金融监管的目的和原则十篇

金融监管的目的和原则篇1

一、金融监管法 

金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。 

二、金融监管法基本原则 

金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。 

我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则： 

（一）依法监管原则 

依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。 

（二）监管主体独立性原则 

国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。 

（三）合理适度监管原则 

适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。

（四）公开、公正原则 

公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。 

（五）安全与效率并重原则 

安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。 

（六）协调监管原则 

金融监管的目的和原则篇2

内容摘要:银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。本文基于原则导向监管与规制导向监管的区别,分析了原则导向监管的核心、实施的基本条件及对我国银行业监管的启示,并探讨了我国实施原则导向监管的路径。

关键词:原则导向监管 核心 基本条件 路径

银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。布雷顿森林体系解体后,风险不断积聚并在全球市场传递。为更好地防范金融风险,各国银行监管当局越来越注重监管法规的精细化、标准化和严格化,以约束和引导市场参与者的行为。然而,随着金融创新、信息技术和金融全球化的迅猛发展,金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。就新资本协议、国际财务报告准则以及英国金融监管局(以下简称FSA)的实践来看,推动原则导向监管已成为国际金融监管模式发展的一种趋势。

原则导向监管与规制导向监管的区别

(一)原则导向监管

原则导向监管是一种结果监管,更注重引导,强调效果而不是手段。监管者事前为银行制定出良好的原则,鼓励银行采用合适的方法来遵守原则,监管者对结果进行检查,并根据结果决定是否采用相应的强制措施。因此,原则导向监管可以减少被监管机构受到的具体监管措施的约束。在这种监管模式下,只要风险可以控制和消费者得以正确引导,监管者将不再对其进行具体的指导和干预,可以使金融机构更灵活地选择履行职责的有效方式,帮助其更好地识别、控制各种风险,这既满足了监管当局的监管要求,又能更好地实现金融机构自身的经营目标,提高被监管机构金融创新的主动性和积极性,有效推动金融创新。同时,原则导向监管可以降低被监管机构遵从监管规则的直接成本和间接成本。然而,在原则导向监管模式下,无论是监管当局还是被监管机构,都将面临更大的不确定性。也正因为如此,直到2006年10月FSA才明确提出转向原则导向监管。

需要指出的是,原则导向监管并不是完全废除规则,而是更多的原则导向,是在规则和原则之间寻求一个平衡点,而且无论是规则导向还是原则导向监管,其核心都是以风险为本, 即都是将着眼点放在风险上,注重银行内部的风险控制和管理,督促银行建立风险管理的长效机制。

(二)规制导向监管

规制导向监管是一种过程控制监管,要求监管者对不同的机构、机构运营的不同阶段、不同的产品制定详细的规则,并检查被监管机构的合规情况。该方法具有约束过度自由量裁权,增强监管稳定性的优点。但规则的制定者不能完全预计到规则所对应的业务领域的未来发展情况,也不能准确、清晰、完备地囊括规则制定者的目的,而且规则是否明晰或具有确定性取决于其被银行业金融机构理解的程度,监管者和被监管者是否达成共识。此外,规则对被监管者的影响并不完全依靠规则本身,被监管者对监管的态度、对合规的激励机制以及强制执行规则的方法等都很关键。随着金融全球化、金融自由化进程的加快、金融创新水平的不断提升以及信息技术在金融领域的广泛应用,金融产品日新月异并且越来越复杂,各家金融机构产品的差异也越来越大,规制导向监管的缺陷越来越明显,静态的规则跟不上动态的发展,阻碍了金融创新,影响了金融效率,成为影响银行业发展的主要因素之一。对监管者而言,过于繁杂、细致的规制导向监管导致其规则制定和合规成本很高,令监管者疲于监管。

原则导向监管的核心

(一)原则导向监管更强调监管导向或效果

采用原则导向监管的金融监管当局更加注重最终的监管目标,而不是监管方法或手段,也就是说注重引导,而不是实现方式。从这一意义上而言,监管当局实际上允许被监管对象去判断和决策,它应该如何达到监管当局的要求,如何把监管的要求和机构经营能够有效地结合起来。举例而言,在实施新资本协议和新的国际金融会计报告体系时,涉及银行账户的利率风险管理问题,FSA就此明确提出,FSA只会就该风险的原因、特征以及防范原则提出指引,具体的防范措施与模型设置等都要由各家银行根据自己的风险状况和风险口味自行选择。

(二)原则导向监管更强调被监管机构高级管理层的责任

原则导向监管主要是为了改变过分依赖过于细节而繁琐的法规规定,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这是这种监管与法规导向监管的最大不同之处。英国过去在金融监管当中曾经也完全是法规导向监管,一个典型的标志就是其制定的监管法规有将近9000多页。原则导向监管会促使被监管机构的高级管理层承担更大的责任,同时,也将赋予其更多的创新空间,即在如何实现结果方面具有更大的自主性和灵活性。例如,在新资本协议的实施过程中,FSA特别看重一家银行的高级管理层对于新的资本协议以及该银行准备采用的内部评级模型的理解,把这个列为FSA是否批准其相关模型申请的第一位的要素。

(三)原则导向监管更强调监管者与被监管者之间的联系和沟通

随着英国金融机构在风险管理方面的不断进步以及英国金融市场的不断完善,尤其是监管当局与被监管机构之间的充分沟通和交流,监管当局的监管理念在20世纪90年代开始逐步变化。20世纪90年代后期和2000年以来,监管当局从市场上引起和充实了很多的实际银行业从业人员(market practitioners),这对于促进监管当局改变与市场和被监管机构的关系,加深对于市场创新和风险监管的理解,帮助监管当局和被监管机构之间建立一种相互的积极信任关系发挥了重要作用。这种信任,特别是监管当局对于市场实际从业人员和机构在不断创新过程中对于自身风险的管理和控制能力以及机构的内控文化的一种信任,是原则导向监管的重要基础。FSA相信,英国的金融机构一般有比监管机构更高级的管理人员,更专业的风险管理人才和符合监管当局最低要求的内部风险控制机制。FSA还特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。

(四)原则导向监管对监管者提出了更高的要求

采用原则导向监管的金融监管当局要更好地进行监管,实际需要非常出色的判断能力以及与被监管机构之间充分和坦诚的沟通。要做到这一点,对于监管人员而言,需要承担更多的个人责任,也就是责任被个人化了。采用原则导向监管,监管人员在和被监管对象沟通以后,必须对于机构的风险状况作出自己的主观判断,因此必须承担相应的责任。这种判断往往是没有所谓的具体法规可以参考的。这种判断对于监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求。新资本协议以及新国际会计准则在许多方面都要求金融机构和监管当局同时具有良好的判断能力。

(五)原则导向监管更强调激励相容的监管理念

金融监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施,而应参照被监管机构的经营目标,将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管范畴,引导这两种力量来支持监管目标的实现。这种理念是巴塞尔新资本协议所提倡的,也正是原则导向监管所要求的。

实施原则导向监管的基本条件

监管机构不可能对每种风险或损失制定详尽的监管要求,这决定了监管机构必然要实施原则导向监管。目前,很多国家也开始向原则导向监管转变,但实施原则导向监管需要具备以下基本条件:

监管人员应具备较高的专业水平。采用原则导向监管的金融监管当局的监管人员必须能对被监管机构的风险状况作出判断,而这种判断往往是没有具体法规可以参考的,这就对监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求,原则导向监管下的监管人员要有更高的专业水平和良好的专业判断能力,对于金融市场和金融机构的运行状况要足够的熟悉和了解。

被监管对象应有完善的内控制度。在原则导向监管原则下,银行而不是监管者对风险的识别、测量负责,银行必须对各类风险都有一套具体的管理程序,涵盖风险的识别计量检测和控制。因此,被监管对象要有完善的内控和高素质的风险管理人才。

监管当局与被监管对象应有良好的沟通和充分的信任。监管当局对于市场从业人员和机构在不断创新过程中管理和控制风险的能力以及机构内控文化的信任,是原则导向监管的重要基础。

实施国家必须有一个健全的经营环境和监管环境。原则导向监管要求实施国家拥有一个相对发达的金融市场、良好的金融生态环境和完善的信息披露制度,而一个健全的金融机构经营环境和监管环境应该是一个社会绝大多数经济体以诚信为价值取向,法制健全,市场体系完善,宏观经济环境稳定等。

原则导向监管对我国银行业监管的启示

就新资本协议、国际财务报告准则实施以及FSA的实践来看,推动原则导向监管将是一种趋势,很多国家也开始向原则导向监管转变。但实施原则导向监管至少需要具备以下基本条件:监管当局和被监管对象良好的沟通和充分的信任;被监管对象完善的内控和高素质的风险管理人才;金融市场的相对发达和充分的信息披露;监管人员对于金融市场和金融机构运行状况的熟悉和了解,以及监管人员个人较高的专业水准和良好的专业判断能力。

就我国银行业金融机构和银行业监管现状来看,尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件。一是大部份商业银行尚未建立科学的公司治理结构,内部控制制度仍不健全且执行力不强,全面风险管理能力有待提高,专业风险管理人才仍匮乏;二是银行业竞争有序化还需要一段时期,信息披露仍不充分,市场约束力不强;三是风险为本的监管体系尚未完全确立,监管信息系统有待完善,监管人员的素质有待提高;四是尽管银监会也实行主监管员制度,但主监管员的自由裁量权仍很小,难以适应原则导向监管的需要;五是银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约其可持续发展的主要因素。

尽管如此,银监会仍有必要对这一重要的监管改革和动向作进一步的研究和关注。随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的不可逆转,现在看来合理和审慎的监管规则,明天也许就会成为金融创新的障碍。及早研究和采取措施,吸收原则导向监管的做法,可以为我国未来的混业监管在监管理念、技术、人员和手段的转变方面做好准备。

在高级管理人员任职资格监管方面,不能过分强调高级管理人员的学历,而应该重视其职业操守、从业履历、管理经验和实际的风险管理能力,要重视其管理文化的取向。

再造监管流程,明确各级监管机构、部门和人员的职责。目前的监管流程存在一定的缺陷,主要表现在各级机构、内部各级部门、各级监管人员职责不明,权利不清,缺乏自由裁量权。建议逐步界定职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权,以提高监管效率和效果。

树立监管权威。在以往的监管工作如案件治理、合规建设和现场检查中,监管机构有时向被监管机构传达了要求和提示就意味着监管行为的结束,导致被监管机构落实不力,不以为然,敷衍应付。今后应要求监管部门进一步提高监管要求和提示的专业性和可操作性,同时被监管机构也必须根据要求制定详尽的整改时间表,列明哪些问题可以在短期内整改,哪些问题确因客观原因在短期内难以整改的,必须让监管当局看到被监管机构高层纠正问题的决心以及创造条件逐步整改的具体措施。

提高监管人员的专业素质和判断能力。一方面,可以直接面向被监管机构招聘高级监管人员,改善与被监管机构的关系,加深对商业银行风险管理的认识;另一方面,改善现有监管人员的培训模式,侧重案例授课,通过对具体案例的剖析提高判断能力。特别需要指出的是,由于监管人员对于新资本协议以及新的国际财务报告准则的认识还存在着很大的差距,因此,加强这两个方面知识的学习,充分理解其理念的精髓,是帮助监管人员应对监管变化与挑战,逐步向原则导向监管转变的必由之路。

我国实施原则导向监管的路径

虽然我国尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件,但随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的加快,应及早研究原则导向监管的做法,积极探索我国实施原则导向监管的路径。

(一)提高银行业金融机构的风险管理能力

一是完善公司治理结构,建立自身的运作自律体系。良好的公司治理是建立风险硬约束的基础,也是有效监管的前提。目前我国银行业金融机构普遍缺乏良好公司治理的基础,缺乏对管理者的有效监督,这种缺陷将直接导致内部风险管理和外部监管的失效。因此,不论是目前的监管需要,还是为转向原则导向监管的准备,切实完善我国银行业金融机构的公司治理都是当务之急。二是强化内控建设,构建和谐健康的银行风险文化。FSA特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。当前各银行金融机构需将推进合规文化建设作为合规性监管的重点,督促商业银行从高层做起,认真落实《商业银行合规风险管理指引》,并以此促进监管者与被监管者之间建立和保持良性互动关系,为原则导向监管奠定基础。三是进一步完善风险管理体系建设,提高风险管理水平,着重加强风险预警工作,促进风险监测管理从单一向全面、从静态到动态、从事后向事前转变。

(二)提高监管有效性并适时转向原则导向监管

一是进一步完善以风险为本的监管体系,为过渡到原则导向监管夯实基础。二是再造监管流程,逐步明确各级监管机构、部门和人员的职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权。三是强调监管者和被监管者之间的互动,各项监管规则的制定要参照金融机构的经营目标,注重是否违背投资者和银行管理层利润最大化,注重激励相容,调动金融机构自我管理风险的积极性。四是放松限制与强化监管并举,在强化监管的同时,逐步放松对银行在业务创新、业务经营等方面的限制。五是实行差别监管,逐步过渡。我国银行业金融机构众多,业务总量庞大,银监会应根据不同的情况实行差别监管,根据风险为本的监管导向,进一步健全银行风险评价和预警机制,按照风险大小进行高风险、中度风险和低风险的分类排序,灵活作出监管安排,对那些发展稳健、风险管理水平高的银行,可以先试行原则导向监管。

