社会治理规范化十篇

社会治理规范化篇1

［关键词］民主政治；制度性缺陷；制度化；规范化；程序化

［中图分类号］D60［文献标识码］A ［文章编号］1672－2426（2009）03－0048－03

社会主义民主政治建设是一个长期渐进的历史进程。这是因为，在现有的制度框架下，如何将现代普适性民主价值理念与社会主义的民主政治机制融合贯通，需要更高智慧的制度设计和理论指导，需要更加成熟开明的政治风气和社会环境，条件的成熟需假以时日。不过可以肯定的是，中国社会主义民主政治建设正沿着制度化、规范化、程序化的方向迈进，尽管这一过程还要经受实践的考验和历史的证明。

实现社会主义民主政治的制度化、规范化程序化是既定的发展途径，对于这一途径本身的思考，尤其是对于这一发展进程中所存在的不足和缺陷的思考，对于从制度和观念层面上推动社会主义民主政治建设都具有重要意义。

一、社会主义民主政治建设是一个长期渐进的历史进程

实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，是我国社会主义民主政治建设的基本经验，也是政治文明建设的一个基本规律。民主政治的制度化、规范化和程序化程度是衡量一国民主发展水平的重要标志，也是政治体制改革向前推进的关键所在。

民主政治的制度化，就是通过一定的制度设计、制度安排，将各政治主体的民主愿望、民利以及民主政治的一些基本原则以制度的形式确定下来，形成共同遵守的办事规程和行为准则。制度化是民主政治发展和成熟的过程，它意味着整个民主政治由特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化；制度化是民主政治发展的前提和基础，规范化、程序化则为民主政治发展提供补充和保障。民主秩序的形成是一个动态的过程，必须有一系列完整而系统的规范和程序对民主行为进行统一的约束，为民主发展提供客观可行的程序设计和方法步骤，从而保障民主政治的顺利进行。

毫无疑问，社会主义民主政治建设在党的十一届三中全会以后得到迅速发展，并积累了许多新的经验，许多新观点、新思想逐渐融入到民主政治建设的实践进程中，我国社会主义民主政治展现出旺盛的生命力；但也毋庸讳言，在推进社会主义民主政治的具体实践中，尤其是随着经济社会的发展和时代环境的变化，社会主义民主政治在制度化、规范化和程序化的过程中存在的许多问题也逐渐暴露出来，制度性缺陷、政治运作过程中的不规范、程序的不合理、不科学、偏离法制轨道等不确定性因素如果得不到很好的解决，就可能造成民主政治建设陷入空泛化和不可操作的危险。

现代政治制度是一个完整体系，并且需要依社会发展而不断创新和完善。党的十六大提出到2010年实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，十七大更是鲜明描绘出了中国民主政治的宏图与前景：从党内民主到人民民主，从完善人民代表大会制度到加强政协工作，从扩大公民的有序参与到强化各方面的民主监督……时代的发展不断赋予社会主义民主以新的内涵和价值。

二、民主政治制度化、规范化、程序化过程中存在的问题

“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障”，思考民主政治建设过程中存在的问题，对于进一步完善我国的民主制度具有重要的理论价值和现实意义。

（一）制度性缺陷导致制度短缺、制度虚置问题突出

制度性缺陷既包括制度规范本身的疏漏和缺失，也包括制度安排的不合理和不科学。政治体制存在的深层次的、结构性的缺陷和不足，将导致制度设计的预期效应与实际效应难以一致。现代政治制度是一个完整体系，其中蕴含的政治原理具有一定的周延性和普适性，例如权责的一致、监督制约关系的平衡等等，现代民主理论已经发展出一整套规则成熟、程序严密的制度体系，如果存在制度疏漏和缺陷，在此基础上建立的制度大厦纵然美轮美奂，却难以抵挡风雨的侵袭。

制度性缺陷主要表现在两个方面：一方面是制度短缺，表现为制度和法律规范的滞后，“程序法”缺乏，“实体法”亦不完备，制度设计难以满足快速发展的社会现实需求；另一方面是制度虚置，繁多复杂的制度规范因为前提设计的缺陷而发挥不出应有的效应，例如我们虽然已经建立了网络状的监督监察制度和权力运行监督机制，却无法遏制当前十分严峻的腐败现象，无法保障公共权力的规范有序运行。

我们知道，政治体制所包括的制度可以分为基本制度和具体制度。中共领导的多党合作和政治协商制度与人民代表大会制度作为基本政治制度构成了我国现行政治制度的主体框架，这一框架需要具体制度予以填充和表现。但是，由于受各种条件的限制，具体制度在表现基本制度时会出现偏差甚至背离。例如过分集中的权力体制、等级授权的干部制度以及与此相联系的林林总总的、党政不分、机构臃肿、有法不依、领导干部职务的变相终身制等等，造成了基本制度的运行不畅。具体制度是基本制度的体现和外在化，具体制度的缺陷使得基本制度的目标难以实现。

制度体系需要在前提设计科学合理的基础上形成严密的互动机制才能运转正常。我国在权力监督机制方面，正初步形成包括人大监督、党内监督、行政监督、司法监督、舆论监督、派监督、群众监督在内的全方位监督网络系统，但目前最具权威的仍是上级对下级的监督，这与我国的干部任用机制有很大关系。我们一直坚持党管干部的原则，如何运用和发挥这一原则一直是个难题。垂直管理、对上负责的制度安排造成监督机制的封闭化；关系扭曲、角色错位，监督机构依附被监督机构的现象也因制度设计的缺陷而屡见不鲜。

制度短缺、制度虚置以及由此导致的制度效应不足现象，只是政治体制内在结构性缺陷的外在表现。问题的解决，一方面依赖于新的符合现代政治运行规则的制度规范、程序的制定，另一方面需要突破传统习惯势力和思维定势形成的桎梏，进行政治理论上的探索和创新。漠视这一点，再多的民主政治制度化讨论也只是纸上谈兵。

（二）规范化建设不足，制度执行过程缺乏保障

民主政治建设的规范化，就是为民主政治的运行提供可以遵循的规矩和章法，从而保证民主制度得以有效执行和有序执行。如果没有规范或者规范得不到尊重，政治主体的行为和政治过程就会失去衡量的标准和法式，盲目决策、无序参政等行为就会扰乱正常的民主秩序。在当前很多贪污腐化行为的发生，都与决策程序、管理制度的不规范有关，而政治体制改革的一个重要内容，就是要把各方面的制度、规则、要求等等规范起来，尽量减少随意、无序现象，做到有章可循，有规可依。

规范化建设不足，主要体现在两个方面。一方面，许多法律法规仍需要进一步健全和完善。某些法律如对国家机关的设置、职权以及行使职权的规则方面的法律；对国家机关及其工作人员实施监督的手段、方式和程序方面的法律；对行使公民权利提供保障方面的法律；对侵犯公民权利进行救济方面的法律还需要逐步健全；某些组织制度如差额选举制度、职务任期制度、干部交流制度、岗位轮换制度；某些领导制度如集体决策制度、分工负责制度、某些工作制度如政府采购制度、办事公开制度，某些监督制度如干部考核制度、民主评议制度、信任投票制度、离任审计制度还需要逐步完善。另一方面，因为缺乏有效的规范约束，以权抗法、以权压法、执法犯法、贪赃枉法等顽症时有发生。

规范化建设不足，对于民主政治最大的损害就是相关民主制度的执行得不到有效保障，而没有规范保障的制度如同虚设。没有了统一的标准和规则，民主政治的运行就会多一些权力意识和人治色彩，而少一些法治理性。

（三）“重实体、轻程序”，程序公正得不到足够重视

应该说，政治程序化是民主政治的重要标志。通过一系列法定的程序而不是凭借个人的意志管理公共事务，是民主政治与专制政治的本质区别。民主运行的机制、规则、形式和过程的程序化是实体民主价值得以实现的重要保证。程序不仅为民主政治提供运作程式，而且贯穿于民主政治运作的全过程，公平、公正、公开的程序可以弥补实体民主的不足，纠正实体民主的偏失，以客观的顺序、方式和步骤保证规范符合公平正义理念。

在各种社会矛盾潜在的情况下，对程序的尊重是开拓民主进程的重要渠道。思想的多元化、利益结构的分化使得程序的公平价值日益凸显，在利益表达、意见集中、形成决定的过程中，严格遵循程序原则，才能保证制度的严肃性和规范的有效性。

“重实体，轻程序”，是我国几千年封建体制下的法律传统观念，这一观念不仅存在于司法领域，而且体现在我国现代政治制度的各个方面。人们一般认为，过于重视程序容易造成效率低下，殊不知离开程序的规范和制约，权力的扩张和肆意也会阻扰实体正义的实现。民主政治要求权力的产生、行使和更迭能按照宪法和法律规定的步骤和次序进行，这样才能保证民主原则的可操作性。

当前，关于政治活动的程序性规章制度虽尚不够完善，但毕竟已经建立，如民主决策、选举投票、群众参政议政、执政党行使领导权等都有法定的程序规则可循，但在实践过程中，却经常出现“马马虎虎走过场，认认真真搞形式”的现象，程序性安排或者被省略，或者仅流于形式。以公共决策为例，按程序决策是现代决策的显著特征，决策的民主化、科学化首先必须是决策的程序化，按程序作出决策，可以减少决策的随意性，减少决策的失误。抛开程序，主管领导拍板决定，名为追求行政效率，实为权力独裁、长官意志的体现。

三、推进民主政治制度化、规范化和程序化建设的对策

民主原则和基本制度的确立并不意味着民主秩序的建立，存在于“文本”上的民主始终是理想的规范和教条。发展社会主义民主政治必须要将理想化为现实，而这一过程，也即是民主政治制度化、规范化和程序化的过程。制度不够具体、明确和完善，政治行为、政治过程、政治运行机制存在制度性缺失问题，民主监督、民主集中制、多党合作与政治协商等制度可操作性差所暴露出的规范化、程序化不足问题，严重阻碍着我国民主政治建设的步伐，加强社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化建设具有现实的紧迫性和重要的实践意义。当前推进民主政治建设的实践选择和措施如下。

（一）解决政治体制内在的结构性缺陷，建立与中国制度特征相符的民主模式

人类政治文明发展的历史和现实情况说明，世界上并不存在唯一的、普遍适用的和绝对的民主模式。但无论如何，民主作为一种协调和解决社会利益矛盾的相对文明的机制，始终是现代人类社会政治发展所追求的目标。西方现代民主的制度设计主要侧重对政府权力的限制和对个人权利的保护，我国民主制度侧重于“人民”的民主原始价值，强调的是通过协商、合作等方式实现民主的核心理念，因此在竞争性机制方面发展滞后。

根据我国民主的政治特征和发展中出现的实践困境，许多学者提出了将竞争性民主制度引入我国政治发展过程的主张，以此来弥补传统政治体制的某些结构性缺陷，解决当前存在的制度缺失、制度虚置等问题。竞争性民主是通过选举、投票、公决等竞争性方式和机制参与政治的一种民主类型，在这种民主模式下，我国的人民代表大会制度、政党合作制度以及具体的权力监督机制、民主决策机制、司法制度、干部人事制度等都需要进行改革和调适。人大代表的产生、工作方式亟须完善，借鉴西方代议制度，实现人大代表的职业化、专业化势在必行。用法定的制度体系构建权力运行的监督制衡机制是实现政治体制创新的重要内容，也是从源头上防治腐败的重要举措。权力腐败很大程度上源于权力运行过程的不尽合理，改变权力监督的封闭运行状态、强化人大和社会舆论的监督作用，真正实现权力的分解、制衡是现象的重要途径。完善选举程序、改革人事任用制度，改变政治官员对上级负责而非对同级人大、对公众负责的状态，是推动我国民主政治机制走向成熟的关键环节。

制度问题是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。努力挖掘社会主义自身的制度资源，增强制度创新的内生动力，实现对政治权力体系的科学设计和制度化安排，使政治权力体系结构更加合理，运行更加有效。

（二）构建和完善程序和规范体系，实现实体民主与程序民主的和谐统一

首先，要改变重实体而漠视规范和程序价值的观念，重视规范与程序在民主政治建设中的作用。在现代社会政治生活中，实体公正和程序公正对于民主价值而言不可偏废。程序公正是实现实体公正的前提，实体公正是程序公正追求的目标。要将实体公正作为民主政治的价值取向，将程序公正作为实现这一价值取向的根本保障，坚持两者的有机统一，才能真正实现政治运作的现代化和民主化。回顾我国民主政治发展的历程，就会发现我们为了短时期的政治目标的实现，往往采用实用主义的方式解决问题，而漠视或牺牲程序和规范的价值。

其次，加强程序和规范的制度化，从制度、法律上进一步完善对各项民主活动的规定，使各项民主活动都有完备的程序可以遵循。以制度化为根本加强规范化和程序化建设。科学设计民主政治运行的程序和规范，以减少和弱化侵权现象的发生。

最后，树立规范和程序的权威性和严肃性，使程序和规范真正融入到民主政治主体的实践活动中去。民主政治是权力受到约束的政治，无论是国家官员还是普通大众，都应在脑海中建立起严格的规范和程序意识，充分尊重规范和程序，保证政治权力的良性运行。

（三）推进党内民主的制度化建设，实现党的权力运行规范化和程序化

社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化建设的推进，在很大程度上要取决于党的领导的制度化、规范化和程序化的实现程度。这是因为作为法定的执政党，中国共产党在整个政治体制框架中占据着重要的地位。民主政治建设中存在的诸多问题的解决，都与执政党的领导方式和执政方式密切相关。加强党的领导的制度化、规范化、程序化建设，就需要抵制、克服和杜绝领导工作中的主观性、非程序化和凌驾于法律之上的现象，有效地防止和克服领导人个人专断、家长制或家长作风的发生。党在行使领导权时，要贯彻权力有限原则，强化宪法和法律对党的活动的约束力，实现依法治党。

党内民主一直被视为推动人民民主的预演，理论界对此普遍充满期待。因此，建构科学的系统和高效的权力系统运行机制，实现的科学分解、准确定位、相互制衡与完美契合，就成为党内民主发展的前提条件。实现党内民主，保障和维护党员的民利，就必须不断拓宽党内民主渠道，扩大和畅通党的组织与党员之间沟通的渠道。应通过完善和发展党内民主制度，探索推行或试行一些必要的措施和办法，充分保证党员对党内事务有更多的知情权、参与权、选择权和监督权。

中国共产党长期执政下的具有中国特色的民主体制，是中国政治的主体框架。这决定了中国的政治体制改革和创新，就是要在这种主体政治框架下寻找并拓宽制度发展空间。坚持党在宪法和法律允许的范围内活动，依法健全国家的政权体系，消除以党代政的集权化状态，使党和国家政权之间建立起制度契合、功能协调、过程统一的新型关系，是社会主义民主政治顺利发展的保证。

参考文献：

［1］王寿林．我国民主政治发展现状分析［J］．社会科学，2000，（9）．

［2］［南］爱德华・卡德尔．民主与社会主义［M］．北京：人民出版社，1981．

［3］李英．社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化［J］．大连理工大学学报（社会科学版），2003，（3）．

社会治理规范化篇2

    (一)社会管理方式不规范的历史脉缘

    从个别性调整走向规范性调整,是人类社会管理方式从兽性走向人性、从野蛮走向文明的显着标志。与欧美国家相比,古希腊罗马早在公元前四世纪就将“法治优于人治”作为定律并运用于治国理政的实践中,我国则在2300多年以后的1999年才将“建设社会主义法治国家”写进宪法。换句话说,我们多走了2300多年的人治之路,沉重的人治历史积淀,致使我们的法治基础十分薄弱,社会法治意识虚无,法治建设极易受到干扰,不少地方和部门的工作中,时常存在与法治要求不符甚至背道而驰的倾向。按制度办事,按程序办事,按规则办事,被视为书呆子、钻牛角尖,人治思维、人治意识既潜移默化融入了国人的血液,也造就了国人不可逆转的行为方式。遇到影响社会稳定的事件或比较棘手的问题出现时,首先不是按照已有的规则行事,不是站在法律的角度在法治框架内思考问题,而是按照想当然的思路行事,并有意识地或自然而然地在法治框架外找寻另外的“方法”。

