城市治理建议十篇

城市治理建议篇1

【关键词】流动人口 疏解政策 包容性治理 【中图分类号】C913 【文献标识码】A

超大城市集成了巨量的现代物质技术要素和人文社会要素，既是人类文明发展成果的集中体现，也在相当程度上考验着管理者的智慧与治理水平。经过改革开放三十余年的发展，北京现已成为集政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等功能于一体的超大城市，然而“大城市病”也愈益凸显，流动人口治理面临新挑战。2015年，中央和北京市委先后出台政策，提出要有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构。

作为首都，北京市历来重视流动人口服务与管理，近年来更是从就业、居住、教育和生活等在城市空间中的行为规制入手，综合采取“以业控人、以房管人、以学控人、以证管人”的政策手段，着力控制流动人口的增长速度和总量，以求取得疏解效果。为了定量了解疏解效果，中国政法大学和零点有数集团联合课题组于2016年上半年，选取朝阳、海淀、昌平、丰台四个流动人口较多的典型区进行抽样调查，调查地点以流动人口聚集的城中村、批发或零售市场为主，回收有效问卷1348份。该次调查的发现及所引发的思考，对于转型期各超大城市的流动人口治理具有一定的启发及参考价值。

调查发现，在现有政策力度下，流动人口留居意愿依然高企，疏解局面艰难，“以业控人”效果优于“以房管人”

课题组通过对调查问卷进行统计分析，总的发现是：在现有政策力度下，流动人口留居意愿依然高企，疏解局面艰难。在对流动人口总体的调查中，对于未来三年的打算，54.3%选择“一直留在北京”，20.3%将“视情况而定”，打算回老家或去其他城市发展的合计25.5%。其中，在批发零售市场工作的流动人口留京意愿最高，达到61.3%（21.7%持观望态度），在公司或机关事业单位工作的留京意愿为58.4%，其余服务业从业人口及无业人口留京意愿在50%-55%之间。调查发现虽然留京意愿与收入水平存在一定正相关关系（月均收入在5001-7000元的留京意愿比例接近60%），但月均收入在2000元及以下的低收入困难人口留京意愿亦达到45%（这部分人口约占整个流动人口的1/5）。考虑到他们的艰难谋生状况，这一比例实际上并不低。

调查还发现，“以业控人”效果优于“以房管人”。在当前市场疏解和小门店整治政策下，有两到三成的直接从业人口因受到冲击较大，拟选择离开北京。如果市场搬迁，28.2%的从业流动人口选择离开；如严格施行小门店整治，20.8%的从业流动人口选择撤离。如果严格执行“以房管人”政策，拆除违章建筑、取缔一切违规出租行为，也仅有13.1%的普通流动人口选择离开，19.3%的人视情况而定，高达67.6%的人群明确表示将继续留在北京。

就年龄而言，16-55岁的中青年流动人口留京意愿普遍较高，比例达到55%以上。其中，36-45岁的比例最高，达到62.2%；26-35岁的选择留京的比例为48.1%，低于前者约14个百分点。主要原因是其子女正处于或即将进入义务教育阶段，受“以学控人”政策影响而难以在京接受正规教育。

实地访谈和定性调查还发现，持观望态度或暂时拿不定主意的那部分人口，即使返回老家或去其他地方发展，在工作生活遇到困难或在严控政策稍有间歇的情况下，再行返京的可能性也比较大；有些干脆就在北京“打游击”，以拖待变。

要合理把握外来人口“向心式流动”形态，确立“融解”与“疏解”并举基本思路

尽管经过三十余年的快速发展，中国现已成为世界第二大经济体，但从发展阶段和人均水平来看，仍然是当今世界上最大的发展中国家，北京仍然是最大发展中国家的首都。地域之间、地区之间、城市之间发展不均衡的程度大，京沪深等超大城市的“首位度”高，对流动人口的吸引力大。从全国范围来看，以户籍所标定的人口流动，呈现出典型的“向心式”流动形态，各地区和各城市之间“网络式”和均衡化的人口流动格局远未达成，且尚需一段艰难的时日。对此有合理的认知，是正确制定和出台流动人口政策的前提。

要确立“融”“疏”并举的基本思路。如果从黑龙江瑷珲至云南腾冲作一倾斜约45°的直线，可把全国分为两大部分：线之东南占全部国土面积约四成，却居住着全部人口的九成五左右，此即为人口地理学上的“胡焕庸线”。自1935年提出至今，这一人口分布格局基本保持稳定，其同时也是我国的自然生态分界线。我们实现民族复兴中国梦，就需要在这约四成的国土上把绝大部分人口实现城市化，这是中国城市化面临的最大国情和最大挑战。13亿多人口的大国出现若干个几千万、上亿的城市群（都市圈），发展出若干个两三千万的超大城市，是合乎事物发展规律的。学习建设、治理和运行这些超大城市及其城市群，是人类发展史上所不曾有过的难题。由此角度则可看出，超大城市的流动人口治理需要超越城市本位，摒弃单一疏解的思路，而应着力在“融解”与“疏解”辩证施策上见智慧和下功夫。

扭转城市发展空间格局，研判和预防疏解政策非预期后果，探索社区包容性治理新方式

扭转城市发展的空间格局。当前北京所产生的人口密度高、交通拥堵、环境恶化、资源紧张等问题，不能过于单一地归因到流动人口规模上。如此体量的超大城市，在空间发展形态上如果依然是“摊大饼”和“放射状”，交通不可能不拥堵。若在京津冀协同发展乃至国家统筹的战略格局下，首都城市发展的空间形态逐步地转型到“组团式”、“多中心”的轨道上，“大城市病”的问题有望逐步得到缓解。

积极研判和预防政策非预期后果。当今中国正在经历深刻的社会大转型，包括北京在内的各超大城市并非处于社会的孤岛之中，其流动人口治理政策往往关涉全局，旁及其他，对其非预期后果需有较为充分的研判和预防。例如，“以学管人”政策可能导致部分学龄儿童不得不与父母分离而成为留守儿童，或者滞留北京难以接受正规的义务教育，而诱发社会问题。再有，“城中村”的拆除，有可能将城里打工的农民工及其二代三代子女置于“农村回不去、城市不落脚”的“流民”境地。因此，从全局出发，逐步消除制度壁垒，使其按一定比例在城市安定下来，的确事关社会稳定大局。眼下的中国城市发展，要环境要秩序，但更要生活包容。在流动人口治理问题上如若缺失包容，缺失全局，缺失风险意识，“按下葫芦浮起瓢”的现象将始终无法避免，最终会否导致社会风险爆发亦未可知。

探索社区包容性治理新方式。包括人力在内的资源于流动之中实现配置，并且在现阶段向比较收益更高的超大城市和大城市流动，乃是市场经济自身规律使然，对此施以刚性的人口控制政策并不能奏效，这已为事实所证明。2016年10月1日起北京实行居住证制度，但鉴于群租房管治更严、“城中村”逐步消失等原因，仅是提供合法稳定住所（拥有未来可以在本市居住6个月以上的住所）证明这一条，就会使许多流动人口无法按规定办证。可以预计，居住证制度实行后，流动人口办证率低、基础信息难掌握、基层管理有盲区的问题将凸显。对此，建议从流动人口治理的现实出发，在其居住生活较为集中的社区，探索包容性治理的新方式。例如，可以吸收有一定居住年限且综合素质好的外来人员，加入流动人口管理队伍、社区社会组织，乃至社区自治组织；社区服务设施及项目也一定程度地向流动人口开放；社区论坛、议事、决策和事务治理等鼓励流动人口参加，等等。总之，要充分发挥基层社区的作用，不断增强社区的社会融合性和城市的社会亲和性，从而使流动人口治理在超大城市真正落地。

（作者为中国政法大学教授）

【参考文献】

城市治理建议篇2

一是网格员工作积极性不高。网格员是基层政府服务群众的末梢，工作内容涉及民生管理各类事项，不仅要懂一定的法律法规，善于排查和调解各类矛盾纠纷，还要懂一定的计算机操作方式，会进行大数据平台信息传输。这就对网格员的专业素质和心理素质提出了非常高的要求。但是网格员的待遇水平始终较低，积极性不高。同时，网格员在社区管理中只是辅助角色，不具有直接独立处理社区问题的权力，也没有居委会工作人员的威望。加上是选聘人员身份，缺乏稳定性，网格员职业认同感较差，很多人加入网格员只是权宜之计。