(三)提高监管和被监管人员的专业能力

一是大力培养银行经理人市场。原则导向监管是基于金融机构比监管机构更了解自己的业务,也因此更了解通过什么样的程序,采取什么样的方案可以最有效地满足既定的监管目标这一理念,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这就对银行的高级管理人员提出了更高的要求,一方面要通过各种手段强化银行董事会、股东和高级管理层的责任;另一方面要改进高级监管人员任职资格监管,重视其职业操守和风险管理能力,并创造条件,引导公平竞争的银行职业经理人市场的形成。二是提高监管队伍素质。我国目前基层监管人员素质参差不齐,大部分人员没有监管经验和银行从业经验,有的甚至不能适应目前的监管工作。银监会可以借鉴FSA做法,在加强对现有人员培训的同时,从银行业金融机构引进一些专业人员充实监管队伍,提高监管队伍素质,改善与被监管机构之间的关系。

(四)完善信息披露制度且推进监管透明度建设

目前我国政府、市场披露和社会信用评级三个信息渠道,特别是后两个渠道很不畅通,而信息是决定监管效率的关键,特别是在原则导向监管模式中,监管者主要依赖从银行自身的风险管理系统中输出信息来对银行的经营状况作出判断,若无透明的信息,基于原则的监管则是混乱而失败的。为此,应尽快完善信息披露制度。第一,国家要尽快完善信息披露的立法及制度安排。第二,各银行金融机构要建立与相关信息披露要求相适应的内部控制运作流程,以现有的信息披露为基础,借鉴国际经验,逐步落实核心原则,按CorePrinciplesMethodologg2006(即CMP2006)的有关规定向监管者披露有关风险管理信息。第三,培育更专业更有公信力的评级机构,对金融机构进行客观公正的评价。

(五)促进金融市场发展且改善银行业金融机构经营环境

目前,我国银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,虽然金融市场规模不断扩大,市场参与主体日趋广泛,但与国外成熟的金融市场相比,仍存在诸多亟待完善的地方,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约银行业金融机构可持续发展的主要因素,也严重影响了监管的有效性。为此,首先要进一步建立、完善金融法规,出台相应的监管法规,既保证监管当局的权威性和独立性,同时又规范监管行为,保证监管的有效性;其次,要进一步促进金融市场建设,为银行的业务发展、金融创新提供更大的平台;最后,要进一步优化金融生态环境,营造诚实守信的信用环境,加强诚信体系建设,重视外部评级的作用,增强市场监督力度。

参考文献:

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2.Kaufman G ,(2001),Macro-Economic Stability and Bank Soundness, Conference on Financial Reform and Stability: Systemic Issues

3.Keeley, M. C.,(1990),Deposit Insurance, Risk, and Market Power in Banking, American Economic Review 80

4.Kerfriden, C., and J.C. Rochet,(1993),Acturarial Pricing of Deposit Insurance, Geneva Papers on Risk and Insurance Theoryl 8(2)

金融监管的目的和原则篇3

论文摘要：美国次贷危机发生后，经济学家认为，此次美国金融危机很大部分是因为政府监管失灵。阐述了金融监管定义、原则和必要性，提出了完善我国金融体系的响应对策，以其为有关金融业工作者提供参考。

1 有关金融监管

(1)金融监管定义。金融监管是指政府通过特定的机构(如中央银行)对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。

(2)金融监管的原则。金融监管的原则为了实现上述金融监管目标，中央银行在金融监管中坚持分类管理、公平对待、公开监管三条基本原则。

(3)金融监管的必要性。金融是现代经济的核心，金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及信用活动的中心，金融稳定对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用。有效的金融监管不仅是我国金融体系内部完善的迫切要求，更是对外资金融机构进行有效规范、实施必要监管，保护国内金融体系，顺利完成金融改革的前提条件。

2 完善我国金融监管体系的对策

(1)健全金融监管体系，加强金融监管制度创新。①根据我国金融调控和金融稳定的现实需要，合理确定金融监管部门的职能定位，根据权责一致原则，界定金融监管职责分工，尽快建立由人民银行、财政部和监管机构组成的金融监管协调机制，解决监管主体混乱的问题，理顺监管机构之间的关系，处理好金融监管中的一些重大问题。②改革现有的监管制度，实现监管手段和方式由直接干预向间接调控、由人治向法制的转变，加快金融立法，将金融活动纳入法制的轨道。通过监管制度创新，有效防范金融风险累积，保证金融体系高效稳健运行。

(2)树立维护稳定与提高效率的双重金融监管目标。随着我国加入与金融自由化进程的不断加快，我国金融业同境外金融机构在国内和国际市场都存在激烈的竞争，而对国外金融机构的强大竞争优势，维护金融机构合法稳健运行将不再是监管的单一目标，在防范化解金融风险的同时，积极扶持金融机构发展，提高金融机构的服务水平和竞争能力成为新形势下对金融监管的迫切要求。在依法实施监管的过程中尽可能降低监管成本和资源的占用成为实行高效监管的新观念。

(3)利用网络，践行金融电子化监管。实施金融电子化监管对于提高金融监管效率，降低金融监管成本，扩大金融监管范围，提高金融监管质量，实现金融监管的规范化、系统化和科学化具有重要作用。①提高金融监管的持续性、有效性和全面性。②提高对金融风险的预测能力，实现全过程的动态监管。③实现监管数据的共享。利用金融电子化监管系统使监管过程的大部分工作实现自动化，从而可以减少人力、物力、财力的投入，提高监管的效益，降低成本。

(4)健全我国金融机构的内部控制制度。①合理设置内控机构。应借鉴国外经验，设立对最高权利机构负责的内审机构，以确保最高管理者关注实践中发现的任何问题。只有这样才能使内部监管的最高权威地位得到明确；②建立金融机构内部控制的稽核评价制度。在我国金融机构自我约束不力、内控意识不强、过分依赖外部监管的情况下，建立内控稽核评价制度显得尤为重要；③修改完善内控制度。内控制度的建立与完善是一个动态过程，各金融机构都要适时根据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度，以动态适应其业务发展与金融创新对风险控制的需要。

金融监管的目的和原则篇4

金融市场蓬勃发展，放开各金融机构对资产管理业务的金融政策纷纷出台，显示出“放松管制”的特点，证券公司、保险公司、期货公司、商业银行、基金公司等机构无不牵涉其中。监管部门的“资管新政”放宽了证券公司与基金公司资产管理的投资范围和运作方式，同时给期货公司与保险公司颁发了开展资产管理业务的牌照。分业经营下金融业“画地为牢”的格局将不复存在，证券、保险、信托、银行四大金融行业在资产管理市场上实现了真正的混业经营[1]。资产管理行业已然步入“泛资产管理时代”。

所谓“泛资产管理”，是指其他金融机构可以采取信托公司经营信托业务的方式，开展与信托公司同质化的资产管理业务。其特征：一是资产管理主体更加多元；二是资产管理市场更加统一；三是投资业务领域更加融合；四是依托法律关系更加趋同。[2]以金融理财产品为例。各金融监管部门对于各自“治下”的金融理财产品的发行条件、募集对象、审批条件和程序、信息披露要求、投资风险负担、资金使用要求、监管措施及法律责任方面的内容均是“各自表述”[3]。

通过对证券公司、保险公司、基金公司、期货公司、商业银行在资产管理方面的相关政策的演变以及现状的整理和分析，有学者认为随着资产管理行业的逐渐放开松绑，金融业从分业向混业转化的趋势越来越明显，与此同时，整个金融业的行业利润率将趋于平均[4]。资产管理行业的新变化，对金融监管提出了新的要求，金融监管原则也应适应新形势的发展，才能为金融行业的稳健发展保驾护航。

二、金融监管与法律原则

金融监管法的原则，是指能够全面、充分地反映金融法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和知道思想。它体现了金融监管法律的本质和根本价值，是金融监管法律的灵魂和基本价值所在，对金融监管活动具有根本性的指导意义和统率价值[5]。在确立金融监管法律原则的时候，既要避免笼统地照搬放诸四海而皆准的普遍原则，也要防止将特别适用于某一金融监管法律法规的小原则奉为整个金融监管领域法律原则确立之皋圭。金融监管法律原则，是从数量众多、囊括各个金融监管机构的法律、法规中抽象出来的，自然应当有着金融领域的独特色彩。

何为监管？学者们看法各异。许成钢认为，从功能上来说，法庭与监管者的不同在于，法庭的执法方式是被动式的，监管是一种主动的执法方式，意味着在有害的行为还没有发生的时候，就可以采取行动加以阻挡。许成钢还介绍了施莱弗等人关于“为什么需要监管者”的理论解释：由于执法时搜集证据需要成本，要为执法者提供激励。而法庭要保持中立，就不能激励法庭，因此单纯靠法庭执法不能达到最优。由此施莱弗就说明引入监管者的理由，监管者是不需要中立的，可以犯错误，可以给他激励机制。这个理论用以解释捷克和波兰的金融市场为什么在转轨以来有重大的差异――因为波兰金融市场上有监管者在执法，而捷克是单纯地依赖法庭来执法，其结果是法庭没有很好的执法，金融市场就没有发展。

法律的不完备性理论认为，现实之中，任何的法律都是不完备的。社会是变化的，而法律具有稳定性，所以立法人不可能预料所有将来会发生的事件，不可能把法律定义得无限清楚，用语言准确地、无差异地写出来。由于法律是不完备的，即便制定了最优法律，其结果并不是最优的。当法律不完备时，引入监管机构以主动式执法可以改进法律效果。而法庭必须是中立的，因此不能成为主动执法者。因此需要有一个与法庭相分离的机构――监管者――即政府[6]。

法律的不完备性理论，为金融领域的监管提供了有力的理论依据。而在现实中，毋庸置疑，监管是有成本的。具体到金融市场领域，一旦出现有害行为，其危害之大足以拖垮整个经济，因此对于进行监管而支付的高成本就是值得的。监管者出于监管目的而制定的各类法规，相比于正式的立法而言，更具有灵活性和针对性，并不苛求其能具有长期性和普适性，可以是为应对一时、一地之情况。在面对纷繁复杂、瞬息万变的金融市场，监管者制定的各类法规显然更具有优势，也是解决不完备法律与复杂社会环境之间冲突的良方。另一方面，对于金融领域已经存在的法律法规，在不违背法律原则的前提下，监管机构有权对其进行适当的修改，使其适应当前形势发展。当然，金融领域的监管势必不仅限于立法权，在执法权的分配方面，应当赋予金融监管机构对其制定、更改的法律法规的执行权力。

三、金融监管法律原则

（一）原则监管

原则监管意味着，在监管规范体系中，原则居于主导地位并作为主要的监管依据，而规则的制定是为了进一步落实和明确原则的具体规定。原则监管有着丰富的内涵，主要表现为以下几点：（1）原则监管模式并非要求完全以原则取代规则，而是旨在提升原则在监管规范体系中的地位，使之在建立和发展监管标准方面发挥基础性的作用。（2）原则可以作为独立的执法依据。（3）强调金融机构高级管理层的领导作用，要求其在监管程序中发挥更为积极的作用。（4）以监管目标的实现与否作为监管评价标准，允许监管对象自主决定采用相应的措施和方法[7]。与原则监管相对应的是规则监管。规则监管意味着，在监管规范体系中，规则居于主导地位并作为主要的监管依据，原则的意义仅在于昭示监管目标。

从总体而言，金融监管法律体系主要是由原则（principles）、规则（rules）和指引（guidance）等各类规范共同构成。原则较为抽象，并未规定具体的权利义务，通过比较宽泛的定性标准如“公平”“合理”等规范金融机构的行为。规则是以抽象的原则为基础，有针对性地具体化各项权利义务。指引比规则更进一步，在实际操作层面，对原则和规则进行细化的解释、说明，减少这二者的不确定性。

英国从2005年开始，对原有的金融监管模式进行了改革，推行以原则为基础的监管模式（principles-based regulation）相比而言，原则监管作为金融监管的法律原则，其优越性在于：更具灵活性和适应性，更能激发金融机构管理层的积极性和创造性。要贯彻原则监管，首要的要求是理顺原则和规则的关系，坚持原则的主导地位，所制定的规则不得与原则相冲突。而作为金融监管法律体系重要组成部分的规则也不应被束之高阁。

（二）依法监管原则

任何领域的监管无疑也要限定在法律的框架内。因此，金融监管必须以法律为依据，尤其是在泛资产管理的背景下，资产管理行业情况复杂，很多经营行为的合规与否未有明确法律规定，更应依法监管，避免出现监管空白或者不当监管的情形。

一方面，对监管者要明确授权，明晰监管与市场的界限，借助行业协会的力量，加强行业自律，建立和发展良好的监管合作关系。监管合作要求在监管双方之间建立畅通的交流机制以应对金融市场不断发生的变化。充足的信息是监管机构了解金融机构经营活动合规性的重要渠道，也是金融机构高管层决策时的重要参考。

另一方面，要加强对监管者权力的制约，完善对其法律责任的规定。监管者权力法定是完善法律责任的前提，而对监管者权力的有效制约是完善法律责任的必然要求。首先，需要有严格制定的金融监管法律作为依法监管的前提，包括金融监管的实体法律和程序法律。其次，金融监管机构的各项行为，从决策到执行，从调整到评估，其步骤和环节都应严格遵守法律规定。再次，金融监管主体的监管行为应受到来自内部和外部的双重监督。最后，被监管主体（主要是金融机构）的合法权益若因监管主体的监管行为受到侵害，应保障其权利得到包括行政救济和司法救济救济在内的救济。