    (二)规范性的矛盾解决方式的劣势和非规范性的矛盾解决方式的优势

    无论是被拆迁人的合法权益受到侵害,还是基于婚姻家庭、劳动关系、民事活动、行政管理等方面的各类案件,当事人完全按照规范性的正常操作程序解决问题往往得不偿失。由于前述“公共权力的行使任意摆脱法律法规管控”、“以权压法显示法外特权”、“司法不公”等现象的大量存在,“赢了官司输了钱”已经不再是个别现象了。规范性的矛盾解决方式的这种劣势让相当多的当事人选择非规范性的方式解决问题,由此导致非规范性的矛盾解决方式的进一步膨胀。久而久之,规范性的矛盾解决方式逐渐被冷淡甚至被遗忘,人类从非规范性治理走向规范性治理的智慧成果被抛弃,社会将沿着有序走向无序的方向溃退。非规范性的矛盾解决方式的优势主要表现是程序便捷(很多情况下表现为不要程序),且时常伴随着对非法利益的鼓励和支持。在对待一些无理取闹、反复上访的案件的处理方面,达州市曾经处理的一起信访案件具有一定的典型性,折射出类似案件或者类似现象的共性特征。2001年5月,违法嫌疑人谢某因涉嫌盗窃耕牛被某公安局刑事拘留。2002至2006年期间,谢某以不服拘留决定和为他人诉讼为由,13次到北京上访,其中7次被接到达州市人民政府驻京联络处吃住,而且每次都以给谢某一定钱物的方式让其息访息诉。然而,这种做法不仅没有带来政府所期待的社会稳定,而且谢某所在地的信访案件逐年增多。一些村民看到谢某因上访获得了很多好处,非常羡慕,因为谢某只要上访回来,政府就会给他大量钱和物,于是纷纷效仿。后来,有关部门经过反复核查,认为2001年对谢某刑事拘留的做法没有错,然后分别对谢某多年提出的信访问题逐一做出了答复及思想教育疏导,但谢某不仅不听劝告,而且提出了给他赔偿16万元的无理要求。有关部门根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定,对谢某作出行政拘留5日的处罚,充分维护了法律的尊严,谢某多次缠访问题也得到彻底解决。为数不少的地方政府及有关部门,对《信访条例》的精神实质理解不透彻,担心信访人越级上访会影响本级政府的形象,对那些蛮不讲理、反复缠访的信访人采取超越政策和法律的界限的方式以满足其不合法要求,把息访息诉作为本级政府追求的终极目的。政府在这个问题上的软弱性被一些别有用心的信访人所利用并将其发挥到极至,只要不断上访,政府就会给其好处,甚至满足其漫天要价的要求。这种做法所带来的严重后果是,采用正当途径和方式行使权利的人往往得不到支持,而采用不正当的途径和方式主张权利的人反而得到了支持,并且得到了超越政策和法律范围的支持。这就给全社会一个非常错误的导向,鼓励人们用不正当的途径和方式主张权利。由此造成对现有规则和秩序的破坏,全社会将被引向“去法治化”时代。

    (三)主观方面的畏难和懈怠

    时下,社会管理过程中发生的许多事件以其多变、难以捉摸、难以预测、难以驾驭的方式时刻触动着不少地方和部门的领导者异常敏感的神经,视其为洪水猛兽,以如临大敌的不正常心态对待。由于缺乏处理此类问题的现成经验而信心不足,主观方面产生畏难情绪,同时,有些地方和部门的领导因主观方面的懈怠,不愿意做艰苦细致的调查研究工作,或者缺乏对此类现象的本质和规律的正确认知能力,不熟悉甚至根本不了解相关法律法规和政策的规定,在法治框架外找寻解决问题的捷径几乎成为不少地方和部门的领导的“正常”做法。在这里,“非正常”以特别怪异且背离逻辑的方式转化成了“正常”,非规范的社会管理方式也就不同程度地取代了规范的社会管理方式。针对同一个事件,不同的领导者基于不同的个体差异可能有不同的招数,甚至同一个领导者在不同的时间和地点基于不同思维方式也可能有不同的招数,犹如“八仙过海各显神通”。这种主观方面的畏难和懈怠正在日益助推在法治框架外找寻解决问题的“良方”的恶性发展。这就从根本上动摇了建设法治国家的基础,大多数社会成员对法律丧失信心,遵守秩序、遵守规则、遵守法律被视为“弱智”或“低能”。这种方式并没有从根本上解决问题,其所实现的“社会稳定”潜伏着更大的不稳定。

    二、社会管理方式规范化的途径

    社会管理方式规范化所首先需要规范的是公权力的行使,公权力的掌控者不能任意越过法律、法规的边界,掌权者化解社会矛盾、进行社会管理也必须在法律、法规的框架内寻找,而不能在法律、法规的框架外寻找。因此党的十八大报告在阐述“加强和创新社会管理”的内容时明确指出:“提高社会管理科学化水平,必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”把“加强社会管理法律”建设摆在了“提高社会管理科学化水平”的首要位置,其实质性要求也就是根除过去的非规范化管理方式,实现社会管理方式的规范化。笔者认为,实现社会管理方式规范化的途径包括以下四个方面。

    (一)崇尚法治精神,将社会导向规范化治理

    从人治走向法治,是人类在治国理政方面的重大进步。欧美国家的经验显示,采取法治方式治国理政虽然也有这样那样的问题,如日本政权上层官员异常频繁的更替,美国两党在国防、救灾、反恐、民生等领域超乎寻常的明争暗斗。但是,斗争无论怎样激烈,都没有影响整个社会的有序运行,没有出现不稳定的情况,更没有发生剧烈的社会动荡。与我们相距最近的台湾岛上发生的事情同样耐人寻味,国民党和民进党你死我活的斗争波澜彼伏,但整个台湾岛的人民却在非常稳定的状态下过着平静的生活。亚里士多德在《政治学》中明确阐述:“法治应该包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律本身又应该是制定良好的法律。”一是有制定良好的法律,二是该法律被普遍遵循,这就是法治社会。不受法律拘束的人治手段可以任意地处置社会问题,迅速达到化解社会矛盾、实现“社会稳定”的目的,所以对社会管理者有着极大诱惑。但是在国家经济社会建设中,法治与人治是格格不入、此消彼长的关系,人治意识滋长,人治手段滥用,法治建设的步伐必然迟缓、停顿,乃至倒退。上个世纪造成民族巨大灾难的“十年浩劫”,就是否定法治、盛行人治最深刻的教训。政府的重大职责就是要彻底摒弃在法律、法规之外进行非规范性社会管理的做法,在“法律被普遍遵循”方面做出表率,以自己的实际行动彰显法治精神,将社会导向规范化治理。但是,社会管理规范化绝不仅仅是政府的事情,它离不开全社会公众的共同参与,社会的法治意识水平直接影响法治社会发展的质量和效率,如果社会对法治普遍淡漠,则法治建设就会减少动力而增加阻力。提升国民的法治素养和促进法治建设的进步,是国家机关的责任和义务,正如美国大法官布兰代斯所说:“在任何地方,我们的政府都是有说服力的教员。不论是好是坏,他的榜样教育着全体公民,如果政府本身成为犯法者,那么他就孕育着对法律的蔑视,他鼓励着所有的人‘各自为法’,从而助长混乱。”国家机关只有率先垂范以身作则,模范地守法护法,向全社会昭示法律的神圣和权威,才能对社会发挥强大的正面引领作用。

    (二)理顺党的领导与社会管理规范化的关系

    党的十八大通过的党章明确规定:“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求,坚持科学执政、民主执政、依法执政,加强和改善党的领导。”“党必须在宪法和法律的范围内活动”。社会管理规范化要求法律面前没有特权,任何权力的行使都要服从宪法和法律,不允许任何组织或个人凌驾法律之上、权力超越法律边界而伤害社会公共利益和公民私人利益。社会管理中出现的许多事件往往发端于公权力超越法律边界侵害公民私人利益的领域,在事发后又企图通过非规范化的方式予以处理,结果导致无序和混乱的恶性演绎。在过分强调党的一元化领导的年代,曾经把党的领导视为对所有领域事无巨细的大包大揽,结果导致治理水平的极端低下和治理效果的极端糟糕。一些地方和部门出现的党委政府对涉诉涉仿案件直接插手或发号施令的做法既是对法治的伤害也是对党自身的伤害。如果权力可以支配法律,那么就不存在法治,治国理政的制度措施就没有标准,没有保障。理顺党的领导与社会管理规范化的关系,将“党必须在宪法和法律的范围内活动”落到实处,明确将党的领导界定在政治领导、思想领导和组织领导的范围内不仅没有削弱党的领导,而恰恰是在新时期加强党的领导的表现。由专门的国家职能机关依照法律对涉诉涉仿案件予以处理,既维护了法律的权威和尊严,也维护了党的领导的权威和尊严。

    (三)将“在法治框架内处理社会管理事务”常态化

    虽然在社会管理领域,社会矛盾突出,维护社会稳定的任务艰巨,但是,这绝不能成为弱化和抛弃规范化治理、选择和强化非规范化治理的理由。越是在困难情况和复杂任务面前,越要坚持法治原则,越要坚持规范化治理。对法治的态度不能因时而异、因事而异、因人而异,否则将增加社会管理的成本,损害社会长治久安。能不能坚持规范化治理,将“在法治框架内处理社会管理事务”常态化,不仅考验着执政能力,也检验着司法水平。实行法治虽会有代价,但是可以避免人治必然造成伤害人权、积累矛盾、陷入越治越乱怪圈的恶果,所以代价是必要的。无论是国家机关、社会团体、企事业单位,还是公民个人,都要自觉转变自己的行为方式,变“遇事找关系”、“遇事找权力”为“遇事找法律”、“遇事找律师”,特别是不能让“遇事找关系”、“遇事找权力”的人获得法外利益,从而鼓励“在法治框架内处理社会管理事务”并将其常态化。

社会治理规范化篇3

一、规范法律意识是中国特色社会主义法治建设的精神基础

规范法律意识是指人们对于法和法律现象的健康而正确的认识、评价和情感体验，以及由此而形成追求法的创造性意志的总称。规范法律意识不只是意识和认识，而是一种具有生命力和创造力的积极的心理状态，一种永远受心灵和良心激励的追求完美的、正义的法的意志形式。规范法律意识所具有的这些特征，为中国特色社会主义法治建设提供了精神支撑。

1.规范法律意识是法治意识的核心内容中国法治化的关键在于建构主体的法治意识自觉，即主体对法治的认识要达到一定的深度和应有的高度，并将法治从一种知识或理论发展为内心的认同与自觉的接受，从而内化为自己的价值观和人生观。正如所强调的那样，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。这就抓住了中国特色社会主义法治建设最核心的问题，把法治上升到信仰的高度，凸显了法治意识自觉在中国特色社会主义法治建设中的引领作用。如果没有精神上的法治意识自觉，中国特色社会主义法治建设的目标就难以实现。规范法律意识与法治意识自觉具有高度的契合性。规范法律意识包括精神尊严、自律以及人与人之间的相互承认精神。精神尊严是指人要尊重自己，承认自己的尊严。个人精神尊严感是心灵创造追求法和法律秩序的最强动因。这种存在于人心灵中的情感，能够保证人的行为符合法的目的和规定。自律的法律意识是指人能够确定自己和控制自己。确定和控制自己，意味着于丽芬等。

规范法律意识与中国特色社会主义法治建设的完善用意志解决自身行为的问题，并选择自己的生活内容，肯定自己的尊严和自己的力量，同时，还要确定和遵守自己的界限，坚持自己的权利和履行自己的义务。自律的法律意识是法律生活和国家政权的根本保障。相互承认是指人们相互间的精神承认，即相互尊重和相互信任。法律秩序是法律关系活的体系，其基础要求人在心灵中肯定自己的精神原则，确定自己的法律地位，并同样肯定他人心中的精神原则和确定他人的法律地位。真正的、日常的法律关系和法律秩序要置身于高处，要与自身的使命相适应，就应该充满这种承认，由这种承认创建并被它推向神圣化。规范法律意识中的精神尊严、自律和相互承认精神，使人的自觉性、自律性得到了最大限度的实现，它使法和人在本质上达到了某种契合与同一，这时候的法治既是一个客观的社会现象，又是一种全体社会公众自觉参与的生活方式。因此，在全社会培育规范法律意识，并将其贯穿于整个中国特色社会主义法治建设的链条中，对于执法、司法、守法和护法至关重要。

2.规范法律意识是中国特色社会主义法治文化的重要组成部分中国特色社会主义法治文化是由体现社会主义先进文化内在要求的法治价值、法治精神、法治意识、法治理念、法治思想、法治理论等精神文明成果，反映中国特色社会主义民主政治本质特征的法律制度、法律规范、法治机制等制度文明成果，以及自觉依法办事和遵法守法等行为方式共同构成的一种先进文化现象和法治进步状态。

规范法律意识作为一种成熟的、发达的、高级形态的法律意识，本身也是一种文化，而且是一种先进文化。规范法律意识与中国特色社会主义法治文化在一种相比较而存在的坐标下，具有以下两个基本向度:

其一，在定性向度上，我国现阶段的规范法律意识是社会主义性质的法治文化。尽管规范法律意识是学习借鉴国外的优秀文化成果，但它必须立足于中国法治实践和法治经验构建中国自己的法治话语，因而它在本质上是以马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为指导的社会主义法治文化。毛泽东在《新民主主义论》中指出:我们在政治上经济上有社会主义的因素，反映到我们的国民文化也有社会主义的因素。规范法律意识作为中国特色社会主义法治文化的组成部分，首要特性也必然是社会主义性质，首先表现为坚持中国共产党的领导。只有坚持党的领导，才能保证中国特色社会主义法治文化建设的正确方向。其次表现为坚持以社会主义核心价值体系和社会主义核心价值观为统领。强调，要坚守我们的价值体系，坚守我们的核心价值观。社会主义核心价值体系与社会主义核心价值观是社会主义意识形态的本质体现，在我国文化建设中居于统领和支配地位，规范法律意识作为中国特色社会主义法治文化的重要组成部分，其建构必然要融入中国特色社会主义法治文化建设的全过程，自觉以社会主义核心价值观为引领，服务于中国特色社会主义法治建设。

其二，在支撑向度上，规范法律意识的建构始终需要在一定的法治文化语境中展开。如果没有一种积极的法治精神和文化语境支撑，规范法律意识的生成与巩固将是艰难的。中国是一个有着几千年法律发展史的文明古国，产生过独具特色而又博大精深的法律思想。一方面，中国传统法律思想既是现代规范法律意识理念产生的文化背景和历史土壤，又为现代规范法律意识理念提供了思想元素和文化资源。中国传统法律思想中所包含的民为邦本、以法治国、立法并用、法尚公平等诸多思想，在今天仍有进步意义和合理价值。另一方面，由于中国社会所经历的封建时期较长，封建人治思想影响深远。针对文革时期人治代替法治、法治破坏殆尽的现象，邓小平指出:为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。可见，中国建设社会主义法治国家，必须坚决反对和摒弃封建人治思想，从意识形态上树立法律权威性，加强法制教育，提高全民法律意识，增强守法观念，确立规范法律意识。

3.规范法律意识是衡量中国特色社会主义法治状态的重要标准法律和法治并不是一回事，有法律并不见得有法治。中国特色社会主义法治状态的衡量标准:

其一，是否具备了高水平的法律意识，即规范法律意识。

其二，是否具备了法治制度规范体系，包括宪法规定的社会主义的根本政治制度和基本政治制度、基本经济制度、基本社会制度、基本文化制度，也包括宪法制度、民主选举制度、人权保障制度、民主立法制度、严格执法制度、公法制度、法律监度、自觉守法制度等。

其三，是否具备了法治行为体系，既包括执政党的依法执政行为，立法机关的民主科学立法行为和依法监为，行政机关的依法行政行为，司法机关的公正司法行为，全体公民的自觉守法和理性用法行为，也包括由法治行为产生的法治习惯、法治功能、法治实效、法治权威、法治秩序、法治环境、法治状况等内容。

在这三项标准中，第二项标准的法治制度规范体系和第三项标准的法治行为体系，统称为法治体系，目前正在完善和发展中。而第一项标准关于规范法律意识，其实最为关键，也最不容易达到。如果社会中的公民普遍具有规范法律意识，那么，这个社会的法治状态将是良好的;如果社会中的公民普遍不具有规范法律意识，那么，这个社会的法治状态将是混乱的、病态的。规范法律意识是对法律或法律现象的真理性反映和客观评价，是能够推动社会主义法治建设和社会发展的意识;而低水平的、病态的法律意识则是对法律或法律现象的谬误性反映和劣质评价，是阻碍社会主义法治建设和社会发展的意识。因此，具有规范法律意识的社会，即使法制状况不甚理想，但在规范法律意识的推动下也将逐步走向完善。

