现行土地管理法十篇

现行土地管理法篇1

关键词：土地规划权土地用途管制权土地征收权

中图分类号：DF45文献标识码：A文章编号：1673-8330（2015）05-0109-07

一、引言：《土地管理法》亟待修改

我国于1986年制定的《土地管理法》是新中国成立后制定的第一部有关土地管理方面的法律，这部法律的出台，确立了“统一分级限额审批制”的用地管理法制模式，标志着长达三十多年无法可依的“谁使用、谁管理的分散用地管理”模式的结束，对实现社会经济的发展和土地资源的保护具有重要的历史意义。虽然1988年对《土地管理法》进行了修正，明确规定了“国有土地和集体所有的土地的使用权可依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等，但这次修正主要是为顺应1988年《宪法》的修改，并没有变动之前的土地管理模式。然而，伴随市场经济的不断发展，土地有偿使用制度的不断推进，1986年《土地管理法》确立的“分级限额审批”为核心的土地管理权行使模式在保护耕地资源层面逐渐暴露出与社会发展不相适应的困境。为此，1998年对《土地管理法》进行了重大的修订，确立了以土地用途管制制度为核心的土地管理权行使模式，成为当下我国土地管理权行使的基本模式。虽然2004年《土地管理法》对关于征收征用的个别条款作了修正，但也同样是基于2004年《宪法》的修正而作出的应景性回应。至此，1998年修订的《土地管理法》奠定了当下土地管理法律方面的框架和制度，尤其是确立了以土地用途管制为核心的土地管理制度，一直沿用至今。

然而，伴随市场经济的迅速发展，利益主体的日益多元化，带有浓厚计划经济色彩的现行《土地管理法》难以适应当下需要。尤其是2007年《物权法》的颁布，首次从用益物权的层面强化了不同种类土地权利（承包地使用权、宅基地使用权、建设用地使用权）的保护，使得以命令和服从为基本特征，忽视对多元市场主体利益诉求回应和保护，呈现出明显的“国家主义立法思维和重管理效率、轻权利保障的立法理念”①的《土地管理法》暴露出系统性缺陷，无法满足中国当前土地管理科学化、民主化和法治化的需要。实践中，各种类型土地违法现象和土地管理纠纷的不断增加，更是对这部法律的修改提出了强烈的诉求。是故，2007年国土部门就已开始就《土地管理法》第四次修改进行了专题调研。②2011年国务院就已经启动了《土地管理法》的修改程序。③目前，这部法律正处于修订之中。④其最终修订案的出台仍然扑朔迷离，可以说现行《土地管理法》的修改正处于十字路口，面临着诸多的变数。有鉴于这一背景，为推动这部法律最终修订案的早日出台，立足于法学理论层面，结合当下的土地管理实践，从宏观方向和微观路径两个层面研究这一部法律究竟怎么修改，尤其是中国的土地管理制度究竟如何改革或者说路在何方，不仅是修订中无法回避的重大现实难题，更是对当下社会实践诉求的有力回应。

二、现论争鸣：《土地管理法》修改中的分歧及其实质

我国《土地管理法》的修订关乎芸芸众生之利益，承载了世人颇多希冀，万众瞩目。⑤然而，由于争议的问题较多，牵涉的利益主体较为广泛，致使这部法律的修订案至今难以出台。为此，学者们立足于不同的学科视角建言献策，这些不同的主题构成了当下土地法学研究的热点话题，归纳起来大致分为两个层面：一是围绕土地财产权方面的理论探讨，具体包括集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等具体的土地权利;⑥二是围绕土地管理权方面的理论探讨，具体包括土地规划权、土地用途管制权、土地征收权等具体的权力。⑦显然，这两个层面的研究内容组成了土地法律规范体系的全部。从表面来看，对土地财产权方面的研究和对土地管理权方面的研究，属于两个不同层面的研究范畴，但从实质来看，二者都基于同一理念：保障或者做实土地财产权（保护私权），限制或者规范土地管理权（限制公权）。

由于我国并没有一部专门的土地法来调整各种类型的土地法律关系，而是将私法范畴的土地财产权法律规范交由《民法通则》、《物权法》等具体部门法来调整;将公法范畴的土地管理权交由《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等具体部门法来调整。因此，从这个层面来讲，现行《土地管理法》的修改应主要集中于土地管理权层面而非土地财产权层面：一方面，虽然现行《土地管理法》亦不同程度地涉及到私权性质的土地财产权之规制，但鉴于《物权法》等已做规定，为避免二者的冲突，可按照《物权法》的立法精神和制度设计参照修改即可。⑧另一方面，即使我们在文本层面为土地私权的保护构筑起一道强大的保护网，但如果不对公权性质的土地管理权进行规范和限制，那么，各种文本层面的土地私权亦很难得到真正的保护。

目前，学界围绕各种类型的土地管理权展开了不同程度的研究，但在观点上呈现出明显的分歧，归结起来，可大致概括为两个方面：

现行土地管理法篇2

关键词：土地储备管理；土地出让；利用率

在土地储备管理工作的实践中可以看出，土地储备管理工作对于土地市场及房地产市场的管理有着非常重要的作用，同时也应该正视实践过程中出现的各种问题。本文对土地储备管理过程中存在的问题进行了分析，提出了增强土地储备管理，提高土地出让利用率的相关措施。

1 土地储备管理中存在的问题

1.1 土地储备管理相关法规的构建并不完善

各地区都依据各自管辖区域中的土地储备量出台了相应的土地储备管理条例，依据该管理条例来对地区土地进行有效的规划和管理，然而，这些土地储备管理条例在实际的应用过程中，并没有相关法规的支持，在执行的过程中，并没有明确的法律法规支持，相关的土地储备管理法规建设的并不完善，条例中的内容也有待进一步的完善，其中存在的漏洞较多，这就地区的土地储备管理工作无法高效的开展，而且地区的土地储备管理与国家制定的相关土地储备管理原则有着相违背之处，这样就使得地区的土地储备管理效率相对较低，土地在出让利用率上相对较低。

1.2 土地储备管理利益分配机制不健全

有效的土地储备管理能够最大限度的提升政府的效益，然而，就我国目前的土地储备管理来说，其在构建上本身存在一定的问题，这就使得其利益的分配机制在构建的同时也不够健全，在对土地收益的构成进行检定和分配时，没有相应的土地储备管理分配机制的支持，这样就使得某些地区的土地储备管理中心无法发挥出其管理的职能，在利益的分配上，无据可依，从而会导致利益分配不均状况的出现，利益分配不均会使得土地储备管理工作的开展受到一定的限制，在土地储备管理的主体机构上，缺乏必要的推动力，进而使得管理工作的开展处于消极的状态，由此造成了土地出让利用率的下降。

1.3 缺乏明确的土地储备管理的主体定位

在土地储备管理过程中，土地是主要管理对象，而资金是管理的纽带，管理过程中设计到规划、国土等多个部门，在管理的过程中存在较大的困难。政府应该出台科学的土地储备管理系统来实现各部门之间的协作，促使土地储备管理成本的降低与土地储备管理型效率的提高。但是在土地储备管理系统实践的过程中效果并不理想，土地储备管理中肩负不同任务的部门联系较少，而肩负相同任务的部门通常将责任全面交给国土资源局。这种管理主体与部门职责不明确的情况导致了土地储备管理过程中部门间协调较差，管理效果不强。

2 增强土地储备管理，提高土地出让利用率的相关措施

2.1 完善土地储备管理机制，积极进行宣传工作

要想使得土地出让利用率得到提升，就需要国家针对土地储备管理机制进行有效的完善处理，将管理机制中存在的问题进行合理的解决，对土地储备管理各个环节进行全面的分析，发现问题解决问题，将管理机制中的各个环节进行完善，从而使得各个环节的工作可以顺利的开展。并且国家要依据地区土地的利用情况，进行土地储备管理标准性法规的制定，从而使得土地储备管理工作的开展有法可依。同时要加强对土地储备管理相关机制的宣传，使得群众能够对土地储备管理的相关法规进行一定的了解，在依据相关法律法规的基础上，规范土地储备管理工作，从而使得土地储备管理能力得到提升，进而促进土地出让利用率的提升。

2.2 合理分配土地出让收益

要想有效的推动土地储备管理工作的开展，就要建立健全的土地出让收益分配机制，并且依据各个地区的土地实际应用情况，对相关的分配机制进行改进和优化，从而使得土地出让收益分配机制能够符合地区土地储备管理工作的发展的需求，同时要注意将土地储备工作中的主体部分融入到土地收益分配机制中，这样可以有效的保障相关管理机构的长远发展，另外，也能够使得土地储备管理的工作人员能够更为积极的开展工作，从而使得土地储备管理的工作效率得到大幅度的提升，进而对土地出让利用率形成良好的影响。

2.3 强化土地储备管理结构主体地位

土地储备管理机构与相关的部门之间要实现积极的配合，才能够有效的推动土地储备管理工作的正常开展，在一定程度上可以使得土地储备管理中的负面干预问题出现的几率大大降低，并且可以有效的降低土地储备管理的实施成本，从而使得土地储备管理的工作效率可以得到提升，这就有助于提高土地出让利用率。要想充分的使得土地储备管理机构与相关的部门之间实现正面配合，就需要对土地储备管理结构的主体地位进行有效的强化处理。而主要的方式包括以下几点：第一，对相关的考核体系进行完善，对土地储备管理中的各个项目进行必要的分解，在分解的基础上明确各个部门的职责，使得各个部门能够在工作中积极的实现配合，从而保障任务可以顺利的完成。而各部门所完成的任务，也需要纳入到年度的工作任务完成目标中，这样是为了能够提高各部门的工作效率，进而使得土地出让利用率可以得到最大限度的提升。

第二，就是要加强土地储备管理部门的管理能力，使得其行政地位可以得到提升。土地储备管理工作应该直接受益于政府，由政府进行整个土地储备工作的管理和领导，实现各个相关部门思维与行动的统一，提高部门之间的协作效果。

2.4 强化土地储备管理队伍的建设

在土地储备管理工作中，其围绕的中心都是政府实事工程，在管理的过程中容易出现较大的人为干扰因素，因此要提高土地储备管理人员的素质，严格按照办事程序进行工作，通过市场化的管理方式防止腐败现象出现。努力增强土地储备管理，提高土地出让利用率。

结束语

通过健全与宣传土地储备管理相关制度、对土地出让收益进行合理的分配、对土地储备管理机构的主体地位、建立土地储备资金筹措新机制、强化土地储备管理队伍的建设等措施进行强化措施实现增强土地储备管理，提高土地出让利用率。

参考文献

[1]黄晓华.关于土地储备贷款若干法律问题的分析―兼论《土地储备管理办法》对土地储备贷款的影响[J].消费导刊，2012，11（23）：21-22.