二是网格管理管控思维较重。网格员的具体管理和人事工作由乡镇、街道统筹负责，但具体工作却是在社区党组织、居委会的直接领导和管理下进行。除去人员分工不同，网格员与社区工作人员并无二致，都同属于科层制下的行政工作系统，管控思维较突出。同时，网格化管理也是一项基层自治制度，目前在治安维稳和信息采集工作上作用巨大，但在充分调动起居民、社工、社会组织等多元化主体参与方面还有差距，社区自治有待加强。

三是网格化划分标准不一致。当前交通、城管、消防、交警、环保，甚至基层党组织，都在不同程度地推行网格化管理方式，很多都是在编在职人员兼任网格员，甚至以此身份进行执法等特殊工作，这其实与网格化管理理念并不相符。划分标准的不同，二者交叉式的存在状态，使各类网格员没有形成整合，这一方面一定程度上形成了资源浪费，另一方面则不利于网格化管理的规范化建设，对网格化管理的可持续发展产生不好影响。

对此，建议：

一是规制公共权力边界。网格化管理模式非常值得借鉴，各行各业采用这一模式并无不可。但要慎用“网格员”这一名称，以免和社区网格化管理中的“网格员”相混，进而影响这项制度设计的严肃性和规范性。要进一步强化资源的整合，将许多能够通过网格员提供服务的，尽可能明确整合进社区网格中，一个身份和一个声音对外。要进一步明确网格员工作职权的边界，梳理工作职责清单，严格规范工作方式，制定和完善相关的惩处机制，坚决杜绝公共权力的滥用和冒用。同时，也要坚持政社分开，要尽量避免网格员职权范围外工作的加派，保障其相对独立性和自主性。

城市治理建议篇3

关键词：城市治理；治理理念；创新；城市工作

商丘城市治理具有市民数量庞大、着手时间较晚、经济基础薄弱、治理环境复杂等特点。幸运的是，最近几年，在市委市政府的高度重视和坚强领导下，商丘城市治理工作取得了重大进展，治理理念明显跟进、市容市貌明显改观、基础设施明显完善、城市品位明显提升，使商丘市民生活更方便、更舒心、更美好的愿望展现出了前所未有的光明前景。但是，我们不能面对已经取得的成绩沾沾自喜、停滞不前。何况商丘当前的城市治理状况离市民的期盼还有一段不小的差距，城市治理中依然存在这样那样的难题和困扰。

1 落实中央城市工作会议精神，明确商丘城市治理目标

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。当前，城镇常住人口数量已经超过农村人口数量，这意味着我国已经历史性地结束了以乡村型社会为主体的阶段，进入到了以城市型社会、城市人口为主体的阶段。众所周知，城市发展能够带动整个经济社会的发展。城市建设已经成为现代化建设的重要引擎。城市工作已经成为党和国家全局工作中举足轻重的一部分。全面建成小康社会、改善人民生活质量要求我们必须抓好城市这个“火车头”。但是，随着城镇化率不断提升，雾霾污染、交通拥堵、大拆大建、垃圾围城、房价虚高、管理粗放、环境承载压力空前加剧、应急迟缓等问题日益凸显。城市工作的重要和城市问题的严峻势必会带来城市管理模式、经济和社会结构、文化形态等方面的根本变化，城市发展理念，规划和管理体制亟待改革完善，如何加快城市化进程、提高城市发展质量，需要有一个新的科学决策部署。在这个重要关口，中央城市工作会议于2015年12月20日至21日及时召开，为未来一段时间城市工作的开展绘就了蓝图、指明了方向。

会议要求全面贯彻党的十和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提升城市治理能力，着力解决好城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。

当前，商丘正处于蓄势赶超、大有作为的重要战略机遇期。城市工作的新形势、改革发展的新要求、人民群众的新期待把商丘城市治理工作推向了新的阶段。为了商丘人民生活得更方便、更舒心、更美好，为了树立商丘对外的良好形象，为了进一步提升商丘的综合竞争力，必须转变城市发展方式、完善城市治理体系、提高城市治理能力，着力建设功能完善、环境优美、和谐宜居、富有活力的现代商丘，为建成经济强、城市美、活力足、社会安、生态好、百姓富的“魅力商丘”服务，进而为全面建成小康社会、为中原出彩、为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”作出更大贡献。

2 秉承现代城市治理理念，协调推进共建共治共享

城市是人群、机构、资源和财富的集聚地，也是问题、矛盾、风险和危机的集聚地，城市管理水平关乎民生、发展、宜居，集中体现了政府部门的行政能力。而当前城市治理任务艰巨，单一依靠政府及其职能部门，会出现决策失衡、资源匮乏、成本过高等问题，必须更新治理理念，提倡和引导多主体共建共治。现代管理理论认为，城市治理的主体不仅包括政府，还包括广大市民、社会团体、企事业单位、自治组织等等。抛弃传统公共管理垄断和强制性质，“治理”更关注政府与其他社会主体间的协作和互动。从单一主体到多元主体的转变，是一个权力分享的过程，通过推动公共领域利益相关方的共同参与，可以最大限度地实现各方共同利益，使公共管理结构呈现稳定有序的状态。

（一）更新理念，尊崇以人为本

近年来，尽管城管执法机关投入的人财物不断增多，但城管难题也日益增多，并且饱受市民吐槽。深究原因，改革开放以来，市民的权利意识日渐觉醒，利益诉求日渐增长，依法参与公共事务管理的积极性日渐提高，但一些行政公务人员对此没有充分认识，无暇倾听市民的诉求和呼唤，不够尊重市民的合法权益，将市民置于城市管理的对立面，导致城市管理的矛盾问题重重，政民关系紧张。城市终究是人民的城市，人民的城市需要人民共建。当前的城市治理体制还有很多不适合经济社会发展客观需要的地方，必须由过去的秩序型、高权型、粗放型转向服务型、民主型、精细型。必须更新观念、形成共识、创新机制、改变方法，通过城管体制、机制和方法创新的角度，引入以人为本、关注民生、公众参与、共同治理的理念，才能形成符合城市发展方向和市民生活需求的城市治理模式，把城市建成广大市民快乐健康生活的和谐家园。

（二）设置机构，统筹治理工作

市政府应设立城市治理委员会，作为全市城市治理领域的议事协调机构，组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市治理相关部门之间以及和其他政府部门的关系。此机构人员由市长、分管领导及城市治理相关部门负责人等公务委员，专家、市民代表、社会组织等公众委员共同组成。其中，公众委员的比例不低于百分之五十。委员会的主任应由市长担任。同时要内设办公室，办公室主任由市城管局局长担任。治理委员会要定期召开会议，对城市规划建设管理中的难点热点问题以及城市治理工作的部署进行讨论，还可以依据市政府的授权，对重大事项作出决议，作出的决议经市长签字后生效并执行。不管是公务委员还是公众委员，在投票决议时，所投票的分量要一视同仁。工作一段时间之后，要静下来进行思考和总结，召开座谈会或汇报会“回头看”并探讨下一步工作。为节约时间和更有效解决实际难题，发言时要求少谈成绩、只说亮点，多讲问题、多提建议。同时发言要有材料，并且资料要共享。对有价值可复制的好经验、好办法加大推广力度。

（三）加强宣传，鼓励广泛参与

通过电视、广播、报纸、电子屏、网络、手机等新闻媒体以及戏剧、话剧等老百姓喜闻乐见的文艺表演形式，大力宣传城市治理对每个市民的切实影响以及加强城市规划建设管理工作的重大意义和工作成效，树立正面典型，凝聚正能量，营造全社会共同关心、支持和参与城市治理的良好氛围；同时加大相关法律、法规、条例的宣传，让市民知道提倡什么、禁止什么；曝光不文明行为以及对此作出的处罚结果，用身边事教育身边人。宣传中要注意多正面少负面。