二、中国特色社会主义法治建设中的根本性困境规范法律意识缺失

人的意识决定了人的行为，不同的法律意识决定了行为合法与否。规范法律意识决定了行为的合法性、正当性;而低水平的、病态的法律意识决定了行为的违法性、危害性。

中国特色社会主义法治建设尽管取得了有目共睹的辉煌成绩，但离人民群众期待的法治状态还有差距。正如2012年12月4日在纪念现行宪法颁行30周年大会上的讲话中所指出的:在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足。保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。由此可见，中国特色社会主义法治建设进程中的根本性困境，其实应该归结为人们的法律意识水平普遍不高的问题，即规范法律意识缺失。下面分析当前中国社会普遍存在着的几类低水平的、病态的法律意识:

第一类，被迫重视法、顺从于法，却不承认法的尊严。

这一类人在社会中存在较为广泛。他们将法视为一种力量，他们所承认的是法的力量而不是尊严;他们很清楚法需要认知，甚至还可能非常清楚法具有客观意义，但是缺乏对法的精神价值的明确而理性的确信。这种法律意识没有变成追求法的意志，因而与法的思想是格格不入的。当他们面对法律时，会发现自己处于一种比较尴尬的位置，这样他们就经常会避免与法律进行接触，在意向和行动上不会给予法律高度的支持。也就是说，具有这种法律意识的人服从法律，并非是出于一种内在的服从，而是基于法是有组织的力量的外在权威的服从。这种外在的服从有时候会在他们遭遇法律产生挫折感时，使他们向拒绝或者对抗法律的意识类型转变。

第二类，间或地、出于朴素而自私的动机而不承认法。

这一类人在数量上也非常庞大。其实，他们并不是完全反对法，而是对法的承认仅仅是单向的，以法在多大程度上符合其利益为准。例如，他们坚持自己的权利，同时却随时准备通过裁判不公者去扩大这些权利;他们不喜欢明确自己的义务，并随时打算逃避对它们的履行;如果恐惧不足以迫使他们严守法律，粗心大意或者一己私利就会轻而易举地把他们变成违法者甚至罪犯。这类人非常清楚自己应该做什么和不敢做什么，却经常忘记自己应该做什么和不敢做什么。这种法律意识的普遍存在，导致中国社会的权力大于法、打官司不如打关系、有法不依、执法不严、司法腐败等现象层出不穷。

第三类，从根本上否定法。也就是说，出于有意识地或本能地拒绝和对抗法律。

这一类人通常表现就是不信任法律，甚至公然践踏法律。例如，有的人把不信法律信信访当作了省钱、方便、有效的维权途径，折射出对清官、人治的认可与期盼，而对法律的不信任;有的人则利用自己的关系或力量进行权利自救，如通过讨债公司讨回债务，或通过黑恶势力进行报复等，也体现了对法律的不认可;还有的知法犯法、暴力抗法、恐怖主义袭击等，就是否定、践踏法律的具体体现。

从以上分析中大体可以看出，当前我国社会中公民法律意识水平普遍不高，第一类和第二类法律意识人群占主导地位，第三类也占有一定数量，并且还存在着前两类法律意识向第三类法律意识转变的可能性。这些低水平的、病态的法律意识长期存在，将是中国特色社会主义法治建设进程中的巨大障碍。

三、完善和发展中国特色社会主义法治建设的基本对策

规范法律意识不仅仅是纯粹观念认识的问题，而是具有实体性的内容。这里所说的实体性内容指的是中国特色社会主义法治实践。针对实践中我国公民法律意识水平普遍不高，低水平、病态的法律意识占据主导的状况，应以规范法律意识基本思想为指导，在实践中找出上述三类低水平、病态的法律意识的成因，逐步改善其不利因素，促使它们向规范法律意识转变，进而发挥规范法律意识的能动作用，树立社会主义法律权威性，加快中国特色社会主义法治国家建设。

1.规范法律意识要重视自主性建构规范法律意识是全面推进依法治国的精神基础，是科学立法、公正司法、严格执法的内在因素，也是全民守法的深远的、潜在的、持久的动力机制。法律意识在社会实践中发生作用的方式，可概括为两种路径:

一是由外到内;二是由内到外。前者是将法律作为外在的压力或强制力让人们去体验、服从。当然，法律的权威性压力可能导致自私欲望在实现中突然停止，对法律的自私本能的践踏也逐渐减少到最低限度，并让位于对法律的特殊承认和被迫遵守。但这种外部反思，正如黑格尔所说的，只是形式性的，而遮蔽、疏离了现实。因为满足于外在合法性的法律意识仍然属于低水平、不成熟的法律意识。所以，我们要选择另一种路径由内到外，即教会心灵有意识地遵守行为的法律形式和法律界限，这是规范法律意识的具体威力。

规范法律意识是正确的、健康的、先进的法律意识，其意志不仅要求社会主体内心始终忠实于法，而且还要永远忠实于法中的自己。它在履行法律要求时绝不会强奸自己，因为它本身就在寻找法律为之献身的目的。服从不会剥夺它的自由，维护法律秩序不会破坏它的自律，奉公守法不会动摇它的自尊。这种法律意识对自己的忠实不仅体现在意志中，还体现在行动中，因为它的行为是它的确信和决定的成熟结果。意志与行为、行为与规范都出于统一之中，并服务于相同的法的目的。只有国家和公民都做到了自尊、自律和相互承认，才能对权力进行有效约束，才能促使法治推行更加顺畅。若国家和公民对法律制度熟视无睹和对自己的行为随意且毫无担当，那么不管法律制度多么完善，法治永远都是可望而不可即的一个美好图景。

2.规范法律意识要坚持实质性法治观法治是治国理政的基本方式，也是建构中国特色社会主义法治国家的根本保证。引用韩非子的话国无常强，无常弱;奉法者强则国强，奉法者弱则国弱，强调了依法治国的重要性，也充分肯定了法治在中国特色社会主义现代化建设中的地位和作用。现阶段，中国要努力建设法治国家、法治政府和法治社会，必须立足于自身的法治建设，在全社会形成规范法律意识。对于法治应当包含什么要件，形式法治理论和实质法治理论有着不同的论述，西方学者Tamanaha 认为，根据从单薄到厚实的分类标准，形式版本的法治理论可分为:依法而治、形式合法性、民主+合法性;实质版本的法治理论包括:个体权利、尊严权、正义、社会福祉。

形式理论集中关注合法性的适当来源与形式，实质理论则包括了对法律内容的要求。在价值共识与认同的前提下，实质法治也可以等同于或简化为形式法治。与法治所包含的两重意义相对照，规范法律意识所包含的内容应当属于实质性法治观，并且倡导自由、平等、公正、法治还是社会主义核心价值观的重要内容，所以规范法律意识建构也要坚持平等、公正的实质性法治观。公平正义是法治内在的价值追求，在社会主义核心价值体系的构建中，要特别强调公平正义的价值观念。

3.规范法律意识要以学校教育为依托完善和发展制度是深化改革的总目标;深化改革困难重重，需要规范法律意识化解矛盾、解决问题;深化改革之路顺利，完善和发展制度的目标才会越来越接近。因此，在当前形势下，深入开展法治宣传教育，培育全社会的规范法律意识非常必要。要使规范法律意识成为国人共识，形成普遍认同，教育应当先行。教育是指导人们获得知识和意识的活动。

要改变一个社会业已形成的稳定的法律意识，需要从改变个体法律意识开始，进而改变特定群体的法律意识，最后达到改变社会法律意识的目标。根据教育的一般规律，青少年时期是学习和接受教育的最佳时期，也是人生观和价值观形成的重要阶段。邓小平在提出加强法制建设根本问题是教育人的著名论断时，也着重指出教育的重点是青少年，他说:加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会也要进行这个教育。青少年是国家的未来，加强青少年规范法律意识教育，培养其规范法律意识，对于中国特色社会主义法治建设和中国特色社会主义制度的发展和完善有极其重要的战略作用。

社会治理规范化篇4

（一）社区管理主体多元化，必然要求建构和完善规范其中各种主体法律地位和协调主体间相互关系的法律制度

在新型社区治理模式中，政府机关已经不再作为社区管理的唯一主体，甚至不再直接参与到社区管理的具体事务中来，而社会组织尤其是社区自治组织在社区日常治理工作中的作用则得以充分发挥，成为社区公共服务的主要提供者，社区居民作为社区治理主体的地位也得以强化。这些新型主体参与到社区公共事务管理过程中，分担了政府的管理任务，由此也引发了如何处理好这些主体的地位和相互之间关系等诸多法律问题：一是就各种治理主体的法律地位和职能定位问题而言，其中就包括如何确定哪些组织或个人有资格或者是有能力参与社区治理，以及这些主体应当以什么形式和方式参与社区公共事务的治理等。非社区内部自主形成的社会组织如何参与社区治理问题尤为值得关注。这些组织应当是社会公益性组织还是可以引进社会经济组织参与治理？社区内成立的自治组织，也存在如何参与社会事务治理的问题，这些组织是继受政府的职能还是以新的方式参与社区治理？如此等等。

从公共管理学角度，也就是各种主体在社区治理事务中的职能定位问题；若从法律角度，则是必须明确各种主体对于社区公共事务治理的职权分工和责任分担问题，这些问题必须加以明确化、具体化。对于政府来说，是应当保持保留一部分传统职能，还是需要重新定位其在社区治理中的职能定位？对于其它主体来说，则需要关注其能否直接继受政府机关职能问题。这些问题，如果不上升到法律的层面上加以规范，原本在政府职能部门之间所形成的“九龙治水”现象必将在社区治理过程中更加严重。二是如何协调好社区居民、政府机关和社区组织之间的关系。在主体多元、利益形式多元化的背景下，处理好各种主体之间的关系，是避免相互之间推诿或争权现象发生的必然要求。其中处理好政府与社区组织之间的关系尤为重要。从域外社区治理经验来看，基本是鼓励、支持社区公众广泛参与，实现政府与社区组织的良性互动。政府最多只是社区管理的组织者，社区组织才是社区管理的提供者，社区民众则是社区管理的参与者。但这种局面在我国能否形成则令人质疑。因为域外的社区自我管理组织起源于公民社会，更多的是自发形成的，社区事务管理只有在必要时才有政府机关介入；而在中国，社区组织基本是“人造的”，民众参与意识相对薄弱，由于利益所在，要求政府主动退居社区治理的辅助地位似乎是不现实的。因此，要想在真正意义上实现社区自治，建立刚性的法律制度将各种关系明确化、具体化，不乏是有效的措施之一。

（二）社区公共事务管理权合法性基础发生转变，必然要求对社区公共利益及社区公共事务加以明确化和具体化

在传统的社区管理模式下，社区管理者权力的合法性是建立在遵从法律规则或政府机关命令的基础之上，而不是直接来源于社区管理的实际需要。换句话说，哪些人有权以及以何种方式来管理公共事务必须获得法律或者是政府机关的授权，哪些事务应当纳入管理者的管理范围，哪些事务属于社区管理，也都必须通过法律明确规定或者是由政府机关来确定，管理者依据其职能范围管理社区事务，而不是由社区事务范围决定管理者的职能范围。而在强调社区自治的社区工作中，治理者权力的合法性基础是多元化的，不仅可以通过明确的法律规定、政府政策和行政命令或者是社区组织的自治章程等获得，还可以通过多元治理主体协商的程序方式获得，治理者尤其要重视回应社区民众的需求，回应社区事务治理的需要。伴随社区治理行为合法性基础的多元化，对管理行为具有约束力的各种法之间的关系则变得复杂起来，各种形式的法之间的冲突也随之而生，并且是以利益冲突的形式呈现出来。这些利益包括国家利益、社会公共利益、社区的整体利益、社区居民的私人利益等。出现各种利益形式，必然引发如何协调和处理各种利益诉求之间的关系问题，这其中就包括如何处理好各种利益之间的冲突问题，如社会公共利益与社区利益之间的冲突、社区公共利益与社区居民私人利益之间的冲突等。伴随社会管理主体多元化随之而产生的则是利益主体的多元化，这些主体往往又代表者不同的利益形式，如何保证它们之间在社区环境中资源共享、协调共建，构建一个和谐健康的组织和地域环境，如何共同分担社区治理义务、承担责任，均是需要认真考虑的重大问题。因此，为了社区内各种利益之间的关系和谐，也是为对社区公共事务的有效管理，首先需要明确划定社区公共利益和社区公共事务的具体范围。因为只有治理目标和具体任务明确了，才有利于明确由哪些主体参与社区事务治理、采用哪种治理方式最为符合社区发展实际需要，才有利于明确各种主体在事务管理中的职权范围和责任范围。

（三）社区管理理念的转变以及社区治理主体多元化，也要求完善相应的程序法律制度，以规范各种主体的治理行为

在传统管理模式中，政府机关的管理由于被赋予法律的名义，具有相当大的自由裁量权。即使法律对政府管理行为设置有程序规则，但由于基本是政府机关主导管理程序的进程，即便是实践中政府会邀请社区居民参与社区管理程序，允许社会监督，但走过场、形式主义相当严重。这种缺乏民主参与的管理模式，一方面给执法机关、权力寻租提供可乘之机，另一方面则常常因为执法人员执法手段的极端化，引发官民冲突，或是政府“出力不讨好”现象。而新型社区治理模式则强调社会组织以及社区居民对社区事务的广泛参与，为此，不仅伴随角色的转变需要政府需要转变工作方式，随之，与传统工作方式配套的程序制度能否继续适用？如何规范和保护新型组织以及社区居民参与到社区管理的过程中来？这些均是需要认真对待的新课题。应该说，伴随社区管理理念和管理方式的转变，程序制度的理念、内容和建构方式也应当随之发生转变。传统规范政府行为的程序制度已不可能适应新型社区治理模式而需要重新建构一套完整的程序制度，以保证各种主体有序参与社区治理，规范各种主体的行为，以充分发挥其各自优势。

二、我国相关法律制度存在的不足及其影响

在我国，不仅社区管理中的法律存滞后性、缺乏系统性、缺乏效力等缺陷，而且在社区管理的很多领域和方面还缺少最为基本的法律制度规范。这不仅直接导致社区管理模式转型的不彻底性和方向不确定性，而且导致社区管理工作存在一定的混乱局面。应该说，符合现代社区自治精神的社区治理模式在我国并没能确立。

（一）社区各种管理主体法律地位和法律关系不明确，从而造成职权范围和职责范围不够明确

我国虽然已经在法律层面上确认很多社会组织或个人在社区管理中的主体地位，但各种社区管理主体之间的权力分工和责任范围却相当模糊。例如：根据我国《居民委员会组织法》，居民委员会属于自治性组织，但对自治的范围、性质并没有明确的限定和解释。同样，作为社区组织的居民委员会与业主大会之间关系也还缺少明确的法律依据，即使已经提升到立法层面上加以规范的业主委员会与物业公司之间关系也相当模糊。而政府机关在社区治理的具体事务管理中应当扮演什么角色，承担什么职责问题，与社区组织之间关系如何处理，更有必要在制度层面上进一步加以明确化与具体化。在这种制度背景下，政府机关在社区管理中的权力，并不因新的社区管理者的加入而受到根本性影响。政府不仅在决策、经费和组织管理等方面掌握着控制权，而且沿用传统体制下的管理权直接参与社区事务管理。虽然很多地方政府不断把原本属于政府管理的事务交由一些社会组织或社区自治组织办理，但这些组织基本是接受政府委托，而受制于政府。更值得关注的是，很多组织在接过政府接力棒后，基本是采用行政化管理方式，更多的是享有权力，而不是承担责任和义务，某些地方还出现社区组织参与社区利益分割问题。即使是作为在法律层面上明确化的社区居民委员会也将主要精力用于完成有关政府部门下达的工作任务上，实际上成了政府的“一条腿”。近年来，很多地方政府纷纷推动建立社区、社团、社工“三社联动”工作机制。这对推动社区管理社会化具有十分积极的意义，但若不对各主体之间的关系提升到制度层面加以规范，这些工作能否取得实效也值得怀疑。