现行土地管理法篇3

[关键词]农村；土地管理；土地制度

土地在农村地区的发展中占据着尤其重要的地位，但是在当前阶段社会的发展中，土地是数量已经不能满足人们的发展需求，在城市化的建设中也常常存在占用农业用地、土地开发复垦等情况，面对这种情况，农村地区必须加强自身的土地管理，社会的发展也不能采用占用耕地这种方式来实现，对农村土地合理有效的开发才是解决问题的正确途径。

一、现阶段农村土地管理存在的问题

1、土地流转制度方面的问题

在农村地区土地的流转中，农民手中拥有的土地的使用权并不是完整的承包权，也就是说农民对于自身的土地并没有转包、抵押、租赁等的权利，这种情况使得土地流转形成的市场中介以及金融方面的支持不能完善的建立起来。当前的土地都是按照每户人家的人数进行平均分配的，这种分配形式能够与现阶段农村的生产力状况相适应，但还是因为土地产权的固定性，在一定规模之内的土地归并不能真正的实现，这样就使得农村生产力不能进行自主的分配设置，农村地区经济结构的调整也处于比较尴尬的位置，一方面是对土地承包关系的重新调整，一方面就是放弃土地的规模化的经营，这两种方法都不能得到有效的发展，造成了农村土地资源配置的效率非常低下。

2、农村土地管理中的违法违规用地问题

在现阶段的农村土地管理中，经常会出现农村地区的居民不经批准就擅自占用土地进行建房的行为，这种占用土地的方式属于违法违规用地，由于农村地区土地管理制度的不健全，这种行为一直得不到有效的治理，并且在经济相对发达的乡镇地区尤其明显，人们对于土地管理的制度了解不足，许多人认为这种行为是理所应当的，有的甚至会出现、非法占地的情况。违法违规占地频发的地区一般工业发展比较迅速，需要大量的土地来建设厂房，使得土地资源越来越紧张，这种行为也直接导致了土地价格的上涨，同时也损害了农民用地的利益。

3、现阶段土地管理制度的法律基础薄弱

在现阶段实施的各种法律中与土地制度相关的法律条款都比较笼统，缺乏问题的细致的划分，这样就导致的法律条文在实际的实施中存在诸多的漏洞和问题。尤其是当农民在进行土地承包经营过程中常常会遇到土地权利的侵犯问题，这时并没有相关有效的法律可以帮助农民维护自身的合法权益，失去了法律方面的保护再加上农民普遍存在法律意识薄弱的情况，这使得他们在土地管理的运行中占据着非常不利的地位，在土地所有权的谈判上也不占优势，没有可行的方法来争取自己合法权利的实现，这也是现行土地管理制度法律基础薄弱的具体体现。

二、现阶段加强农村土地管理的具体措施

1、加强宏观调控政策落实以及制度的创新

加大宏观调控，就是要充分发挥土地利用总体规划对土地合理利用的统筹协调作用，发挥政策对耕地保护的宏观指导作用[1]。政府政策的有效落实需要结合实际情况积极的采取各种措施，将中央有关耕地保护的各项方针政策以及保护耕地的各项制度措施都进行实际的实施执行，只有这样才能取得土地管理的实际效果。制度上的土地管理的创新，就需要人们在新形势、新的土地管理任务的推动下，不断进行土地管理新机制、新经验的研究和探索、积累，不断创新出新的土地管理手段，维护农民的用地权益。比如加强基本农田土地的整理以及修建水渠等工作的开展，这属于一项系统的土地管理工程项目，具有严格的法律规定以及操作步骤，因此在施工之前需要做好科学的规划和分析，保证工程质量的顺利达标。基层国土部门应该认真总结以往小型开发整理项目的实践经验，组织工程技术人员实地踏勘，反复论证，认真编制可行性实施方案[2]。设计施工中出现问题时应该请专门的技术人员进行现场指导和维修，这样才能保证工程质量以及进度的顺利发展。

2、加强违法违规用地的清查

当前农村土地问题积累比较多、矛盾也比较突出，因此，要不断加大对违规违法用地的清查力度[3]。如果通过清查发现土地违法违规使用的现象，需要进行理智的分析和研究，对事件进行分类对待，不能简单笼统的归为一类，需要根据土地违规的具体情况采取不同的惩罚办法。如果土地违法违规的情况符合农村土地利用的总体规划以及当地村镇的实际情况，但是这种形式的用地没有经过正规的批准，那么则可以通过后期的补办手续、补缴相关税费等行为，使这种用地行为合法化。而对于那些不符合规划但是其土地建设已经形成了一定的规模的情况，这种行为土地已经不能恢复原来的状态，这种时候可以在对相关单位和责任人进行经济处罚以及责任追究的基础上，通过调整规划、补缴税费补办手续，将涉及到的土地纳入正常管理范畴，已经建成的公共违法用地需尽量的补办手续，而对于那些圈占囤积土地的行为要坚决予以回收处理。

3、在农村推行节约集约用地制度，规范用地秩序

严格控制建设用地的增量，努力盘活土地的存量，认真执行国家产业政策、供地政策和土地利用规划，对淘汰类、限制类投资项目，要禁止和限制用地[4]。将农村土地利用的节约化方式进行大范围的推广使用，而且还可以引导农村地区的企业提高自身拥有土地的利用效率，引进有效的工业用地的竞争机制，通过积极竞争的形式来达到土里利用效率提升的目的。另外，还要按照《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规的规定，严格监管农村宅基地、各类企业建设等行为，对于那些未经审批擅自占用农村集体土地进行建住宅、搞建设的土地用途的违法行为进行严厉的查处。

结束语

面对当前阶段城镇化、工业化的快速发展，农村土地管理的加强迫在眉睫，为了促进我国农村地区土地管理的有效、稳定的开展，需要不断加强宏观调控的力度，加快各种政府政策的落实工作的进展以及制度方面的创新，对于农村地区的用地秩序需要进行严格的规范，对于被征地农民的权益实施合法的保护，推广集约用地政策的实施。

参考文献

[1]覃育熙.关于加强农村土地管理的几点建议[J].中国管理信息化，2012，12：42.

[2]冯德福.浅议新形势下如何加强农村土地管理[J].才智，2009，22：13.

[3]毛丹妮，赵丽军.谈加强农村土地管理[J].现代农业科技，2009，18：384+386.

[4]黄飞，罗春华.加强农村土地管理的思考――以德江县为例[J].科技信息，2010，16：457-458.

现行土地管理法篇4

第一条为保证土地管理部门正确、及时查处土地违法案件，依法追究土地违法者的法律责任，维护土地的社会主义公有制和国家的土地管理秩序，根据国家有关土地法律、法规，制定本办法。

第二条土地违法案件，是指违反土地法律、法规规定，依法应当追究行政法律责任的案件。

第三条查处土地违法案件，必须以事实为根据，以法律为准绳，做到事实清楚、证据确凿、定性准确，处理恰当，手续完备、适用法律法规正确、符合法定程序和法定职责权限。

第四条县级以上人民政府土地管理部门查处土地违法案件依照本办法的规定执行。

第二章管辖

第五条土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。

第六条县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案件，依照本办法的规定应当由上级人民政府土地管理部门管辖的除外。

第七条设区的市已实行土地监察集中统一管理体制的，由市人民政府土地管理部门管辖所辖区内的土地违法案件，依照本办法的规定应当由上级人民政府土地管理部门管辖的除外。

第八条政府非法批地的土地违法案件，由人民政府土地管理部门管辖。

第九条国家土地管理局管辖下列案件：

(一)国务院交办的省级人民政府非法批地的案件或者其他案件；

(二)在全国范围内有重大影响的案件；

(三)法律、法规规定由其管辖的案件。

第十条有管辖权的土地管理部门因特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民政府土地管理部门指定管辖,管辖权有争议的土地违法案件，争议双方应当协商解决；协商不成的，报共同的上级人民政府土地管理部门指定管辖。

第十一条上级人民政府土地管理部门在必要时，可以查处下级人民政府土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以将自己管辖的土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处,下级人民政府土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级人民政府土地管理部门管理的，可以报请上级人民政府土地管理部门决定。

第十二条上级人民政府土地管理部门对交由下级人民政府土地管理部门查处的土地违法案件，必要时可以督促办理,上级人民政府土地管理部门发现下级人民政府土地管理部门对依法由其管辖的土地违法案件不查处或者不及时查处的，可以发出土地违法案件查处督办通知书，必要时也可以自己依法查处。

第三章受理和立案

第十三条土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。

第十四条举报案件要用书面或者口头举报方式,土地管理部门受理口头举报案件，必须详细记录，经核对无误后，由举报人签名或盖章,举报人举报案件，应当尽量使用真实姓名；举报人不愿意使用真实姓名并要求保密的，土地管理部门应当尊重举报人的意愿。

第十五条土地管理部门受理的举报案件，发现不属于自己管辖的，应当向举报人说明，同时将举报信函或者笔录移送给有权处理的机关。

第十六条土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。

第十七条符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：

(一)有明确的行为人；

(二)有违反土地法律、法规的事实；

(三)依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；

(四)属本部门管辖和职责范围内处理。

第十八条土地管理部门对在巡回检查中发现的违反土地法律、法规的行为，应当及时制

止，对符合本办法第十七条规定的违法行为，应当立案。

第十九条符合立案条件的案件，应当填写《土地违法案件立案呈批表》，经土地管理部门主管领导批准后立案。

第二十条土地管理部门立案处理的重大案件，应当抄报上一级人民政府土地管理部门备案。

第四章调查和处理

第二十一条经批准立案的案件，土地管理部门应当及时指派承办人,承办人应当全面、客观、公正地调查、收集有关证据,承办人调查取证时，不得少于两人，并应当向被调查人出示土地执法证件。

第二十二条承办人可以向当事人、证人或者关系人提出询问，并应当制作询问笔录。询问笔录由被调查人阅读或者向其宣读，并由调查人和被调查人签名或者盖章。

第二十三条承办人在必要时，可以勘验物证或者现场,勘验物证或者现场，勘验人员应当邀请有关组织或者人员参加,勘验人员勘验时，可以对物证或者现场进行拍照和测量。对勘验情况和结果应当制作笔录，由勘验人员、见证人和当事人签名或者盖章,当事人拒绝参加的，不影响勘验的进行。

第二十四条证据有下列几种：

(一)物证；

(二)书证；

(三)视听材料；

(四)证人证言；

(五)当事人陈述；

(六)调查笔录和勘测笔录；

(七)鉴定结论；

(八)其他。

承办人必须认真鉴别上述证据，未经查证属实，不得作为认定事实的根据。

第二十五条经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人。

第二十六条承办人在案件调查结束后，应当根据事实和法律、法规，提出《土地违法案件调查报告》。

第二十七条土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名。审议中的不同意见，应当如实记入笔录，并将笔录归入案卷。