（四）拓宽渠道，加大参与力度

公众可以通过专家咨询、座谈会、论证会、听证会、网络征询、问卷调查等多种方式参与城市治理活动。政府、城市治理委员会和城市管理相关部门应当采用便于公众知悉的方式，公开有关行政决策、行政执法、行政裁决、行政监督等城市治理的信息。召开会议前应当将时间、地点、主要议题等事项提前书面告知公众。城市管理部门还应通过开设24小时热线电话、信箱、邮箱、微博、微信公众号等形式，鼓励市民对城市治理“找茬”和提建议。相关部门要对公众提出的意见进行认真研究，采纳合理可行的意见。建议一旦被采用应给予一定的物质和精神奖励。

（五）提升能力，注重参与实效

公众委员以及广大市民、企事业单位、社会组织应当提升自己参政议政的能力，经常关注商丘的发展、市委市政府的主要工作特别是商丘城市治理中存在的问题，做到对所议主题心中有数。尤其是公众委员，在接到城市治理委员会开会议题之后，要事先就讨论事项开展深入系统的调研，听取和汇集公众意见，提高参与城市治理的科学性有效性。

3 培养高能高效干部队伍，确保治理工作做实做优

城市治理重点在“治”，而落实“治”的关键在于执法队伍，尤其是领导干部。

（一）强化法律法规教育，筑牢依法执法根基

要定期举办专题班，对城市治理执法人员进行相关法律法规教育，让他们对常用法律法规、执法条例烂熟于心，从而自觉依法规范自己的执法行为，减少工作失误，提高工作效率。

（二）强化业务技能培训，提升综合执法能力

要通过多种形式开展城市管理执法业务知识、执法技能培训，使其掌握科学、规范、文明、高效的工作方法。尤其是对执法过程中的沟通技巧要高度重视，避免向治理对象说“有检查，大家帮帮忙”、“检查组走了就好了”等短期性、“一锤子买卖”倾向的话语，以免在老百姓心中造成执法人员都在敷衍工作的不良印象，进而影响整个执法队伍的形象。特别要注意的是，要避免犯常识性错误，对执法中拿不准的事要及时请示上级，通过专家论证、党委集体决策等方式解决，以免制造笑柄。

为确保全市的城市治理工作正常有序进行，培训教育要采用轮训方式。培训要结合考试开展，考试不合格者要再次学习。考试应分为理论和情景模拟执法两部分，避免理论实践两张皮。

（三）强化监管考核评比，推动领导干部履责

推进监督考核，是调动领导干部积极性的有效措施，是推进城市管理工作的有效抓手。

一要根据市委市政府确定的治理目标，把任务分解到各个辖区、具体单位和部门，并对这些考核对象的治理范围进行明确的划分。确保整个市区治理无死角、无遗漏。

二要制定科学、合理的考核办法，分类考核。无论是责任区块，还是职能部门，考核的每项内容都要制定详细的考核标准和评分细则，坚持公平、公正、公开原则，采取明查、暗查、专项检查、督查和第三方测评等方式，对城市管理工作进行全面考核。

三要建立和完善“月考核、季点评、年兑现”的工作机制，将考核结果与“面子、票子、位子”挂钩。每个月的考核结果，按得分高低排名进行通报，并在主流新闻媒体上公布。每季度召开点评会，年度考核结果纳入市委、市政府对相关责任单位和部门年度岗位目标责任制考核范围。

四要奖罚分明，调动领导干部和执法人员的主动性。要重视物质精神的双奖励。对做出城市治理城市特别突出的领导干部，在选拔任用时可以适当优先。对年度优秀的组织和个人颁发荣誉证书，同时还可以尝试设立城市治理专项资金，根据考核结果兑现适当的物质奖励。对工作落后的并且不达标的单位和个人给予通报批评和适当的经济处罚。

（四）强化依法执法保护，维护执法人员权益

正常执法中遭遇野蛮抵抗、报复等行为的，要依法依规追究处理责任人，保护好执法人员的人身安全、人格尊严及其他合法权益。对个别新闻媒体歪曲、恶意中伤城市治理执法人员形象的报道要坚决抵制，维护执法人员的基本形象。对由于改革创新等原因，出发点正确，却出现工作失误的，要允许试验、探索和试错，要依情节免罚或轻罚，给他们更好地履行工作提供宽松的环境。

4 突出党的领导核心作用，加强城市治理的组织保障

中央城市工作会议要求，做好城市工作，必须加强和改善党的领导。各级党委要发挥好领导核心作用，在城市治理中从繁琐的具体事务中摆脱出来，做好宏观的方向性的工作。

充分认识城市工作的重要地位和作用。“主要领导要亲自抓，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。”中央城市工作会议的这个要求意味着城市工作不再是分管领导的事，而是和反腐、环保、党建一样，成了党政一把手的事。

抓好识人用人。要加快培养一批懂城市、会管理的干部，用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。把合适的人放在合适的位置，干起工作能够事半功倍。

推进城市管理机构改革，创新城市工作体制机制。要全面贯彻依法治国方针，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化。

健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序。要深入推进城市管理和执法体制改革，确保严格规范公正文明执法。

参考文献

1.万玲.公民有序参与城市治理的机制创新（J），特区实践与理论.2016（3）.

城市治理建议篇4

一、建立村民议事会制度，实现村级民主自治

村民自治是法律赋予村民的基本权利，是农村民主政治建设的核心内容，是村民自我管理、自我服务和自我教育的实现途径，关系着农村发展和社会稳定。但长期以来，村民自治中部分村民对参与基层民主自治的积极性不高、村民委员会选举程序不规范、一些民选干部决策不民主、办事不公开等问题同时存在，成为村民自治制度有效发挥作用的障碍。随着国家对“三农”的重视，各级政府对农村投入不断加大，一方面，村级组织行政化的趋势愈发明显，甚至有可能演变成为新一级政府或半政府，与村民民主自治的宗旨不相符合；另一方面，民主选举村委会，一些有钱的“能人”或有势力的家族贿选或干预选举，出现村内资源为少数人控制占有，农村被家族势力控制等负面现象，导致农民利益受损，引发新的干群矛盾。为改变上述状况，成都市探索了常态化的村民议事会制度，有效地发挥了农民的智慧，保障了农民的切身利益，是选举民主与协商民主有机结合的具体体现。同时，村党组织作为议事会的召集者，为群众办了很多好事、实事，赢得了群众的信任，增强党在基层的凝聚力找到了群众欢迎的载体，提高了党组织在农村的威信和号召力。目前，议事会在成都等地农村已经成为“村民自治的代言人”和“基层工作的多面手”。

（一）制度建设。成都市委组织部、成都市民政局发文确定了村民议事会组织规则和具体实施规范。

一是明确村民议事会的职责。村民议事会受村民会议委托和监督，根据授权行使村级自治事务决策权、监督权、议事权，其决定由村民委员会负责组织实施，监事会负责监督。村民议事会的议事内容主要包括：本村经济社会发展工作规划、集体资产使用和管理、村级财务收支、扶贫开发项目、村级公共服务项目等。

二是村民议事会成员由选举产生。议事会成员为村内居民（包括在本村长期居住的户籍在外地人员），由村民“一户一票”选举产生。为保证议事会成员的广泛代表性，每个村民小组有两个以上村民议事会成员名额，每个村的村民议事会成员不少于21人，其中村组干部不超过50%。监事会成员由议事会成员担任并由议事会讨论决定。

三是议事程序民主公开。成都市推行村级资金使用的“六步工作法”，即：宣传动员、收集民意、梳理讨论、议决公示、实施监督、评议整改，要求村民知晓率和满意度达到90%以上。在确定村级公共服务项目等议事过程中，邛崃市创立了“三步量分法”，第一步按照“一户一表”界定实施范围，第二步“议事会票决”界定实施项目，第三步“一户一票”决定实施先后顺序，公开高效地提供公共服务。

（二）组织保障。成都市对村支部书记采取“公推直选”的形式确定，确保村书记在村民中的公信力。村民议事会在村党组织领导下开展工作，村党组织主要发挥以下作用：

一是严把会议召集。村民议事会召集人由村级党组织书记担任，确保议事会始终在党的领导下规范议事。

二是严把议题审查。村党组织负责接收和审查村民议事会的议题，不符合村民自治权限、违反政策法律的议题等不予上会；涉及本村长远发展和农民群众普遍关心、关注的重大议题，在提交议事会决议前，召开党员大会，提出建议方案。