（二）社区公共事务范围不明确，从而造成管理者工作任务和责任范围虚化

就我国目前情况来看，哪些属于国家和社会公共事务而需要通过社区组织承担？哪些属于社区自身公共事务？哪些属于社区居民私人事务等，在制度层面上并不明晰，更谈不上有规范的法律制度依据。就连社区经费管理和社区物业管理这些社区基本事务也是如此。在社区经费管理问题上，无论是经费来源还是使用范围，均缺乏制度约束而相当不规范，从而使得社区自治组织经费来源不稳定，基本依靠向政府或者社会讨要，要不就是采用“乱收费”方式加以筹措。社区经费使用也不规范。在社区物业管理方面，更存在物业管理范围不明、物业公司职责不清等问题，从而使得业主与物业公司之间矛盾不断，冲突连连发生。⑤就社区管理主体与社区公共事务之间的关系来看，本应该由社区公共事务的性质和内容决定如何选择社区管理主体和管理方式，而我国的现实情况却并非如此。即使社区管理主体已经不再仅限于政府机关，而扩展至社会组织、社区自治组织和社区居民等，但这些参与主体并没能确立在社区管理中应有的主体地位。这些主体更多是依赖于政府对其下达命令，而很少依据社区发展的实际需要独立开展工作。它们的工作目标、工作任务和责任范围也基本是依据刚性的立法或政府的决策所确定。因此，社区公共事务管理不到位，社区组织管理行为与社区居民需求脱节等现象仍旧存在问题就在所难免。一方面，很多社区为了应付政府检查，不顾社区实际情况大建特建形象工程；而另一方面，亟须解决的社区公共事务却存在管理漏洞。

（三）社区管理程序制度不完善，从而使得管理者不当使用管理权的现象普遍存在

以下三大问题尤其值得关注：一是当下政府机关不仅沿用传统的直接参与社区管理的权力，而且借改革之名拓展了很多管理手段，自由裁量权空前扩张。二是社区组织管理的行政化现象严重。这些组织包括居民委员会、共青团、工会组织、治安联防队等。它们分担政府职能，甚至成为政府的“职能部门”，采用政府管理社区的传统工作方式。三是由于政府及社会组织的行政化和强势地位，加之民众参与管理的积极性不高等原因，民众参与社区管理程序形式化现象相当严重。即使是作为社区管理的代表大会制度，也很难保障民众参与社区管理权利的充分发挥。可以说，我国的社区公共事务的管理基本是以政府为主导（甚至就是管理主体），社区组织参与，而民众却更多是作为被管理对象或者是服务对象而无法在真正意义上参与社区事务管理，在监督社区管理者的力度上也相当不够。换言之，我国社区管理只是实现了管理主体多元化，而并不符合社区治理中的公民自治本质要求。因此，在日常社区工作中，存在政府官员以及社区组织谋求权力寻租、利用社区资源牟利等现象就不难理解。①所有这些，也可以解读为权力（包括国家权力和社区自治组织的权力）缺少程序规则约束所致。

三、完善社区治理相关法律制度的基本要求和路径选择

应该说，我国社区管理转型过程中所存在的问题，尤其是转型不彻底以及管理混乱等问题与缺少相关制度约束直接关联。因此加强制度建设尤其是法律制度建设尤为必要，这不仅有利于巩固改革的各项成果，也有利于促进社区治理实际工作更加规范化。至于如何建立和完善社区法律制度体系，仍有诸多问题有待进一步探讨，但在社区管理模式转型方向确定的基本前提下，如何建构与之相匹配的社区治理法律制度也是完全可以明确的。根据社区治理理论的核心思想，笔者认为，建构相关法律制度至少需要符合以下三大基本要求：第一，法律制度精神要伴随社区管理模式的转变而转变。对此，一是要从服务于政府对社区的管理转向回应社区居民自治的实际需要，二是要从社区管理合法性基础仅依赖于国家制定刚性法律规定和政府命令转向建立充分体现民主协商精神的多元化制度体系，三是要从传统主要在于规范政府管理行为转向通过程序规则充分保障社区居民普遍参与社区治理转型。第二，要在保障制度统一性和协调性的基础上，允许制度形式多元化。②为此，不仅需要国家机关制定基本法律制度明确社区治理的重大问题、确立基本原则，而且要充分发挥地方立法和社区民主自治“立法”的优势，细化相关自治制度。

例如，对于社区经费管理和政府职能定位问题，最好通过立法形式加以规范；而对于社区居民行为准则，则可以通过社区居民大会协商讨论加以确定。第三，要注重制度本身建设的系统性和全面性。因此，在制度内容建设上，不仅要完善社区组织法律制度，还应当扩展至对社区公共事务范围、社区管理程序等配套以相关法律制度。有学者建议全国人大常委会修改《城市居民委员会组织法》，将名称改为《中华人民共和国城市社区组织法》，以扩展调整对象，满足实际发展需要。在笔者看来，从长远发展角度考虑，建立出台一部全面规范社区治理的基本法律《社区法》完全有必要。伴随社区治理在国家治理和社会治理环节中重要性不断加大，这种必要性会日益显现。只要符合以上三个方面基本要求，应该说，如何完善相关法律制度以解决前文所提出的诸多实践问题，在路径选择上也有了更加明晰的答案。

其一，要完善社区治理主体法律制度，以促进社区各种主体之间关系相互协调、高效运转。对此，要重点处理好两大问题：一是要理顺政府职能定位与社区居民自治权之间的关系问题；二是要防范社区居委会侵犯居民自治权的问题。笔者认为，针对居民委员会行政化现象，也就是居民委员会承担行政机关分派任务问题，应当给予肯定而不是过多批评；当前亟须着手解决的，是要在法律层面上对其社区自治权范围作出明确的界定。因为，这些事务很多本来就应当由社区自治组织承担。换句话来说，政府职能转变，并非是推卸责任或者是赋权于社会，而是将本应当由社会组织行使的职权交还于社会组织。对于应当由行政机关承担的任务行政机关不容推辞，而对于社区内部的管理任务，完全可以交由居民委员会来完成，并且应当鼓励居民委员会行使更多的管理权。当然，划定社区自治权范围，也可以通过明确政府职权范围的方式解决，这不仅符合政府机关职权法定的法律精神，也有利于更加有效预防政府随意干预社区自治权。至于如何确定政府机关的职能定位，笔者认为应当符合以下基本要求：一是政府的职责范围要符合法律优先和法律保留原则。属于法律事务以及依据法律必须由政府承担的就只能由政府来完成，不可以推脱责任，而若属于自治组织或者是民众参与的权利，政府就不可以越俎代庖；二是政府参与社区事务应当从直接干预转向承担协调各种组织之间关系的职能。①即使涉及跨区事务，也不得违反政府职能定位的要求；三是对于能够通过社区组织解决的内部问题，由社区自治组织完成，政府不得干预。要实现真正意义上的社区居民自治，还需要防范社区组织侵犯居民自治权。对此，首先要将社区居民的基本权利明确化具体化，如社区组织的选举权、对社区事务管理的知情权、参与权、表达权和监督权等。保障公民自治权还应当完善相关程序制度，如群众意见集中处理制度、重大事务的听证制度等；其次，则可以通过明确社区组织权力范围和职责范围的方式保障社区居民的自治权。这不仅有利于分清其与居民之间的权利义务关系，也有利于民众加以监督。

其二，要通过法律制度明确社区公共事务的具体范围，以明确社区治理的目标与具体任务。对此，首先是要理顺以下利益关系：其中包括社会公共事务与社区事务之间的关系，社区公共事务与社区居民私人事务之间的关系，政府下派事务与社区自治事务之间的关系等。其次是要科学确定理顺这些利益关系的制度形式。对于那些涉及面广以及涉及国家或社会公共利益的事务应当通过立法形式加以规范；而属于社区内部利益关系，如社区公共事务与社区居民私人事务之间关系，因为社区之间存在差异，所以通过在社区组织内部设立章程或者是通过社区与居民直接签订合约的方式则更为符合实际需要。当然，建立规章制度或者是社区居民签订合约方式所制定的制度不得违反法律规定。再者，无论是通过法律形式还是规章制度形式，对社区公共事务一定要有较为明确的范围划定，即使是不需要法律明确规定而可以通过社区内部协议或规章制度规范的，也应当有规范的形成机制。

社会治理规范化篇5

关键词：和谐社会 政治文明 目标体系

社会主义市场经济、民主政治、法治国家是中国现代化发展的主要趋势，也是建设社会主义和谐社会的基本目标。党的十把社会主义社会的物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明有机统一起来，完整地构建出社会主义社会五位一体的文明体系。。当政治文明建设逐步发展之时，研究其现代化的发展目标，有着重要的理论和现实意义。

一、政治文明现代化是社会主义和谐社会发展规律的客观要求

首先，把政治文明建设与现代化密切联系起来，有着重大的意义。其一，现代化是社会主义政治文明发展规律的要求。在我党构建的社会主义物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明的整体结构中，五大文明是相互联系、相互促进、相互制约的，形成了社会主义社会文明发展的内在规律。当我们把政治文明建设作为一项重大历史任务提出来，如何通过中国特色的社会主义民主政治建设，使我国的政治制度、政治文化、政治行为走向现代化，也急需相关的目标、模式和纲领。使政治文明建设能够与时俱进，与物质文明、精神文明相互协调发展。推动社会主义社会文明的整体进步。其二，政治文明现代化是社会主义制度优越性的重要体现。社会主义制度的优越性的表现形式是多方面的，它表现在可以创造出比旧制度更高的劳动生产率（物质文明）上；也表现在全民族的思想道德水准和科学文化（精神文明）的提高上；作为一种制度特征，它更突出地表现在的制度文明程度（政治文明）的提高上。社会主义政治文明发展程度的基本标志是，与先进生产力发展要求的适合程度，对广大人民群众的根本利益的实现和维护程度，以及民主政治，社会公平与正义的发展与实现程度。

二、政治文明建设现代化的和谐目标内涵

在我国政治文明建设进程中，积极吸收借鉴人类政治文明发展的优秀成果，对于坚持完善我国根本政治制度是十分有益的。我国政治文明建设的现代化目标主要包括：政治制度的民主化、政治制度的法治化，政治文化的、科学化，政治行为的规范化。

第一，民主是政治发展最本质的内容和要求，如果没有民主建设的不断推进，就不能称之为政治发展。当今世界民主化已经成为不可逆转的历史潮流，主要西方国家在不断地调整民主的形式，许多发展中国家也把民主化作为政治发展的重要目标，不断地推进民主建设的进程。民主是社会主义的本质要求和内在属性，是中国特色社会主义的主要内容和社会主义现代化建设的战略目标。

第二，政治制度的法治化。法治是现代化社会的组织形式和治理国家的方略。布莱克曾这样指出：“由一种法律体系代替个人专断行政是现代化在政治领域的一块界碑。承担着诸多任务的现代行政机关若不依靠法制机而依靠其他基础，便不可能有效地发挥作用。”④法治作为人类社会进步和文明的标志，是现代化建设过程中不可缺少的内容，是衡量一个社会是否实现现代化的重要尺度。人类社会发展的历史轨迹和现实运动都不可辩驳地表明，如果缺少法治，社会的现代化是不可能实现的。社会主义的民主决定了社会主义制度与专制独裁根本对立，在本质上应该实行法治，人民民主制度的内容、形式、程度，都不能没有法治的保障。中国共产党的领导体制、中国人民代表大会制度，如何与时俱进，创新完善，是中国政治制度现代化的关键。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现人民当家作主，发展社会主义民主的重要制度保障，这一根本政治制度的是否完善直接影响中国政治现代化进程。我国宪法已明确规定：全国人民代表大会是国家最高权力机关。宪法依据是充分的。从法治角度看，中国政治制度现代化的关键，就是依据宪法：保障支持全国人民代表大会的权力地位，按照法定程序，使人大的职能同其他政治领域相分离，独立行使其立法、监督、重大事项决定等专属权力。对这一制度的坚持完善。是中国政治现代化的一条有效的制度途径。

第三，政治文化的科学化。政治文化是有中国特色社会主义文化的重要组成部分。政治文化是指一般文化中与政治相关的部分。结构一功能主义者阿尔蒙德对“政治文化”的概念进行了这样的界定：“‘政治文化’一词代表着特定的政治取向―对于政治制度及其各个部分的态度，对于自已在这个政治制度中的作用的态度……当我们提到一个社会的政治文化时，我们所指的是在其国民的认识、情感和评价中被内化了的政治制度。”⑥政治文化与特定的政治制度密切联系，是政治制度的内化。在政治发展过程中，政治文化具有凝聚作用，它本身内含着政治发展前景的向往，如果这种理想符合政治发展的规律和大多数人的政治价值取向，社会成员就会从中汲取巨大的精神能量，形成统一的意志，汇聚成巨大的社会力量，通过实践活动，推动政治的发展。在政治发展的常态下，政治文化往往决定社会成员对政治权力体系的认同感和信任感。一个国家占主导地位的政治文化往往是统治阶级的政治意识。统治阶级通过各种途径和手段传播这种政治意识，力图使社会成员认同和确认其合法性和合理性，增强其认同感，甚至使其上升为国家的意志，对全社会实行强制性的规范，以维护政治稳定和社会稳定，从而维护现有的统治制度。当代中国政治制度的基本构架决定了中国政治文化的基本内涵，主要有：执政党的执政文化，社会制度中的民主文化，社会与人民的民主法治精神。中国政治文化的现代化就是三者相互协同发展的过程。由于中共特定的领导地位，决定了当代中国政党文化是其政治文化的核心，政党文化决定政治文化发展的方向，科学发展观是中国政治文化走向现代化的基本纲领，科学发展观所包含的以人为本观念是我党执政理念的创新，适应了人类文明不断进步的要求。从而使党的执政合法性，广大人民群众对党的认同与支持有了坚实的基础，是党的执政文化科学性开放性的集中体现。

第四，政治行为的规范化。社会主义政治文明是一种行为规范文明。政治行为规范程度也是测量社会主义政治文明发达程度的重要尺度。所谓政治行为，是人们在一定政治文化支配下，在特定政治制度范围内，为实现一定政治目的而进行的政治活动。政治行为的现代化主要表现为政治行为的原则化、规范化。政治行为规范是人们在处理社会关系过程中形成的具有普遍约束力的行为规则，它是社会政治生活秩序化的基本要求，政治行为的规范化包含二个层面，一是国家政治功能的规范化；二是政治行为规范运行的原则化，国家政治功能的规范化主要指其政治功能的分化；各种专门职能部门的任务由独立的专门化的下属机关去执行；科层组织变得更精密，更复杂，更有纪律性；形成完善的输入、综合、决策、输出和反馈机制，能够及时地以制度化的方式反应社会和提供社会管理；职权的分配越来越以个人成就为标准，而不是凭先赋标准。政治行为规范运行的原则包括：（1）社会原则。即党和国家的各项政治运行必须同社会发展保持一致，为社会发展服务。（2）民主原则。即按照民主程序实现大多数公民对社会政治经济发展倾向的公共选择。（3）公开原则。即增强政治行为的公开性、透明性，防止公共权力被滥用。（4）法治原则。即实现民主的制度化、法律化，使政治运行进入程序化状态。政治行为的规范化、原则化相对于经济行为的规范，道德行为的规范而言，具有根本的意义。因为政治行为规范是社会的重要行为规范，它能直接实现对社会政治关系的调整功能，规定社会文明的行为模式，为社会主体和国家权力机关提供一种政治文明范式。因此，政治行为的规范化，原则化是社会主义政治文明现代化的重要内容。

参考文献：

[1]曹沛霖等译.比较政治学：体系过程和政策[M].上海泽文出版社，1987年，第161页。

[2] 享廷顿著.变化社会中的政治秩序[M].三联书店；1996，第65页。

[3].全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[R].北京：人民出版社，2002年

[4]莱克，费伊.现代化的动力[M].成都：四川人民出版社，1998年

[5]尹保云著.什么是现代化[M].人民出版社，2001年，第152页。

社会治理规范化篇6

一、认真落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，严格依法行政

全区司法行政系统要以贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》为契机，按照全面推进依法行政的指导思想、具体目标、基本原则的要求，采取措施，落实依法行政的工作要求和任务。严格依法办事，规范办事程序，努力树立全区司法行政部门的良好形象。