第二十八条经审议的土地违法案件，土地管理部门应当分别情况予以处理：

(一)认定举报不实或者证据不足，未发现违法事实的，发出《撤销立案决定书》，立案予以撤销，重大案件的撤销应当报上一级人民政府土地管理部门备案；

(二)认定违法事实清楚，证据确凿的，依法作出行政处罚决定，发出《土地侵权案件行为处罚决定书》，送达当事人；

(三)认定侵犯土地的所有权或者使用权的，依法作出处理决定，发出《土地侵权行为处理决定书》，送达当事人；

(四)认定当事人拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，应当提请公安机关处理；

(五)认定国家工作人员违法，依法应当给予行政处分的，应当提出书面建议并调查报告有关证据，移送当事人所在单位或者上级机关处理，处理结果应当抄送移送案件的机关；

(六)认定违法行业构成犯罪的，应当将案件及进移送司法机关依法追究刑事责任。

第二十九条在土地违法案件调查处理过程中，承办人、主管领导有下列情形之一的，应当回避：

(一)与被调查人有近亲属关系的；

(二)本人或者近亲属与本案有利害关系的；

(三)与本案当事人有其他关系，可能影响公正查处案件的。

承办人员的回避，由主管领导决定；主管领导的回避，由案件处理机关的领导集体决定或者报上一级机关决定。

第五章送达和执行

第三十条《土地违法案件行政处罚决定书》、《土地侵权行为处理决定书》等作出后，土地管理部门应当在三日内送达当事人及利害关系人。

第三十一条送达有关法律文书，土地管理部门应当直接送交当事人及利害关系人签收。本人不在的，交其同住的成年家属或者所在单位签收；本人已向土地管理部门指定代收人的，交代收人签收；当事人及利害关系人是法人或者其他组织的，交其法定代表人或者主要负责人签收,当事人及利害关系人拒绝签收时，土地管理部门应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由土地管理部门负责送达的人员，见证人签名或者盖章，把送达的文书留在当事人及利害关系人的住所或者收发部门，即视为送达。

第三十二条《土地违法案件行政处罚决定书》、《土地侵权行为处理决定书》等送达当事人后，作出决定的机关应当督促当事人履行，并将履行情况记入《土地违法案件行政处罚(处理)决定执行笔录》。

第三十三条当事人对土地管理部门作出的行政处罚或者处理决定不服的，可以依照《行政复议条例》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。

第三十四条当事人对土地管理部门作出的行政处罚决定，在法定期限内既不申请复议，也不向人民法院，又不履行的，期满后由作出处罚决定的土地部门提出《土地违法案件行政处罚强制执行申请书》，连同案卷副本送交人民法院，申请人民法院强制执行,当事人对土地管理部门作出的土地侵权处理决定，在法定期限内既不申请复议，又不向人民法院，又不履行的，期满后被侵权人可以申请人民法院强制执行。

第三十五条土地管理部门发现下级人民政府土地管理部门的未经行政诉讼或者行政复议程序，但已发生法律效力的行政处罚决定确有错误的，可以责令下级人民政府土地管理机关重新处理，也可以自己依法处理。

第六章查封

第三十六条依法受到限期拆除新建的建筑物和其他行政处罚的单位和个人，继续施工的，作出处罚决定的土地管理部门有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封，并发出《查封决定书》，送达当事人,被查封的财物，由作出处罚决定的土地管理部门加封条，任何人不得擅自动用。

第三十七条土地管理部门在对继续施工的设备、建筑材料进行查封时，被查封人是公民的，应当通知被查封人或者成年家属到场；被查封人是法人或其他组织的，应当通知其法定代表人或者主要负责人到场，拒绝到场的，不影响查封程序的进行,对被查封的设备、建筑材料，查封时必须造具清单，被查封人、在场人签名或者盖章后，交被查封人一份。

第三十八条被查封的设备、建筑材料，查封人可以要求被查封人负责保管。因被查封人的过错造成的损失，由被查封人承担,被查封人拒绝保管的，土地管理部门可以委托有关单位保管。保管费用由被查封人支付。

第三十九条被查封人抗拒土地管理部门实施查封的，或者被查封人隐藏或者转移已被查封财产的，土地管理部门可以提请公安机关依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。

第七章结案

第四十条承办人在案件处理完毕后，应当填写《土地违法案件结案报告》，经土地管理部门主管领导批准后结案。

第四十一条承办人在案件结案后，应当将办案过程中写成的文书、图件、照片等，编日装订，立卷归档。

第四十二条重大案件和上级交办的案件结案后，应当将下列文书报上一级人民政府土地管理部门备案：

(一)《土地违法案件行政处罚决定书》；

(二)《土地侵权行为处理决定书》；

(三)《土地违法案件结案报告》。

经人民法院审理的，应当附人民法院判决书副本。

第四十三条土地违法案件的罚没财物和追回的赃款和赃物，由国家法律、法规规定的机关收缴。

第八章附则

第四十四条土地违法案件查处期间，土地管理部门应当停止为当事人办理用地和土地权属登记手续。

第四十五条查处土地违法案件的文书格式由国家土地管理局统一规定。

第四十六条乡级人民政府查处本行政区域内农村土地违法占用土地的案件，参照本办法执行。

现行土地管理法篇5

1．我国土地资源管理的发展阻碍

1．1土地资源管理缺乏高效规划和控制从目前情况看，随谈我国已经出台了土地资源管理的专项法规，但是这些法律法规的出台与其他国家相比较晚，从法律法规的具体内容来看，仍有较多不完善之处，法规条目中的某些规范要求不够具体且模糊，这些法规漏洞和不完善之处给执法造成一定困难，土地资源管理过程中往往难以按照实际法规操作。比如《土地资源管理法》中的第二条规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收或征用并给予补偿。”该条文中对公共利益这个概念没有做清晰解释，也没有具体界定何为公共利益，该词的模糊定义使得在进行土地资源征收时产生一系列问题。再者，我国土地资源管理法律法规有一定滞后性，且大多适用于城市土地，相比城市，农村的土地资源管理较为落后，而恰恰农村土地的问题也较多，面对诸多新出现的问题和情况，法律法规并没有及时作出修改和补充，在应对新情况时无法及时解决，使土地资源管理处于被动局面。

1．2土地规划与其他规划之间的关系混乱土地资源的规划是一种比较系统化的工作，这其中牵涉到多个领域、多个部门，例如，城市总体建设布局、水利问题、农业问题等，需要统筹兼顾，分析多方利益，考虑成熟才能做出科学决策，为此需要积极协调各部门、各领域的规划。但就目前情况来看，各部门之间仍然缺乏有效规划，在利益共赢上难以达成共识，由于缺乏明确的协调方案，使得土地资源规划常与其他城市规划产生冲突，出现矛盾。除此之外，从事土地资源规划的从业人员素质的不高，或缺乏专业土地规划训练，则会在土地规划阶段不能将土地进行进行集中分配，科学合理规划，甚至将不同类型的土地混合规划，不仅增加了规划成本，并且使土地资源的利用具有不可持续性，在未来或将给城市发展带来瓶颈，同时破坏环境，使土地规划缺乏权威性。

1．3土地资源管理信息化建设不足土地的相关管理信息数据庞大而复杂，而且不同的土地信息其更新的周期也有所不同，这费土地管理工作带来很多挑战。因此关于土地管理的信息化建设也成为了一项庞大负责的系统工作。根据实践证明，土地管理的信息化建设需要有很大的投资力度，并且需要较长的周期性，才能确保信息化建设成功。并且信息化建设所能产生经济效益的周期性也很长，必须是信息化系统运行了若干年以后，才能看到产生的利润和投资回报，投入和产出的比较很大。而在我国的很多地区，政府对于土地管理信息化的建设不够重视，投资力度较弱还有待提高，或者是注重于软件硬件方面的投资，而忽视了对于专业人员培训的投资，在对信息数据的采集、更新和输入几方面都缺乏对人员的资本投入，缺乏人力资本投入的重视。同时需要有专门的管理机构来进行信息化建设管理，实行规划化、标准化、统一化的管理办法。而在我国，土地管理信息化的建设还没有形成统一的标准和规范，对于开展信息化建设工作非常不利。另外关于土地管理的计算机软件开发方面，没有专业的开发部门来承担，以至于软件水平较低，与系统的整体一致性不符合，并且相关软件的技术服务、定期升级和技能培训等方面也水平较低，严重影响着我国土地资源信息化的建设。

2．提高土地资源管理的措施分析

2．1加强土地资源相关管理法规体系的建设对于现阶段的土地资源管理中法制不健全的现状，必须在已有《土地法》的基础上进一步完善相关法规，切实根据实际修订和完善具体内容，逐步建立起科学完善的土地资源管理法律法规体系，使实际管理工作有法可依。法规制定要落实到土地利用、整治、保护以及管理的各环节，切法条明晰，用词准确，可参考西方先进国家的土地整改策略，结合我国实际予以借鉴。另外，加强土地资源法制建设，还需加大执法力度，做到执法必严，一旦发现有滥用耕地，破坏土地的事件发生，要依照法规，严惩不贷，建立起问责制，使得相关责任人能够切实担负起自身职责，追究领导责任，避免消极事件发生。

2．2加强土地资源管理监管力度，提升管理人员素质土地资源利用与城市发展密切相关，任何一个城市在大力发展经济时，都不可避免的要考虑土地规划和管理问题，只有对土地资源科学合理的利用，才能有效缓解城乡扩建与经济发展之间的矛盾。作为政府主管部门，必须重视土地资源管理，依据各地实际情况设立土地资源管理部门，加强土地监管力度，集中利用土地，对有限的土地进行合理审批，拒绝任何非法审批项目，对违规违法的土地使用项目进行严惩。土地利用和整体规划必须以法律为坚实保障，在制定土地规划时，要事先做好实证调查研究，在专家的鉴定和科学论证下进行，做到实事求是、高瞻远瞩、切实可行，从源头上防止滥用土地的事件发生。

2．3加快土地资源管理信息化建设首先，在统筹规划方面要实现统一领导、统一安排。土地管理的信息化建设是一种系统性的工作，必须有很强的整体性和系统性，因此在信息建设的过程中要注意统筹安排、统一领导，要实行统一的标准和规范，在各部门之间要能协调配合。另外，土地管理部门在计算机软件的配置、信息资料的传递和共享方面也要有统一的标准规划，在对外服务时要有统一的要求标准。其次，土地管理信息化建设的投资比较大，利润回报周期长，要能够结合实际情况来分步骤有计划的进行，不要急于求成，要因地制宜，结合实际实事求是的做好规划并稳定发展。最后还要注重人才的培养，专业化的信息技术人才是信息化建设的关键，在建设土地管理信息化的过程中，要合理的进行人才培养计划，要培养土地管理相关的高水平人才，还要培养现代化信息管理人才，不仅熟悉土地管理也能熟练掌握计算机信息技术。另外还可以加强现有业务人员的培训，在实际工作中实现管理的信息化、自动化和数字化，培养良好的信息处理习惯。