（三）议事保障。议事会制度的建立在制度上保障了“有事能议”，但要真正议出效果，还得益于以下两点：

一是群众有热情。成都市议事会制度的探索和完善伴随着一系列村民关注的利益分配。如2008年汶川地震灾后重建、分配救灾物资过程中，一些村庄摸索出村民议事制度；成都市农村土地确权过程中出现的疑难问题由议事会协调解决，由于关系到切身利益，激发了群众关注和参与议事过程的自觉性和自主性，民主议事不再走形式，议事效果也比较好，得到群众认可。

二是议事有效率。目前农村外出务工人员增多，常态化地召开村民大会或者村民代表大会比较困难，成都探索建立人数较少的议事会制度，解决了这一难题，既做到了“有人议事”，又提高了议事效率。村民议事会成员由其所属村民小组选出，村民小组选民可以罢免任期内本村民小组的议事会成员，这增强了议事会成员的责任感和自豪感，议事的积极性显著提高。

（四）经费保障。2008年成都市设立村级公共服务资金，对每个行政村给予不少于20万元的经费，由各村自主决定用于本村的道路、农田水利、文体活动、环境整治、社区管理等支出，2013年这一补助标准已提高到40万元以上。再加上农村公益事业“一事一议”财政奖补等公共财政对农村的常态化投入，使村内“有事可议”、“有钱办事”、“议则受益”，同时也从制度上保证了公共财政投入的使用效果。

二、加强乡镇公共服务，集中推进小城镇建设

乡镇是我国最基层政府，是政府职能的最终承担者，适应乡村治理变迁的需要，推进乡镇政府改革，是完善乡村治理机制的重要一环。从调研情况看，各地均将转变乡镇政府职能作为乡镇机构改革的重要内容，乡镇政府有意识地避免大包大揽的经济和社会管理方式。乡镇经济发展职能主要体现在发挥农村资源与市场主体对接的服务和纽带作用，村集体经济的发展也不再由村级组织直接参与经营，而是通过发展农业合作组织、龙头企业带动等市场化形式实现，政府不再承担市场风险可能引发的矛盾。随着公共财政投入农村的增多，乡镇政府和村级组织公共服务和社会管理的职能得以完善和加强，群众普遍受益，干群关系明显改善。

（一）多策并举推动乡镇转变职能。一是整合乡镇行政资源。成都按照城乡一体化的要求，打破城乡分治的行政管理格局，将县级部门的城镇管理、镇村规划等事业站、所及派驻机构归口镇政府管理。乡镇因事设岗，配备必要编制，在机构设置上促进乡镇提高公共服务和社会管理水平，提升行政效能。二是创新乡镇领导选举方式。成都市新津县推广乡镇党组织书记公推直选制度，增强党组织书记为民服务的责任感和工作主动性。三是扩大小城镇管理权限。在选拔任用中层干部、评议考核派驻干部、选用新进人员等方面赋予小城镇一定权限；将产业发展、民生事业等领域涉及县级部门的96项审批、行政执法和公共服务事项下放乡镇，使小城镇“看得见、管得到”，提高了行政效能。

（二）依靠并服务于市场力量发展农村经济。调查发现，乡镇政府的经济职能少了行政性的直接介入，开始更多地体现在扶持、引导和服务各种市场力量在农村的发展。例如：成都市进行了农地确权，为市场化的农地整理创造了清晰的产权条件，并对发展土地规模经营的龙头企业、专业合作社在资金、土地、税收等方面给予支持，通过土地合作社、土地银行、租赁等不同方式实现农地依法、有序流转，实现农民出租土地、打工收入和股权分红等收入来源多样化，增加了农民和村集体收入。

（三）协调推进小城镇产业发展。产业发展是城镇化的基础，既需要尊重市场规律，又需要政府的规划引导。成都市在城镇化过程中，坚持把产业发展作为县域经济发展的核心和基础。一是统筹编制土地、产业、城市建设发展规划，明确大中小城市和特色城镇梯次衔接、以大带小、功能配套的产业分工和发展方向。二是推进产业向小城镇集中，实现集群集约发展。在资金、土地、能源等要素配置上，优先支持符合规划要求和产业定位的重点项目，为城镇化提供有效的产业依托；配套建设城镇基础设施和公共服务设施，引导农民就近向城镇集中居住。三是整合农村建设用地用于产业发展。无论是发展工业还是服务业，都需要新增建设用地。成都市运用“耕地增减挂钩”政策，整合农村闲置建设用地，在确保耕地面积不减少的情况下，节约出的土地用于城镇的产业发展和社区建设。海口市也开展了30万亩土地整理项目，琼山区规划整合乐来、谷桥两个行政村468亩土地资源，引进项目开发，一方面解决了城镇化发展的用地问题，另一方面也改善了农村居住环境，增加了农民和集体收入。

（四）城乡一体化发展提高城镇化质量。成都市通过城乡基本公共服务和社会管理一体化，推动城镇化发展，提高城镇化质量。一是推进城乡统一的社会保障制度改革。目前，成都市已建立起城乡一体的基本养老保险、基本医疗保险和社会救助体系，消除城乡在社保制度方面的差异。二是推进社会事业一体化。2008年，统一城乡小学和初中的生均公用经费保障，卫生、文化投入也向乡村倾斜。三是采取有力措施确保耕地不减少。为保护耕地和提高农民参保能力，成都市县两级财政从土地收益中设立耕地保护基金，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准奖励农民，并鼓励农民用于购买养老保险，在保护耕地的同时，提高了农民参加社会保险的积极性。四是取消城乡户籍差别。城乡一体的基本公共服务和社会福利制度，为推进城乡统一的户籍管理制度铺平了道路。2010年，成都市全面放开农民到城镇登记入户政策，实现了城乡居民自由迁徙。

（五）创新社会服务方式。一是村庄便民服务直接向村内延伸。邛崃市通过建立市、镇和村三级政务大厅，便民服务采取村委代办制，推进政务服务向基层延伸。二是村庄便民服务定点定时向乡镇集中。四川省南充市营山县要求逢集场日，村（社区）干部轮流到乡镇和乡镇干部一起为群众提供“一站式”服务，群众利用到乡镇赶集的时间即可办理所需服务，既比村级代办更快捷，又可节约增设村级服务人员和服务中心等硬件建设等成本。三是发挥社会组织在城镇社区管理中的作用。城镇化的发展对政府的社会管理和服务能力提出了更高的要求。成都市新津县充分发挥社会组织的作用，积极扶持返乡大学生、失地农民等组建物管公司、家政技能培训中心等各种社会组织，采取购买服务方式将道路保洁、景观绿化、就业培训等公共服务事项转移给社会组织，大幅降低了财政支出，提高了服务效果。南充市顺庆区各乡村成立了“乡友会”、“村友会”、“和事佬协会”，充分发挥本乡本村能人的带动、协调和教化作用，取得了较好的效果。

三、困难和问题

（一）推广村民“议事会”制度存障碍。一是缺乏法律保障。目前只在成都市层面给予了制度规范，缺少上级法律制度的认可和规范。二是缺乏财力支持。目前我国大部分村庄为“空壳村”，集体经济非常薄弱，如果缺少类似成都“村级公共服务资金”等公共财政常态化的支持，议事会制度将面临“无事可议”、村民不关注、议事成形式等情况。

（二）农业经济发展面临两大问题。一是农业合作组织发展缓慢。传统的农民市场经济意识弱、信息来源渠道少，大部分即便成立了农业合作组织，还是缺少信息、技术和市场销售渠道，目前政府和社会组织提供类似服务的很少，许多农民没有真正感受到专业合作社带来的收益，加入的积极性不高。而合作社内部治理多数不健全，成为少数人牟取私利的工具。二是大资本投入农业农民受益少。目前农业生产受益少，这为大企业低成本地投入农业创造了条件。一些地方领导反映，这些投资短期内增加了农民收入，但这些企业一般与农民签订了长期的土地租赁合同，农民很难再享受到土地的增值收益。

（三）城镇化过程中的农村土地制度需完善。一是进城农民承包地和宅基地处置难。农民在城镇稳定就业居住，享受城市各项社会保障和公共服务后，是否应该放弃其承包地和宅基地，地方对此有不同看法。如果进城农民仍然保留土地资源，确实不利于耕地的规模化经营，造成农村宅基地的闲置浪费；农民要放弃其土地权益，就要研究农民通过市场交易或者通过政府赎买等方式获取合理补偿的政策，而不能强制农民放弃损害其利益。二是小城镇建设用地政策不明确。现有土地制度规定：不得以出让、转让或者出租等方式提供给非本集体组织成员用于非农业建设。地方反映，利用农民宅基地整理出的集体建设用地招商引资发展二三产业，如果保留集体用地性质，存在与现行政策相违背的风险，如果采取征地变为国有，农民将难以获得持续的土地收益，形成资本对农村新的盘剥，成为农村不稳定的主要因素之一。