二、认真开展普法依法治理工作，扎实推进“法治*”建设

各所要根据《法治*建设实施规划》要求，抓好“法治*”的全面启动工作，要履行依法治区、镇（街道）领导办事机构的组织、协调、督促职责，围绕区委、区政府中心工作，全面落实《江苏省法制宣传条例》，深化全区法制宣传教育工作。认真抓好规范市场经济的法制宣传，抓好与维护社会稳定、构建和谐社会相关的、与群众生活密切相连的法律法规教育，传播法治思想，不断提高全民法律素质。要把基层普法、依法治理工作作为社会治安综合治理的基础性工作来抓，深入推进地方、行业和基层依法治理“三大工程”，重点加强基层普法依法治理工作，积极开展“民主法治示范村”、“民主法治示范社区”创建活动，力争我区30%以上的村、社区达到民主法治示范点的标准。同时，要积极参与实施“为了明天——预防青少年违法犯罪工程”，充分发挥全市中小学兼职法制副校长的作用。

三、深化和完善“大调解”机制，不断提高社会矛盾纠纷调处能力

全区司法行政系统要高度重视“大调解”机制建设，认真履行调处中心的职责，坚持每月召开矛盾纠纷排查调处会议，督促责任单位，加大矛盾纠纷调处的化解力度，充分发挥好参谋助手作用。要全力推进调处中心的规范有效运作，努力做好调处中心建设的探索、完善和规范工作，积极开展调处中心规范化创建活动，督促党政领导加大人力、财力的投入，确保调处中心人员、经费、办公场所、办公设施“四到位”。要按照“有强烈的责任感和对群众有深厚的感情、有一定的法律政策水平、会做群众工作”的选人条件，选好、配强调解员队伍，积极开展经常性的培训工作，切实提高调解员队伍的素质。要不断创新调处工作机制，探索新的工作方法，切实加强人民调解、行政调解、诉讼调解的衔接，努力提高“大调解”机制的活力和效率。

要进一步抓好人民调解组织网络建设，大力发展调解信息员队伍建设，努力构建矛盾纠纷预警、防控、化解体系，提高调解工作水平。在大力加强镇、街道调委会建设的基础上，着重抓好企事业单位和村组、社区调委会的整顿、健全工作，探索区域性、行业性等新型人民调解组织的建设，延伸触角。按照“六有、四落实、四规范”的标准，继续推进人民调解委员会规范化建设。全区要继续开展人民调解创“四无”的防激化活动，力争全年民间纠纷调解率达到98%，调解成功率达到90%以上，在各镇、街道实现无因社会矛盾纠纷激化酿成恶性自杀事件、群体性上访案件、群体性械斗和民事纠纷转化为刑事案件的“四无”目标。

四、加强基层基础工作，积极推进司法所规范化建设

司法所是基层政法体系的重要组成部分，是基层社会治安综合治理工作的重要力量。全区司法行政系统要按照市委组织部、市委政法委、市人事局、市司法局关于《进一步加强司法行政干部队伍建设的意见》要求，积极与区编制、人事部门加强沟通协调，充实人员，努力使各司法所配有3名以上工作人员。要加强与镇（街道）领导沟通，争取财政的支持，努力使司法所具备必要的办公设施和充足的工作经费。尚未达到规范化标准的司法所，要对照条件，积极创建，实现机构健全、人员力量加强、队伍素质提高、内部管理规范、办公条件改善的目标。

五、认真加强法律服务和法律援助工作，努力构建和谐社会

法律服务和法律援助工作是依法解决矛盾纠纷的重要渠道，是社会治安综合治理的有效方式。全区司法所要做好法律服务市场的整顿和规范工作，加强诚信建设，加强监督管理，提高服务质量，为公民、法人提供优质高效的法律服务。要积极组织和引导法律工作者参与人大、政府领导接待工作和涉法工作，协助领导和政府部门做好群众工作，引导公民、法人通过合法途径解决社会矛盾纠纷，为构建和谐社会作出积极努力。

要按照《法律援助条例》规定，自觉做好群众法律援助诉讼和非诉讼案件的接待受理，加大法律援助工作力度和影响度，努力帮助基层政府解决土地征用、房屋拆迁、公害污染等群众利益受损的突出问题。

六、稳步推进社区矫正扩大试点工作，完成社区矫正试点工作任务

全区司法行政系统要按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于扩大社区矫正试点范围的通知》（司发[20*]3号文件）精神和全省社区矫正部署会议要求，积极稳妥地做好我区的社区矫正扩大试点工作。要按照市委、市政府的统一部署和要求，认真制定工作方案，开好动员部署会议，建立试点工作组织机构，落实工作人员，明确职责任务，细化工作流程，规范工作制度，摸清社区矫正对象底细数，做好接受和衔接工作，稳步实施社区矫正工作，确保社区矫正扩大试点工作在我区顺利开展。同时，要从分类管理、加强管控、建立基地、劳动就业等方面进行探索，深化社区矫正工作，促进社区矫正工作规范运行。

七、认真好安置帮教工作，促进社会治安秩序良性循环

各安置帮教工作站要按照“帮教社会化、就业市场化、管理信息化、工作职责法制化”的要求，围绕减少和预防重新犯罪工作目标，会同镇（街道）有关部门共同努力，稳定、疏导、扶持回归人员，帮助他们正确对待安居、就业、致富，确立艰苦创业、合法经营意识，切实帮助他们中的“三无人员”解决基本生活困难问题，通过积极协调，促使他们走上新的工作岗位，使安置率达到85%以上，帮教率98%以上，努力减少重新犯罪，减低重新犯罪率，把重新犯罪率控制在6%以下。要动员社会各方面力量和帮教对象的亲属等社会关系共同参与安置帮教，不断提高帮教工作水平，营造全社会关注、理解和支持安置帮教工作的良好氛围。

社会治理规范化篇7

思想政治教育是一个常议常新的问题。目前理论界对思想政治教育的研究主要集中于哲学、社会学、政治学等层面，鲜有人从新制度经济学视角对其进行研究。思想政治教育的时展内在地渴望新的理论维度，因此，从制度视角对其动因、功能、途径进行系统的理论剖析。或许更能触及其本质、丰富其内涵。

一、思想政治教育对制度的诉求

1 转型期协调社会利益关系和引导思想政治行为的需要

制度是“人类为协调社会利益冲突和矛盾以使社会存续而人为设计的行为规范体系，是一定社会、阶级、组织为满足一定的秩序需要而制定出的系统的行为规则”。任何制度都凝结着一定的思想和理念，蕴含着价值灵魂，是影响人们思想和行为的一种“社会存在”。我国当前正处于社会转型期，利益主体的多元化和利益群体关系的复杂化，使得社会利益矛盾与日俱增，道德失范现象日渐突显。有论者指出，“在道德失范时期的道德教育的途径是德性培育与制度教化相结合。”这就表明，面对复杂多变的利益矛盾，光靠道德说教是不够的，惟有通过制度化的思想政治教育，促使人们在大量的制度化实践中感受和内化思想政治教育的价值意蕴，方能促进制度预期的社会成员良好品行的形成。思想政治教育有效的制度安排，有利于协调社会利益关系和利益冲突，是避免社会矛盾激发、减少道德失范行为的关键。法国学者莫兰指出：“今天我们之所以能够以尖锐的、焦虑的和充满希望的方式对我们自己提出认识的关键问题，是因为我们处于这样一个时期，这个时期既产生盲目，又产生清醒，两者都是史无前例的。”我国的社会现代性转型，面临新旧价值体系的嬗变，外来文化与本土文化的交流、碰撞与冲突，导致价值主体意识的多元化。而市场经济的趋利本性促使价值主体行为功利化，这就需要思想政治教育制度的明确导向，建立以社会主义核心价值观为内核的新的制度规范体系，充分发挥思想政治教育制度对目标、价值与行为的导向作用，以及对政治 方向、思想观念、道德行为的规范作用。

2 丰富思想政治教育制度内涵的需要

思想政治教育作为一种有目的、有意识的实践活动，要履行政治意识形态控制的职能，“政治意识形态控制的加强或淡化本身就是一种思想政治教育手段，反映不同的思想政治教育制度的变化”。可见，制度化的政治意识形态控制是思想政治教育本质的表现形式。当前思想政治教育在理论上对制度缺乏足够的关注和认同，在实践中忽视思想政治教育的制度建设，影响其整体功能的发挥。吉登斯指出：“社会系统由行为互动和规律性的社会实践所组成，其中最为持久的实践成为制度。”思想政治教育要想成为一种持久的社会实践，必须构建能在政治、社会和个人之间有规律互动的制度。而惟有通过制度化的政治意识形态控制手段，方能在政治、社会与个人之间完成权力、秩序和自由三者之间的转换。由此可见，我们应把思想政治教育看作是一种有制度价值取向的社会实践范畴，不断丰富思想政治教育的制度内涵，发挥思想政治教育制度的中介作用，促使思想政治教育实践活动从无序走向有序，保证思想政治教育的合理性、合法性与现实性。

3 彰显思想政治教育经济价值的需要

伴随市场经济的发展及思想政治教育功能的拓展。思想政治教育的经济价值受到了诸多学者的关注与重视。当代西方一些“发展论”学者认为，“作为社会意识形态的政治思想理论与国家理论、产权理论一样，构成了现代经济制度变迁的三大支柱。”同思想政治理论越来越成为经济增长的内生变量，在经济发展中发挥着协调、激励、规范和整合功能。我国著名经济学家厉以宁也认为市场经济活动中除了市场调节和政府调节，还应注重第三种调节，即习惯与道德的调节。在其著作《超越市场与超越政府——论道德力量在经济中的作用》中他明确指出：“在市场调节与政府调节都起作用的场合，在法律产生并被执行的场合，习惯与道德调节不仅存在着，而且它的作用是市场调节与政府调节所替代不了的。”因为道德力量不仅能提供经济发展的精神动力和规范经济行为。影响资源配置的效率；而且关系到社会的公平与正义，影响社会整体的和谐与稳定。而通过思想政治教育培育道德力量，营造有利于社会主义市场经济发展的道德环境，正是时代赋予思想政治教育的使命和功能。有论者指出，“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础。如果执行和运用着这些现代制度的人自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧是不可避免的。”可见，应充分认识到人是经济活动的主体，是现代化建设的决定性因素，通过思想政治教育提高人的思想道德素质，改变人的观念，促进现代经济精神的形成，从而为现代化建设奠定良好的经济伦理基础。由于市场经济是规范经济，制度已成为协调市场利益关系和利益分配的主要依据，因此，思想政治教育需要加强制度建设，实现制度伦理在经济活动个体的有效内化，形成有利于经济进步的道德环境和社会心理环境，方能充分彰显其经济价值，真正成为现代经济制度变迁的主要支柱。

二、制度在思想政治教育中的功能

新制度经济学认为。制度至关重要，制度通过一系列正式规则与非正式规则发挥激励与约束的双重作用，减少环境的不确定性，抑制机会主义行为，维系政治经济社会的秩序与稳定。制度的设立旨在为社会行为提供理性预期，为个体和组织提供社会游戏规则，明确预期收益和代价。就思想政治教育而言，制度作为一定社会、组织中的价值体系和权威结构，直接影响人们的政治思想观念和行为，其在思想政治教育中的功能主要体现在如下方面。

1 思想政治教育制度化是实现国家控制的重要手段

国家是维护阶级统治的工具，统治阶级为维护政治上的统治地位，需要借助意识形态的制度化，奠定阶级统治的合法性基础。有论者指出，“思想政治教育从来也离不开政治意识形态，它是政治权力有意识干预社会的调节机制，它展示了一个既与政治意识形态相关联又与社会现实相关联的统治者监督、训练、矫正统治对象思想和行为的内在社会生活的规训体系。”可见，思想政治教育和国家政治制度、法律制度等一样在行使着国家的“意识形态权力”，是国家实现政治意识形态控制的有效手段。统治阶级利用人们的集体无意识，制定体现统治阶级偏好的意识形态规范体系，并利用国家权力颁布实施，这个过程本身就是思想政治教育的制度化过程。思想政治教育所具有的对国家现行制度的合法性和正义性加以说明，并使之成为民众普遍持有的一种价值信仰的作用是不可替代的。它有利于统治阶级实现政治意识形态控制，缩小社会各个阶层在政治认同上的差距，提高民众的政治认同感，把统治者的政治意识形态转化为改造社会的政治纲领与行动指南，从而实现国家控制。

2 制度有利于提高思想政治教育的成效

制度在思想政治教育中的现实功能主要体现在它能明确思想政治教育主体的权利与义务，“能够为人们利益关系的联结形式和矛盾的解决方法提供确定章法和行为模式。从而使社会成员能够根据相关的制度要求，规范、约束自己的行为”。制度对个体行为与结果关系的明确规范性，能促使人们预测自己的行为后果，形成稳定的社会预期，降低思想政治教育实践活动成本。对思想政治教育主体起到激励与约束作用。思想政治教育的制度化不仅能为思想政治教育主体提供稳定、明确的社会活动规则，而且还能在长期的制度化实践中实现制度伦理及制度内容在思想政治教育主体的内化，为人们理想德性的内化营造理性自觉的制度环境。由于市场经济背景下社会道德价值日益难以通过个体道德体悟来实现。道德风险现象与道德失范行为的存在，使得民众对思想政治教育的成效产生了普遍的质疑。从解决个人理性与社会理性的矛盾冲突来看，思想政治教育的制度化很有必要。制度的规范性与制裁性能弥补现实中思想政治教育过于空洞、疲软等缺陷，增强思想政治教育的说服力，使民众能切实感受到思想政治教育的预期收益和代价，进而加强思想政治教育对自律行为的引导，实现社会价值与社会行为的有机整合。

三、思想政治教育制度创新的路径选择

新制度经济学认为，制度创新过程是指在现有制度环境中，来自于基层的创新动机通过一定的组织形式与手段，以增进组织收益为目的的新的制度安排。思想政治教育工作的制度创新就是要激发由思想政治教育显性制度和隐性制度构成的制度环境的活力，提高思想政治教育应对现实环境变迁的能力。

1 注重正式制度与非正式制度的转化联结

新制度经济学家诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利和效用最大化利益的个人行为。”新制度经济学研究的制度包括正式制度（法律、规章、社会组织规范等）和非正式制度（道德、习惯、意识形态等）。正式的思想政治教育制度包括党的政策法规、政府规章以及地方教育部门、学校的一系列规定等；非正式的思想政治教育制度则包括开展思想政治教育工作所持有的价值观念、文化习俗等。正式制度与非正式制度之间，存在着重要的转化关联。在一定意义上，“非正式制度可以理解为一种心理约束，而正式制度则是这些心理约束的外在形式，是被社会化、强制化的社会规则”。有论者指出，“虽然正式制度本身并不是具体的、直接的道德行为规范，但在设立这些制度时又往往要依据特定的伦理原则、道德要求；伦理原则、道德要求的支配使这些并非直接的道德行为规范的制度指向于特定的伦理目的，并可能产生一定的具有道德意义的结果。”可见，我们应注重制度伦理建设，在思想政治教育正式制度建设中加入道德考量，通过整合，使制度成为最高层面的伦理，使伦理成为最低层面的制度，从而实现正式制度与非正式制度的转化联结。

2 明晰思想政治教育制度创新主体和制度变迁者的结构性功能

制度创新和制度变迁是两 个有所区别又相互联系的概念。制度创新是基于制度预期收益大于预期成本，而促使非正式制度向正式制度转化的促进行为；制度变迁则是制度实施者在制度创新发生之后。对“准制度”的正式化推动，并最终形成正式制度的过程。对于思想政治教育工作的制度创新和变迁而言，观念、环境和群体竞争是贯穿于思想政治教育全过程的促发因素。新时期建设和谐社会的科学发展观、社会主义核心价值体系以及市场经济浪潮下的多元竞争观构成了思想政治教育的观念促因。而“新型技术传导因素构成的技术环境、现存制度环境促使思想政治教育工作者对于制度环境安排的独特思考、注重人情伦理的思想政治教育工作传统文化环境以及与其他国家类似工作的制度比较环境。共同构成了创新主体行为的环境。”至于思想政治教育工作者的学科背景、工作物理环境的差异，则形成了群体间制度创新选择的差异。在群体间思想政治教育制度比较和博弈中。只有最符合时代需求的制度，才能经过制度市场竞争的筛选，最终获得制度变迁推动者的肯定。基于以上分析，为提高思想政治教育成效，思想政治教育一线工作者不能仅仅关注于制度的执行或细化，他们也应提高能力，敏锐观察与捕捉非正式制度环境中潜在的制度变量。成为思想政治教育创新的源泉和主力军。而思想政治教育制度变迁的推动者则需要进行有效的制度规划，在监督现有制度执行过程中不断进行制度反思，加强对基层制度创新者工作的甄别与吸纳，进而规划与推行新的正式制度。