3.结语

现行土地管理法篇6

随着人口的膨胀和生产的无限扩展，近年来，土地资源的相对稀缺性越来越明显，简单的土地所有权已经不能满足所有者的个人利益需要，而更难达到土地资源价值和效益最大化的实现。这就需要通过物权法来设定一系列土地用益物权以满足个人和对土地资源的需要，而土地使用权出让制度便是设定土地用益物权的唯一制度，因此，在当下对土地使用权的出让性质的再讨论，仍具有十分现实的意义。笔者在对出让行为的性质进行引介和评价的基础上，提出了判断行为性质的标准——从主体优位到目的优位的标准转换，并进而认为出让是一种（民事）法律行为。提出这种观点，以更好地使土地使用权合理流转，改变土地流转的自发和无序状态，规范土地利用混乱局面，将土地使用权作为商品价格化，按照价值实现土地的更加合理配置，做到依法有序、规范操作，进一步建立健全土地使用权市场，为土地流动提供载体，打破土地流转的各种不利限制。土地使用权交易市场，规范交易行为，减少土地流转成本。从根本上防止行政权力侵犯公民的土地财产权，并使国家利益在流转中得到体现。从而使土地流转更加公正、公平、合理。

关键词：土地使用权出让 行政行为 民事行为 合同

众所周知，由于我们国家的公有制性质，我国宪法明确规定了土地这项财产的所有权只能由国家和农民集体享有，国家和集体垄断了土地所有权以及土地使用权的供应市场，土地使用权是地产市场的唯一权利载体，具有实现土地民事流转的功能，土地流转可以分为初次流转和再次流转，相应地便形成了土地使用权的两极市场，即土地使用权的一极市场和二极市场。其中一极市场是事关土地初次进入市场的重大，所以显得十分重要。

土地使用权出让制度是我国现阶段创设土地用益物权的唯一制度，土地使用权的出让制度对社会、个人对土地的利用及价值创造就有着非同寻常的意义。但是《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）明确禁止农民集体所有的土地使用权出让，转让或者出租用于非农业建设。[1]所以，我国现行法律制度中的土地使用权的出让仅指国有土地使用权的出让。根据《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）和《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）的有关规定，土地使用权出让是指国家以土地的所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为，这一定义表明了国家作为土地所有者与土地使用者之间如何让渡土地使用权的基本权利和义务关系，为土地使用权的转让、出租、抵押等经营行为和土地使用权作为商品进入流通领域提供了前提和基础。因此，把握土地使用权出让行为的性质事关整个出让制度的规范建构问题。小视不得。然而，界对出让行为的性质定位却长时间观点对立，难趋一致，这固然与市场理念和国家制度的碰撞冲突有一定的关系，但也跟判断行为的法律性质的标准的僵化有关。

一、土地使用权出让的法律性质诸论及评价

自80年代初期以来，法学理论界对土地使用权出让行为的法律性质逐渐形成了三种截然不同的规点：第一种是行政行为说，第二种是经济法律行为说，第三种是（民事）法律行为说。各种观点之间分歧较大。

（一）行政行为说[2]

行政行为说认为土地使用权出让行为的性质是行政行为而非其他，具体理由有：

1、从出让的目的看，国家作为土地所有者完全垄断了土地的一级市场，从而有效地控制地源和二级市场，以实现国家的土地政策，达到促进整个房地产业发展的目的，国家出让土地使用权的最终立足点在于行使管理权能。

2、从出让的程序看，国家对出让行为有严格的审查和管理制度。出让土地使用权应当符合土地利用的总体规划，年度计划，且由政府统一领导有计划、有步骤进行。在土地出让前，对出让地块的用途、年限等条件由土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理等部门共同拟定方案后，报政府批准后再由土地管理部门实施。由此可见，作为出让方的国家土地管理部门及其他有关行政部门在现实土地使用权出让制度下显然，在行使政府的管理职能。

3、从出让法律关系的主体看，一方为代表国家政权的土地管理部门，另一方为土地使用者，前者行使的是管理职能，后者必须遵守和服从，如果用地者不服从管理，可能会受到相应的行政处罚。

4、从出让金的数额看，现阶段土地使用权出让金并非土地使用权商品真正价值的价格表现形态，而只是国家凭土地所有者身份分割部分利润的行为，属国家和用地者的分配范畴而非交换范畴，事实上也只是象征性的收费而已。

5、从解决争议的看，如果土地使用者与出让方对土地的期限、程度、土地的用途，出让金的数额等产生争议和分歧，政府有关部门可以用行政裁决方式解决，如行政相对人（受让方）不服从裁决，可以诉诸法院行政庭。可见，现实体制从司法救济的角度确认为出让方和受让方形成的行政法律关系，出让行为当然为行政行为之性质。

行政行为说并没有提示出我国土地使用权出让行为的本质，仍然没有摆脱传统的计划经济和管制经济的观念，片面强调公权力对私权利的优势地位，是不可取的。当前行政行为说已远不如出让制度建立初期那么红火的原因既在于此。

（二）经济法律行为说 [3]

经济法律行为是随着我国经济法学说的不断扩张和膨胀，经济法理念深入到土地管理法领域的产物，该说认为土地使用权出让行为是经济法律行为。理由是：

1、土地使用权出让是土地有偿使用的第一环节，土地使用权出让的有偿性体现了出让关系的经济性质。深究一步，是因为土地使用权已进入经济领域作为一种生产要素进行流转，这表明土地使用权在我国已成为一种特殊商品，而不再是单纯的资源，从而是有自身价值，只是以出让金这一独特于其他商品价值的形式表现出来，而这种经济性不是它与行政法律关系区别之所在，土地使用权出让关系为行政法律关系所不容。

2、土地使用权出让的客体是城镇国有土地的使用权，这一界定标示出出让主体的单一性即国家。《暂行条例》第8条明文规定出让主体由国家以土地所有者的身份担当。可见，在国有土地使用权出让法律关系中，一方当事人始终是以土地所有者身份出现的国家，这正是经济法律关系的一个主要特征，也是其与民事法律关系的主要区别之一。

3、从出让的目的看，国家出让土地使用权，真正的目的不再于收取出让金，也并非为获取财产作为使用权出让的对价。而是在于“改革城镇国有土地使用权制度，合理开发利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展”。国家在此运用“看得见的手”通过一定的市场形式配置土地资源，从而引导实现既定的宏观经济目标。

4、从出让过程中的法律责任承担方式看，既有行政性的，如警告、罚款、直至无偿收回土地使用权，还有民事责任，如因对方违约而解除合同并请求违约赔偿。法律责任承担方式的多样性也是经济法律关系的特点之一，与民事法律关系，行政法律关系中法律责任承担方式和单一性大异其趣。

尽管经济法律行为说对国家的行政行为和经济管理行为进行了严格而准确的区分，但由于它仍然立足于国家纵向意志优越性和出让双方当事人地位的实质不平等性，经济法律行为说自然不能摆脱行政行为说的理论陷阱，即以公权力的任意优越性不合理地排斥了私权利的正当存在和实现。[4]因此，经济法律行为说与行政行为说在本质上并无二致。

（三）（民事）法律行为说

民事法律行为说认为：土地使用权出让，就是财产出让的合同行为，在土地出让的法律关系中，国家以土地所有者的身份出现，因此，国家作为土地所有者的法律地位与土地使用权受让人的地位完全平等，双方应遵循平等、自愿、有偿的原则。因此，无论从形式还是实质看，土地使用权出让都是一种民事法律行为。

民事法律行为说是与行政行为说和经济法律行为截然相反的一种观点，相对于行政行为说和经济法律行为说中土地资源的利用依赖于权力配置，民事法律行为说更加信赖权利手段对土地资源配置的优化和土地效益最大化的实现。该学说认识到了国家的双重角色的分离和权利本位思想在的兴起，认识到了我国土地法的发展趋势，已成为当今法学理论界之通说。

二、土地使用权出让是一种（民事）法律行为

（一）从主体优位到目的优位——判断法律行为性质的标准。

根据一般法理，我们在判断法律行为的性质时，通常是看此法律行为的主体是符合民事法律行为、经济法律行为还是行政行为，这即是判断法律行为性质的主体标准。因为在通常情况下，不同主体实施的行为的性质差别显而易见，所以主体标准成了判断法律行为性质的主要的基础性标准。如自然人之间的借贷行为是典型的民事法律行为，国家财政机关实行的财政补贴行为是经济法律行为，而一般的国家行政机关，如公安部门实施的治安管理行为则属行政行为。在很长一段时间里，主体标准在判断法律行为性质乃至一个法律部门的性质和地位方面一直处于统治地位。但随着法律部门的细化和法律行为的复杂化，再加上我国国有经济大规模存在的特殊国性，主体标准已难以迎合对法律部门和法律行为进行精确划分的要求，主体标准的优越地位正在逐渐让位于目的标准，即通过对法律部门的立法宗旨（目的）以及法律行为的目的进行来确定该法律部门和法律行为的性质，但是，我们应该注意的是判断法律行为，性质的目的标准的优先适用并非意味着完全否认主体标准，而是指在作为基础的主体标准与目的标准发生冲突时，才优先适用目的标准。