（四）城镇化配套措施所需成本较高。从我们调研的情况看，一些地方政府在小城镇建设中的作用主要集中于基础设施领域，限于财力，这些基础设施建设一般标准较低，而在公共服务、社会事业、住房和社会保障等软件方面考虑得更少。这既降低了人们到小城镇就业居住的吸引力，又很容易造成转移到城镇居住的农民无业而贫困化。因此，要统筹推进城乡、大中城市和小城镇间的基础设施、基本公共服务、社会保障体系等配套建设，需要较高的成本，而乡村自身创造的财政资源少，大部分地方财政难以承担，需要中央层面加以支持解决。地方反映，目前各部门下达到乡村的项目资金种类增加很快，但整体规模不大，多属于要求基层配套的硬件建设，很难与地方小城镇和新农村建设规划相结合，不但解决不了农村面上的问题，还造成了财政资金的分散、浪费。

四、几点思考

（一）探索村级治理新机制。随着公共财政投入农村的资金日益增多，经济发展带来农村土地等资源的价值快速增长，乡村治理机制不完善，容易导致农村资源被家族势力等少数人掌控利用，形成新的干群矛盾，影响社会稳定。在坚持村民自治的前提下，把民主选举与民主协商有机结合起来，实现农村公共事务民主选举、民主议事、民主决策、民主监督，才可能真正做到公开、公平、公正，真正保障广大农民群众利益。因此，进一步完善乡村治理机制，是政权稳定的基石，是促进农村和谐发展的组织保障，是提高支农资金使用效果的有效方式，是新时期促进城镇化发展的制度基础。

目前，各部门都在开展涉农项目，但绝大部分是抓少数的“点”，很少研究可在面上推广的政策新机制，造成资金的分散、浪费，与农民的实际需求相差甚远。成都等地的议事会制度建立了一个农村建设、经济、文化、服务和谐发展的民主决策平台，各部门到农村的资金都可以运用这一平台发挥更大的使用效益，村级公共服务资金则为这一平台发挥作用提供了基本的财力保障，取得了不错的效果，可以作为探索村级治理新机制的一种模式加以总结推广。

（二）研究促进小城镇发展新机制。小城镇是转移农村剩余劳动力、统筹城乡发展的重要载体， 让农民就近进城，是城镇化的主要趋势。德国有60%的人口、80%的中小企业分布在2万人口以下的小城镇中。成都市和海口市新型城镇化建设的经验也表明，依托大中城市产业分工，产业定位更具特色的城镇化非常具有生命力，是农民就近转移就业、居住的有效实现途径，有利于促进产业发展，带动农村经济发展和农民致富。

同时，政府支持小城镇发展要尊重产业和人口自然聚集的市场规律，不能是圈地搞建设，也不能再走大拆大建的造城、造村运动。城镇的发展要保持长久的活力，必须坚持量力而行，适应经济、社会发展的需要，必须要有科学合理、定位准确、功能完备的城镇规划，既需要政府的投入和引导，更要建立可以激发市场活力和调动城乡社会资源的体制机制。为此，有必要探索促进小城镇发展的新机制，优先选择具有一定市场基础的小城镇，创新财政投入方式，构建中央和省级财政补助、地方政府管理、城镇居民参与的财政资源整合使用平台，促进小城镇的产业发展，提高小城镇政府服务和管理能力。

（三）探索行政管理体制改革新路径。党的十提出要推进行政管理体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。其中之一，就是要减少行政管理层级，实行扁平化的管理，在财力保障到位的情况下，让大多数公共服务由县级基层政府来提供，以消除信息不对称，提高公共服务的效率。我国幅员辽阔，地区间经济发展差距大，对于乡镇的发展定位要因地制宜、分类处理：一些乡镇经济比较发达，少数乡镇人口、经济总量和财政收入等，甚至超过中等县市，这类乡镇要赋予其更多的经济和社会管理权限，以及提供公共服务、城市管理等履行职责所需的必要财力，支持其向中小城市发展；对于欠发达的乡镇，过多的机构设置反而促使有限的财力用于养人，造成人浮于事、管理僵化的局面，可以考虑改乡镇为乡公所等政府派出机构，重点为农村农业发展提供所需的公共服务，并与村民自治等社会组织相互补充，形成高效的乡村治理机制。

县级政府是实现有效社会管理的基础和核心，乡村治理机制改革对县级政府公共服务和社会管理的统筹能力将提出更高的要求。同时，多年来的实践已经证明，市管县的行政体制并没有像最初设想的那样成功，多数地级市并没有发挥中心城市对所辖农村区域的带动作用，反而增加了行政层级，增大了行政成本，降低了行政效率，一些地方“市管县”变成“市刮县”，大量的资源被集中到了城市，影响了县域经济发展。目前，一些省份推行的“省直管县”财政管理体制改革，取得了初步成效，但遇到和行政管理体制不配套的制度瓶颈。因此，应变“市管县”为“省直管县”的行政管理体制，减少行政管理层级，提高行政效率，扩大县级政府的管理权限，赋予县级政府同步的财力、事权和管理权限，切实改善乡村公共产品供给状况，激发县域经济发展的更大活力。同时，实行“省直管县”行政管理体制必然导致省级管理幅度扩大，而目前省域之间土地面积、资源禀赋、人口密度等差异很大，特别是经济发展极不平衡，从均衡经济发展、提高管理效率上看，也有必要调整优化省级行政区划设置，适当增加省级建制。

城市治理建议篇5

一、兴县：二十世纪的“新县制”

一个国家在政治现代化领域中，行政现代化常常走在前头。例如日本，在建立大学培养高级行政人才，建立现代文官制度，建立警察制度，实行地方自治，推行行政现代化的各个方面，到十九世纪末已基本赶上欧美国家；而在建立现代议会、政党、工会、新闻体制，实现政治民主化的各个方面，则落后了半个多世纪。二十世纪初的中国把日本作为"追赶现代化"的标兵，自然也把行政现代化作为政治现代化的主要内容。鉴于县制在传统行政体系中的关键性作用，县制改革便成为中国行政现代化进程中的重头戏。县制改革的目标就是要提升县的地位，推行新县政，实现县自治，从而确立"新县制".

县制地位的提升

清末新政，确定按照日本方式实行地方自治。1909年1月，清廷如期颁布《城镇乡地方自治章程》及选举章程，1910年2月，又颁布《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》及相应的选举章程。[1]在这些章程中，县处在官治与自治的结合部，同时又与府厅州同为上级地方自治团体。这就大大地提高了县的行政地位，使之在建立地方自治、加强地方权力、减少行政层级等方面，处于枢纽的位置。

地方自治运动基本上是以地方绅商为参与主体的绅权运动。与绅权的伸张相应对的是胥权的削减。1901年，清廷鉴于胥吏制度积弊太深，下令各省将书吏罢斥，另找替代。事实上，早在十九世纪后期，在吏部的正式官员编制没有增加的情况下，从省到县纷纷成立了大量临时性的"局"，在其中担任各种"委员"的则是日益增多的后补官员。这些候补官员一般都是绅商出身，拥有比胥吏更高的社会地位，由他们来替代胥吏是顺理成章的一种选择。当然也有一部分资深、有才干的胥吏成功地转化为新体制中的"科员"、"办事员".县政府从官员"与胥吏共天下"到完全实行官治，其过渡期一直延伸到民国初年。此后，直到1930年代各省陆续建立行政督察专员制度之前的几年中，县的行政地位达到了秦汉实行郡县二级制以来的巅峰。

县政的现代化转型

县政的现代化转型，主要表现在"三班八房"的退位与"四局"的兴起，以及行政与司法的分离。所谓"四局"，是指教育局、警察局、建设局和财政局，在1928年南京国民政府颁布《县组织法》统一机构名称之前，各地的相应机构先后有过许多不同的名目。行政与司法的分离，是指由县行政长官兼理司法到设置独立的县法院。