3 加强思想政治教育工作的制度环境建设

社会治理规范化篇8

一、总体要求

（一）指导思想。坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻全面依法治国新理念新思想新战略，认真落实中央全面依法治国、省委全面依法治省系列重大决策部署，全面落实省委十一届四次、五次、六次、七次全会，市委八届十一次、十二次会议，市委十三届十一次、十二次会议精神，牢固树立、认真践行法治系统观、法治大局观、法治人民观和法治基层观，紧紧围绕党委依法执政、政府依法行政、司法公正为民、社会依法治理“4个方面”，着力补短板强弱项建长效促提升，切实提高运用法治思维和法治方式引领和推动治理体系和治理能力现代化水平，为促进市建设“高质量产业集聚地、高颜值旅游目的地、高品质生活宜居地”提供坚实法治保障。

（二）基本原则

坚持高位对标、高点示范。坚持以更高站位、更高标准推动中央全面依法治国、省委依法治省决策部署在落实落地，坚持以打硬仗、下深水、啃硬骨头的勇气和决心，攻重点、破难点、疏堵点，切实解决法治建设中存在的具体问题，努力探索可复制、可推广的全面依法治市模式。

坚持系统谋划、整体推进。坚持立法、执法、司法、守法普法统筹推进，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，做到不漏项、不断链，确保示范试点的系统性、一体性和规范性。

坚持问题导向、实践导向。紧紧抓住全面依法治市中的重要环节和关键节点，着力把问题找准找深，把措施谋细谋实，做到真有用、真管用、真好用，努力打造可复制、可推广的全面依法治市模式。

坚持边查边改、注重长效。示范试点只分环节、不划阶段，坚持边查、边改、边建，做到细心查、真心改、用心建，做实规定动作，做优创新动作，注重抓点连线促面，突出标本兼治、重在治根治源，着力探索接地气、冒热气，既符合上级要求、又体现特色的依法治市路径。

坚持法治为民、法治利民。把以人民为中心的发展思想融入法治建设生动实践，主动回应人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求新期待，用心解决群众反映强烈的突出法治问题，广泛组织动员基层和广大人民群众积极参与，努力创造体现民愿、尊重民意、吸纳民智的示范试点成果。

（三）示范试点目标

计划用一年时间，全面、深入、扎实开展示范试点，力求取得“三个实现、三个一批、五个提升”的示范成果。

三个实现：实现学习贯彻全面依法治国要求部署更加系统深入；实现法治建设基层基础进一步夯实，人民群众法治意识和法治获得感进一步增强；实现党委政府运用法治思维和法治方式抓改革谋发展促稳定的意识和能力整体提升。

三个一批：着力破解一批制约法治建设成效的问题和短板；着力构建一批推动法治建设务实管用的制度机制；着力推出一批可复制可推广的全面依法治市经验和模式。

五个提升：党委依法执政的水平显著提升；法治政府建设的成效显著提升；司法公正为民的群众认同感显著提升；基层群众法治素养显著提升；法治基础培育显著提升。

二、示范试点主要任务

（一）党委依法执政

1.加强党对法治建设工作的领导。充分发挥党委总揽全局、

协调各方的领导核心作用，把党的领导贯彻落实到法治建设的全过程和各方面，完善领导干部保证执法、支持司法、带头守法工作制度。认真贯彻《中国共产党地方委员会工作条例》，完善党委运行机制，提高依法执政能力和领导水平。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村(社区)党支部）

2.领导干部带头尊法学法守法用法。严格落实《市关于完善国家工作人员学法用法制度的实施意见》，健全完善党委中心组和领导干部会前学法制度。制定年度学习计划，把宪法法律和党内法规列入党委中心组学习内容和人大常委会和部门办公会会前学法内容，组织开展集体学法，党委书记认真履行第一责任人职责，带头讲法治课，做尊法学法守法用法表率。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村(社区)）

3.推动党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责。持续提升全镇领导干部依法履职观念和依法办事能力，全面落实《省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》，开展党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人年度述法工作，增加法治知识在领导干部培训、考试中的比重，推动领导干部在法治建设中积极履行职责、在本职岗位上严格依法办事、在日常生活中严格遵守法律。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村(社区)）

4.科学民主依法决策。严格执行市委工作规则和议事决策程序，建立完善重大决策法律咨询、法律支持和合法性审查机制，严格法律顾问管理、绩效考评、运行机制等工作规则，推进依法决策、民主决策、科学决策。（牵头部门：党建办，责任单位：镇人大办、司法所）

5.加强法治人才队伍建设和培养使用。充分发挥法治对改革发展稳定的引领、规范、保障作用，建设高素质法治工作队伍。完善干部培训制度，将法治作为各级各类培训的重要内容。健全完善干部法治档案制度。同等条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，注重在领导班子中配备具有法律专业背景或法治工作经验的成员。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所）

6.加强运行监督。坚持全面依法治市、制度治党、依规治党和清廉建设统筹推进。深入落实管党治党政治责任，认真贯彻《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等党内法规，强化党规党纪意识。严格落实中央八项规定精神，省委省政府、市委市政府十项规定精神和市委市政府十项规定，着力解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题，着力形成不敢腐、不能腐、不想腐的党风廉政长效机制。（牵头部门：镇纪委，责任单位：各办所，各村(社区)党支部）

（二）政府依法行政

7.依法全面履行政府职能。对标《市县法治指数》指标体系，推动政府工作全面纳入法治轨道。深化“放管服”改革，深化“最多跑一次”“一窗受理”“一网通办”改革成果。加强权力清单、责任清单、负面清单动态管理，强化跟踪督办、绩效评估和碰硬奖惩。持续清理规范行政权力，动态调整权责清单。推行以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管体制，提升事中事后监管效能。响应民生需求，提供高效优质公共服务产品。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村（社区））

8.依法作出行政决策。贯彻《重大行政决策程序暂行条例》，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，执行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等重大行政决策法定程序。强化公职律师、法律顾问、专家学者、社会公众参与行政决策。完善重大行政决策实施后评估制度，落实违法决策终身追究制度及责任倒查机制。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村（社区））

9.严格规范公正文明执法。全面推行行政执法“三项制度”，加快行政执法标准化信息化建设。严格行政执法人员持证上岗和资格动态管理。落实行政执法责任制和责任追究制度。深入开展行政执法案卷评查。推行行政执法不予处罚事项、减轻处罚事项、从轻处罚事项“三张清单”制度，进一步规范执法自由裁量权。落实行政执法和刑事司法衔接机制，破解有案不移、有案难移、以罚代刑难题。（牵头部门：党建办，责任单位：派出所、工商所、税务所、司法所）

10.运用法治方式化解社会矛盾纠纷。健全依法化解矛盾纠纷机制，提高依法应对和处置群体性、突发性事件的能力。加强对重点领域的依法治理，从源头上预防和消除社会不稳定因素。充分运用行政手段化解矛盾纠纷，依法高效开展行政复议、行政调解、行政裁决工作，及时化解涉及行政管理方面的矛盾纠纷。加强法治化建设，依法办理事项、处理违法行为。（牵头部门：党建办，责任单位：法庭、司法所、综治办，各村（社区））

11.全面推进政府信息公开。严格落实《信息公开条例》，加快推进政府信息公开规范化、标准化建设。强化信息公开主体的服务意识，依法及时、完整公开群众和企业关心关注、涉及其切身利益的事项信息。充分运用“互联网+政府信息公开”等方式，拓宽政府信息公开渠道。完善政府新闻发言人、突发事件信息等制度，做好舆论引导，及时回应人民群众关切。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村（社区））

12.加强行政权力运行制约和监督。认真落实法治政府建设年度报告制度，向上级党委政府、同级党委、人大常委会报告上一年法治政府建设情况。健全法制工作机构，强化工作保障。落实行政复议体制改革措施。加强内部监督运行工作机制规范化建设，强化内部流程控制，防止权力滥用。落实行政负责人出庭应诉制度，严格执行人民法院生效裁判，自觉接受党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督。严格落实纠错问责制度，从严查处违法违纪问题。（牵头部门：党建办，责任单位：镇纪委、镇人大、司法所及有关办所，各村（社区））

（三）司法公正为民

13.保证司法机关依法独立公正行使职权。加快推进党对政法工作领导的制度化、规范化、科学化建设，落实领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。落实行政机关支持法院受理行政案件、尊重并执行法院（庭）生效裁判和负责人依法出庭应诉、旁听审理制度。健全政法干警履行法定职责保护和受到侵害救济保障机制。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村（社区））

（四）社会依法治理

14.全面实施精准普法。加强全面依法治国新理念新思想新战略学习宣传，突出宪法、民法典主题宣传教育，深化社会主义核心价值观教育和传统道德教育。落实“谁执法谁普法、谁服务谁普法”责任制，强化媒体公益普法责任。落实司法人员、行政执法人员和法律服务人员以案释法制度。持续深化“法律七进”，创新普法形式。做好“七五”普法总结，提前谋划“八五”普法。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村（社区））

15.推进多层次多领域依法治理。发挥法治的引领、规范和保障作用，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的联动互补、协作顺畅的社会治理体系。完善党组织领导基层治理的体制机制，建立健全“一核五治”的城乡基层治理体系。以市被司法部确定为基层依法治理驻在式调研基地为契机，全力打造特色亮点，擦亮基层依法治理品牌。发挥市民公约、村规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，实现共建共治共享。加强社会信用体系建设，教育群众诚实守信。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村（社区））

16.提升基层矛盾纠纷化解能力和水平。强化法律在维护权益、化解矛盾中的权威地位，做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。畅通群众利益表达、协商沟通和救济救助渠道，维护群众合法权益。落实《省纠纷多元化解条例》，构建社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。（牵头部门：综治办，责任单位：各办所，各村（社区））

17.保障公共安全。探索建立公共安全预警机制和干预机制。加强平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化群防群治、联防联控。深化扫黑除恶专项斗争。提升网格化服务管理水平。依法防灾减灾和应急处突，提高应急处置能力。加强安全生产、食品药品、生态环境等重点领域执法，加大对征收征用、拆迁安置、民间借贷等重点问题的依法治理力度。（牵头部门：综治办，责任单位：各办所，各村（社区））

18.优化公共法律服务。加强公共法律服务平台建设，有效配置公共法律服务资源，推进公共法律服务多元化、专业化，提供覆盖全业务、全时空的高品质公共法律服务，提高公共法律服务的知晓率、首选率和满意率。全面落实法律服务惠民举措，加强公共法律服务经费保障。（牵头部门：司法所，责任单位：各办所，各村（社区））

19.加强乡村（社区）治理法治保障。努力提升村（居）民委员会依法履职能力，教育村（居）干部依法行权，强化权力监督。发扬村社直接民主。全面实施村级事务阳光工程。以《省乡村振兴法治工作规划》起草调研及先行先试地为契机，推进法治乡村建设。开展乡风文明培育。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村（社区））

（五）法治基础培育

20.提升群众民主参与意识。有效落实群众参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的各项制度。全面推行人民群众列席党委、人大、政府相关会议。以市政协“有事来协商”试点工作建设为契机，打造群众参与平台，畅通群众意愿表达渠道。强力推行“四议两公开一监督”工作法，真正激活群众自治活力。以“清廉”建设为抓手，强化群众对党政机关的监督意识。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村（社区））

21.全面营造依法治市氛围。发扬年画打造特色法治文化的成功经验，继续提炼涵养具有本地特色的法治文化，在全社会形成浓郁法治文化氛围。挖掘、讲述身边的法治故事、依法办事的典型事例，推动树立依法治市的自信心、自觉性。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村（社区））

22.强化依法治市督导。严格落实《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，根据各行业、单位的实际编制法治建设的指标体系，常态化开展督导，不断增强各单位法治建设的自觉性和规范性。提高依法治市目标考核权重。（牵头部门：党建办，责任单位：各办所，各村（社区））

三、工作保障

（一）加强组织领导。成立由镇党委书记为组长的全面依法治市示范试点工作领导小组，由副镇长担任组长，牵头负责本组工作。领导小组办公室设在司法所，负责统筹协调推进示范试点工作。全镇上下高度重视，认真谋划，精心实施，确保高标准推进，实现预期目标，取得圆满成效。

（二）强化对口联系。按照“四个一”对口联系指导模式，建立示范试点工作联席会议制度，主动争取上级领导、上级部门、高等院校和律师的支持，及时汇报依法治市工作进展，积极借智借力总结提炼工作经验。

社会治理规范化篇9

一、德治、法治思想的学界观点

“在我国社会主义现代化建设的进程中，依法治国和以德治国都有自己的重要作用。　我们一定要坚定不移地实施依法治国的基本方略，同时要充分发挥以德治国的重要作用　。”(《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》中央文献出版社2002年337页)江泽　民对德治与法治关系的揭示，表明中国政府对国家治理模式的选择达到了一种新的理性　高度，它既与传统治理遥相呼应，又有其独特的时代创新精神，理论界对此给予了高度　关注和深度研究。就目前研究状况，我们可以把理论界对德治思想的研究观点概括为以　下四种：第一种观点认为，“以德治国”的基本主张就是“政府以道德为手段治理国家　”。道德具有调整人的行为的作用，是维持社会秩序的有效手段，通过发挥道德的作用　，有助于社会秩序的稳定。“所谓德治，是在通过道德功能和作用的发挥，实现社会稳　定和国家的长治久安。这就是说，国家的治理需要道德在包括政治生活、经济生活、文　化生活等领域发挥教育和协调作用。”(王小锡主编：《以德治国读本》，江苏人民出　版社2001，59页)这种观点坚持，法治具有强制性，它可以限制人的行为而不能改变人　的内心思想，道德在维护和巩固社会秩序方面有着法律不具有的特殊功能，“道之以政　，齐之以刑，民免而无耻”，惟有从思想上改造人，才能最终达到“有耻且格”。这显　然是一种工具主义德治观，它一方面将道德作为功利化的统治手段，它以追求社会稳定　、实现政治统治秩序为要务，另一方面在事实上将道德理解为狭义的道德规范，没有认　识到道德的多元性。不能把德治仅仅理解为一种行为规范，道德还是一种价值理念、社　会精神和人类的基本生存方式。

第二种观点认为，德治强调的是一种民间治理。德治“并不是指由统治者推行的‘治　国之术’，而仅仅表示一种规范和相应形成的多少带有自发性的民间的社会秩序。”(　马戎：“罪与孽：中国的‘法治’与‘德治’概说”，《北京大学学报》(哲社版)，19　92，2)这是一种侧重于私人的、精神的而非公共的、行为秩序层面的德治观。它将德治　限于类似于西方与基督教相关联的“德治”，是区别于政治层面的民间“小传统”的伦　理规范，是与中国传统社会民间宗教相关的“宗教”。“习惯法的支配原则与官府之法　的支配原则不尽相同。前者是一套实用性知识，其应用关乎民生日用，因此主要受实用　理性支配。后者则相反，作为一种精英知识传统，它的符号意味更强，文化选择色彩也　更浓。”(梁治平：《清代习惯法：社会与国家》，中国政法大学出版社1996年，140页　)从社会与国家二元对立分析理路出发，德治的治理主要立足于社会非政治(政府)层面　，这合乎于德治的自律性特质，且“德治”的“治”不仅仅指政府“治理”社会的规范　或原则，可以有更广泛的内涵。但仅仅将德治局限于民间治理，则面对复杂的社会公共　关系，如何凝聚共同体的生命力，是值得反思的。“一个民族，一个国家，如果没有自　己的精神支柱，就等于没有灵魂，就会失去凝聚力和生命力。”(《江泽民论有中国特　色社会主义(专题摘编)》中央文献出版社2002，395页)德治还需要发挥在一个共同体内　起到预设公共精神空间的功能。