（二）土地使用权出让的目的决定了出让行为的性质是民事法律行为。

在土地使用权出让行为中就出现了主体标准与目的标准的冲突，因此要判断土地使用权出让行为的法律性质，就必须认清土地使用权出让的目的。

如前所述，不同学说对土地使用权出让的目的有不同的认识。行政行为说认为，土地使用权出让的目的是，有效控制地源和二级市场，以实现国家的土地政策，达到促进整个房地产业发展的目的。[5]经济法律行为说认为，国家出让土地使用权的真正的目的不再于收取出让金，而是通过一定的市场形式配置土地资源，从而引导实现既定的宏观经济目标。[6]此外，尽管民事法律行为说已成为当今法学界之通说，但鲜有学者从土地使用权出让目的的角度来论述出让行为性质的，这不能不说是一大缺憾。而在我国，由于在公有制条件下，国家虽然是土地所有人，但国家不可能以所有人的身份使用全部国有土地。绝大部分国有土地都是由非所有人的公民、法人来使用的。过去，国家按土地使用转移给公民、法人的手段是行政划拨，其特点是不把土地使用权当作财产看待，而且国家划拨土地是居高临下式的，即只有国家有决定权，而公民、法人只有消极的等待批准，没有任何积极的权利。划拨土地使用权也是无偿的，而且一拨定终身，公民法人只有享有该权利，而不得将权利转移给他人。显然，以行政划拨方式转移土地使用权，不符合市场经济条件下的土地性质和土地使用权的性质，不能充分发挥土地财产（资源）的最大化效益和价值。而以土地使用权出让合同方式转移土地使用权，反映了土地及土地使用权的商品性质和财产性质，同时出让后的土地使用权在土地使用年限内可以转让（出售、交换、赠与）出租、抵押或用于其他经济活动，充分地实现了土地使用权的价值和效益的最大化。由此，我们认为，土地使用权出让的目的是改变过去划拨体制的弊端，使土地资源进入商品市场，并逐步形成土地使用权流转市场，使其作为一项特殊的商品进行流通，尽管土地使用权的市场准入也涉及到了行政机关的审批等行政管理问题，但这种管制只是一般性的行政事务管理并无调控经济和社会之目的，因此它的存在并不土地使用权出让的民事法律行为性质。土地使用权出让的根本目的并非对权力进行规制，也非对权力进行创设，而是土地所有权基础上的土地用益物权的创设，是土地所有权的 衍生，以促进土地资源在市场规律下进行优化合理配置，并得到有效的利用，因此出让的本质是用益物权的一种取得方式，说具体些，是不动产物权的设定的继受取得方式。根据民法法理，继受取得可分为移转的继受取得和设定的继受取得。前者指权利主体变更而权利并不变更，如所有权的让与、债权的让与；后者指前权利主体仍保有其权利，而基与该权利而为另一主体设定新权利。如所有人在自己的所有物上为他人设定用益物权或担保物权，即其适例。[7]因为在土地使用权出让行为之前，该不动产用益物权在法律上并不存在，而出让行为成立之后，该权利（土地使用权）才得以产生。[8]因为“土地使用权出让合同并不是转移已经独立存在的一项物权，而是在创设一种物权，而且这项新的权利是从土地所有权中分离出来的。”[9]当然，这里应该注意的是，由出让行为而创设的土地使用权已是一项独立的用益物权，而非简单的使用权，不仅可以实际占有、使用、受益、更重要的是土地使用者可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动，实际上享有法律允许范围内的处分权。[10]由此可见，土地使用权出让的目的本身民事私利性质就决定了土地使用权出让行为的性质是民事法律行为。这是对传统行政行为说和经济法律行为说的突破，也是权利本位对义务本位之胜利。

三、土地使用权出让行为的民事行为性质在现行法中的体现

土地使用权出让具有民事法律行为的性质，这一点在现行立法中也有明显体现：

（一）土地使用权出让的目的表明了出让行为的民事法律行为性质。根据前面的，土地使用权出让制度设立的目的或曰立法宗旨是为了创设一种新的用益物权，以发挥土地财产的价值功能，这足以体现出让行为的民事行为性质。在此不再赘述。

（二）土地使用权出让制度所规定的原则表明了出让行为的民事法律行为性质。我国现行法律规定土地使用权出让应遵循平等、自愿、有偿的原则 ，由县、市人民政府土地管理部门（出让方）与土地使用者签订合同。[11]在订立土地使用权的出让合同中，遵守平等、自愿、有偿的原则是必要的、必须的。土地使用权的出让是转移财产的行为，国家方面并不比公民、法人有优越的指导性的地位。如果不坚持平等、自愿原则，就有可能损害公民、法人（土地使用者）的合法权益。[12]这也是现行法尽量去避免的一种不公正情况。

（三）土地使用权出让所来采取的合同形式和合同的表明了出让行为的民事法律行为性质。首先，出让行为的合同形式反映了它的民事性质。我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》及《暂行条例》都规定，土地使用权出让时应当采取合同形式，尽管我国现行合同法没有将土地使用权出让合同作为有名合同之列（《合同法》只规定了15种有名合同），但这并不能否认土地使用权出让合同仍适用《合同法》的一般原理，它仍旧属于债权法的范畴。其次，土地使用权出让合同的内容体现了出让行为的民事性质。土地使用权出让合同的内容主要是指订立合同双方当事人，标的物、期限、价金、违约责任等等。而在这其中，当事人的地位平等，一方是土地所有权人，而另一方为土地使用权人，标的物是土地这项财产或者是土地使用权利本身，合同成立后即意味着用益物权的设立，即使认为出让人享有的某些权利是有行政的性质，一旦规定在合同中，便成为合同中所规定的权利。出让人行使权利不是不源于法律规定。而是来源于合同，当出让人超越合同规定行使权利时，也将构成违约。因此，土地使用权的出让合同与一般的民事合同并二致，是民事合同的一种，而相应的出让行为也即是一种民事法律行为。

（四）土地使用权出让的方式表明了出让行为的民事法律行为性质。现行法规定，土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。[13]协议是双方当事人面对面地排斥第三人参与而订立合同的方式，而招标、拍卖则是在多方竞争条件下而签订合同的方式，但它们仍然都属于一般合同的订立规则的内容，体现着很强的民事性质。而出让方式仍然服 务于出让行为，出让方式的民事性质是出让行为民事性质的直接体现。

（五）土地出让金并不是什么行政管理手段，而是土地使用权的商品价格。如果将土地使用金作为一种管理手段，其数额完全由土地管理部门来决定，则根本不可能真正实行土地使用权制度的改革，土地使用权也不可能真正进入市场并充分发挥土地效益，国家也难以通过转让获取应有的收益，甚至极易助长管理机关的腐败行为。[14]尽管我国现阶段土地使用权出让金明显降低，但它绝不应被歪曲为一种单纯的宏观调控工具，出让金本质上是土地财产的价值补偿手段，它被规定在出让合同中并根据土地用途、使用年限、质量等级和地理位置等方面的不同而有所不同。

四、如何看待现行法中对土地使用权出让合同时行限制的规定对出让合同性质的

主张土地使用出让行政行为说和法律行为说的学者都以出让合同受到限制和干预为由而否认土地使用出让合同乃至出让行为的民事性质，但土地使用权出让合同受到限制是否就意味着它不具有民事性质吗？对此，我并不赞同。

尽管《暂行条例》第17条规定，土地管理机关有“警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚权”。但这一规定也只是由于我国出让制度的不完善使得国家的所有权身份和管理者身份重叠、模糊造成的，并不能因此否认出让的民事性质。其实，土地管理机关在土地使用权出让过程中，具有双重身份，一方面它是以土地所有者的身份，作为出让人从事民事活动，参与民事法律关系，另一方面，它作为政府的职能部门以管理者的身份出现，从事管理活动，参与行政管理法律关系。在某一具体的法律行为中它只能以其中某一种身份出现，而不能以两种身份同时出现。《暂行条例》第17条的上述规定是相对于土地管理机关的行政管理职权而言，而不是土地使用权人享有的一种民事权利。是国家权力对合同权利交易（出让）与市场交易管理的两种行为，不致于混淆区别而损害土地使用人的合法权益。当然，现行法赋予土地管理机关的多种超合同权力的存在有无合适的法理依据仍是值得我们深思和解决的。 注释：

1、《中华人民共和国土地管理法》63条

2、《论国有土地使用权出让的法律性质》1999年第2期

3、《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第11条、第13条

资料

[1]《中华人民共和国土地管理法》第63条。

[2]李寿廷、扬守信：《论土地使用权出让的法律性质》载《经济改革》1995年第5期50。

[3]朱谢群：《论国有土地使用权出让的法律性质》载《法律》1999年第2期106。当然，经济法律行为说还存在一个基本概念的逻辑矛盾的问题。据孙宪忠先生的，法律行为是指仅限于私法领域的当事人自由意思的表示行为，国家行为不可称为法律行为。

[4]张学春：《全国房地产制研讨会会议综述》载《法学》1997年第1期122。

[5]李寿廷、杨守信：《论土地使用权出让的法律性质》载《经济改革》1995年第5期50。

[6]朱谢群：《论国有土地使用权出让的法律性质》载《法律科学》1999年第5期50。

[7]梁慧星：《民法总论》法律出版社，1996年版，53。

[8]黄河：《房地产 法（修订版）》中国政法大学出版社，1999年第2期107。

[9]孙宪忠：《国有土地使用权财产法论》，1993年版，84。

[10]张学春：《全国房地产法制研讨会会议综述》载《中国法学》1997年第1期123。

[11]《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条。

[12]王家福：《中国民法学.民法债权》法律出版社，1991版，680。

现行土地管理法篇7

关键词：土地储备资金　土地资产证券化　融资　多元化

1.我国土地储备资金的现状

1.1先天不足——土地储备启动资金短缺

虽然在土地储备机构成立之初，各地政府为了支持土地储备制度运作，实现政府有效调控城市土地市场的目的，大多都会拨付专款作为启动资金。然而由于财政拨款的局限性，导致了土地储备启动资金从一开始就处于短缺的状态。财政拨款的局限性主要体现在：

第一，土地储备资金对于资金的需求量大，并且对于资金的占用周期较长。政府所能提供的财政拨款的金额和周期较短，远远不能满足土地储备资金运作的需求。而且这部分资金常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争，使得财政拨款缺乏连续性和稳定性。

第二，政府的财政拨款属于计划行为，一般情况下是前一年度的年底做出计划，然后第二年进行拨款。但是土地收购和储备却处于随着市场的波动而不断变化的状态。这两者之间存在着严重的时间差，不利于土地征购和储备目标的实现。

1.2后天不济——银行贷款的高利率及土地出让收益的周期过长

土地储备资金不但面临着“先天不足”的局面，而且由于种种原因使得其又陷入了“后天不济”的窘境。

首先，由于财政拨款无法满足土地储备资金的使用，银行贷款也就变成了土地储备过程中最主要的资金来源。

然而银行贷款毕竟属于市场行为，银行所能借出的贷款金额也毕竟有限，而且还需要缴纳借款利息。如果过多的向银行进行借款，将会增加土地的储备成本，使土地的经营效益受到影响。

其次，土地出让收益也是土地储备资金的主要来源之一。然而土地出让收益的期限过长，完全无法满足土地储备资金当前的需求。

2.我国土地储备资金在管理方面的问题

2.1产权界定模糊，无法从整体上调控土地储备资金

由于我国经济结构复杂，城乡差距较大。所以从现阶段来看，我国的土地储备的地段主要集中在城市土地。然而，我国的城市土地在土地的所有权、管理权和使用权方面还存在着责任不清，义务不明、越级形式权力的现象。

2.2法律法规不健全，导致融资困难

我国对于土地储备资金的管理还没有统一的法律法规，只是有些城市就自身出现的情况颁布了一些土地储备资金管理的条例。对于政府应如何建立土地储备机制，形成土地统一的收购权也没有明确的规定。这些都制约着新型土地储备资金管理体系的建立。

