以及信息不对称带来的监管难度大。目前，国有商业银行纷纷推行机构“扁平化管理”政策，即减少管理层次。在固定资产管理工作上，可以考虑将固定资产的管理权和核算权统一上收至一级分行，由一级分行负责辖内的资本性支出及日常核算等职能，未经一级分行批准，其辖内各机构不能动用固定资产账户对外支付款项，辖内固定资产的入账和计提折旧也全部由一级分行来完成。管理层次的减少将有利于管理目标的实现，提高管理效率，降低管理风险，保证会计信息的真实性、准确性。

（四）实现固定资产管理工作的电算化

由于国有商业银行的固定资产规模庞大，种类繁多，各项管理工作仅靠传统的手工管理、手工统计已远不适应工作要求，必须实现管理工作的电算化，即建立起包括计划管理和核算管理等功能齐备的信息系统，将固定资产的购建、决算、处置、报废、核算等各项业务全部通过系统加以反映，按照管理权上收的原则设置相应系统管理权限，与文件审批流程同步，实现固定资产的电子化管理与实时监控。完善的信息管理系统将有助于银行管理机构实时掌握固定资产信息，提高管理工作的时效性、透明度和效果。同时，在实现核算电算化的前提下，可以取消手工固定资产明细账和总账，有利于减少手工劳动，提高工作效率。

（五）重视固定资产的盘点工作

根据会计制度规定，银行固定资产应定期或每年至少盘点一次。但在实际工作中，固定资产的盘点往往因为人手少、工作任务重而流于形式，这也是账实不符等违规现象长期未被发现、整改的直接原因。因此，固定资产的盘点工作必须认真落实，从小、从细抓起，对发现的账实不符、盘盈、盘亏等历史遗留问题及时进行整改，使资产的安全、完整得到充分保障，提高会计信息质量。

（六）加强固定资产的采购管理

固定资产采购是银行对外付款、发生现金流出的环节，也是逃避计划管理、风险最大的环节。加强固定资产采购管理的具体措施主要有：积极实行集中采购制度，对于大额项目通过招投标方式选择供应商，项目决策通过集体评议，项目效果进行后评价；电子设备、运钞车、业务用车、出纳机具等固定资产可由总行集中采购，后分配至各一级分行，以进一步节约成本、降低风险；对于在建工程要严格落实建设工期，执行投资预算，按期决算并交付使用。

（七）积极盘活闲置固定资产