（三）协调监管原则

我国目前“一行三会”的金融监管框架充分考虑了银行、保险和证券分业经营的格局，但是，随着全球范围内金融业混业经营趋势对我国金融业的影响，银行、保险、证券也出现了互相渗透、共同发展的趋势。与之相适应，我国金融监管部门之间的沟通协调日益频繁。但在多头监管之下，监管过度、监管真空与监管冲突依然在一定范围内不同程度地存在[8]。虽然存在相关的文件、政策，意在协调一行三会各监管机构之间的分工合作，但在实践中效果却并不尽如人意。如在2004年，银监会、证监会、保监会的《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》，其在信息共享的激励性、约束性以及合作协调的强制性方面有所欠缺，未能从根本上解决政出多门的困境。泛资产管理时代，资产管理主体的多元化，资产管理市场的统一化，投资业务领域的不断融合，亟须有统一的标准规范资产管理方面的经营行为。

金融监管的目的和原则篇5

所谓“外资银行”，目前有广、狭两种涵义。在我国《外资金融机构管理条例》中规定：“总行设在中国境内的外国资本的银行”，简称为“外资银行”，此即为狭义的“外资银行”，其实际指的是外国金融机构在华投资设立的子银行(亦可称附属行)，应称为外资子银行。而本文所讨论的为广义上的、一般通称的外资银行，在我国共包括有四种组织形式：一是外国银行分行，为外国银行在华设立的分支机构，是我国引进外资银行的主要形式。二是外国银行代表处，指外国银行在中国境内获准设立并从事咨询、联络、市场调查等非经营性活动的派出机构。其主要从事非经营性活动，因此对其监管比较简单，在此不予讨论。三是中外合资银行，指外国金融机构同中国金融机构在中国境内合资经营的银行。四是外资银行，即上文所指的外资子银行。

我国外资银行的引进自1979年迈出第一步以来至今发展迅速，目前在华外资银行已经初步呈现出与中资银行互相竞争、共同发展的局面，在中国经济、金融领域发挥着愈益重要的作用。截至2000年底，共有各类外资金融机构在华设立外国银行分行158家，中外合资银行7家。外资独资银行6家，外资银行代表处233家。其在华总资产和总贷款分别达到344.34亿美元和317.95亿美元，分别比上年同期增长8.56%及9.01%。在华总共的33家经营人民币业务的外资银行拥有人民币资产总额达293.54亿元，贷款和存款总额则分别为261.49亿元和76.39亿元，分别比上年同期增长161%，289%以及40%。

目前，我国已经初步建立起了一套对外资银行实施从开业审批到经营监管的监管体系。该体系最主要的法律依据为《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其实施细则和《国金融机构驻华代表机构管理办法》(下文分别简称为《条例》和《办法》)。但是，应当看到，作为一套监管体系的导向和灵魂的监管法律原则，在《条例》、细则和《办法》中都规定不明或是有偏差。因我国引进外资银行的四种组织形式均涉及到跨国金融机构的监管问题。因此，我国对外资银行监管的法律原则实际上包括两大方面：一是我国对境内外资银行实施单独监管的法律原则；二是我国作为东道国与跨国银行母国实行监管合作的法律原则。下面就这两方面内容分别进行探讨。

二、我国对外资银行实施单独监管的法律原则

(一)国际上常见的三种单独监管法律原则

目前国际上有关东道国对外资金融机构实施单独监管的法律原则大致有三种：即保护主义原则、对等互惠原则和国民待遇原则。保护主义原则是指对外资银行监管意在保护本国经济金融的发展，使其免受外来的干扰和控制，对外资银行施以限制性的监管。其最为极端的做法是完全禁止外资银行的进入，如秘鲁在1968年宣布对外资银行实行全部国有化。对等互惠原则是指以对等互惠的政策和措施来对待外资银行，只准许本国银行被准许进入的国家在本国设立外资银行，只允许外资银行经营本国在该国能够经营的业务。该原则内容较复杂，包括严格对等、基本对等以及非互惠的三种具体形式。各国一般根据自己的情况灵活采用。国民待遇原则指对外资银行给予与东道国银行同等的待遇，采取与东道国银行同样的监管措施。这是最为开放、最少歧视的监管原则。

事实上，由于一国复杂的经济金融发展状况，大多数国家并不是单纯采取上述的某一种原则，而是综合运用几种，即以其中一种原则为主，其他原则为辅，并根据国内经济金融发展变化作相应调整。如美国对外资银行的监管，随着其经济金融条件、银行竞争力等情况的变化，历经了单方优惠、国民待遇和互惠的国民待遇三个阶段。

(二)我国实施单独监管的原则现状及影响

目前我国对外资银行实施单独监管的政策原则可概括为：“提供优惠政策与严格进入和限制业务范围相结合”。即提供优惠的政策吸引外资银行的进入，同时严格限制其业务范围来保护不发达的民族金融业。这一监管政策造成的后果是；外资银行目前在我国享受的待遇是一部分属于“超国民待遇”，另一部分属于“次国民待遇”。表现在：中外资银行税负水平不同。多数外资银行外币业务的所得税率仅为15%，营业税也可减免；而我国四大国有商业银行以及政策性银行所得税率高达55%，其他新成立商业银行也达33%，两者相差极为悬殊。监管松紧不同。国内银行在利率、现金管理等方面受到不少限制，而外资银行在经营中则较少受约束，如其可从事投资业务，兼营B股买卖业务等。另外，外资银行的“次国民待遇”则表现在：外资银行业务范围受限制。虽然现在我国对外资银行的人民币业务正在逐渐放开，但仍限定了人民币业务的规模；地域范围有限制。加入WTO前上海的外资银行客户还仅局限于沪、苏、浙，深圳的外资银行客户局限于深圳、广东、广西和湖南。

“超国民待遇”将我国本来就竞争力不强的中资银行推到更为窘迫的地位，而“次国民待遇”则被外方指责为歧视政策，严重影响我国在国际社会的形象。两者都造成了不利的影响。同时，我国加入世界贸易组织后，面对“市场准入和国民待遇”两大义务承诺，我国对于外资银行监管的政策原则进行调整已经是势在必行。

(三)我国应采取的调整对策分析

我国对外资银行的单独监管原则是否就如有学者认为的，“结合国际通行做法与国内目前状况，宜采对等的国民待遇原则，并辅之最惠国待遇原则作为补充”呢？恐怕不尽然。

首先，就国民待遇原则而言，实行这一原则的国家或地区必须具备一定的条件，如稳定的政治经济环境，发达的金融体系以及健全的金融监管制度等。而现实中尽管目前许多国家原则上公开宣称予外资银行以国民待遇，但实际上总是有许多的限制，五条件的国民待遇是没有也是不可能的。

其次，即便是《服务贸易总协定》第十七条明确规定了WTO成员方应当承担实施“国民待遇”的义务，其同时也对东道国监管的“保护主义原则”作了认同。该协定附件一第2条规定，成员国基于“谨慎原因”(如保护投资人或存款人权益)，得采取必要措施以维持金融秩序的稳定。另外，该协定还赋予了发展中国家特殊待遇，允许发展中国家针对自身的特殊需要，确定金融服务业发展的国内政策目标，允许发展中国家对服务贸易提供行业补贴，根据其经济发展水平，适当开放行业和市场，逐步实现服务贸易的自由化。由此可见，在不滥用或有意造成对某些外资银行歧视的前提下，保护主义原则将继续作为各国尤其发展中国家金融监管的重要原则而发挥作用。

各国金融业对外开故的实践都表明，一国金融业的对外开放必须与本国金融机构的国际竞争能力、金融监管制度的完善、监管能力的高低相适应。脱离国情的开放必将招致严重的后果。典型的例子如墨西哥，由于不考虑本国的现实国情，过早地撤消了外资银行准入法令，允许外国银行完全自由地到国内开业，外汇的流入流出亦不加限制，结果1994年墨西哥金融危机爆发以后，资本的大量外逃进一步加剧了危机，以此成为一个惨痛的教训。

就我国目前国内银行业来说，在国有商业银行，其信贷资产质量低，经济效益差，自我发展能力弱，其经营机制转换尚未完成；新兴商业银行，因规模、业务范围的局限，实力不强，也难与外资银行相抗衡。而在我国中央银行，其调整机制尚不够健全，监管能力和监管水平都亟待进一步的提高。以上这些因素都决定了我国金融业的开放必将会是一个逐步推进的过程，也决定了从现在开始的相当长的一段时间内，我国对外资银行进行东道国监管的政策原则只能采取以保护主义原则为主，对等互惠原则为补充的监管原则。必须从我国金融业的现实国情出发，考虑我国金融业的薄弱现状，控制外资银行的进入避免给我国整个金融业的发展带来过度；中击同时，根据具体情况有条件、有保留的对外资银行提供对等互惠待遇。当然，随着我国加入世贸的步伐，随着国内经济金融情况的日益变化，我国会相应地逐步调整监管的原则，改变监管的侧重点，但无论如何，决不可能是一蹴而就的实施国民待遇原则。否则只能是以形式的平等带来竞争上实质的不平等，给我国开放的金融业带来灾难性的影响。

三、我国作为东道国的监管合作法律原则

(一)跨国银行国际监管合作的“巴塞众协议”

对于跨国银行的监管，涉及到跨国银行注册地国／即母国／与跨国银行分支机构所在地国(即东道国)这两方面的监管。前者源于跨国公司的股权原则，股东有权对公司财产进行监管并承担责任，跨国银行作为跨国公司的一种特殊形式。其总行对其所设立的分行和子行当然进行监管同时承担责任。跨国银行母国则依国际公法上的国籍原则对跨国银行行使管辖权，即所谓母国监管原则。而在东道国，跨国银行在其境内活动，必然对其国内经济秩序造成一定影响，因此，依国际公法之领域原则东道国当然也对跨国银行进行监管，此即东道国监管原则。这两大原则在现实实践中因跨国银行资产的流动性和银行的特殊性而起着严重的冲突。为调和这一矛盾，著名的巴塞尔委员会(“银行管理和监督委员会”)应运而生，也诞生了旨在确立跨国银行国际监管合作制度的一揽子“巴塞尔协议”。根据巴塞尔协议，任何银行的国外机构都不能逃避监管，母国和东道国都负有监管的责任，双方分工合作，其间的分工合作遵循“以母国综合监管为主，东道国个别监管为辅”的原则。

这一原则源自于1978年巴塞尔委员会确立的跨国银行“综合管理法”，即把跨国银行的总行、国内外分行、子行作为一千整体，从全球角度综合考察其资本充足率、流动性、清偿力、外汇头寸、贷款集中性及面临的风险。该原则具体对母国和东道国监管责任的划分为：(1)清偿力。分行清偿力由母国负责监管，子银行清偿力由东道国和母国共负监管责任。合资银行由东道国负主要监管责任，但如外国银行占有多数股权，则仍由东道国与母国共负监管责任；(2)流动性。分行流动性由两国共同监管，子银行的流动性由东道国负主要监管责任，但同时要求总行开具保函保证对子银行提供备用信贷。合资银行流动性也主要由东道国监管。外汇头寸；(3)母国与东道国共同负责监管，其中，东道国只负责管理其境内的外汇交易。

综合管理法当然不可避免地亦存在一些缺点、弊端，如可能造成发达国家对发展中国家的侵害等等。但经过各国的实际操作检验，不可否认该法目前已算是就跨国银行监管最为合理和全面的一种方法。

(二)我国目前实行监管合作的原则及调整的必要性

我国《条例》和实施细则中，在外资银行市场准入上，强调申请在我国设立各种外资金融机构的申请者，其所在国家或地区要有完善的金融监督管理制度。由此可见，我国在对外资银行的监管上已经部分地采纳了巴塞尔委员会确立的综合管理法，但从总体来看，我国并不承认巴塞尔协议确立的以母国监管为主的国际监管合作原则。我国既允许设立分行，又允许设立合资银行和子银行，对业务范围未加区分。但只要求设立外国银行分行的，总行要提供对该分行承担税务、债务的责任担保书。从监督管理上，我国区分子银行、合资银行与分行、对前两者有注册资本、资本充足率、同一贷款上限等风险管理要求；对分行则无这些要求。可见，我国是以普通公司法原理来对待这两类外资银行的，将前者作为独立法人处理，承认其总行只承担有限责任，但这其实并不符合跨国银行的特殊性质。普通公司法中关于关联企业之间不得相互转移资产，以逃避税收和债务的规制在银行这种经营货币的企业面前显然有点无能为力。同时，我国过于强调东道国的监管，完全与强调母国监管的国际惯例相冲突，不利于我国在外资银行监管上的国际合作，由此对本国引进外资不利，也对我国银行走向世界、参与国际竞争大为不利。

笔者认为，在我国金融业愈见开放的今天，尤其我国加入WTO后，我国完全应该尽快摒弃强调东道国监管为主的监管合作法律原则，而将国内监管法律与国际监管惯例接轨，采用以母国监管为主的法律原则。只有这样，才有可能加强我国外资银行监管的国际合作，逐步完善我国外资银行的监管制度，维护我国金融业稳定、健康地发展。

四、结语

总之，我国已经迈入了WTO的门槛，金融业即将层层推进，逐步扩大对外开放，在这个时刻，我国原来就外资银行监管所实行的“限制与优惠”的政策原则以及强调我东道国监管为主的监管原则都早已不适合经济形势和未来发展的需要，必须尽快加以调整。有条不紊地、逐步地向WTO的国民待遇原则靠拢，同时采纳国际通行的以母国监管为主的监管原则，方是完善我外资银行监管制度，促进我金融业稳健、繁荣发展的根本之道。

参考又献

[1]国务院.中华人民共和国外资金融机构管理条例.第2条第1款，1994.