2.3国家法律规定同实际情况存在差异

由于各个地方的实际情况不同，使得国家所指定的相关条例同实际情况之间往往存在较大的差异。这些差异主要表现在以下几个方面。

第一，土地储存项目成本核算不准确。按《土地储备管理办法》规定,土地储备的工作由市、县人民政府国土资源管理部门负责。土地储备机关负责之后的收储土地的取得、开发整理等工作。储备土地完成前期开发整理后,由土地储备机构交付主管国土资源管理部门,纳入土地供应计划,由国土资源管理部门统一组织供地。这就加大了信息在传递过程中出错的概率，两个部门之间扯皮的现象时有发生；而且由于两个部门对于数据的记录方式各有不同，这就使得土地储存项目的成本核算经常出现许多版本，难以准确反映实际情况。

第二，记账方式过于死板。例如《土地储备资金会计核算办法》中规定,应适时监督的应收收储项目受让人出让款不能通过“应收账款”或其他类似债权账户反映,另一方面,由于财政部门与国土资源管理部门的监管十分依赖这些重要会计信息,这又迫使土地储备机构只能通过备查簿进行辅助登记,满足主管部门履行监管责任的需要。

第三，某些定义相互矛盾。例如《土地储备资金会计核算办法》中规定,土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所使用的资金,这意味着土地出让涉及的资金不属于土地储备资金。这同实际的土地储备机构的做法背道而驰。

3.建立新型的土地储备资金管理体系

3.1完善土地储备的立法体系

依照我国现行法律的规定，我国的城市土地属于国家所有，国家所有城市的土地所有权由国务院代表国家行使，地方政府享有土地的开发管理权。由于我国当前的土地管理制度在法律上的对于两者的产权界定不清晰，致使地方政府经常利用对所辖地区的管理上的便利越权行使中央政府的职能。而且使得地方政府在土地收益分配中往往将局部利益和眼前利益放在首位。

造成这种现象的原因就是因为我国土地储备的立法的不完善。因此建立新型土地储备资金管理体系的第一步就是要完善土地储备的立法体系，构建城市土地储备的“三权分离”体系，即明确城市土地的所有权、管理权和使用权的归属，使三者相互分离，相互制约又互为整体。这样中央政府可以从宏观上对土地储备资金进行统筹管理，各个地方政府也可以明确自己的权力和职责，避免越权现象的发生。同时还可以抑制地方政府以地生财的投资冲动，为构建和谐健康的新型土地储备资金管理体系创造条件。

3.2土地储备资金财务管理办法的创新

第一，严格核算土地出让收入和土地出让成本，规范土地储备机构的运营结构。

第二，对土地供应款项的回收周期和土地经营损益进行严格监控，并一次建立符合土地储备资金的会计体系。

第三，建立两套会计核算体制，分别以权责发生制和收付实现制为基础。从而可以更加详细的记录土地储备资金的动向，为土地储备资金的管理提供更加详细的数据和信息。

3.3土地储备资金会计核算办法的进一步规范

第一，加强对储备土地的商品管理。

第二，对需开发整理的土地设立“开发成本”科目。

第三，加强对收入的管理。

第四，加强对开办费用的管理。

第五，加强对债权、债务和财产物资的管理

结　论

建立新型的土地储备资金管理体系是顺利实施城市土地收购储备制度的必要保障。只有从法律和资金管理方面不断完善土地储备制度，土地收购储备的工作才能顺利的开展，从而最终发挥土地储备制度的宏观调控功能。

参考文献：

[1]温勇鹏.浅议土地储备资金管理存在的风险及建议[J].现代商业,2010,(23)

[2]李美岩,刘红宇.土地储备的资金循环模式研究[J].特区经济,2011,(07)

[3]刘新芝,齐伟,王晓红,李新建.城市土地储备制度绩效评估案例研究[J].山东经济,2007,(01).

现行土地管理法篇8

第一条为了保证国家土地法律、法规的实施，加强土地监察工作，根据国家有关法律、法规，制定本规定。

第二条土地监察，是指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律、法规情况进行监督检查以及对土地违法者实施法律制裁的活动。

第三条土地管理部门通过行使土地监察职权，维护土地的社会主义公有制，维护国家的土地管理秩序。

第四条国家土地管理局主管全国土地监察工作。

县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作。

乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地监察工作。

第五条土地管理部门依照国家土地法律、法规独立行使土地监察职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第六条土地监察实行预防为主、预防和查处相结合的方针，遵循依法、及时、准确的原则。

第七条土地监察工作必须以事实为依据，以法律为准绳，在适用土地法律、法规上人人平等。

第二章土地监察机构和人员

第八条土地监察机构，是土地管理部门按照内部职责划分设置的专门负责土地监察工作的职能机构。

县级以上地方人民政府土地管理部门应当设置土地监察机构，建立土地监察队伍。

市、县人民政府土地管理部门可以对区、乡（镇）土地监察工作实行集中统一管理。

第九条县级以上地方人民政府土地管理部门经同级人民政府批准，可以向下一级人民政府土地管理部门委派土地监察专员，检查指导土地监察工作。

第十条土地监察机构应当配备足够数量的土地监察人员。

土地监察人员应当具有较高的政治素质，通晓土地监察业务，熟悉土地法律、法规，忠于职守，秉公执法，清正廉明。

土地监察人员应当经过岗位培训并经考核合格方能任用。

第十一条土地管理部门应当加强与有关部门的协作关系。在法律允许的范围内，开展各种形式的联合执法活动。

第三章土地监察职权

第十二条土地管理部门的土地监察职责是：

（一）监督检查土地法律、法规的执行和遵守情况；

（二）受理对土地违法行为的检举、控告；

（三）调查处理土地违法案件；

（四）协助有关部门调查处理土地管理工作人员依法执行职务遭受打击报复的案件；

（五）对下级人民政府土地管理部门履行土地管理职责的情况进行监督检查；

（六）指导或者领导下级人民政府土地管理部门的土地监察工作。

第十三条土地管理部门履行土地监察职责，享有以下权力：

（一）对单位和个人执行和遵守土地法律、法规情况依法进行检查；

（二）对违反土地法律、法规的行为依法进行调查；

（三）对正在进行的土地违法活动依法进行制止；

（四）对土地违法行为和土地侵权行为依法实施行政处罚和行政处理；

（五）对违反土地法律、法规，依法应当给予行政处分的个人和单位主管人员，依法提出给予行政处分的建议。

第十四条土地管理部门依法行使土地监察职权，有权采取下列措施：

（一）查阅、复制与土地监察事项有关的文件、资料；

（二）要求监察对象提供或者报送有关的文件、资料以及其他必要情况；

（三）可以进入土地违法现场察看和测量，并询问有关人员；

（四）对依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施处罚但继续施工的单位和个人的设备、建筑材料等予以查封；

（五）其他依法可以采取的措施。

第十五条土地管理部门报经同级人民政府批准，可以对下级人民政府的违法批地行为予以公告，宣布批准文件无效，注销土地使用证，对有关责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十六条土地监察人员依法执行职务时，必须佩带土地监察标志和出示土地监察证件。

土地监察标志和土地监察证件由国家土地管理局统一制定。

第十七条拒绝、阻碍土地管理部门依法履行土地监察职责，或者对土地监察人员进行打击报复的，由土地管理部门提请公安机关依照治安管理处罚条例的有关规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四章土地监察的内容和方式

第十八条土地管理部门依法对单位和个人下列行为的合法性进行监督检查：

（一）建设用地行为；

（二）建设用地审批行为；

（三）土地开发利用行为；

（四）土地权属变更和登记发证行为；

（五）土地复垦行为；

（六）基本农田保护行为；

（七）土地使用权出让行为；

（八）土地使用权转让、出租、抵押、终止行为；

（九）房地产转让行为；

（十）其他行为。

第十九条对本规定第十八条规定的检查内容，土地管理部门可以根据本地区的实际，采取下列方式进行监督检查：

（一）根据土地监察工作计划，定期、不定期地对监察对象执行和遵守土地法律、法规情况进行全面检查；

（二）针对某一地区的实际情况，对特定的监察对象的特定活动进行专项检查；

（三）为防止违法行为的发生，对监察对象活动的全过程进行事先检查、事中检查和事后检查。

第二十条土地管理部门对下级人民政府土地管理部门制定的与国家土地法律、法规相抵触的规范性文件，可以责令其修改或者向下级人民政府提出撤销的建议。

土地管理部门发现下级人民政府制定的行政规章、规范性文件与国家土地法律、法规相抵触，可以向制定机关提出修改建议；必要时，可以向同级人民政府提出责令修改或者撤销的建议。

第二十一条土地管理部门发现下级人民政府土地管理部门不履行法定职责或者消极执法的，有权责令限期改正或者报同级人民政府责令履行；对下级人民政府土地管理部门及其工作人员执行职务的违法行为有权提出处理意见，报有关部门依法追究法律责任。

土地管理部门发现下级人民政府土地管理部门的未经行政诉讼或者行政复议程序，但已发生法律效力的行政处罚决定确有错误的，

可以责令下级人民政府土地管理部门重新处理，也可以自己依法处理。

第五章土地监察工作制度

第二十二条土地管理部门应当建立土地监察目标管理责任制度。

县级以上地方人民政府土地管理部门应当把土地监察工作纳入土地管理工作的目标考核体系。

第二十三条土地管理部门应当建立土地监察工作报告制度。

土地管理部门应当定期向上一级人民政府土地管理部门报告土地监察工作。必要时，可以越级向上级人民政府土地管理部门报告。

第二十四条土地管理部门应当建立巡回检查制度。

县级以上地方人民政府土地管理部门和乡（镇）土地管理人员应当认真进行巡回检查工作，发现问题及时处理。

土地管理部门应当采取专业人员与群众相结合的方式，建立和完善土地监察信息网络。

第二十五条土地管理部门应当建立土地违法行为举报制度。

县级以上地方人民政府土地管理部门应当公开设置举报电话、信箱。

土地管理部门应当依法保护举报人的合法权益。

第二十六条土地管理部门应当建立土地违法案件统计制度。

土地管理部门应当每年向上一级人民政府土地管理部门报送土地违法案件统计报表以及土地违法案件分析报告。

第二十七条土地管理部门应当建立重大土地违法案件备案制度。

土地管理部门对自己处理的重大土地违法案件，应当在结案后一个月内报上一级人民政府土地管理部门备案。

第六章土地违法案件查处

第二十八条土地违法案件，是指违反土地法律、法规，依法应当追究法律责任的案件。

第二十九条查处土地违法案件，必须做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、适用法律、法规准确、符合法定程序和法定职责权限。