在清末新政中，袁世凯担任总督的直隶省表现尤为积极，在许多方面都走在全国的前列。一般认为，在清末民初的各项现代化事业中，兴办新式教育方面的成绩最为显着。例如，直隶新河县于1906年成立劝学所后，"先后创立初级小学百余所"，劝学所长"亲赴各村视察教习之教授法与学生之程度，奖励优秀，促其竞进之心，详考各村情形，扩充学堂，复晓乡民以教育之重要与夫读书之利益，以启其向学之念。女子小学亦筹设数十处，高等小学肄业生徒因之俱增"，并在高小内附设了师范。清末至1920年代，直隶各县均先后设立了公立高小或完小一至数所，公立初小数所，简易师范一至数所，村立初小数十至数百所不等，不少县还设立了多所民众学校和一些职业学校，中小学生在校人数普遍在数千人以上，有些县且达到一万数千人之多。1910年3月民政部奏称："查各省举办巡警于上年咨报到齐。其直隶、安徽、广东等省则已将全省厅州县巡警成绩表册送到部，江苏省亦经奏称各厅州县巡警于元年十月内一律办齐，湖北省上年三月奏举办已在八成以外，其余名省或均粗具规模，或已成立过半，迭据各该省依限咨明，尚无延误。"1934年统计，全国1933个县中，设立公安局的有735县，设立公安科的116县；1943年统计，有519县设立了警察局，579县设立了警佐室（长警名额不足50名的县设警佐室，50名以上的县设警察局）。由此可见，在全国普遍建立现代警察制度几乎用了半个世纪的时间。而在早期警察局的职掌中，包括了现在十几个行政部门的职能，因此警政现代化可以视为行政现代化的一个缩影。

1907年，原商部改组为农工商部，各省则陆续建立农工商务局，由劝业道主持局务。1930年国民政府颁布《修正县组织法》后，各地的县实业局改称建设局，"举凡道路建筑、农田水利、工矿商业以及其他公益团体事业之发展，靡不在筹划范围之内".清末州县推行诸项新政，起初被定位为地方自治事务，国家财政概不拨款，各州县必须自行筹集经费，并设立机构经理。民国《满城县志略》写道："自创设警察、学堂、自治、实业诸政，所费恒以万计，一切悉责之地方，而赋税正贡已尽数提解以去，丝毫不为地方存留。于是地方不能不筹费，如随粮附征、补助公益、附加税等项目，日益繁多，不能不专设管理机关，势使然也。"这些财务管理机构最初系自发产生，名称各地不一。至1909年顺（天）直（隶）咨议局成立，正式通过决议，"各县立理财所".1928年颁布《县组织法》，县财务机构先是统一定名为财务局，后改称财政局。清末新政效法西方和日本的制度，确立了司法独立的原则。1906年刑部改为法部，专任司法（行政）；大理寺着改为大理院，专掌审判。随后大理院确定于各地方成立乡谳局、地方审判厅、高等审判厅，而以大理院总其成。1909年法部拟定了《各省城商埠各级审判厅、检察厅编制大纲》，确定在各省城设高等审判厅，非省城的大商埠（如天津）设高等审判分厅，各府首县设地方审判厅，商埠设地方审判分厅，县设初级审判厅，构成"四级三审"的审判体系。

1912年3月10日，中华民国临时大总统命令，清廷颁布的上述《编制大纲》继续施行。1935年7月1日，修正的《法院组织法》开始实施，清末以来的四级三审制改为三级三审制，地方法院建在县一级，不再是县法院的上级法院。同年4月分布的《县司法处组织条例》规定：凡未设法院各县之司法事务，暂由县政府设司法处处理之，废止县长兼理司法的制度。[10]中共领导的各根据地，在县一级基本上没有建立过法院，先后设有承审室、司法处、司法科等主管审判的政府机构。

中华人民共和国成立后，中央人民政府于1951年9月颁布《人民法院暂行组织条例》和《各级地方人民检察署暂行组织条例》，确定人民法院分为三级：最高人民法院及其在各大行政区的分院，省级人民法院及其在各专区的分院或分厅，县级人民法院。各级人民检察署的设置与人民法院同。二者均在同级人民政府的编制内，并受后者的领导和监督。1954年新宪法通过后人民法院实行四级二审制：县、市、辖区设基层人民法院，地区、自治州、较大的市和直辖市内设中级人民法院，省、自治区、直辖市设高级人民法院，以及最高人民法院。各级人民检察院的设置与人民法院同。二者不再是人民政府的组成机构，"一府两院"均向同级人民代表大会负责。[11]1952年政务院规定县人民法院员额：特等县12人，甲等县11人，乙等县10人，丁等县9人；人员设置：院长、副院长各1人，秘书、科员各1人，审判员4至8人，接待员1人，勘验员1人，书记员1人。[12]到1955年前后，各省才普遍建立和充实了县级人民法院、检察院的机构和人员。

南京临时政府成立不久，于1912年2月2日公布了《法官考试条例》，于2月4日至7日举行了中华民国第一届司法官考试，录取沈毓奎等18人。紧接着，临时大总统在提请参议院议决法制局拟定的《法官考试委员职官令》及《法官考试令》的咨文中，进一步强调所有司法人员，必须经法官考试合格，方得任用。[13]相对其他公务员种类来说，民国时期的法官考任制度是执行得最好的。据统计，北京政府若干年内任用的380名法官中，不通过考试而任用者仅16人。国民政府司法院院长居正称，自1927年至1936年的十年间"考试录取之法官计八百十八人，连以前计之约一千四百余人，占全国法官人数的三分之二".[14]虽然县级地方法院在全国的普及相当迟缓，但本着宁缺毋滥的原则，基本上保证了法官的质量。

县自治的理论与实践

清末地方自治的重点是城镇乡自治，府厅州县作为上级地方自治单位，实行的是一种半官治、半自治的体制——既有作为朝廷命官的行政长官，又有议事会、参事会等地方自治组织，但最后决定权在官治一方。对于议事会及参事会之议决事件，府厅州县长官有交令复议及核销之权；督抚遇有不得已情节，可咨请民政部解散府厅州县议事会。袁世凯掌权时，于1914年下令停止进行地方自治，并令内务部重新厘定自治制度。当年12月，政府公布《地方自治试行条例》，确定以县下的区作为地方自治单位。此外，省的地位问题一直是民初政争的焦点。起初，******极力主张实行省自治和省长民选，后来联省自治运动兴起，******又转到反对者的立场上。孙中山经过反复考虑后，选择以县为地方自治单位。[15]他在1920年3月1日的《地方自治实行法》中确定："地方自治之范围，当以一县为充分之区域。"[16]此前，北京政府也于1919年9月7日公布了《县自治法》[17].国民政府成立后，按照孙中山制定的《建国大纲》，积极推行县自治。县自治的涵义包括自治法人、自治行政、自治财政、自治选举等项内容，下面逐一介绍它们的具体进展。