[2]中国金融年鉴2001。中国金融年鉴编辑部.2001.

[3]潘金生.比较银行法[M].北京：中国金融出版社，1991.

金融监管的目的和原则篇6

关键词：金融监管 体制改革 中国

一、美国金融监管体系的变革之路

1929年之前，银行业、证券业、保险业是混业经营的。当时美国金融监管法律还不完善，不能对混业经营进行有效约束和控制，导致1929年危机的爆发。危机爆发后，美国政府对金融监管体系大力改革。1933年《格拉斯―斯蒂格尔法》的出台，标志着美国金融业分业监管格局的形成。

随着经济的发展，严格的金融监管对金融机构经营发展的制约越来越明显，迫于竞争压力，银行为规避严格的金融管制，推出各种金融创新。美国政府为摆脱滞涨，放松对金融业的管制，对各种金融创新予以默许。混业经营得到了法律认可，但实质上依然实行分业监管。

然而，不从根本上改变监管理念和监管模式，仅放松管制，是不能够适应美国混业经营的现状的。次贷危机的爆发把分业管制的缺陷暴露无遗。

次贷危机的爆发根本原因在于美国金融业宽松的分业监管体制。分业监管体制导致了严重的监管真空和监管重叠。随着金融业务向复杂化、综合化发展，一项金融业务往往涉及到银行、保险、证券多个行业，监管权限难以明确划分，出现严重的监管真空和监管重叠。在此次次贷危机中，次级抵押贷款证券化行为游离在金融监管之外，使得次级抵押贷款的违约风险沿着金融创新链条不断放大。

宽松的监管导致监管的低效率甚至无效率。此次次贷危机的根源就在于住房抵押贷款公司放松了信贷标准，向不符合贷款条件的居民滥发贷款。

经历次贷危机后，美国政府意识到分业监管体制已经严重制约了金融业的发展，必须彻底改革。2008年3月31日，美国财政部公布《现代金融监管架构改革蓝图》，提出短、中、长期目标。长期目标中，美联储将全面关注市场系统风险；新建审慎金融管理部门，监管获得政府担保的金融机构；新建商业行为管理部门，规范商业活动。

美国的改革意在建立一套统一综合监管体系，尽力填补监管空白，关注系统风险，并由规则导向转向目标导向，使监管更灵活更能及时顺应经济发展而变化。

二、英国金融监管体制变革

20世纪70年代以前，英国的金融监管是放任式的，主要依靠金融机构的自律管理。1973年英国银行挤兑危机的出现使英国金融监管走上规范化、法制化。20世纪90年代，英国发生巴林银行倒闭等重大金融事件，迫使英国政府对金融监管体制进行彻底改革，新成立了金融服务局，监管银行业和投资服务业，实现了金融业统一监管。英格兰银行则负责货币政策的实施及金融环境的稳定，财政部负责金融法规和制度的整体框架建设。金融监管局提出了以原则而非规则为基础的监管理念，重视自律管理，提高公司经营的自主性，同时公司的管理层也要承担更大的责任。

次贷危机爆发后，英国政府更加关注金融体系的稳定，2009年2月，英国议会通过了《2009年银行法案》，同年7月，财政大臣公布《改革金融市场》白皮书。这两份文件的重点都在于强化金融稳定的目标，法案要求在英格兰银行理事会下成立金融稳定委员会，白皮书则提出新建一个金融稳定理事会，由英格兰银行、金融监管局、财政部共同组成。此外，法案还建立了特别处理机制来干预和处置问题银行，明确了金融监管局、英国格兰银行、财政部在处置危机银行的权限和程序，以提高应对危机的效率。鉴于此次次贷危机是由美国导入的，而且影响范围涉及到全球，英国政府意识到金融监管的全球合作对于维护英国金融体系稳定非常重要。

三、中国的金融监管体制和混业经营趋势

早在1993年之前，中国金融业实行的是混业经营，但当时金融监管尚未达到混业经营的水平，致使违规操作猖獗，金融秩序混乱。1993年7月，中国政府大力整顿金融秩序，金融业开始进入分业经营，分业监管。

随着行业竞争的加剧，分业经营业务范围狭窄、利润薄、风险大，迫于生存发展的压力，银行业、保险业、证券业纷纷通过各种形式进行相互渗透。中国金融监管法律在维持分业监管的框架下，渐渐放宽金融机构业务范围的限制。分业监管的逐步放开以及竞争压力使得金融机构由分业经营逐步向混业经营过渡，主要表现在业务综合化和机构集团化两个方面。银行、保险、证券业务日益融合、渗透，业务分界日益模糊，分业监管的难度日益加大。

随着经济的发展和需要，混业经营的趋势在中国已经成为必然，但中国金融业目前实行的仍是“一行三会”的分业监管体制，这对中国金融业的分业监管体制提出了挑战。

分业监管限制了金融机构的经营业务范围，不利于金融机构的发展壮大，牺牲了金融机构的效率。而且容易造成金融业的过度竞争，威胁着整个金融体系的安全。分业监管造成监管真空和监管重叠。混业经营下，银行、证券、保险业务相互融合渗透，难以明确划分业务行业归属，各监管机构处于自身利益出发，可能对某些业务争夺监管权限，对某些业务互相推诿，造成监管重叠和监管真空，使监管不能覆盖整个金融体系。分业监管体制比起统一监管，机构庞杂，监管成本高，监管效率低。应对危机时，各监管部门协调困难，可能会错失拯救危机的最佳时机而导致危机的扩散。

四、中国金融监管体制改革建议

根据美国、英国的金融监管体制变革历史以及对中国实情的分析，混业经营形势下，分业监管是不合适的，必须对金融监管体制进行彻底改革。

（一）改革的短期目标是加强金融监管协调，由机构监管向功能监管转变，加强金融机构自律管理

加强金融监管协调。成立金融监管委员会，由银行、证券、保险业监管人员（独立于银监会、证监会、保监会）组成，应对危机时，由金融监管委员会分析制定危机处理计划，明确银监会、证监会、保监会各方在应对危机中的权限和职责，消除互相推诿的现象，提高危机处理效率。在日常管理中，金融监管委员会要经常收集并交流银监会、证监会、保监会的监管信息，及时发现监管中存在的问题，并提出解决对策。

由机构监管向功能监管转变。功能监管是指按照业务的功能性质对监管机构进行划分，依照业务分类实行跨行业、跨机构监管，能够减少监管真空和监管重叠。

加强金融机构自律管理。按照国际标准规范会计、审计制度，加强对外部审计行业的监管，培育优质评级机构，完善信息披露机制，使公众掌握更多金融机构有关信息，提升对金融机构的市场约束力，以敦促金融机构实行自律管理，完善内控机制。

（二）改革的长期目标是由分业监管向统一监管转变，由规则监管向原则监管转变，并加强国际金融监管合作

由分业监管向统一监管转变。成立独立的金融监管局，负责全面监管金融行业，下设各职能监管部门以及金融控股公司监管处。中国人民银行担任货币政策的制定、实施者，鉴于货币政策与金融监管联系紧密，中国人民银行应与金融监管局实现信息共享，共同协调促进金融业发展。

由规则监管向原则监管转变。原则监管是指监管部门只制定监管的基本原则，原则的执行靠金融机构依据自身经营状况把握，不涉及具体业务的监管。与规则监管相比，原则监管更加灵活，赋予金融机构更大的经营自主性，利于金融机构的发展。当然，原则监管对金融机构的自律性要求较高，需要建立在完善的信息披露机制较强的市场约束机制之上。

参考文献：

[1]张扬.英国金融监管体制改革及启示[J].金融经济，2010（8）

[2]张承惠.重新审视金融市场和金融监管――美国金融危机引起的思考[J]. 经济研究参考，2009（17）

[3]余维彬.美国向目标监管体系迈进[J].银行家，2009（6）

[4]朱小川.次贷危机后美国金融监管制度改革方案评析[J].中国金融，2009（10）

[5]刘安琪.美国金融监管体制的沿革对我国的启示[J].当代经济，2010（9）

[6]胡滨，尹振涛.英国的金融监管改革[J].中国金融，2009（17）

金融监管的目的和原则篇7

【关键词】会计准则；银行监管；金融监管

2006年财政部的《金融工具确认和计量》等四项金融会计准则在相关规定、会计核算、财务报告等方面发生了一系列变革，使我国的会计标准得到进一步科学与规范。但从国际银行业监管的实践看，由于许多监管指标依赖于会计数据，会计准则的重大变化必然影响相关监管指标的计算口径，因此，包括公允价值、资产减值损失在内的一系列变革给我国银行业监管带来了新的挑战。

一、现行银行监管体系及其监管职能的履行

我国金融监管是一种多元监管体制。目前，中国人民银行、银监会、审计机关都在不同层面履行着监管职能，形成了以银监会监管为基本出发点、相互补充的有机整体。

根据《中华人民共和国人民银行法》，目前人民银行的主要职责为“制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务”。但为了实施货币政策和维护金融稳定，人民银行仍有监管银行间外汇市场、黄金市场等监管职责，并有权对金融机构及其他单位和个人的存款准备金执行情况以及对执行有关人民币管理规定的情况等直接进行检查。

2003年4 月， 中国银监会、证监会、保监会共同组成了中国金融监管的“三驾马车”。银监会主要负责审查、批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围，对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查，对银行业金融机构业务范围内的业务品种审查批准或备案等。

国家审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益进行审计监督。近年来，中华人民共和国审计署连续对银行业进行审计，查出中国银行股份有限公司违规发放贷款55.14亿元，交通银行股份有限公司违规放贷19.38亿元，招商银行股份有限公司违规放贷19.04亿元等问题。

二、新金融会计准则对银行监管的影响

新的会计准则整体框架中，金融工具确认和计量、金融资产转移、套期保值和金融工具列报四项准则各有侧重、相互关联、逻辑一致，形成了有机整体。同时，公允价值计量模式的运用、衍生金融工具表内核算等具体准则的调整，也对我国现行金融监管产生了重大影响。

（一）会计目标与监管目标的差异

目前， 理论界对商业银行的会计目标主要有两种观点： 受托责任观和决策有用观。受托责任观认为： 会计应为资源所有者， 甚至是为所有的委托人提供经营者履行受托责任情况的信息，认定和解除委托方和受托方之间的委托责任。由此推论，国有银行的会计目标是向国家报告、股份制银行的会计目标是向股东报告银行管理者受托管理银行资产的责任，会计核算应用历史成本客观、准确地反映受托经济责任。决策有用观认为： 会计的基本目标是为现实和潜在的投资者、债权人和其他的信息使用者提供决策有用的财务信息，在会计计量上不仅要采用历史成本， 还要采用非历史成本。目前，我国的会计准则目标主要是决策有用观，是为了保护处于信息劣势的群体，降低信息不对称，这与维护金融稳定的金融监管的根本目标存在差异。

（二）会计口径与监管口径的差异

银监会2004 年制定的《商业银行资本充足率管理办法》中，其核心资本是实收资本或普通股、资本公积、盈余公积、未分配利润和少数股权的合计，附属资本是重估储备、一般准备、优先股、可转换债券和长期次级债务的合计，可见，监管资本是依据过去的《金融企业会计制度》划分的。2006年12月，中国银监会修订了《商业银行资本充足率管理办法》，在附属资本中增加了“混合资本债券”项目，并规定：“对计入所有者权益的可供出售的债券公允价值正变动可计入附属资本，计入部分不得超过正变动的50%；公允价值负变动应全额从附属资本中扣减”，这是结合2006年新会计准则所作的调整。但附属资本中“一般准备”项目在新会计准则中已不存在或至少说已发生变化，如《商业银行资本充足率管理办法》中的“首先从贷款账面价值中扣除专项准备”，而 “专项准备”是否还存在、如何计量等，显然与新准则的会计口径已不完全对应。

新准则将原被置于表外核算的衍生金融工具纳入表内核算，有利于金融企业及时了解高风险金融投资的有关信息，有利于防范衍生金融工具风险，但这种做法会使银行的资产负债规模发生变化或显著膨胀。在金融监管中起着重要参考作用的流动性资产/流动性负债的比例、贷款余额/存款余额的比例等资产负债比例管理的有关监管指标随着会计核算的变化将有可能失去原本意义。

（三）公允价值与历史成本的背离

目前，我们的会计目标是决策有用性，资产负债表上的金融资产更多地按照公允价值计量，而不同的计价模式对银行利润的影响是显著的。从以下金融类上市公司在编制年度报告时聘请境内和境外会计师事务所实施“双重审计”后的审计利润差异可见， 审计结果的利润差异较大（见表1）。

如深发展2002年境内审计净利润3.13亿元，比境外审计净利润3.87亿元低了0.74亿元，差异率为-19.6%；华夏银行2005年境内审计净利润1.3亿元，境外审计净利润1.4亿元，出现这些差异的主要原因是国际会计准则按公允价值计量金融资产与负债，而我国当时还用历史成本计量。