第三十条土地管理部门查处土地违法案件，应当依照规定的程序进行，具体办法由国家土地管理局另行制定。

第三十一条上级人民政府土地管理部门在必要时，可以将土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处，并对案件办理情况进行监督。下级人民政府土地管理部门对上级人民政府土地管理部门交办的土地违法案件，应当认真查处，并及时将查处结果向上级人民政府土地管理部门报告。

下级人民政府土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级人民政府土地管理部门处理的，可以报请上级人民政府土地管理部门决定。

第三十二条土地管理部门应当保证土地监察机构的办案经费和办案工具，改善办案条件。

第三十三条对检举、揭发土地违法行为或者协助土地管理部门依法查处土地违法案件成绩显著的单位和个人，由人民政府或者土地管理部门给予奖励。

第七章奖励和惩罚

第三十四条土地管理部门及其工作人员在土地监察工作中有下列情形之一的，由人民政府或者土地管理部门给予表彰或者奖励：

（一）认真履行职责，依法执行公务成绩显著的；

（二）秉公执法，不徇私情，受到群众拥护的；

现行土地管理法篇9

    [关键词] 土地法 体系 指导思想 建议

    土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源，是一切社会生产、生活活动的载体。新中国成立以来，国家在土地资源开发、利用、保护、治理、管理等方面做了大量的工作，我国的土地法律制度和措施在实践中得以建立和完善。随着我国社会、经济的发展，特别是我国可持续发展战略的确立以及社会主义市场经济体制的建立，我国土地法制建设面临着新的挑战。当前，有必要运用系统分析的方法对我国土地法体系进行全面、系统的分析、评估和研究，进一步推动我国土地法理论和实践的发展。

    一、土地法体系的概念

    土地法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范，而是指所有土地法律规范，土地法律、法规和其他土地法律表现形式，其他土地法律渊源的总和。

    广义的土地法体系包括土地权属，土地的合理开发、利用，以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容，涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法仅指综合性的《土地法》，如前苏联、朝鲜和罗马尼亚等国的《土地法》。关于土地法的具体内容，不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如，英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度：地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度。大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权，其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。

    从研究角度的不同，可以将土地法体系分为法律规范体系、法规体系、现行体系、目标体系和学术体系等类型。

    土地法律规范体系，是从法律规范角度对土地法体系的定义。根据法律规范由条件、处理和后果三要素组成的观点，土地法律规范体系包括制裁性法律规范、奖励性法律规范和其他法律规范。用法律规范来概括土地法体系的局限性在于，它可能将对土地法律法规的司法解释、判例，以及法律中的序言、法律术语定义和其他指导性内容，排除出土地法体系的范围。

    土地法规体系，又称土地法律体系或土地法律法规体系，是从制定法角度对土地法体系的定义。由于它不包括判例法、习惯法、普通法等内容，显然难适用英美法系的国家。某个土地法律或法规，可以包含很多不同的土地法律规范；一个土地法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。

    现行体系和目标体系，是从时间角度对土地法体系的定义。前者就目前土地法的状况而言，是指由现有土地法律规范或法规组成的系统；后者就将来土地法的状况而言，是指按照国家的立法规划或计划在一定时期内建成的体系。

    学术体系是指专家学者从学术理论研究的角度提出的土地法体系。由于不同学者或不同学派对土地法的目的、任务、调整对象、表现形式等问题有不同的看法，其主张的土地法体系也有不同的范围。学术体系带有学术味、理想化，由于它是通过理论分析研究提出来的，参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系，因而比较全面。不同的学术体系代表不同的学术思想和学派，通过不同的学术体系的比较和争鸣，可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。

    土地法体系的发展、健全程度，是衡量一个国家土地法治和土地管理水平的重要标志。完善土地法体系，对于加强对合理开发、利用和保护、改善土地的法律控制和土地管理，促进土地的可持续利用，具有重要的意义。本文主要从土地法规体系的角度对我国土地法体系问题进行研究。

    二、我国现行的土地法规体系

    土地法规体系是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地所产生的社会关系，以及规范土地市场所产生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。

    从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国土地法规体系主要由如下七个层次构成：

    （一）宪法

    宪法是国家的根本大法，宪法中有关土地的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国土地法制的宪法基础。宪法主要规定国家、集体的土地所有权，以及国家在合理开发、利用、保护、改善土地的基本职能和基本政策，公民、法人享有的土地基本权利和承担的基本义务等基本内容。我国《宪法》第9条、第10条集中规定了合理开发、利用和保护土地的基本内容和土地所有权的归属。

    （二）土地法律

    土地法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的法律规范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律：由全国人大制定的涉及土地方面的法律称基本法律，如《民法通则》（1986年4月）、《刑法》（1997年3月）等基本法律均有土地的内容；由全国人大常委会制定的涉及土地方面的法律称一般法律，如《土地管理法》（1998年8月修订）等法律。

    （三）土地行政法规

    土地行政法规是指国务院制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政法律规范性文件。土地行政法规的数量很大，涉及到土地行政的各个领域和各个方面，是我国土地法体系的重要组成部分。

    （四）地方土地法规

    地方土地法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性法律规范性文件。

    （五）土地行政规章

    土地行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政规范性文件。

    （六）地方土地行政规章

    地方土地行政规章，是指由各省、自治区、直辖市人民政府和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性行政规范性文件。

    （七）其他土地规范性文件

    其他土地规范性文件，是指除上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的规范性文件。《宪法》的规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……依照法律规定的权限，通过和决议”（第99条），“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，……决定和命令”（第107条）。对于上述规范性文件，有的学者认为不属于法规的范畴。

    上述七个层次的效力级别如下：《宪法》是我国土地法体系的基础，在整个土地法规体系中具有最高的法律效力，其他层次都不得同宪法相抵触；土地法律具有仅次于宪法的法律效力，除宪法以外的其他层次不得与法律相抵触；土地行政法规必须根据宪法和法律制定；地方土地法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；土地行政规章必须根据法律和行政法规制定；地方土地行政规章根据法律、行政法规、地方法规和部门土地行政规章制定。在土地行政诉讼中，土地法律、法规称为“依据法”，土地行政规章称为“参照法”，其他规范性文件只有参考的价值。从立法体制的角度建立土地法规体系，要注意维护我国土地法制的统一性，发挥中央和地方立法机关以及各个层次法规的作用。

    三、完善我国土地法体系的基本指导思想

    目前我国已初步形成以《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月和1998年8月修订）、《城市房地产管理法》（1994年7月）为基干的土地法系统，但是从总体上看，我国的土地法体系还很不健全。为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立适合我国国情的土地法体系。建立我国土地法体系，应当明确如下的基本指导思想：

    （一）树立可持续发展观，在土地法体系中贯彻以可持续发展战略为导向的原则

    可持续发展是指既满足当代人需要，又子孙后代满足其需要的能力不构成危害的发展方式。可持续发展是基于人类在工业革命以来的发展过程中，片面追求经济增长的经验教训而提出的一种新的发展观，其实质是将人口、资源、环境等问题与社会、经济发展进行系统、长远考虑。在1992年联合国环境与发展大会以后，可持续发展已经成为各国的普遍共识，我国政府在《中国21世纪议程》中，也明确将可持续发展作为我国的一项重要国家战略。土地是人类社会、经济活动的基本载体，也是自然资源的源泉，因此，从可持续发展战略要求出发，我们不仅要保护土地资源本身，而且还要保护我们赖以生存和发展的其它自然资源和自然生态环境。在我们以往的土地立法中，单纯强调对土地资源的利用，而忽视对生态环境的保护。实际上，土地资源是整个自然生态系统的基础，人类对土地资源的开发利用活动，只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下，才能取得预期的社会、经济效益。因此，在我国土地法制建设中，应当以可持续发展战略为导向，逐步实现我国土地法体系从以保障经济建设为目标、以保证建设用地供应为主线，到以可持续发展为目标、以切实保护耕地为主线的根本性转变。通过建立我国具有可持续性的土地法体系，推动我国土地及其相关资源开发、利用从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。

    （二）树立国土资源的整体观，使土地法体系符合土地开发、利用与保护、改善相结合原则

    与土地相联系的土地资源、水资源（海洋资源）、生物资源（包括森林资源、草原资源）、矿产资源、旅游资源共同组成统一的国土资源，它们相互联系、影响和制约。因此，应当将国土资源作为一个统一整体，以土地资源为核心，正确处理土地资源与其他与土地相关的其他资源的关系。在规划土地法体系时，只有将国土资源作为一个统一整体来考虑，既不将整体国土资源分割开来，又突出土地资源核心地位和重要作用，才能设计出科学、可行的土地法体系。因此，科学的、可行的土地法体系应该在突出直接调整土地关系的法规的同时，兼顾间接调整土地关系的法规，正确处理直接调整土地关系的法规与间接调整土地关系的法规的关系。

    目前我国的土地问题，不仅有土地开发利用的问题，也有土地保护改善的问题。长期以来，我国社会、经济活动采用的是外延扩张的土地利用方式：一方面，各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用，造成土地资源的严重浪费；另一方面，在土地资源的开发、利用过程中忽视生态环境的保护问题，造成了一些地区土地生态质量的退化，包括水土流失、土地荒漠化、毁坏森林、草原开垦、围湖造田和侵占江河滩地等严重的生态破坏问题。因此，应当正确处理土地的开发、利用与保护、改善的关系，重视土地资源开发、利用过程中的生态环境保护。相应地，土地法体系在强调土地资源开发、利用和管理法规的同时，还应当重视土地资源保护和土地生态保护法规。

    （三）树立国土资源管理的全局观，在立法上坚持统筹规划、突出重点的原则

    从国土资源管理的全局观出发，正确处理好从部门利益出发和从国家利益出发、从部门视野规划土地法体系和从国家视野规划土地法体系的关系，合理划分各级政府的管理职权。一方面应该明确，土地法体系决不是仅仅为国土资源部一个部门服务的法律体系，或仅仅是国土资源部一个部执法的体系，而是整个国家的一个法律体系，是与国家各有关部门都有关的一个法律体系；另一方面也应该承认，既然国土资源部考虑土地法的体系，就必须紧密结合国土资源部的现行的或将来可能有的职能和职责。国土资源部目前的职能与职责，已经远远超过过去国家土地局的职能与职责：除了管理土地资源外，它还管理矿产资源和海洋资源；除了管理土地工作外，它还管理制订国土规划等原国家计委管理的国土开发整治工作。国土资源部今后的职能和职责还可能增加或扩大。因此，应当尽可能地将土地法体系与过去的国土法体系（或国土开发整治法体系）结合起来，在土地法体系中将土地资源的开发、利用、保护、管理与海洋资源、矿产资源的开发、利用、保护、管理结合起来，同时尽可能地考虑与土地资源有关的其他资源立法。在规划、设计土地法体系时，应当本着统筹规划、突出重点的原则，正确处理理想性与现实性、求全与可行的关系，注意突出直接为国土资源部行政管理提供法律依据的土地法规。