抗日战争初期，******为贯彻《抗战建国纲领》，决定制定并实施"新县制".1939年9月19日，国民政府公布《县各级组织纲要》，首次在正式法规中明确规定："县为地方自治单位"，"县为法人".公法人具有法律上的独立人格，不再仅仅是上级政府的人。这意味着：（1）县作为地方自治团体，在法律范围内，得为单独的意思表示，得自行处理地方的事务，而不受干涉；（2）县有独立的财源与财产，受法律之保障（《建国大纲》第十一条）；（3）明示地方自治团体之层级，"县为法人"即确定县是国家行政区划体系中享有自治权的实级，而县以上之行政督察专员公署和县以下之区署则不是实级。[18]国民政府时期的县自治与清末民初的地方自治，在性质上已经截然不同。清末自治注重的是"官办"与"民办"的区分，各种自治团体在一定程度上还属于私法人的性质，其主持者不具有公务员的身份，行政公署与自治机关泾渭分明。县自治注重的是"中央"与"地方"的区分，按孙中山的说法，就是"将地方上的事情，让本地方人民自己去治".[19]上级委办事项与县自治事项，都是"地方上的事情"；"县市行政与地方自治打成一片"，行政公署与自治团体混合为"整个机关"；自治"官办"，即由地方公务员取代地方士绅来办理地方自治。"地方上的事情""悉由县长总其成"、"统一指挥"，"使成整个之机体，俾收臂指相使之实效"，因此"新县制"规定县长职责为：（1）受省政府之监督，办理全县自治事项；（2）受省政府之指挥，执行中央及省委办事项。[20]清末举办各项新政，正税中并无一文开支，而是由地方另行筹措自治经费。1919年，北京政府颁布《县自治法》，规定县自治团体之经费有以下五款：（1）县自治团体财产之收入；（2）县自治团体公共营业之收入；（3）县自治税；（4）使用费及规费；（5）过怠金。[21]但是，当时的政府并没有制定出县自治税的具体法规，因此县自治经费的主要来源仍然是各种赋税的地方附加及其田赋附加。国家财政与地方自治经费分为两截的作法从清末一直延续到国民政府时期。1920年代末的定县，县公署与区公所的开支由省财政厅拨付，由县财务局管理的自治经费包括下列五项开支：党费（******县党部经费，占15.6%）、政费（"四局"办公费、公安经费等，占40.7%）、教育费（占36.5%）、建设费（占1.4%）、特别费（占5.9%）。[22]1934年的第二次全国财政会议议决通过《财政收支系统法》，呈经国民政府公布施行。这是继1913年民国政府颁布《国家税、地方税划分标准》，划分中央财政与地方（省）财政后，首次确定将两级财政改为中央、省、县市三级财政。1937年3月，国民政府又颁布《财政收支系统法施行条例》。[23]1941年11月8日国民政府明令次年1月1日起施行《改订财政收支系统实施纲要》，将全国财政分为国家财政与自治财政：前者包括原属中央省与行政院直辖市（除自治财政收支部分外）之一切收支出；后者以县市为单位，包括市县乡镇之一切收入支出。从表面上看《纲要》好像是突出了县自治财政的地位，但由于把原属地方财政系统的田赋与契税悉归中央，而且要求田赋征收实物，事实上是强化了中央财政。1946年，国民政府又恢复中央、省、县市三级财政体制。[24]中华人民共和国建国初期，中央人民政府实行高度集中的统收统支财政管理体制，县自治财政被取消。1952年在一些省份重点试办了县级财政，如辽西省台安县。[25]从1953年起实行中央、省、县三级财政体制，开始划定县级财政收支范围，成立县总预算，乡镇经费也纳入其中。[26]至此，县级财政才算是最终确立，但自治财政也不复存在了。

清末民初，选民选举府厅州县之议决机关，为议事会。议事会职权为议决自治经费的预算、决算、筹集办法、处理办法，城镇乡议事会应议决而未能议决之事件，依法令属于议事会权限内之事件，此外还有申覆官府咨询及向本级和上级行政长官建议之权。议事会就议员之中选举十分之二为参事会成员，并选同数之人为候补成员。参事会为议事会的副议决机关，即议决、辅助议决者，二者关系有点类似于现在的县人大及其常委会，但参事会的会长由行政长官担任，每月举行一次常会。[27]1939年的《县各级组织纲要》规定，县设参议会，由乡镇民代表会议选举县参议员组织之，每乡（镇）选举一人。到1943年，实行新县制的16省1106县中，召开县临时参议会的321县，召开乡镇民代表会的203县，召开保民大会的507县。[28]直到抗战胜利前后，在******统治区才普遍设立了县参议会。

1922年1月1日公布施行的《湖南省宪法》把选举因素带进了县长的产生机制，该省宪第一百零三条规定："县长由县议会选举六人，交由全县公民，决选二人，呈请省长任命一人。"此后，1923年10月10日公布的"曹锟宪法"第一百二十八条第二款规定：县长由县民直接选举之，执行县自治行政；但司法尚未独立及下级自治尚未完成以前，不适用之。[29]该宪法于次年即被段祺瑞临时政府废止。1929年国民政府制定的《县组织法》第十二条规定："凡筹备自治之县已达建国大纲第八条所规定的程度者，经中央查明合格后，其县长应由民选。"关于这一规定的含义，1934年2月12日中央政治会议通过的《地方自治原则》有如下解释：地方自治分为三期进行，（1）扶植自治时期，县长由政府任命，县参议会由县长聘任一部分专家为议员；（2）自治开始时期，县长由政府任命，县议会由人民选举；（3）自治完成时期，县长和县议会均由民选。[30]根据******对于军政、训政、宪政的划分，以宪法制定完毕作为宪政开始之期。1947年1月1日公布的《中华民国宪法》规定，县长和县议会议员"由县民选举之".但是，这种县级直接选举没能来得及在大陆实施。《台湾省各县市实施地方自治纲要》于1950年4月24日公布后，[31]在台湾的中国人才首次行使了直接选举县（市）长和县（市）议会议员的权利。

二、废县：市制对县制的冲击

县制不适应城市化进程

地方行政区划随着工业化、城市化而不断发生变化，地域型行政建制逐渐被城镇型行政建制取代，是一个世界性的现象。美国传统的行政区划，是在联邦各州下设县（在新英格兰地区还设有乡镇），随着市建制的兴起，县的作用逐渐式微，现在不少县与市合并，有些县成为市下行政区域，有些农业县只有数百居民，有几个州则干脆取消了县的建制。在许多发达的工业国家，市、镇已取代县、专区一类建制，如法国，县、专区只起司法和选举的作用。[32]中国在1950年代城市化进展顺利时，也曾在县制改革方面进行过尝试，由于"大跃进"失败，城市化停滞乃至倒退，使得历史上县制得以延续至今。现行县制与城市化进程的不适应，可以从人口规模和资金集聚两面分析。

中国的城市大致分为三个档次，100万以上人口的特大城市，20-100万人口的大中城市，10万人左右的小城市。目前，特大城市的形成一般以省的范围为腹地，大中的形成以地区和地级市的范围为腹地，小城市的形成以县和县级市的范围为腹地。对于西部地区人口30万以下的县来说，以县城所在的镇作为培育小城市的胚胎，在一个县的范围内形成一个小城市，是比较恰当的。对于东部和中部地区人口80万左右乃至超过100万的县来说，现行县制把资源过多地汲取到县城，在一个县的范围内仅形成一个小城市，已经不能适应加速城市化进程需要。沿海省份一些非县城所在地的中心镇，人口现已达到或超过10万，经济也很繁荣，例如东清的柳市镇常住人口9.7万，外来人口4万，预计2001年实现工业总值100亿元，国内生产总值38亿元。[33]但在现行行政区划制度下，这些地方不能置市建制和享有市的管理权限，对于城市化的发展十分不利。

有学者研究指出：江苏省人口密集，一个县有100万左右的人口，农村城市化除重点发展县城镇外，更应注意发展中心镇。江苏各地中心镇发展不平衡，有些县除县城外没有中心镇；有些县中心镇数量过少；也有些县虽然在县城以下众多的乡镇中已有几个乡镇发展水平较高，但由于没有实行重点建设，因此中心镇不突出。在县城以下各乡镇平行发展，显然是尚未摆脱自然经济和半自然经济格局的表现，不利于城乡经济紧密衔接，不利于人口城镇化的发展。[34]还有人专门探讨了县域双中心城镇现象，指出山东省泰安市辖的5个县或县级市都存在政治中心与经济中心相分离的问题。在城建投资分配上，一些县政府总是把县城建设放在第一位，把经济中心城镇建设放在比较次要的地位。某县政府驻地镇人口规模仅为该县经济中心镇的一半，而前者城建累计投资额是后者的3倍，这显然是不合理的。[35]城市化既是人口集聚的过程，也是资金和其他资源聚集的过程。赫希曼在其代表作《经济发展战略》中指出，在经济增长空间传递过程中存在着两种效应："滴流效应"（tricking downeffect）和"极化效应"（polarization effect ）（或译为辐射效应和集聚效应）。[36]现阶段的中国城市化进程，尚处于极化效应起主导作用的时期。根据亚洲开发银行考察团的研究报告，按地方政府层级划分的1993年财政收入构成，省占16.7%，地（市）占据43.9%，县（市）占24.2%，乡（镇）占16.7%；财政收支出构成，省占23.8%，地（市）占31.7%，县（市）占30.2%，乡（镇）占12.7%.实行分税制后，地方财力进一步向地（市）集中，在1999年江苏省地方税收收入中，省、地级市、县（市）分别占16.24%、59.91%和23.85%.如果把预算外资金和"自筹资金"计算在内，地（市）和乡（镇）两级的收支比重还要增加。[37]1980年代以来，地区和地级市作为区域经济增长极的作用日益突显，尽管这一行政层级迄今尚不具有宪法地位。按现行分税制体制，在税收大头增值税的收入中，县乡财政只能得到12.5%的分成，县属企业从总体上说又是亏损的，不能给县财政带来任何收入。为了维持县政的运转，县政府既要向上伸手要钱，还要向下伸手抢钱，截留挪用本该属于乡镇的城建维护税、土地收益，甚至包括从乡镇企业收取的治理污染费等。[38]从全国范围来说，乡镇一级的财政收入大于支出，其余额则被县里搜刮去了，这显然妨碍了沿海地区一些经济发达的中心镇向小城市的发展。