（四）资产负债类别与现行监管框架的偏差

新准则以持有目的为分类标准， 将金融资产分为交易性金融资产、持有至到期投资、贷款和应收款项、可供出售金融资产等四类，金融负债分为交易性金融负债和其他金融负债两类。这种划分使存款业务不再按期限划分活期存款和定期存款，也不再按存款对象区分为单位存款及个人存款，符合决策有用观的会计目标，但这种分类方法使每笔活期存款都可归入“交易性金融负债”，其间的流动性负债、派生存款数量则不得而知。而我们在监管贷款业务及防范贷款风险时，毫无疑问地要考虑贷款的流动性、安全性，考虑贷款与存款的配比。从新的资产负债表看，资产负债的项目类别与现行的监管框架不相吻合，给非现场监管的相关指标计算带来了困难。

（五）资产减值准备计提与贷款风险管理的冲突

新准则将贷款减值损失界定为贷款的账面余额与使用其初始实际利率折现得到的预计未来现金流量现值之间的差额，而且“有客观证据表明该金融资产发生减值的，应当计提减值准备”，并规定：债务工具减值损失转回可计入当期损益，而可供出售权益工具投资发生的减值损失，不得通过损益转回。这些规定缩小了金融企业利润操纵的空间，但与银行监管机构的观点存在一定差异。银行监管机构的观点是用经济增长时期贷款准备金的储备来吸收经济衰退时期的损失，以预提方式防止将来的贷款损失，如2002年《银行贷款损失准备计提指引》中指出：“一般准备是根据全部贷款余额的一定比例计提的、用于弥补尚未识别的可能性损失的准备”。2006 年6月巴塞尔银行监管委员会的《贷款信用风险的稳健评估》（Sound credit risk assessment and valuation for loans）也强调，应“确保根据信用损失估计值计算贷款损失准备金的方法合理且符合审慎性原则”。

三、新会计准则体系下的金融监管策略

（一）加强监管与会计部门的有效沟通， 减少监管与会计标准的差异

2004年，巴塞尔银行监管委员会《统一资本计量和资本标准的国际协议： 修订框架》表示，“委员会及其成员国计划继续与会计当局进行积极对话， 以尽量减少监管和会计标准之间不应存在的差异”。因此，在新会计准则体系下，应加强监管部门间、监管与会计部门间的沟通、协作与信息共享。2001年巴塞尔银行监管委员会《银行内审、监管当局与内外审的关系》，2002年颁布《银行内审、监管当局与内外审的关系：调查报告》以及国际审计实务委员会于2002年《银行监管与外部审计之间关系》等报告，都为合作与协作提供了理论依据。

（二）改革相关指标及其数据统计，调整监管口径与会计口径的差异

针对监管口径与会计口径出现的一定差异，应对以会计资料为基础计算出来的关键监管指标及关键数据的统计进行改革。如“银行资本充足率”，可根据监管资本的特性，对会计准则中影响监管资本的要素进行适当调整，以适应非现场监管的需要。2006年12月，中国银监会提出《关于修改的决定》中增加了“商业银行计算资本充足率时，应将计入资本公积的可供出售债券的公允价值从核心资本中转入附属资本”，以使监管指标与新准则相协调，消除会计准则变化对监管指标的影响。

（三）研究新会计科目体系的变化，降低监管指标的偏差

金融监管当局获取信息、掌握信息是进行有效监管的前提与基础。一般商业银行根据“新准则” 并结合《企业会计准则应用指南》，重新设计了会计科目体系和财务核算办法，如有些行在“资产减值损失”科目下增设了“提取贷款损失准备”、“提取坏账准备”等二级科目，有的行在会计核算时还增设了三级科目。因此，利用现行监管指标时一定要注意这一新变化，如：分析贷款流动性指标时，则需要将资产负债表的“发放贷款和垫款”项目拆分为“长期贷款”“短期贷款”；分析存贷比指标时，则需要将“吸收存款”项目拆分为“长期存款”“短期存款”等，同时注意相应的资产负债比例，必要时还需要进一步考虑单位存款和个人储蓄问题，以综合判断其派生存款和原始存款。

（四）制订新的贷款资产监管办法，化解贷款风险管理冲突

贷款监管的重要目标之一是防范风险。新会计准则的“借：资产减值损失，贷：贷款损失准备”使贷款损失准备不再预提。因此，应制订新的贷款监管办法，如：对商业银行进行贷款减值监管时，要检查商业银行确定的单项金额重大的贷款标准是否切实根据自身管理水平和业务特点，整体评估贷款损失准备金的框架设计是否合理，信用风险评估和贷款损失准备金计提所涉及风险计量模型是否与实际经营状况相吻合等，以化解减值准备计提与贷款风险管理的冲突。

（五）以新会计准则及会计信息为基础，创新金融监管方式

综合的、完善的会计准则是金融体系稳健的先决条件。就目前情况看，银行监管要以会计信息为基础，并适应金融监管的需要。非现场监管是通过收集金融机构的经营管理和财务数据，运用各种模型、计算机软件及相关比例分析，研究分析金融机构经营的总体状况、风险管理状况、合规情况等，再结合监管指标发现风险管理存在的问题，因此，现场与非现场监管的结合应是今后金融监管的主要方式。

【主要参考文献】

［1］ 司振强.银行监管与会计准则的协调与发展［J］.金融会计，2007，（5）.

金融监管的目的和原则篇8

内容提要: 回顾金融发展史，可以发现，在金融危机的治乱循环中，决策者一直在金融效率与金融安全之间不断徘徊。这次次贷危机的爆发其实就是没有研究和处理好二者关系的一个表现。为处理好二者关系，需要在金融安全与金融效率的基础上，再加上一个“消费者保护”，形成等边三角形，金融安全、金融效率和消费者保护成为这个等边三角形的三个“足”，这就是“三足定理”。它认为金融安全、金融效率和消费者保护都很重要，金融法的立法，金融监管目标的设定，金融体制改革的指导原则，都应该在这“三足”之间求得平衡，“三足定理”的实现，应该通过程序的保障，通过博弈来实现。

一、金融危机的治乱循环

（一）金融危机治乱循环的历史

回顾金融发展史，我们可以发现，在金融危机的治乱循环中，决策者一直在金融安全[1]与金融效率的抉择中困惑和徘徊：有时强调金融安全，有时强调金融效率，有时又强调金融安全，有时又强调金融效率……

金融安全是金融监管制度建立和金融法出台的最初目标。最早可追溯到1720年6月英国颁布旨在防止过度证券投机的《泡沫法》。《泡沫法》标志着世界金融史上政府实施金融监管的正式开始。[2]《泡沫法》的主要目标是维护证券市场的稳定，克服当时的金融危机。中央银行制度的普遍确立被公认为现代金融监管的起点。作为中央银行的范本之一的美国联邦储备委员会的建立就是为了维护金融稳定。[3]

在金融法较为集中出台的20世纪30年代，这些金融法出台的目的也是为了走出金融危机，维护金融安全。如《1933年银行法》、《1933年证券法》、《1934年证券交易法》、《1934年国民住房放款法》和《1935年银行法》。这些立法从不同角度改进了金融监管措施，特别通过建立了分业经营制度和存款保险制度，[4]健全了金融监管。此后，从上世纪30年代初到80年代，许多国家纷纷效仿美国，建立起存款保险制度。此后，资本充足率管制、金融机构的预警制度和及时矫正措施等合规性监管和风险性监管措施的创建，都是为了维护金融安全。总之，维护金融业的安全与稳定，即金融安全，是金融监管制度建立、发展和不断创新、加强的初衷。

金融监管的加强有一个度的问题，这个度把握不好，出现监管过度，就往往会束缚企业的手脚，不利于金融机构效率的提升。因此，金融危机过后，随着经济的不断恢复，却往往会出现强调金融效率、放松监管（管制）的趋势。20世纪70年代末，过度严格的金融监管造成的金融机构效率下降和发展困难，使金融监管的目标开始重新注重金融效率问题。主张国家加强干预的凯恩斯主义理论逐步让位于主张放松管制的自由主义理论。金融自由化理论应运而生，这种理论又以“金融压抑”和“金融深化”理论为代表，主张放松对金融机构过度严格的管制，特别是解除金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的效率。该理论最为显著的成果之一就是美国于1999年通过了放松银行管制的《金融服务现代化法》，取消了1933年以来分隔银行、保险和投资银行活动的《1933年银行法》。很多人认为，正是《金融服务现代化法》使得贪婪的华尔街金融机构可以肆无忌惮地转嫁风险，躲过监督和问责，最终导致了2007年的次贷危机。

2008年以来，面对全球金融危机的冲击，各国又在加强监管，强化金融安全。美国财政部于2008年3月31日公布了《现代化金融监管结构蓝图》的改革计划。2009年6月17日，美国总统奥巴马公布了全面整改金融体系监管机制的计划，这项计划将赋予美联储以监管整个金融体系的新权力，同时还将创立一家新的个人消费者保护机构，即“消费者金融保护局”（ConsumerFinancialProtection Agency），为持有金融产品的个人消费者提供保护，该机构将拥有罚款及其他惩罚措施的权力。2009年10月22日，美国众议院金融服务委员会批准了这一计划。欧盟正着手修改其2006年《资本充足指引》，试图对交易账户、跨境机构流动性监测及特殊投资管道等内容加以改进。2009年4月2日，二十国集团伦敦峰会闭幕，会后发表了正式公报，表示将采取行动为未来的金融业建立更加强有力的、更加具有全球一致性的监管框架：创立一家全新的金融稳定委员会（FinancialStability Board），作为金融稳定论坛（Financial Stability Forum）的继承性机构，其应与国际货币基金组织进行合作，对宏观经济和金融危机风险发出预警，并采取必要行动解决这些危机；对监管体系进行改造，以便各国政府鉴别和虑及宏观审慎监管的风险；扩大监管措施的适用范围，将所有对整个金融系统来说都十分重要的金融机构、金融工具和金融市场涵盖在内，首次覆盖对冲基金；认可并实施金融稳定委员会有关薪酬的最新强硬原则；一旦确认经济已经复苏，则将采取措施改善银行系统中的资金质量、数量和国际协调性，监管措施必须能阻止过度杠杆，并要求银行在经济良好时期也需储备充足的缓冲资金；呼吁会计准则制定机构尽快与监管机构进行合作，改进资产估值和准备金标准，完成一套高质量的全球会计准则；扩大监管措施的适用范围，将信用评级机构涵盖在内。[5]2009年6月19日，欧盟各国领导人批准了一项计划，其主要内容是，创立四家泛欧监管机构以加强整个欧盟宏观和微观层面的金融监管。[6]总之，面对危机，金融效率目标退居次要位置，金融安全目标又开始居于首要地位。

总之，上述金融危机的治乱循环可以总结为：“金融危机——强化金融安全，加强监管——克服危机，经济发展——强化金融效率，放松管制——经济繁荣，盛极而衰——金融危机——新一轮强化金融安全，加强监管——克服危机——新一轮强化金融效率，放松管制……”。[7]

（二）金融危机治乱循环的原因分析

之所以出现上述的治乱循环，是因为每次金融危机都会促使人们更加重视金融安全问题，并深入思考金融运行模式、理念和制度存在的问题或缺陷，并往往能发现金融危机的发生都和金融监管的漏洞有关，于是出台相关法律，加强金融监管。但资本天生具有获利的本性，资本家具有贪婪性，或者说“好了伤疤忘了痛”，他们往往会通过金融创新突破原有的监管框架，或者游说政府通过放松管制的法律，这在短期内固然能获得一时的发展和繁荣，但物极必反，繁荣之后就是又一轮的金融危机，于是又开始强化金融安全……总之，金融法和金融监管一直在金融效率与金融安全之间不断徘徊，立法者和监管者需要不断地在金融效率与金融安全之间“相机抉择”：当金融安全受到威胁时强调干预主义，否认自由主义；当金融效率受到抑制时又强调自由主义，否定干预主义。这极易导致矫枉过正和政策摇摆，强化金融安全时为束缚金融机构的创新活力“埋下祸根”，强化金融效率时为下一次金融危机“埋下祸根”。金融安全和金融效率之间的关系，以及干预主义和自由主义之间的关系到底该怎么处理？如果画一条直线，这一端是金融安全，另一端是金融效率，那么，在金融安全和金融效率这两端，到底该如何“执中”？经济法学界所提出的经济法基本原则“适度干预原则”或“调制适度原则”中的“适度”，到底在哪里？是中间点呢？还是偏左一点，还是偏右一点？抑或是和经济指数挂钩？如果是，如何挂钩呢？是历史上的当经济繁荣时偏左（强化金融效率），当经济萧条时偏右（强化金融安全），抑或是其他？如果是前者，岂不是又进入了历史的周期性循环。（如图1）

张忠军教授认为，金融安全与金融效率存在冲突是难免的，处理上述目标之间冲突的方法有二：一是侧重于统筹兼顾，力求协调；二是侧重于权衡或选择，视经济环境的需要而突出重点。[8]正如美国通货监理署1981年在确定其自身使命时说：“国家利益要求有一个安全与稳定的金融体系，该体系在竞争的市场上为公众提供尽可能多样化的金融服务。监理署为此利益而努力的手段是使下列关系保持适当的平衡：促进与保证全国银行体系各成员业务的安全与健全，并要求它们高度遵守法律和各种规章制度；促进金融服务市场的竞争、效率、一体化与稳定。”[9]但问题是，美国这次为什么没有处理好金融安全与金融效率的关系？

其实，这暴露了现有的理论还没有研究好处理好二者的关系。易言之，这次次贷危机的爆发其实就是没有研究和处理好二者关系的一个表现。那么，我们能否找到一个更好的模型来处理这个难题呢？笔者提出的解决方案就是“三足定理”。