    （四）树立土地法衡平观，在土地法体系中坚持公法与私法相结合的原则

    计划经济时期，政府直接参与经济管理、配置自然资源，包括土地资源在内的我国自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩 .在法学界，也一直存在着强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权的倾向。体现在立法实践中，重视国家权力对土地的配置和管理作用，却忽视市场对土地的配置作用；强调国家的土地行政管理权，漠视公民、法人和其他组织的土地财产权。从我国现行土地法律规定分析，大多是关于国家土地管理行政权力的设定和行使，即便是法律规定了国家、集体所有的土地权属性质，在具体立法上则缺乏关于土地物权及其流通方面细致的法律规定，这种状况显然难以适应我国社会主义市场经济发展的内在要求。

    解决我国土地法体系的公法与私法的失衡状况，首先必须认识到市场对于配置土地资源具有不可替代的重要作用，通过完善土地物权制度和规范土地市场，充分发挥市场在土地资源配置方面的作用。在立法上，正确处理土地行政管理法规（即土地公法、土地行政法）与土地民事法规（即土地私法、土地物权法、土地民商法）的关系，从公法和私法两个方面健全我国土地法体系。当前，要解决耕地保护、土地资源的可持续利用等一些重大的问题，除了必须依靠政府行政权力的行使和行政管理活动外，还可以通过合理地构建土地物权及其流通的私法关系，调动广大开发利用土地资源的单位和个人的积极性。因此，科学、有效的土地法体系既要包括大量土地行政管理法规，也要大量土地物权法律规范、土地市场行为法律规范。

    四、完善我国土地法体系的建议

    为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立、健全适合我国国情的土地法体系。根据上述基本指导思想，完善我国的土地法体系应该加强如下几个方面的立法：

    （一）进一步完善宪法有关土地的规定

    1988年4月，七届全国人大第一次会议通过的《宪法修正案》中，删去了禁止“土地出租”的规定，在《宪法》第10条中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。目前，我国《宪法》对土地资源产权、土地交易、土地市场和土地保护的规定不够明确，特别是有关集体土地所有权、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用的内容还相当薄弱。一些涉及土地的重大问题，如土地资源产权、土地交易、土地市场、土地税收、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用等，应该在宪法中加以明确规定。只有对上述问题有了切实的宪法保障，才能促进我国土地工作、土地资源产权和土地市场的可持续发展。

    （二）制定《土地法》或《土地法典》

    我国在1998年修订的《土地管理法》中，增加了一些关于土地财产法律关系的内容。例如，从法律上规定农民土地承包经营权受法律保护，并且明确承包经营期限为30年。但是，究其实质，我国现行的《土地管理法》仍然属于以调整土地行政管理关系特征的公法范畴，它强调的是国家的宏观调控和政府行政主管部门的监督管理，而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整，缺乏对公民和法人土地财产权利保护。就此而言，现行《土地管理法》难以成为真正意义上的我国土地基本法。

    因此，应当积极创造条件制定我国的《土地法》或《土地法典》，全面调整各种国土资源开发整治活动，作为加强国土开发整治工作的组织、协调、管理和监督的综合性基本法。该法应该将宪法有关土地的条文进一步具体化，全面规定如下内容：土地法的目的、任务、原则和适用范围；土地资源权（包括土地所有权与使用权）；土地市场与土地流通规范；对公民和法人财产权利的保护土地工作、国土资源开发整治工作的管理体制和管理机构；土地规划、标准、测量、分类和分级，包括土地规划制度或国土资源开发整治规划制度、土地利用规划制度等重要制度；土地登记、征用、出租、转让、买卖和经营；土地税收和土地费用；开发、利用、保护、整治、管理国土资源的基本措施和制度，包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施，耕地等特殊土地的保护；工业用地、农业用地、建设用地等各种用地的利用和管理；国土资源工作的协调和国土资源纠纷的处理；违反土地法的法律责任。

    （）在修改《民法通则》或制定《物权法》时加强对土地关系的民法调整

    长期以来，我国对于土地资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国土地资源利用效率低下、浪费严重的重要原因。土地资源权属是我国土地法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。我国的土地上权利群尚处于发展完善的过程中，物权立法必须对它们加以整理 .从现行的《民法通则》（1986年）来看，已经不能满足我国土地市场发展和可持续开发利用土地资源的需要。由于我国实行的是物权法定主义，因此，在修改《民法通则》或制定《物权法》时，通过重塑我国的土地权属关系，建立符合我国国情的土地资源有偿使用制度，是值得关注和研究的一个重要问题。在修改《民法通则》或制定《物权法》时，应当加强对土地关系的民法调整，将各种土地资源权纳入物权系列，使土地所有权成为名符其实的土地所有权，使土地所有权的主体成为真正的、有自主权和自由处分权的主体，使土地资源成为平等的土地市场主体可以按照市场法则和规律支配的东西。

    （四）健全直接调整土地关系的法规

    土地法的调整范围很宽，它涉及其他各种环境要素和自然资源，当务之急是首先健全直接调整土地关系的法规系统，该系统主要由如下几个方面组成：

    1.土地行政管理法规

    这里的土地行政管理法规是指国家环境行政管理机关负责执法的法规，如土地管理法，土地规划法，土地开发利用法，建设用地法，土地调查、统计法，耕地保护法，荒地法，土地资源权属转让和纠纷处理法，土地税（使用税、耕地占用税等）法，房地产法，房产权属转让和纠纷处理法，房地产开发利用法，房地产税收法等。具体内容如下：

    ——修改完善《土地管理法》，作为土地管理法规中的基干法。

现行土地管理法篇10

关键字：土地；管理机制；耕地；保护

一、建设用地审批制度

现行的建设用地报批和审批方式，用地资料由属地提供，上级部门由于并不掌握一套审批底图，主要是基于文字的书面审核，漏洞很多，不能真实反映耕地被占用和耕地复垦情况。以城市(镇)规划管理区为重心的日常土地管理工作机制建立后，各级国土资源部门以规划管理区的调查资料为底图建立起一套自己的日常审批工作资料，每审批一块用地都可及时落到工作底图上，与该区域的卫星影像、土地利用现状图、土地利用规划图做套合比较，真正做到审批有度、监管有据。为保证管理资料的现势性，提高土地的利用率，现行的建设用地审批制度还需作以下两方面的改进。一是建立审批与变更数据资料挂钩制度，审批完成后应要求下级部门及时在土地管理基础图件上标注审批地块信息，并于年底核实现状变更情况更新上报土地利用现状图件，作为下一年度的审批底图，超过建设动工年限未作变更的交由执法监察部门查处。二是废除或改进批次审批用地方式，批次用地是造成用地地块漂移、囤地、土地闲置、土地利用效率低下的最直接原因。单独选址项目用地方式更利于土地的管理和耕地保护。

二、建立分级土地管理、耕地监管工作机制

想要达成宏观调控目标，真正切实保护和合理利用好每寸的土地，就必须改革过去那种统而泛的管理模式。新机制必须突出准、快、精，即掌握的土地利用信息要准，获取信息的机制要快，重点管理的区域要精。这个重点管理区域就是宏观调控的重点城市(镇)规划区。现行的土地调查和土地监测制度，即土地详查制度和土地变更调查制度，以全国土地尤其农村土地利用为调点，带有浓厚的普查色彩，不能适应宏观调控条件下的土地管理需要，它主要存在两个问题：第一，普查数据准确，但资料更新间隔长，更新一次少则几年多则十多年，不能快速、及时地反映城市(镇)周边土地利用和耕地占用的动态变化，难以服务于土地参与宏观调控的工作需要。第二，年度土地变更调查数据不准确，可视化程度低，城市(镇)土地分类过粗，难以为土地参与宏观调控提供准确的数据依据。因此，必须在原土地详查的基础上建立一种高效、快速、低行政成本运行的新工作机制。要采取多种途径进行宣传，在抓好耕地保护宣传的同时，要注重平时的宜传工作，把基层党委和政府领导作为重点宜传对象，做好人民群众的普法教育工作。只有使土地管理法律法规深入到千家万户，达到家喻户晓，人人皆知的程度，人民群众法律怠识和法制观念才不断增强，土地执法监察工作才能提高到一个新的水平。

三、加强土地管理法制建设，不断完善土地管理法规制度

一.加强立法进程，修订已有的士地管理法律法规.世界上大多数国家的土地市场都是受到土地法律的保护和限制的.我国的土地市场也不例外。应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题.对已经颁布的有关土地监管方面的法律法规进行修订和完善，使之具有可操作性、可行性和有效性。土地管理的法制建设当务之急是修改《土地管理法》，使其与完善社会主义市场经济体制的需要相适应。

二.合理界定相关法律概念.目前对“公共利益”没有明确的法律对其进行合理的界定，公益性征地和非公益性用地的界限不明确，征地的‘公益性”容易被误用.当前应尽快以立法的形式对“公共利益”的范围加以明确，可借鉴国外的经脸，采取概括及明确列举相结合的形式界定“公共利益”的范围。

三.完善征地程序。借鉴国外经验.制定详细、具体的征地程序，从程序法制方面限制政府的征地行政行为。一是将征地目的合法性市查纳入一般程序中，确保只有公共利益才能征地，严格执行土地管理法中的征地审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收成征用目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中.由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途，。二是建立和确保被征地者有通过听证、申述和上诉等多种方式维护自己权利的法律渠道和救济途径。制定专项法规，依法管理土地资源.我国土地管理法规和政策改革发展趋势.将是注重制定专项法规.在部级专项法规制定之前，地方人大可根据立法权限，先制定出地方性土地管理的专项法规，用来填补现阶段某些法律的缺失，便于地方土地管理机构在管理和具体操作层面上有法可依。

四、明确政府在土地市场中的职能定位，规范政府行为

一.强化土地利用总体规划的作用，严格控制供地总量.土地市场规划要坚持以科学发展观统筹土地管理，坚持在规范中发展.在发展中规划，逐步树立并形成弹性规划理念.依据土地利用总体规划和土地利用年度计划.并将土地利用规划和城市规划有机结合起来，严格控制征地范围和规模，科学合理地控制远期土地供应.

二.加强职业道德建设，提高行政人员的素质。制度和法律约束虽然对健全土地监管机制有粉重要的作用，但两者都只规范人们的最低行为标准，而道德建设对人们的形响是深远的。耍加强行政人员的职业道德建设.尤其要提高行政人员的政治贵任感，使他们能够正确认识和对待手中的权力，自觉抵制权力商品化观念，抑制利己主义思想，提高法纪观念和廉政意识。