第三种观点认为，德治具有广义与狭义之分，“广义的德治(rule  of  moral)是与法制　相对立的范畴，其核心不仅仅是强调要依靠、通过道德治理社会，更在于强调德规优于　法规、道德高于法律。在实际生活中，它则是以道德规范作为事实上社会的最高规范体　系。”或者说，“广义的‘德治’是指，凡充分发挥道德在社会生活(包括社会的政治　生活、经济生活、文化生活)中的应有功能，以达到维护和稳定社会目的的国家控制模　式。”而狭义上的德治是指，“仅依靠道德在政治生活中发挥主导作用，来实施统治的　国家控制战略”(冯振萍，陈路芳：“论传统德治与现代德治”，《广西大学学报》(哲　社版)，2002，1)。这种认识是与德治具有关联性的德法关系的复杂性有关的。同时它　也认识到道德的工具性价值功能在社会秩序中的重要作用。然而，这种广义德治观认为　德规高于法规，这显然是受康德道德观影响，认为法只是道德的一种特殊形态，它以特　殊的形式和手段实现道德的目的。却没有认识到道德与法的区别，即法具有道德所不具　有的处理人与自然关系等的技术规则。同时以社会秩序为目的，没有考虑到德治要解决　人的内心信念的问题。人的主体内在价值的培养，人的精神世界问题决不等同于社会规　范问题。

还有一种观点认为，德治首先是治官而非首先治民。德治的内涵涉及四个方面：一是　德治必须体现施政的社会公正性；二是教化；三是治者的道德垂范；四是在法与道德之　间寻求平衡，使立法司法具有道义性。(上海社科院2001年3月10日“学习江泽民同志‘　以德治国’重要思想理论研讨会”)这种德治强调领导干部和公务员应当以身作则、自　身发挥示范带头作用。这种观点的思维定式还是沿袭古代中国德治的“修己以安百姓”　(《论语·宪问》)，认为为政者的道德表率作用对百姓的道德言行以及对社会的稳定起　着关键作用，即“君子笃于亲，则民兴于仁，故旧不遗，则民不偷”(《论语·泰伯》)　。仅靠对共同的价值信仰、权威认同和道德行为规范而忽视德治必须体现施政的社会公　正性，历史证明，社会秩序维系于官员之个体道德而无外在制衡措施是不可取的。同时　，如果将作为官员的责任作为一种道德要求，这决非是康德意义上出于责任的那种高尚　道德行为(康德：《道德形而上学原理》，上海人民出版社2002，14页)，而不过是降低　了对公职人员的要求罢了。不能把德治仅仅理解为是“为政以德”这种传统式的道德教　化，它还是一种社会正义的诉求，一种社会美德的寻注。而这后者正是德治的精神实质　之所在。

基于以上对当前学界德治思想的简单归纳总结，我们可以看到，当前理论界对德治思　想的研究态度是积极的、成果是显著的，但也存在一些值得学界注意的倾向和问题：

首先，学界对德治思想的理解存在着较为明显的工具主义和技术主义倾向。在这种工　具主义和技术主义德治观中，强调更多的是德治如何为政府统治或治理服务，而有意无　意地忽略了德治对公民权利和主体素质的终极性价值追求。其实这是对“以德治国”理　念的片面理解，“以德治国”理念应该是“从唯物史观出发，既科学地揭示了道德的政　治功能，又反映了社会主义民主政治的本质要求，从而在目的和手段的结合点上达致‘　有德而治’与‘有治而德’的有机统一”(张晓东、李兰芬：“‘以德治国’谁为主体　”，《道德与文明》2002，2)。

其次，学界对德治思想的理解存在着泛政治倾向，而忽略了德治思想深刻的价值理性　和社会信仰导向。德治不仅仅是政府国家的一种治理模式，而且是一种以价值理性和社　会信仰广泛而深刻地影响人们精神世界和生存方式的社会管理模式。

再次，割裂德治工具品质和价值品质之间的相辅相成的辩证关系，是当前中国学界对　德治思想发生误解的学理根源。强调作为价值品质即实体性治理内容的道德境界层面的　德治内涵，而忽视了工具品质的制度化形式，使得德治难具操作性，这是当前德治所迫　切需要解决的问题。

与德治研究相呼应，理论界对法治研究也兴起了一股热潮。就其主要观点可概括以下　几个方面：

第一种观点认为，法治是社会行为规范体系。“所谓法治，就是国家以一套完善的法　律制度规范和约束人们的行为，从而产生社会秩序。”(王建国：“人治与法治”，载　于强国论坛)这种法治观的实施主体是国家，作为被治理的人们在法治的载体——法律　面前只具有服从的义务，缺乏对法律制定的参与权的合理性、正义性品质要求的权利，　尽管它主张权利平等、权力制衡，但这不能保证人们不受法的暴力统治，存在着人人都　平等地受恶法压的可能性。有人认为这是一种“治法”(以法律为工具，以人为治理对　象——中国传统法家的法治即属于此)而非“法治”(即以人为权利主体，要求立法和司　法都以保护人的权利为第一要义)。其实，在本质上说这是一种工具主义法治观，它将　法治片面理解为社会行为规范体系，而忽视对法治精神实质的探究。不同于法制的法治　本质在于主张权利平等和社会正义的人性品质和生存习尚。在由人治社会步入法治社会　的历史进程中，法治化的存在与发挥作用不仅需要外在规则约束，而且需要克服凝聚于　人们内心深处的生存习惯，它要求人们对法产生信任和信仰，并能够通过法律获得生存　条件的保障和利益关系的正义衡平。

第二种观点认为，法治是体现了一定价值内涵的行为组织图式。“法治是民主、自由　、平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美结合。”(张文显：《法学基　本范畴研究》，中国政法大学出版社1993，291页)“实现民主，尊重和保障人权是实行　法治国最根本的价值追求。”同时，“个人权威要服从于法律权威，权力要服从于法律　。”法治决非仅仅意味着单纯的法律的存在，它要确立法律的统治的治理理念。法治(rule  of  law)不同于依法而治(rule  by  law)，真正的法治是以法律为治国之宗旨，而　依法而治是以法律为手段。法治不仅仅是“以法治国”的意义，而且含有用于治国的法　律所必须遵循的原则、规范或理想的意思，如“公正原则”、“平等原则”、“维护人　的尊严的原则”(龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985，81页)。法治既以　法律为最高准绳，同时也对法律提出了全新的要求，也就是亚里士多德所谓的善良之法　。不对法律提出这一合理要求，则仅仅是依法而治，排除法律的渊源这一问题，它就是　中国古代法家的法治。使权力服从法律是法治的根本内涵，也是法治的神圣使命。这是　从法治的实质层面上探讨其价值取向，法治的价值追求是为保障民主、人权、并且要求　权力服从法律的规定，但是法治的表现形式也是法治所必须考虑的，法治的实质正义与　程序正义、实体正义与形式正义都是必需的。这是一种试图将法治纳入到社会秩序与社　会生态系统中的广义的法治观。它涉及到对公共权力的价值与功能的理解，这是对法治　精神的揭示，但缺少程序化的实施标准，而程序化讲求的是既要存在着对正义结果的衡　量标准，又要具备一种保证达到预期目的的程序。而这种程序在中国这种具备浓厚规则　试错(对即存规则的讨价还价、人情漫溢)环境下，程序化是急需的，也是必然的。

第三种观点认为法治是一种局限于公法领域的国家治理模式。“社会主义市场经济体　制下，法治的含义有三种：一是实行宪政，宪法保障公民的基本权利与自由，确定政治　权力划分的基本规则、确定国家活动的基本范围、确定政府作用的领域与界限；二是实　行行政法治，公共部门的活动必须受到严格的公法约束，公共部门不能从事没有法律依　据的活动，公共管理活动要以普通法为基础，而不是以行政规章为基础，公共部门活动　必须符合正当程序原则；三是政府管理要以公平、统一、无歧视的公共管理为基础。”　(李军鹏：“自治、法治与善治：中国行政改革的目标去向”，《江西行政学院学报》2　001，1)它将法治理解为对国家政府的公权力的限制，这确实突破了中国传统法治理念　，这符合现代法治精神。然而它难以也不能全面反映法治的真正内涵，因为法治作为一　种治国方略，决不仅仅意味着对权力进行限制，体现社会“正义”或正义观念的公法并　不能替代体现私人行为的规范的私法。治理国家是一项系统的工程，这种法治是对公法　领域的公共行为——政府权力的规范，在限制规范政府权力的同时，公民的私人行为亦　需要受到保障与规范，尽管这样并非其本质。

第四种观点认为法治是一个包含着多重内涵的治国思想。首先，法治是一种观念，一　种意识，一种视法为最高权威的理念和文化；其次，法治是一种价值的体现，即法具有　普适性和正义性；再次，法治是一种以“法的统治”为特征的社会统治方式和治理方式　，它并不排斥社会道德等对人们内心的影响和外在行为的自我约束，但它排斥以个人为　轴心的统治方式。(刘作翔：“思想的价值与法治的理念”，《法制日报》，1999年7月　22日)认为，法治从本质上讲是一种自然秩序，它有三个含义：第一，法治意味着对权　力的制约；第二，法治意味着“法律面前人人平等”，这也就是法律的普适性；第三，　法治意味着形式正义。(李波：“法治的意义”，中国经济研究中心简报，2000，81页)　强调法律的形式正义，它近似于哈耶克、韦伯等西方自由主义法治观，我们可以称之为　程序性法治观。强调这一点在原本缺乏程序化法治的中国社会是十分必要的。但不能以　之否定或忽视了法治的实体性价值。

通过以上的归纳总结我们可以看出学界对于法治的理解也存有值得注意的几种倾向：

一是工具主义倾向，即把法治看作实现国家秩序或维护社会治安的手段。这种已为多　数人认可的法治观仍然具有值得研究和商榷的地方。一方面法治确实具有工具品质，它　具有维持社会秩序的功能，然而这种工具品质不是法治的精神实质。法治精神工具化的　倾向在实践中往往会使法律沦为国家实现政治目的的手段而非保障人的神圣尊严的价值　指归，这不谛于对传统法家法治的回归。

二是自由主义倾向，即把法治仅仅理解为保障个人自由权利的需要而对国家公权力施　加限制。当然，“法律是解放人类、增进人类自由、福祉的天使。因此，法不应异化成　为‘治民’的法。法的首要任务是‘治吏’。”(倪正茂、杨海坤等《中日法学家对话　：法治勿入工具主义误区》，《社会科学报》，2002年，8月1日)法治对权力的限制，　对人的自由的保障是其精神实质，这是法治的深层次价值意韵，没有了法治的精神，法　治是不存在的。

三是程序主义(或形式主义)倾向，即法治程序(形式)优于法治实体(内容)。例如，哈　耶克就认为：“要使法治生效，应当有一个常常毫无例外地适用规则，这一点比这个规　则的内容为何更为重要。只要同样的规则能够普遍实施，至于这个规则的内容如何倒还　是次要的。”哈耶克在坚持自由主义的原则下，反对任何政府的意识形态灌输。(哈耶　克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第80、77页)法律的制定不能　成为立法者为了他的目的而影响人民，政府不应以帮助人民发展起个性为名而成为一个　“道德的”机构，政府认为的道德而强加给其社会成员的——不管这种道德是道德的还　是不道德的——只要政府采取了这种措施，那政府本身就是不道德的。权力如果成为直　接参与价值分配的现实资源，则表明权力无法受到基础价值资源的有力制约，进而会产　生权力寻租现象，这实质上是法治的空乏化与德治的虚泛化。马克斯·韦伯亦认为法治　追求的是“最精确的、对于机会的可预计性以及法和诉讼程序中合理的系统性的最佳鲜　明性。”(马克斯·韦伯：《经济与社会》(下卷)，商务印书馆1997，139页)这是“因　为特殊的法的形式主义会使法的机构像一台技术上合理的机器那样运作，它为有关法的　利益者提供了相对而言最大的活动自由的回旋空间，特别是合理预计他的目的行为的法　律后果和机会的最大的回旋空间。”(同上书，140页)形式主义法治观就其坚持程序民　主以保障公民的自由与权利有其合理性，但它把法治程序强调到高于法治实质并隔裂两　者关系就失之偏颇。

二、德治、法治思想的科学解读

国家治理模式不仅仅是调整一国社会秩序的一系列规范体系，更是一种表现社会结构　的文化形态、一种人生活意义的选择。因此，一个国家政府选择什么样的治理模式在根　本上受其社会结构样态、社会发展状况、社会成员素质、社会动员能力以及国际发展态　势等诸多方面的影响和左右。江泽民提出“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会　主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚　持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。”(《江泽民论有中国特色社会主义(专题　摘编)》336页)的治国方略既是对转型中的中国社会结构发展状况的理性认知，也是对　中华民族生存意义的合理选择。

与法治相结合的德治不仅仅是调整社会生活的一系列规范体系，还是一种文化形态、　一种人的生活意义，更是一种道德价值的实现方式。作为一种文化，“以德治国”必须　“坚持马克思列宁主义、毛泽东思想的指导地位，是我们立党的根本，也是社会主义文　化建设的根本，决定着我国文化事业的性质和方向。”(同上书，384页)理想、信念、　世界观、人生观、价值观、意识形态、政治思想，必须融入于马列主义、毛泽东思想和　邓小平理论指导下的中国特色的社会主义道德体系，惟其如此，才能真正体现中国特色　，并凝聚中华民族之向心力。作为一种人的生活意义(meanings)，德治也就是人生社会　道德理想的实现过程及其自然形成的良好的社会秩序。德治还是一种强化道德价值的实　现方式，它使具有认知、激励、评价等功能的道德获得了维持社会秩序、实现社会稳定　的政治功能，在深层次上对“有序化社会共同体的合法性、正当性”问题做出合理的阐　释，对政治权力提出价值理性评判的要求。

社会治理规范化篇10

〔关键词〕依规治党；依法治国；五位一体；四个全面

〔中图分类号〕D262.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）06-0059-07

依规治党，是中国共产党依照和其他党内法规管党治党的基本方略。依法治国是中国共产党领导人民依靠宪法和法律治理国家的基本方略。这两者虽然并行不悖，但在前提条件、逻辑起点、落脚点、技术要素上，具有互相借鉴、相辅相成的契合。深入研究和正确把握依规治党与依法治国的辩证统一关系，找准两者相辅相成的一致性和结合点，形成优势叠加、良性互动，对于坚持全面从严治党，把思想建党与制度治党结合起来，真治真严、敢治敢严、长治长严，加强马克思主义执政党建设，对于加强党对依法治国的领导，全面推进依法治国，稳步推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重要的理论意义和实践意义。

一、 从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度上，把握依规治党与依法治国的一致性和结合点

综观世界现代国家的政治体制结构，无一不是“政党―国家―社会”的架构，无一不是党有党规，国有国法。党规与国法都是国家治理体系中的重要组成部分，政党在宪法和法律规定的范围内活动，但政党按照其党规管党治党。

中国特色社会主义政治制度体系，与世界现代国家的政治体制结构有其共性，同样是“政党―国家―社会”的架构。中国共产党是领导党，也是执政党，在坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化中，发挥着决定性作用。党领导人民制定了宪法和法律，并把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，同时，也明确规定了中国共产党只能在宪法和法律规定的范围内活动。依法治国是依靠和依照宪法和法律调整国家内部各种关系，规范法人和公民的行为。依规治党是依靠和依照党规调整党内各种关系，规范党的各级组织和党员的行为。虽然，两者在适用范围、内容和对象上有所区别，但是，党是国家事业的领导核心，宪法和法律是党领导人民制定的，国法与党规在本质上是一致的，都是人民意志和人民根本利益的集中体现。依法治国是践行党治国理政基本方略的伟大实践，依法治国必然要求加强党的领导，也必然要求依规治党，用党内法规来规范各级党组织和党员的行为，要求党员带头学法、懂法、执法、守法，做依法治国的模范践行者。因此，在中国特色社会主义的国家治理体系中，依规治党与依法治国，如同鸟之两翼，车之两轮，具有必然的一致性和内在联系的结合点。

坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标，也是依规治党与依法治国的指导思想和目标任务。国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力，则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。我们应从现代国家的政治体制结构，从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度上，深刻认识依规治党与依法治国的内涵和本质，在以下几个方面把握好依规治党与依法治国的一致性和结合点：