二、“三足定理”的提出

所谓“三足定理”，就是在金融安全与金融效率的基础上，再加上一个“消费者保护”，形成等边三角形，金融安全、金融效率和消费者保护成为这个等边三角形的三个“足”（如图2所示）。“三足定理”认为，金融安全、金融效率和消费者保护都很重要，金融法的立法，金融监管目标的设定，金融体制改革的指导原则，都应该在这“三足”之间求得平衡。

其实，自20世纪60年代开始，保护存款人、中小投资者、投保人等金融消费者的利益就已经开始成为金融监管的目标之一。典型的表现就是这一时期美国一系列以保护消费者权利为主旨的金融立法，如1969年《诚实贷款法》、1974年《信贷机会均等法》和《公平贷款法》。1998年，国际证监会组织（IOSCO）通过的《证券监管的目标与原则》则明确提出证券监管的三大目标，“保护投资者”目标排在第一位。[10]2000年英国《金融服务和市场法》第一次在法律中规定四大监管目标中也有“消费者保护”目标。[11]

20世纪90年代后半期以来，对消费者保护问题进一步深入到体制设计和改造之中。英国经济学家MichaelTaylor提出了著名的“双峰”理论（Twin-peaks），认为金融监管存在两个并行的目标，一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。他进而提出，应根据监管目标的不同设立两个监管机构，分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者，行使专业化监管职能。[12]这一时期，许多国家和地区纷纷以消费者权利保护为导向进行金融监管体制的重构。最著名的是1997年澳大利亚设立专门的审慎监管局（APRA）和证券投资委员会（ASIC），分别负责维护金融体系的安全与稳定以及保护消费者利益，在实践中演绎了的“双峰”理论。

加拿大1999年开始的金融体制改革也是以消费者保护为指导原则之一的。2001年6月，加拿大为保护金融消费者权益，出台了《金融消费者管理局法》（FinancialConsumerAgency ofCanadaAct），成立了金融消费者管理局（FinancialConsumerAgency ofCanada，FCAC）专门负责金融消费者的保护工作。在FCAC成立前，加拿大对金融消费者保护工作由数个机构承担。加拿大改革者认为，“现存的对金融消费者的保护在减少金融机构与消费者之间的信息和实力不对称方面没有有效发挥作用，提高消费者的地位将促进竞争，使金融部门更好地回应消费者的需求。”1999年6月，加拿大政府了《改革加拿大金融部门：未来框架》中提出，提高消费者地位，在金融服务领域保护消费者：采取措施增加消费者无论贫富、国籍都有获得金融服务的机会，成立金融消费者管理局，加强消费者保护方面的监督，开展消费者教育活动，成立独立的加拿大金融服务督察机构（Canadian FinancialServicesOmbudsman），采取措施阻止金融服务的强制性交易，促使金融机构在消费者接受金融服务或进行投资时提供更多的信息，加强金融机构信息披露。金融危机中的美国，痛定思痛，认识到对金融消费者利益保护的不足，一味地追求金融机构的利润最大化是酿成次贷危机的原因之一，于是，也开始借鉴加拿大的经验，将成立“消费者金融保护局”，为持有金融产品的个人消费者提供保护。

但是在我国，“金融消费者”的概念未被我国的金融法所采用，保护金融消费者利益作为金融监管目标未正式写入法律之中。2003年，银监会从中国人民银行分设出来后，中国银监会确立了监管工作新的理念、“四个监管目标”和“六条良好监管标准”。这“四个监管目标”是：通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益；通过审慎有效的监管，增进市场信心；通过宣传教育工作和相关信息披露，增进公众对现代金融的了解；努力减少金融犯罪。[13]这和英国《金融市场和服务法》规定的的四大监管目标完全一致，但不同之处在于，英国的监管目标写进了法律中，而我国银监会的监管目标则没有完全写入我国的《银行业监督管理法》中。《银行业监督管理法》第1条以及《商业银行法》第1条虽然提到“保护存款人和其他客户的合法利益”，但它和“促进银行业健康发展”、“保护商业银行的合法权益”并列一起，没有强调处于相对弱势地位的消费者利益保护的特殊性和重要性。中国证监会尽管较早地提出了“保护投资者利益是我们工作的重中之重”的口号，但“消费者”的概念更未被我国《证券法》所采用。中国保监会及我国《保险法》也是没有采用“消费者”的概念。

保护金融消费者利益也未成为我国金融体制改革和制度设计的指导原则。有学者也总结认为，在我国改革开放以来三十年的金融监管体制改革中，金融体制改革的两大重要目标，一是防止金融系统性风险，即安全性目标，二是增进金融体系的市场效率，即效益性目标。[14]保护消费者的利益一直未引起足够的重视，更没有成为金融体制改革的指导原则。究其原因，理论研究的薄弱和消费者的呼声不高是导致这一现象的重要原因。

在此情况下，“三足定理”的提出，弥补了上述不足，填补了我国目前金融法理论的空白。“三足定理”与“三权分立”理论一样，也与几何学最基本的原理相一致：三角形是最稳固、最可靠的。[15]只有遵循“三足定理”，处理好“三足”的关系，才能跳出前述周期性循环，在“三足”中找到“适度”的点，形成金融监管目标的三足鼎立之势。

当然，这“三足”目标是紧密相关联的，在某些方面甚至相互重叠，如金融安全和金融效率提高能有效保护消费者的利益，而消费者利益的加强有助于金融安全和金融效率；金融安全，消费者的利益得到保护也有助于提高金融效率；金融效率的提高则有助于金融安全和提高消费者福利。有时，这“三足”目标也相互冲突。如为了保护金融消费者的利益有时会减少金融机构的效率，反之亦然（如不允许银行收费有利于消费者但减少了银行的收入，而允许银行收费问题会增加消费者的支出）；为了提高金融效率有时会危及金融安全（如外资涌入发展中国家，掌控其金融，在一定时期内有助于提高金融效率，提高消费者利益，但危及了该国的金融安全），等等。总之，金融监管需要在这“三足”目标中协调和平衡。

那么，这“三足”目标如何才能得到协调和平衡呢？

三、“三足定理”的实现

其实，“三足”对应了金融法中最基本的三大利益主体：金融安全对应的是监管机构（也可以说是政府，下同），金融效率对应的是金融机构，消费者保护对应的是消费者（如图3所示）。当然，这种对应也不绝对，例如，监管机构也有金融效率的诉求，希望金融部门提高竞争力和盈利能力，这样才能更好地实现其利益（如监管政绩、税收利益）；金融机构也有金融安全诉求，如果金融机构一味地强调金融效率、盈利，不顾风险，最终也会走向破产、倒闭，实现不了金融效率……但相对来讲，在“三足”中，监管机构对金融安全的诉求最高，金融机构对金融效率的诉求最高，消费者对消费者保护的诉求最高。因此，“金融安全对应的是监管机构（政府），金融效率对应的是金融机构，消费者保护对应的是消费者”这一提法，应该在相对的意义上去理解。换言之，监管机构的核心利益是金融安全，金融机构的核心利益是金融效率，消费者的核心利益是消费者保护。

“三足定理”的实现，实际上是三

种主体的核心利益的实现，其“适度点”的把握，其实不是仅仅由监管机构来把握的，也不是仅仅由监管机构和金融机构共同把握的，而是在三种主体的博弈中实现的（如图3所示）。

由于博弈分析的基础和前提是，首先要有博弈主体的存在，其次是博弈主体之间要存在“互赖且互动”的关系，再次是相关的主体要被作为个体来看待，[16]因此，金融消费者参与博弈的前提是承认金融消费者的存在和其独立的利益，而不能以金融消费者与金融机构和政府“在根本利益上是一致的”为理由来否认其参与博弈的必要性。这也是“三足定理”的立论得以成立的前提。在承认金融消费者的存在和其独立利益的前提下，要想实现三种主体博弈的“纳什均衡”，找到政府干预或者调制的“适度点”，必须从以下四个方面着手：

第一，消除信息不对称，构筑金融机构与消费者之间的平等协商机制。信息经济学认为，现实世界不仅是信息不完全的，而且是信息不对称的，博弈或交易的双方拥有的信息量是不相同的。信息的非对称性使得处于劣势地位的一方获取信息的成本偏高，信息量较少，真实性较低，最终导致双方交易过程中不公平现象的产生。而“信息在消费决策中起着至关重要的作用，它是正确的消费决策的前提和基础，没有信息，就没法进行决策。”[17]改善信息不对称的方法、路径很多，笔者认为目前尤其需要加强的是，其一，强化金融机构的信息披露义务；其二，政府和金融机构要肩负起消费者教育的责任，提高金融消费者的认知能力；其三，构筑金融机构与消费者之间的平等协商机制。“囚徒困境”之所以存在，就是因为博弈主体事先是不能协商、沟通的，因此，金融机构与消费者之间的平等协商机制有助于走出“囚徒困境”。金融机构在改变其业务规则并影响到消费者的利益（如银行服务收费）时，如通过公开征求意见、召开专家论证会、听证会等多种形式，建立多元参与决策机制，改变“关门决策”的决策模式，充分考虑利害关系人的利益与切身感受，预先知道消费者的行动，则有助于提高决策的回应度和实效力，而不止于招致消费者的强烈反对。[18]

第二，在承认消费者是弱者的前提下，增加消费者“讨价还价的能力”。消费者的结社权就是增加消费者“讨价还价的能力”的途径之一。在我国，已经成立了消费者协会，但其在金融消费纠纷处理和金融消费者保护方面的作用还没有得到有效发挥，笔者认为，应该在我国各级消费者协会内设立金融专业委员会，加大对金融消费者的支持力度。此外，政府应该增强对金融消费者的专门保护。在这方面，加拿大的金融消费者管理局的做法值得借鉴。美国已经开始学习这一做法，成立“消费者金融保护局”。我国其实也应该顺应这一潮流，成立中国的“金融消费者监管局”。

第三，要加强制度建设和制度改进，增强博弈规则的公正性。道格拉斯·诺斯认为，制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件。这些约束条件可以是非正式的（如社会规范、惯例、道德准则），也可以是有意识设计或规定的正式约束。正式规则包括政治规则（宪法、政府管制）、经济规则和合同。博弈的正式规则不可能由博弈之中的参与人自己制定或变更，它们的确立必须先于博弈过程。[19]因此，博弈结果的公正受制于规则的公正性。但我们不无遗憾地看到，金融消费者参与博弈的规则要么非常缺乏，不得不求助于非正式规则（如上访、网络曝光等），要么正式的规则不够完整、不够公正，甚至出现了金融机构自定博弈规则的情况，这无疑影响了博弈结果的公正性。目前，我国的金融法的立法质量还不高，存在着大量的重实体、轻程序现象，缺乏法律责任的“宣示性条款”和“授权性规范”处处可见。例如，《银行业监督管理法》及其他监管法规或者规章都没有对银行业监督管理机构在消费者保护方面的职责提出具体要求。再如，银行在其与客户交易结构中的特殊地位可能促成银行权利的膨胀与滥用，并可能导致消费者权益的受损，如银行在对不特定消费者有约束力的服务章程中保留单方修改、终止的权利，这种单方修改权利可能增加消费者的义务而缺乏协商与告知的程序。[20]为改变这一现象，为了博弈结果的公正，政府必须加强制度建设和制度改进，改变“宜粗不宜细”的立法风格，弥补制度隙缝，增强制度的排他[21]和刚性，确保博弈规则的公正性。

第四，全面构筑第三方惩罚机制。在博弈论看来，自律为第一方惩罚机制，即不合作会带来道德上的歉疚因而产生副效用。合作者与不合作者能够相互识别并相互实施及时的惩罚为第二方惩罚机制。在第一方惩罚机制与第二方惩罚机制效力不足情况下，要走出囚徒困境，维持合作制度，必须借助于第三方惩罚机制。这个实施惩罚的第三方必须凌驾于博弈双方之上，且惩罚承诺必须是可置信的。[22]在金融法中，这个第三方惩罚机制首先是监管机构的执法，并且是刚性执法机制下的执法，而不是“选择性执法”。[23]其次，金融督察服务（Financial Ombudsman Service，FOS）机构的处罚也是目前行之有效的第三方惩罚机制。英国、澳大利亚、爱尔兰等国均有的FOS机构，FOS机构既不是政府部门，也不是消费者支持机构（如消费者协会），而是独立于消费者和金融机构的第三方独立机构，其裁决也不同于传统的仲裁机构：金融机构自愿加入金融服务督察机构，成为其成员，消费者只能投诉金融服务督察机构的成员，与非成员的纠纷，金融服务督察机构不予受理；金融消费者向金融服务督察机构投诉，不需要消费者与金融机构有事先的协议；在金融督察服务中，只有消费者才有权投诉，金融机构无权投诉；对金融督察服务的裁决，金融机构不服的也不能向法院起诉，但消费者不服的则可以向法院起诉，消费者一旦认可该裁决而不起诉，裁决即对消费者和金融机构均具约束力。我国目前还没有这一制度。在倡导纠纷的多元化解决的今天，我国也应该建立金融服务督察机构。[24] 注释:

[1]关于金融安全的内涵，张忠军的研究较为系统、全面，他认为金融安全的内涵是：第一，就主权国家内部来说，金融安全应包括三个层次的内容：一是宏观金融安全，即一国金融的整体安全；二是中观金融安全，即某一特定区域内的局部金融安全；三是微观金融安全，即单个金融机构的金融安全以及投资者、存款人、投保人等金融客户权益的安全。第二，一国金融的整体安全通常包含有积极和消极两方面。积极意义上的金融安全，表现为保障金融制度的稳定、金融体系的健康、可持续发展的协调状态；消极意义上的金融安全，表现为抑制金融系统中的不协调因素与力量，控制和防范金融风险，防止金融动荡、金融危机的消极状态。第三，单个主权国家的金融安全在国际金融经济体系中的内容就是该国的“金融主权”。参见张忠军：《论金融法的安全观》，载《中国法学》2003年第4期。

[2]参见白钦先：《20世纪金融监管理论与实践的回顾和展望》，载《城市金融论坛》2000年第5期。

[3]1873年、1893年和1907年，美国接连发生严重的信用危机，金融风潮四起，银行不断发生清算、倒闭。这种情况引起了人们的普遍关注，开始从不同侧面来观察、研究、反思美国银行制度存在的漏洞和问题。经过研究考察，美国银行家们发现一个重要的问题是整个银行体系缺少一个强有力的最后贷款者。于是美国国会于1913年通过了《联邦储备法》，成立了美国联邦储备委员会，以为银行系统提供流动性支持。英格兰银行虽创立于1694年，比美联储早，但英国一直没有建立起正式的金融监管体系，对银行的监管主要是自律性监管和英格兰银行的道义劝说，直到1979年，英国《银行法》才赋予了英格兰银行正式监管的权力。

[4]1950年美国国会又通过了《1950年联邦存款保险法》（Federal Deposit Insurance Act of 1950），将最初的有关联邦存款保险公司的所有立法统一到该法中，并对联邦存款保险公司在运作中的基本权力进行了规定。至此，联邦存款保险逐步完善起来了。

[5]《G20伦敦峰会金融监管最新进展》，中国银监会网站，http：// cbrc. gov. cn/chinese/home/jsp/docView. jsp？ docID=20090522CA5BD8E4CEF34C7EFF67C69C06E92900。

[6]《欧盟领导人批准泛欧金融监管改革计划》，http：//finance. sina. com. cn/stock/usstock/economics/20090619/21346374748. shtm.l

[7]邢会强：《金融危机与金融监管》，载《法学杂志》2009年第8期。

[8]前注[1]，张忠军文。

[9]张亦春等：《中央银行与货币政策》，厦门大学出版社1990年版，第344页。

[10]这三大目标是：保护投资者，确保市场公平、有效和透明，减少系统风险。

[11]这四大监管目标是增强市场信心、提高公众认知、保护消费者、减少金融犯罪。参见《Financial Services andMarketsAct2000》Part I，3-6.

[12]Michael Taylor，Twin Peaks：A Regulatory Structure for the New Century，Center for the Study of Financial Innovation，Lon-don，（1995）.

[13]监管新理念是“管法人、管风险、管内控和提高透明度”。“六条良好监管标准”是良好监管要促进金融稳定和金融创新共同发展；要努力提升我国金融业在国际金融服务中的竞争力；对各类监管设限要科学、合理，有所为，有所不为，减少一切不必要的限制；鼓励公平竞争、反对无序竞争；对监管者和被监管者都要实施严格、明确的问责制；要高效、节约地使用一切监管资源。参见刘明康：《总结经验，与时俱进——开创银行业监管工作的新局面》，载《中国金融家》2003年第3期。

[14]参见刘晓勇：《监管者的视角：金融体制改革三十年回顾与展望》，载《经济社会体制比较》2008年第4期。

[15]18世纪是一个理性的世纪，万有引力定律、微分学、积分学等等都将对数学的重视推到了一个新高度。“三权分立”为何偏偏是三份？一权是设计者们最不想得到的结果，资产阶级革命本身就是在反对绝对权力。分权为二会使对立双方在对抗中有共同灭亡或是一方获胜成为绝对力量的可能。分权为四或更多会导致政府权力过于分散，发展为无政府状态的倾向。设计者们认为只有将权力一分为三才能避免一权、二权、多权的弊端，并同时避免了权力的垄断和分散。从几何意义上看，三点构成一个面或三角形。三角形稳定性在于“三条边长短固定了，那么三角形的形状大小也就固定了。”三角形三边互相连接，从理论上讲即便顶点要想挣脱底边两点的束缚，底边两点的重量以及三边间紧密的联系都会使这样的挣脱努力无功而返。将权力一分为三，使得权力的构建既有稳定性又避免了惰性。参见邓晓熹：《溯源美国三权分立》，载《科技促进发展》2008年第12期。

[16]参见张守文：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第137-138页。

[17]应飞虎：《信息、权利与交易安全——消费者保护研究》，北京大学出版社2008年版，第6页。

[18]全国人大代表黄细花叫停五大行跨行查询收费事件，就给了银行和监管者事先没有吸收公众参与的一次教训。

[19]North D.，R. Thomas：The Rise of the Western World：ANew Economic History，Cambridge U.K. and N.Y.：Cambridge：Cambridge University Press，1973. &North D.，B. Weingast：Constitutions and Commitment：The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth- Century England，Journal of Economic History，1989 （49），PP803- 832.

[20]参见李金泽：《银行业消费者保护法制与自律机制的国际经验与启示——兼论我国现行制度存在的问题与对策》，载《国际金融研究》2004年第10期。

[21]金融法的排他性是指法律排斥执法者制定规则的能力，这些规则是政府部门、地方政府公开或暗中奉行的违背法律的规则。参见申泽波：《论金融法的可实施性》，载《政法学刊》2006年第1期。

[22]参见黎秀蓉、刘光岭：《论构建和谐社会的博弈论基础》，载《经济问题》2007年第9期。

金融监管的目的和原则篇9

关键词：日本；金融监管制度；金融市场；金融改革

文章编号：1003-4625(2011)02-0035-04　中图分类号：F831.1　文献标识码：A

自实行“金融大爆炸”改革以来，日本的金融监管制度出现了前所未有的大变化，金融市场的国际竞争力也大大增强。日本金融大改革的目标之一是将日本(东京)建设成为一个可以与美国纽约和英国伦敦相媲美的国际金融市场。只是具有类似目标的国家和地区不在少数，不进则退的意识使得日本监管机构近年来再次实施旨在巩固其金融改革成果、增强其金融市场国际竞争力的金融监管制度“改良”行动。2007年7月开始实施的“改善金融监管制度行动”(以下简称“行动”)，使得日本的金融监管环境得到了很大程度的完善。行动降低了交易和监管的成本，增加监管的专业性、透明性和国际性，提升了市场对金融机构的激励作用，同时也没有降低监管制度的有效性。改善金融监管制度主要是指改善日本金融监管制度的质量，以营造更具有竞争力的监管环境。

一、行动的目的和内容

(一)行动的目的

第一，改善金融监管制度是为了使日本的金融和资本市场更具有国际竞争力。

在变得日益老龄化的21世纪，日本经济需要一个持续发展的经济环境以保证日本人民的生活水平不会过度下降。由于金融服务业可以提供大量增值服务，因而被认为是日本经济持续发展的核心动力。金融监管制度的质量是保证日本金融市场具有竞争力的重要决定因素，为此行动以提高金融监管制度的质量为抓手，希望通过改善制度环境来提升日本金融市场的国际竞争力。

第二，改善金融监管制度是为了应对日益变化的日本金融行业现状。

日本金融监管制度的目标是为了确保金融体系稳健、保护金融消费者和投资者的利益、确保金融市场的公平和透明，但实施这些目标的金融环境已经今非昔比了。经过多年改革，银行不良资产等金融稳定问题已经不再是目前日本金融监管机构关注的主要内容，因为经过市场化改革后，日本的金融机构的风险管理水平已经大大提高。日本目前金融监管制度需要更多地朝着保护金融消费者和投资者利益，完善金融市场的公平和透明等目标前进，而这些目标的实现在很大程度上需要靠金融机构的自发努力和自愿性的责任承担。为此目的，行动比以往任何时候都强调金融机构的自律和市场化的激励。

(二)行动的指导纲领

为达到上述目的，行动制定了四大改革纲领(也称为“支柱”)，作为行动其他内容的指导方针。

纲领一：菜单式监管和原则性监管的融合。

菜单式监管，顾名思义，指事无巨细都有监管规则，不同情况下监管规则的差异也比较大。菜单式监管需要监管机构不时修订监管要求，才能满足金融市场的需求。对于监管不明或者未监管的问题，菜单式监管就失去效果。原则性监管不同于菜单式监管，其一般仅设立监管框架，阐明监管的基本原则，让受监管的机构在充分理解这些原则的基础下，自行根据实际情况决定如何遵守监管要求。菜单式监管的优势是受监管机构比较容易遵守监管要求，但监管手段比较僵硬，无法适应市场的变化。原则恶性监管则相反，需要受监管机构充分理解监管原则后才能符合监管要求，优势是监管灵活。行动希望通过合理融合菜单式监管和原则性监管的方法来改善监管效果。

纲领二：对高优先级问题做出迅速有效的监管回应。

金融风险是金融监管的优先内容。纲领二要求监管机构关注未来的风险防范和管理，对金融系统中的潜在风险予以及时识别并采取有效的应对措施。这需要监管机构放下高高在上的架子，加强与金融机构和其他市场参与者之间的沟通，关注经济整体和金融市场的各类变化，以便可以及时对紧急问题做出有效监管回应。比如，次贷危机后日本金融厅及时公布了日本银行类金融机构的次贷损失额，打消了日本资本市场上的恐慌情绪。

纲领三：鼓励金融机构之间自愿行动，并高度关注其激励因素。

金融规则倚重金融机构的自愿遵守和行业自律合作，行动认为金融监管机构和金融机构之间的关系不应是“猫与老鼠”的对立关系，而更多应是合作关系。日本金融检查评级体系，巴塞尔II执行以及区域银行间建立的关系都是一种自愿性质的安排，而不是日本金融厅的强制要求。

纲领四：改善监管行动的透明性和可预见性。

不透明的金融行政被认为是造成日本20世纪90年代金融危机的原因之一。为增加监管透明度和可预见性，金融厅定期检查手册和监管指引，明确了检查和监管要点。金融厅每年还公布监管要点和内容、行政行为的标准、合规行为指引系统以及监管规则的解释等内容。监管行动的透明性和可预见性是行动要求日本金融厅坚持不懈的内容。

(三)纲领指导下的具体改善内容

在上述纲领的指导下，行动从以下五个方面进行具体的金融监管制度改善实践。

第一，增强监管机构与金融机构之间的对话。监管机构与金融机构之间沟通的顺畅不仅有利于金融机构及时和准确地了解监管动态，而且也有利于监管机构明白金融市场和行业中的最新情况。两者间的对话还有利于双方共同解决金融体系中的一些深层次问题。自2006年起，金融厅每年都要与金融机构进行上百次的会议沟通，了解金融机构对监管制度的意见和需求，并进行其他相关的调研，增强金融监管的服务功能。

第二，加大监管信息的公开程度。金融厅希望国内外所有对日本金融市场感兴趣的机构和人员都可以迅速、便捷地了解到日本的金融监管规则及相关热点问题。为此，除了将部分重要监管规则翻译成英文之外，金融厅还积极组织各类国内外论坛，增加世界对日本金融的了解度。

第三，加强与境外金融监管机构的合作。由于金融全球化的影响，监管规则之间也有趋同化的趋势。日本金融厅希望在国际金融监管合作和规则制定过程中与国外同行和国际监管组织增加合作，取长补短。

第四，加强金融研究力量，及时了解金融市场变化。通过与国内外其他监管机构、市场机构等的合作，金融厅及时研究和评估宏观经济和特殊市场事件对金融机构以及金融体系稳定性的影响，并将研究和评估结果运用于监管前沿。

第五，加强对监管人力资源的投入。金融监管对人才的专业性要求很高，因此监管人员也必须加强学习以保证不落后于市场的发展。加强对监管人员的专业培训，加强监管人员与金融机构之间的交流和岗位轮换都是行动提倡的提高监管人力资源素养和水平的方法。

二、行动的评估及实施效果

2008年3月日本金融厅对行动的实施效果做了

调查问卷评估。金融厅特别重视被调查机构对行动实施前后的反馈。调查问卷评估的主要内容包括监管制度的透明性和可预期性、监管机构和金融机构之间的沟通效果、信息及时公布等三方面。被调查的人员则被分为三个层次：第一个层次是金融机构的首席执行官；第二个层次是公司董事、非首席的执行管理人员和大部门经理；第三个层次是具体业务部门经理。反馈的结果显示将近80％的被调查者认为金融厅提高了监管制度的透明性和可预期性、监管信息及时；60％的被调查者认为金融厅改进了与金融机构的沟通和交流。根据调查问卷的反馈结果，金融厅还制定了其今后需要进一步加强的金融监管工作。第一，金融厅的每位人员都需要完整和全面地理解行动；第二，金融厅将加强与金融机构一线业务人员的沟通，而不仅是保持与金融机构高级管理人员的交流；第三，金融厅将进一步增加其信息的渠道和频率，增加友好使用界面等。

此外，日本金融厅每6个月还将公开行动的实施进度报告。从2008年至今已经公布了三期报告。进度报告分别评估了行动的四大指导纲领和五大监管实践内容，并就未来需要进一步改进的工作提出了意见。进度报告不仅有利于金融厅及时发现金融监管制度改革过程中所遇到的问题，而且也可以使得金融机构了解到金融监管部门的工作内容，监管制度变革的透明度和可预期性大大增强。

在这些努力下，日本金融市场的国际竞争力得到了很大提高。自2007年3月至2010年3月三年间，伦敦金融城共了七期“全球金融中心指数”(以下简称“GFCI”)排名，除第五期外，日本东京一直稳居全球金融中心的前10名；在最近的第七期排名中，东京的国际排名达到历史新高的第5名，成绩斐然。日本东京在构成金融中心竞争力的五大分指标(人员、商业环境、市场准入、基础设施和总体竞争力指标)的排名上，也一直名列前茅，显示了其作为全球金融中心的扎实基础。

三、行动给我们的启示

我国改革开放30多年来，实体经济发展取得了举世瞩目的成就，金融监管制度也发生了比较大的变革，部分城市的国际金融竞争力也迅速上升。以我国的深圳、上海和北京三个金融发达城市的国际金融中心排名为例，它们首次登场便在2009年第六期伦敦金融城GFCI综合排名中分列全球第5、10和22，只是这三个城市在有关竞争力的分指标排名中都未进入前10。伦敦金融城将这种综合排名靠前，但实质指标落后的差异归结为评分者的主观因素影响，并认为中国城市的高排名具有很大的波动性。言外之意是我国上述几大城市在全球金融中心排名中的位置有很大的“偶然”性，而不像国外金融中心那么“必然”。事实上，当其他国家的实体经济开始恢复时，我国城市的金融中心地位就开始下降了。在2010年第七期GFCI的排名中，深圳、上海的排名都出现了下降；北京虽有所上升，但鉴于其具有更多的是政治影响力而非市场影响力，未来的排名仍存在较大的不确定因素。其实，GFCI所反映的这种差异并不是我国金融发达城市所面临的个体问题，而是我国金融市场和金融监管体制所面临的整体问题。伦敦金融城在其第六期的GFCI调查显示，大部分人认为影响一个城市国际竞争力的主要因素是监管环境因素。由于我国的金融监管制度中还存在大量不符合国际惯例和市场发展要求的做法，金融监管制度环境总体是处于比较落后的状态，这使得深圳、上海和北京等城市在未来无法获得更大的金融发展空间。可以得出的简单结论是：我国金融市场的竞争力虽得益于我国实体经济的持续高速发展，但由于受制于金融监管体系的束缚，金融市场未来的国际竞争力水平前景并不乐观。为此，中共中央在《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中也再次重申了“十二五”期间，我国必须深化金融体制改革，在维护金融稳定的前提下逐步进行更为市场化的改革，健全和完善各类金融体制。日本最新实施的“改善金融监管制度行动”是继1996年“金融大爆炸”改革后对金融监管制度的改良，目的是巩固前期金融改革的成果，并希望再次提升日本金融市场的国际竞争力，行动在较短时间内取得了不错的改革效果。即使是在受到美国次贷危机影响，实体经济处于衰退的过程中，日本的金融市场的国际吸引力依然不减。这种不“伤筋动骨”但却“行之有效”的制度改良做法很值得我国相关机构在“十二五”期间参考和借鉴，具体启示表现为以下几个方面。

启示一：金融监管制度改良应顺应市场需求。

金融监管改革应“自上而下”还是“自下而上”一直是争论的焦点。我国的金融制度改革经常性是“自上而下”，有些改革内容与市场实践和金融机构的实际需求相差甚远，改革不仅达不到目标，有时候还会成为进一步深化改革的束缚。日本“改善金融监管制度行动”的成功实施说明，“自下而上”是改革顺利的前提，只有经过充分的前期调研，才能明白金融市场和金融机构的真正需求，金融监管制度的改革才能顺利推进。市场调研应包括改革的必要性，改革的进程、步骤以及改革的关联性和影响分析等内容。日本的经验表明：金融监管制度的改良应顺应市场需求，充分利用“自下而上”的信息才能确保金融监管制度的改良获得成功。

启示二：金融监管制度改良应充分利用行业自律功能和金融机构的主观能动性。

我国历次金融监管改革常遇到“一管就死、一放就乱”的窘境。这与国外经常谈到“硬法”和“软法”之间的配合有相当大的关系。其中“硬法”主要是指强制性的法律和监管规则，而“软法”则主要指市场的自律规则，其虽不具有强制性，但却具有“硬法”所不具有的灵活性，更能适应市场的多变性和复杂性。日本金融厅将传统的菜单式监管方式修改为菜单式和原则性监管相结合的做法，融合鼓励金融机构之间自愿行动，将自己与金融机构之间的关系定位为“合作”关系，而非对立关系，都是为了充分适应现代金融市场的多变和复杂的特点，任何不问实际情况“一刀切”、“一棍子打死”的做法都达不到最佳的监管效果。金融监管制度改良应充分发挥和利用行业的自律功能和金融机构的主观能动性。

启示三：金融监管制度改良应注意提高监管透明度。

缺乏监管透明性一直是制约我国金融市场发展的一个桎梏。由于脱胎于计划经济体制，并且金融机构的结构以国有资本为主，我国金融监管机构习惯于“上传下达”的命令式监管，监管信息的不仅不及时而且具有很大的随意性。这种监管方式容易造成“监管套利”、“制度寻租”和腐败等问题的发生。日本金融监管制度的改革历程表明监管信息不应被看做监管机构的专有财产，而是一种社会公共资源，监管机构有义务按程序及时。监管行动的透明性和可预见性可以帮助金融机构及时了解监管政策的意义和内容，有助于他们及时调整好相关业务，更好地按照监管要求从事业务。监管透明度还有助于监管机构及时得到市场对监管问题的反

馈，可以避免产生更大的监管失效等。

启示四：金融监管制度改良在符合本国国情的前提下应具有国际视野。

托马斯・弗里德曼在《世界是平的》一书中已经说明了全球化对一个国家的影响力。日本的金融改革是日本对金融和经济市场情况变化、金融和经济需求变化以及金融和经济国际化的反映。我国也不例外，我国的金融监管制度改革是渐进式的，没有经历日本等国“大爆炸”式的冲击。但是金融的国际性要求任何国内改革都不应故步自封，加强与境外金融监管机构和国际机构的合作，参与到国际金融监管标准的制定过程，是任何要成为金融大国的必经之路。值得说明的是，金融监管制度改革必须符合本国国情而不是照搬照抄他国经验，日本的金融自由化改革也曾为其经济泡沫的产生起了推波助澜的作用，而目前的行动则注意到了国际经验和本国国情相结合的重要性。鉴于中日两国在文化、法律环境和金融体系演进等方面具有很大的相似性，日本金融监管制度改革的失败教训和成功经验都有助于我国金融监管体制改革的成功。

启示五：及时评估并公布制度改良的效果。

对金融监管制度的改良效果进行评估并公布结果，不仅有利于公众及时了解金融监管机构的工作内容和重点，降低公众对监管制度变革不确定的担心，而且也有利于监管机构接受各类意见总结出更好的改革措施。我国对金融改革的效果历来忌讳莫深，对改革的过程、步骤、得失成败等信息也仅局限在少数人的范围，金融机构等市场主体对改革的参与度较低，从长远来看，这种得失成败不公开的做法并不能达到监管机构与市场主体“齐心协力”的预期效果。因此，反思并公开监管改革的得失，所需要的也许不仅仅是智慧，更是勇气。

参考文献：

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金融监管的目的和原则篇10

关键词：中债估值 《金融市场基准原则》 中立性 透明度

IOSCO《金融市场基准原则》简介

（一）背景

近年来全球金融市场基准利率价格操纵案的爆发引发了金融监管机构和投资者对于金融市场基准指标的高度关注，特别是2012年发生的伦敦银行间同业拆借利率（LIBOR）操纵案给金融市场带来了沉重打击。为了恢复市场对金融产品定价基准的信心，维护市场正常的交易秩序，在二十国集团和金融稳定理事会的支持下，作为证券监管领域国际标准制定机构的国际证监会组织（IOSCO），在2013年7月了《金融市场基准原则》（Principle of Financial Benchmark）。

（二）《金融市场基准原则》的目标

《金融市场基准原则》的目标是为金融市场的基准建立一个总体框架，解决基准构建中的利益冲突、透明度及公开性等问题。对于其适用性，IOSCO认为该原则只是一个指引，不是为了取代现存的法律或法规，也非采用一刀切的方式要求基准提供人满足原则中的每项要求。但是，基准提供人应每年公开披露与该原则的符合程度。

（三）改革重点

IOSCO《金融市场基准原则》的改革重点在以下四个方面：一是完善基准提供人的组织治理结构；二是加强基准的内部质量控制；三是提高生产方法的透明度；四是加强外部监督。这四个方面的改革重点表现在以下19项原则中（见表1）。

在组织治理类原则方面，IOSCO认为完善的治理结构对维护基准利率的诚信来说不可或缺。因此，IOSCO强调基准提供人的组织治理结构能够有效处理利益冲突，保持中立地位，避免基准纵的风险。在质量控制类原则方面，IOSCO要求基准提供人应通过合理的基准设计、充分的数据及清晰的输入值层级等质量控制手段确保基准编制的质量。对于生产方法类原则，IOSCO要求基准提供人应公布基准编制的方法、流程等信息以保证基准的高度透明，使投资者可以自行判断基准计量的可靠程度。对于外部监督类原则，IOSCO强调通过投诉、审计等手段加强对基准质量的外部监督。

（四）执行情况

《金融市场基准原则》后，IOSCO公告敦促各国尽快按照该原则对基准利率的制定和监管进行改革，并要对执行情况做出评估。若有与原则不符的地方，基准提供人应做出解释或明确执行原则的时间表。该公告的，标志着金融利率改革在全球范围内正式启动。2015年2月，IOSCO执行情况的评估报告，其评估方法包括两步：一是由金融稳定理事会对LIBOR等重要的金融市场基准利率根据IOSCO的19项原则进行逐条评估；二是在全球范围内抽取36个金融市场基准，由英国、日本和澳大利亚监管部门组成的联合评估小组，依据基准提供人的声明及问卷调查结果进行评估。

从评估结果看，IOSCO认为1/3的基准管理人符合IOSCO原则，另有部分基准管理人的声明披露和执行情况较差，有待完善。其中，固定收益类基准两级分化情况较为严重。如图1所示，部分固定收益基准集中在图形的右上方，但也有相当比例的集中在左侧，说明其对IOSCO原则的执行情况及声明披露的详细程度较差。

作为LIBOR操纵案的风暴中心，英国在基准利率改革上的反应最为迅速。从改革成果看，英国金融监管局（Financial Conduct Authority）承担LIBOR数据源的监管职责。LIBOR基准提供人由英国银行家协会（British Bankers Association）更换为纽约泛欧交易所集团下的子公司――泛欧基准管理公司（ICE Benchmark Administration）， 同时成立LIBOR监督委员会，由来自美国、英国及瑞士等国监管部门和金融机构的20名委员组成。

中债估值实践与IOSCO《金融市场基准原则》的对比

笔者将中债估值15年左右的工作实践与此次的IOSCO《金融市场基准原则》进行对比，发现两者精神实质一致，实践契合。IOSCO《金融市场基准原则》的最终目标是提高基准的可靠性，这主要体现为中立性、透明度和客观性三个方面的具体要求。下面，笔者将分别从最终目标和上述三方面对中债估值工作实践与IOSCO《金融市场基准原则》进行对比。

（一）基准目标

IOSCO认为，金融市场基准的目标是提高基准的可靠性。中债估值目标是全面、深入、客观、持续地反映人民币金融市场价格走势变化。这两者强调的都是基准的可靠性，而非准确性。在日常估值工作中，笔者发现市场长期有一种误解，认为基准应准确刻画市场，即一个债券的估值应与投资者心目中的市场价格完全对应。事实上，估值师每天面对投资人和发行人的不同需求和价格信号，相当于一个估值对应着多个靶心。因此，中债估值强调的是可靠性，即客观合理、真实可信，这与IOSCO目标也是相符的。

（二）中立性

IOSCO要求的中立性，是指基准提供人要保持客观中立，避免利益冲突和基准纵的风险。长期以来，中债估值认为中立性是保证基准客观公允的首要条件。从实践来看，中债估值在股东、合作方、客户和员工四个方面保持着严格的中立性（见图2）。

（三）透明度

IOSCO要求的透明度，是指要求基准提供人披露编制方法、编制流程等基准信息，使投资者可以自行判断基准计量的可靠程度。中债估值认为，保持充分的透明度是保护投资者利益的重要机制安排。从实践看，中债估值在编制方法、编制思路与依据、质量监控体系、用户交流与投诉及外部监督五个方面保持充分的透明度（相关文档可参见中国债券信息网中债数据常用文件）。以编制方法为例（见图3），中债收益率曲线的编制方法、中债估值及指标的计算公式等内容已向全市场公开且不断更新。

（四）客观性

IOSCO要求的客观性，即基准应客观反映市场变化，要求数据充分且最好基于市场真实交易数据。长期以来，中债估值恪守“客观合理”的编制理念，并通过编制流程的标准化、编制依据的充分性予以体现。例如，中债估值在数据输入、生产加工及数据输出三个核心业务链条中建立标准的业务操作流程与标准，并由质量监控部对业务流程的合规性进行检验。在输入值层级方面，中债估值建立清晰的输入值层级。其中，基于相对可靠的双边报价，且有相对可靠的成交数据，优先级最高，符合IOSCO原则关于市场真实交易数据优先的要求（见图4）。

结论与思考