一是在坚持和完善制度上，把握好依规治党与依法治国的一致性和结合点，使党和国家的制度体系更成熟更定型。

十八届三中全会对坚持和完善党和国家制度提出了明确的目标任务：“到二O二O年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”〔1〕要达到这样的目标，迫切需要依法治国与依规治党的各项工作，都要围绕形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系这个目标来部署和展开。指出：“我们研究依规治党这一重大课题，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，修订廉洁自律准则、党纪处分条例、巡视工作条例等党内重要法规，制定党委（党组）落实从严治党责任的意见。”〔2〕他在党的十八届四中全会上专门论述了关于健全党领导依法治国的制度和工作机制的问题：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，必须加强党对法治工作的组织领导。各级党委要健全党领导依法治国的制度和工作机制，履行对本地区本部门法治工作的领导责任，找准工作重点，抓紧制定贯彻落实全会精神的具体意见和实施方案。”〔3〕依法治国，重要的是必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。依规治党，要坚持纪严于法、纪在法前的原则，更是需要首先形成以为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。通过依规治党与依法治国的统筹谋划，密切结合，改革不适应实践发展要求的体制机制，不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学更完备更定型。

二是在转变治理方式上，把握好依规治党与依法治国的一致性和结合点，彰显制度和法治的力量。

依法治国是党对国家治理方式的转变，必然要求党对自身的管理提出新的更高的要求，切实转变思想观念和行为方式，加强党内法规建设，依照和其他党内法规从严管党治党，必须加强党内监督，严肃党内政治生活，做到真治真严。在推进依规治党、依法治国的过程中，都要贯彻科学执政、民主执政、依法执政的指导思想，都要从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度上，着力探索适应国家治理体系和治理能力现代化的科学治理方式，既要改变“重政策、轻法律，重人治、轻法治”的问题，也要改变“纪法不分、纪于法后，以法代纪”的问题，把治国理政方式转移到用法治思维和法治方式分析问题、处理问题的轨道上来，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，用制度和法治的方式管人管事管权，改进党的领导方式和执政方式，实现党国家社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。

三是在决策科学化和执行精准化上，把握好依规治党与依法治国的一致性和结合点，提高党和国家治理能力现代化水平。

提高党的执政能力和领导水平的关键，在于决策科学化和执行精准化，而推进依规治党和依法治国，是促进和保证决策科学化、执行精准化的基本方略和制度支撑。依规治党和依法治国在推进决策与执行的制度化、规范化、程序化上，有其共性和结合点。在依规治党与依法治国的良性互动中，让法律追究和纪律问责同向发力，促进和保障决策与执行的科学和精准，把制度建设、领导人才、法治人才建设和治国理政能力建设，有计划有步骤地纳入依法治国和依规治党的轨道，统筹推进，同步运作，把决策执行与疏理、管理、治理、服务融为一体，提高决策力和执行力，推进国家治理能力现代化。

二、从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的战略思维上，把握依规治党与依法治国的互动性和结合点

全面建成小康社会，是中国共产党向人民、向历史作出的庄严承诺，是全体人民的共同期盼。为实现这一战略目标，必须统筹推进“五位一体”的总体布局和协调推进“四个全面”的战略布局。依法治国与依规治党，既是“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局中的基本元素，也是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的动力和保障。二者是相互依存、相互促进、相辅相成的，无论是在理论上，还是在实践上，具有一致性和结合点。能否把握好依规治党与依法治国的辩证关系，为“五位一体”“四个全面”的顺利实施提供动力和保障，是决定成功与否的关键。

一是在方向目标和全局上找准依法治国与依规治党的一致性和结合点，坚持以“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局为主线，把加强党的领导和全面建成小康社会、实现民族复兴中国梦的目标，贯彻到依法治国与依规治党的各个方面。

无论是在“五位一体”的总体布局中，还是在“四个全面”的战略布局中，依法治国、依规治党同属于政治建设范畴，是两个布局中的重要组成部分，都是以全面建成小康社会、实现民族复兴中国梦为目标的。依法执政、依法治国，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，需要加强党的领导，把握好依法治国与依规治党在方向目标上的结合点，确保依法治国的正确方向，始终按照既定目标顺利推进。依规治党与依法治国在政治方向和战略目标上完全一致，把二者结合起来，互联互动，完全可以取得共胜双赢的效果。

二是在问题导向和工作重点上找准依法治国与依规治党的互动性和结合点，围绕统筹推进“五位一体”的总体布局和协调推进“四个全面”的战略布局来聚焦、聚力、聚神。

在统筹推进“五位一体”总体布局和协调“四个全面”战略布局的进程中，我们面临着如何贯彻创新、协调、开放、绿色、共享的发展理念，坚定不移地调结构，转方式，引领经济发展新常态；如何把治标与治本结合起来，实现由风暴式反腐向常态化反腐、制度性反腐的转变，以反腐倡廉新成效取信于民；如何把“关键少数”与“最大多数”结合起来，以严格的标准和严明的纪律管全党，治全党，助推国家治理现代化；如何把依规治党与以德治党、依法治国与以德治国结合起来，既有高线，又有底线，既有高尚的道德倡导和教育，又有严格的约束和惩罚，形成内外兼修、标本兼治的治党治国新格局；如何把顶层设计与基层创新结合起来，增强决策的整体性、系统性和协调性，提高制度执行力和政策法律的实效性等等。

坚持以问题为导向，围绕解决上述问题而聚焦、聚力、聚神，依法治国与依规治党就会同向发力，互相策应，在实践中逐步形成互联互动、相辅相成的格局。针对尚存在的一些不协调问题，在治理方法上找准依法治国与依规治党的结合点，既要统筹兼顾，善于“弹钢琴”，也要抓住重点，破解难点，补齐工作短板，增强推进“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局的整体性协调性。

三是在践行五大发展理念、优化政治生态上，找准依法治国与依规治党的一致性和结合点，在全党形成尊崇、践行党规、以发展为第一要务的意识和风气，以带动全社会形成维护宪法法律权威，尊崇法治精神，促进经济发展、社会进步的良好社会风气。

发展是党执政兴国的第一要务，也是解决中国所有问题的关键。面对中国经济发展进入新常态、世界经济发展进入转型期、世界科技发展酝酿新突破的发展格局，我们必须坚持以经济建设为中心，以科学发展为第一要务，以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，把依规治党与依法治国结合起来，使“五位一体”与“四个全面”相互促进，统筹联动，加快形成崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放、推进共享的机制和环境，以政治生态的青山绿水，支撑和保障经济更有效率、更有质量、更加公平、更可持续地发展。在推动经济发展的基础上，建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、生态文明、和谐社会，协同推进人民富裕、国家强盛、中国美丽。

三、从尊重人民主体地位、保证人民当家作主的根本立场上，把握依规治党与依法治国出发点、落脚点的同一性和结合点

人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。党的根基在人民，党的力量在人民。依规治党，就是为了党在人民中扎牢根基，吸取人民的智慧和力量，更好地为人民服务。同样，人民是依法治国的主体和力量源泉。依法治国，就是为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本利益为出发点和落脚点。因此依规治党与依法治国在实践主体上具有同一性，在出发点和落脚点上具有共同性。

一是在坚持以人为本，一切为了人民，一切依靠人民上，把握好依规治党与依法治国的一致性和结合点，充分尊重人民的主体地位，保证人民当家作主。

马克思主义认为，人民群众是社会历史的创造者，是社会历史发展的决定力量。这就要求依规治党与依法治国都必须以马克思主义的这个基本原理作为根本的指导思想，都要站在人民立场上，尊重人民的主体地位，一切活动都要依靠人民，保证人民当家作主。《中国共产程》明文规定：“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”〔4〕 还规定：“党在自己的工作中实行群众路线、一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。”〔5〕中这些规定，与依法治国坚持人民主体地位的原则，是完全吻合的。依规治党，践行中这些规定，有利于引领和保证依法治国坚持人民主体地位，有利于保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。

二是在坚持以人民拥护不拥护、答应与不答应、满意不满意为根本标准上，把握好依规治党与依法治国的一致性和结合点，使党的政策和国家法律都能充分反映和体现人民意志和利益。

明文规定：“坚持全心全意为人民服务。党除了工人阶级和最广人民群众的利益，没有自己特殊的利益。”〔6〕依规治党就是要更好地贯彻执行关于维护和发展人民利益的规定，更好地践行为人民服务的宗旨，更有利于彰显人民是依法治国的力量主体、监督主体、受益主体的特征。

不论是依规治党，还是依法治国，都必须把维护和发展最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，这是依规治党与依法治国最大的一致性和结合点之所在。坚持依规治党与依法治国，为的是带领人民创造幸福生活，因此，无论是党的政策，还是法律，都要顺应人民群众对美好生活的向往，以人民为中心，真正反笕嗣竦脑竿和意志，切实做到立法为民、执法为民、司法为民，让老百姓过上好日子，从满足人民群众的利益诉求和幸福获得感上，体现我们党“立党为公，执政为民”的执政理念。

三是在坚持法律面前人人平等上，把握好依规治党与依法治国的一致性和结合点，确保宪法法律的尊严和权威，使宪法法律成为人民维护自身权益的有力武器。

依法治国必须坚持法律面前人人平等。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得超越宪法法律的特权。明文规定：“党必须在宪法法律范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”〔7〕规定的原则与依法治国的原则，从实质内容到文字表述都是衔接吻合的。坚持依规治党，对依法治国只会起到引领和保障作用，能更好坚持法律面前人人平等，有效克服以言代法、以权压法、徇私枉法，确保宪法法律的尊严和权威，确保人民依法享有的权利和自由。

四、从建设社会主义法治国家的法治体系上，把握依规治党与依法治国的联动递进性和结合点

治氡叵戎蔚常治党务必从严，从严必依法依规，这是依规治党与依法治国联动递进的大逻辑大规律，也是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的题中要义。依规治党与依法治国，既不是对立的，也不是孤立的，二者互相衔接而不覆盖，互相借鉴而不替代。通过依规治党，健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，发挥政策和法律的各自优势，促进依规治党与依法治国互联互动，层层递进。

一是在坚持党的领导与依法治国相互依靠、相互保障上，把握好依规治党与依法治国的一致性和结合点，充分发挥依规治党对依法治国的引领和保障作用。

依规治党与依法治国之间的关系，说到底是党的领导与依法治氲墓叵怠O敖平总书记在十八届四中全会上指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义；党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”〔8〕依规治党与依法治国之间的关系，如同党的领导与依法治氲墓叵担是一个互相依靠、相辅相成的关系。依规治党是依法治国的引领和保障，依法治国是依规治党的基础与依托。我们应跳出“法大，还是党大”的思维陷阱，在互相依靠、互相保障上找准结合点，做好互相促进、相辅相成的文章。在推进全面依法治国中，依靠党的领导，依靠依规治党促进党员、干部成为依法治国的重要组织者、推动者、实践者。同样，在推进依规治党中，依靠全面依法治国提供良好的政治基础和法治环境，促进党员严格遵守和自觉执行党内法规。

二是在促进党内法规同国家法律衔接和协调，建设中国特色社会主义法治体系上，把握好依规治党与依法治国的一致性和结合点，促进依规治党与依法治国互联互动，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。

建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，是全面依法治国的总目标。在十八届四中全会上对依法治国的这个总目标作出了阐释，即“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国依法执政依法行政共同推进”。〔9〕在这里十分明确地指出，形成完善的党内法规体系，是建设中国特色社会主义法治体系的题中之义。他还强调指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”〔10〕

我们应以建设中国特色社会主义法治体系的全局观念和系统思维，把握好依规治党与依法治国的一致性和结合点，把形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系，与形成完善的党内法规体系结合起来，统筹谋划，协调一致，使之互相衔接、互相促进、互相保障，形成依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、政府、社会一体建设的格局，有序推进中国特色社会主义法治体系的完善和社会主义法治国家建设。

三是在坚持纪严于法，纪于法前，以守纪促进守法上，把握好依规治党与依法治国的一致性和结合点，充分发挥党组织和党员在依法治国中的先锋模范作用。

党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的重要保障。党在领导方略上实施依法治国，在治国理政上，党领导人民制定宪法和法律，依靠依照宪法和法律管理经济社会等国家事务。与此同时，党又提出依规治党，依靠依照党内法规来严格管党治党，要求党组织按照规定的在宪法和法律的范围内活动，用党内法规来严格规范党组织和党员行为。因为没有党规党法，敕ㄊ呛苣驯U系摹T诠家治理中，党的纲领、路线、政策是制定国家宪法和法律的先导和引领。通过依规治党，确保党在宪法和法律范围内活动，要求各级党组织和党员在依法治国中发挥先锋模范作用，维护宪法和法律的权威性。通过推进依法治国，确保党的纲领、路线、政策在国家治理中贯彻执行，维护党执政的合法性和权威性。

我们必须明确的是，在我们国家法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。因此，坚持纪严于法，纪于法前，以守纪促进守法，体现了依规治党与依法治国的一致性和高度融合。我们通过依规治党，运用党内法规把全面从严治党落到实处，促进党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。

五、 从有序推进国家和社会生活法治化的工作方式上，把握依规治党与依法治国程序规范规则透明的共同性和结合点

重规则，讲程序，是国家治理方式现代化的一个重要标志。依规治党与依法治国有一个最大的优势和共同点，就是规则透明、程序规范。因此，在推进国家治理现代化，特别是在有序推进国家和社会生活法治化的过程中，我们必须把依规治党与依法治国结合起来，把握好依规治党与依法治国程序规范、规则透明的共同性和结合点，从治党治国两个领域里同时发力，推进国家各项工作法治化。

一是在推进国家和社会治理制度化、规范化、程序化上，找准依规治党与依法治国的一致性和结合点，有序有力推进国家和社会生活法治化。

制度化、规范化、程序化，是社会主义民主政治的根本保障，也是坚持依规治党和依法治国的关键环节。明文规定：“广开言路，建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序。完善中国特色社会主义法律体系，加强法律实施工作，实现国家各项工作法治化。”〔11〕通过依规治党使的这些规定，转化为依法治国的力量和保障，促进公民依照法律规定通过各种途径和形式管理国家事务，参与经济文化事业和社会事务管理，并使之制度化、规范化、程序化。

二是在坚持德法兼济、引导与惩治并用的方式方法上，找准依规治党与依法治国的一致性和结合点，实现法治和德治相得益彰。

法治是现代国家治理的主要模式，但是，法治不仅不排斥德治，而且需要德治发挥作用。这也是中国优秀传统文化在当代治国理政中的价值所在。在推进全面依法治国中，坚持依法治国与以德治国相结合，既重视发挥法律的规范作用，又重视道德的教化作用，以法治体现道德理念，强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神。在推进依规治党中，坚持依规治党与以德治党相结合，既倡导高线，坚定理想信念，又守住底线，失责必问，违纪必究，发挥共产党员的先锋模范作用，弘扬党的优良传统，坚持廉洁自律，勤政为民。显然，在德法兼济、惩治与教化并用上，依规治党与依法治国有着明显的一致性和结合点。我们应该本着文化自信和价值观自信的态度，把握好依规治党与依法治国在德治教化上结合点，高扬共产党员理想信念的旗帜，坚持以社会主义核心价值观为引领，发挥优秀党员、干部、道德模范的作用，弘扬真善美，倡导崇德向善、见贤思齐，强化道德对依规治党与依法治国的文化支撑作用，有效推进国家各项工作法治化。

三是在注重民生、推动发展、促进和谐，推进基层治理法治化上，找准依规治党与依法治国的一致性和结合点，促进社会公平正义、和谐幸福。

实现国家和社会生活法治化，基础在基层，工作重点在基层。依规治党和依法治国都需要延伸到基层，落实到基层。在广大农村和社区等基层单位，我们应注意把握好依规治党与依法治国在注重民生、推动发展、促进和谐上的一致性和结合点，同心同向发力，各自发挥不同的作用，共同致力于推进基层治理法治化，让老百姓过上好日子。在基层依规治党，运用党内法规管党治党，强化基层党组织的整体功能，发挥党组织政治引领和服务群众的作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。通过依规治党，增强党员的意识和规矩观念，在依法治国中发挥先锋模范作用，带动群众遵纪守法，在全社树立尊法律、守规则、讲程序的风气，有序有力地维护社会公平正义，促进共同富裕。

〔参考文献〕

〔1〕 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编〔C〕.人民出版社，2013.23.

〔2〕 〔3〕中共中央文献研究室编重要讲话文章选编〔C〕.党建读物出版社，中央文献出版社，2016.359，359、217-218.