上述亚洲开发银行考察团提出的政策建议是：中国应将县乡两级财政合二为一。在农村地区的县及其所属的乡之间，存在大量的财政支出职责交叉。在贫困地区，乡和村太小了，无法筹集足够的资金，以满足提供基本服务的支出需要，如基础教育、公共卫生和社会福利（"五保户"）。在这种情况下，财政支出职责应当再度集中到县政府。在一些富裕地区，乡财政拥有足够多的自有财政收入来源。在这种情况下，应将全部财政支出职责下放乡财政。这些改革将使财政支出职责更加明确，同时还可以简化政府间转移支付的设计。从更长期的观点分析，贫困地区的乡和富裕地区的县可能会变得没有存在的必要，如能将它们取消，就可以减少地方政府的级次，从而更接近国际惯例。[39]中国的地区差异相当大，如果实行地方自治，可以由地方自治体——府、州（即现在的地区和地级市）自行决定下面的行政建制和财政体制，但发展方向显然是以扩并后的乡镇和未来的县辖市财政取代现在的县财政，而不是相反。

县制的"终结"

在工业化、城市化进程中脱颖而出的市制，在整个20世纪不断蚕蚀着县制的地盘。先是划县设市（切块设市），然后是撤县设市（整县改市）。按照现行的撤县设市办法，本世纪中期绝大多数的县都会改成市，届时具有两千多年历史的县制将会"终结".然而，县改市只是改了一名称，而没有把地域型（广域型）行政建制改变为城镇型（城市型）行政建制，也就是说，在"市制"的新装下保留了传统县制的实质。

以划县设市方式建立的市包括三个行政级次：直辖市、地级市（省辖市）、县级市（专辖市或地区代管市），当然它们还有过其他的行政建制名称。南京国民政府于1928年7月3日公布了《特别市组织法》和《市组织法》。在抗日战争爆发前的十年中，先后设置过8个特别市（院辖市）和17个普通市（省辖市）。1943年5月，国民政府对《市组织法》进行了一次"根本修正"，规定凡符合下列三项条件之一者即可设立省辖市：（1）省会，（2）人口在二十万以上，（3）在政治经济文化上地位重要，人口在十万以上。同时还取消了省会不设院辖市的原有规定。这次修改为院辖市和省辖市的增设开辟了道路。截止1947年底，全国共设69个市，其中院辖市12个（南京、上海、北京、天津、沈阳、大连、哈尔滨、青岛、汉口、广州、重庆、西安），省辖市57个。[40]中华人民共和国成立以后，在原有的院辖市（直辖市）和省辖市基础上，进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权，同时又将直辖市交给大行政区管辖，从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。1953年3月12月，政务院了《关于改变大行政区辖市及专署辖市的决定》，规定：原大区直辖市一律改称中央直辖市；各省专署辖市一律撤销改划，符合设市条件改省辖市，其余的恢复原建制。[41]但是在省辖市中，事实上一直存在着相当于地级的市和相当于县级的市两个级别。

1982年，中共中央以51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知。1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求"积极试行地、市合并".[42]地市合并、市领导县的初衷是想要克服"在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多"，以及两个同级机构同城而人为地造成"工作中互相矛盾，抵消力量"的弊端，依托现有的地级市机构，合并作为省政府派出机构的地区行署。下一步，同城的地区与地级市合并演变为同城的地区与县级市合并，这样就不是两个地级机构的合并了，因此又叫"地（区）改市".地区摇身一变为地级市，就从省政府派出机构转化为一级政府，随着地级市在地级行政建制中占据绝大多数，中国县级以上的地方政府便由二级制变成了三级制，地市合并、市领导县起到了绕开宪法规定，增设一级政府的作用。同时，按照中央编制委员会的规定，地级市的编制比地区的编制可以有大幅度的增加。

在"地（区）改市"的过程中，原来的县级市通常与所在的县合并，然后改为新的地级市的一个市辖区，并领导被合并县所属的乡镇。既然县级的市辖区可以领导乡镇，那么县级市自然也可以领导乡镇，于是从"地（区）改市"中演绎出"县改市".1986年2月3日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，国务院于4月19日批转各地试行。民政部报告认为，目前的城乡状况发生了很大的变化，为了适应这种新情况，不仅应该把达到标准的镇改为市（即所谓"切城设市"），而且还应该把符合条件的县撤县改市（也称为"整县改市"）。此后，县级市建制数目增加得非常之快。1985年底，全国的县级市仅159个，1992年底增至323个。1993年2月8日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准的报告》，国务院于5月17日批转试行。"整县改市"，按每平方公里人口密度400人以上、100至400人之间、100人的县，分三档制定了不同的标准，各项指标比1986年标准有所提高。1980年至1997年底，全国新设县级市459个，其中切城设市43个，占9.4%，整县改市416个，占90.6%.[43]1993年以后，每年都新设立几十个县级市，但已经没有一个是切块设市的了。整县改市模式对切块设市模式的基本替代表明，县级市与地级市一样，也已经城市型行政建制转变成一种广域型行政建制。1983年全国共有县（自治县、旗、自治旗）2071个，2000年底减至1671个，[44]每年减少23.5个，以这样的速度"整县改市"，到2050年前后，除西北、西南边镜的少数民族地区，全国绝大部分的县都将不复存在。

整县改市（区）后，农民依然是农民，并不因为设市就变成了市民，有些县级市的城镇户口甚至达不到总人口的10%."市不像市"，徒有其名，增加了人口统计和中外交流的困难。有的时候，设市改区对于实质性的城市化进程反而有不利的影响。在湖南省，整县改市后的原县政府驻地镇一般被撤销，改设若干个办事处，结果严重影响到城市的规划、建设和管理，有关县级市为了加强对城区的统一领导，先后成立了党的城区工作委员会之类的机构，但因毕竟不是一级政府，给社会治安、城市建设等带来许多人为造成的困难。[45]然而，县级机构的党政官员是非常欢迎县改市的，因为整县改市后，不仅机关的人员可以扩编，而且可以扩大行政权限。县级市可以拥有一定的外汇额度，审理人员出入境手续，设立海关，建立银行支行（因而可以作投资担保或发行较大额度贷款），拥有审批较大面积用地权力，直接管理车牌和驾驶证件审批发放工作，定编充实安政法队伍名额，以及增加城市建设维护费的提留，等等。[46]整县改市还会造成"马太效应"，一些富县改市后能够获得许多政策上的实惠，这势必造成富县更富、穷县更穷，从而加剧县（市）际经济发展不平衡。其实，县之间大小、贫富的差异完全可以通过县分等来体现，没有必要设置名不副实的"市".[47]由于已经有相当数量的特大城市和大中城市的存在，在目前的县和县级市范围内，城市化的主要任务是培育和发展小城市。为了帮助实现这一目标，行政区划改革的最佳模式既不是划县设市（切城设立县级及县级以上的市），也不是撤县设市（整县改为县级市），而是县下设市（保留县级政区，设立县辖市）。在20世纪初筹建市制时本来就是这样设想的，但后来却逐渐偏离了这一既定方针，经过近一个世纪的摸索，最终还是要回到符合世界城市化道路的模式上来。

北京政府1921年7月和9月颁布的《市自治制施行细则》划分了特别市与普遍市：特别市的行政地位相当于县；普遍市的行政地位与乡平级。[48]南京国民政府于1928年7月3日公布了《特别市组织法》和《市组织法》，改变了普遍市的行政地位和隶属关系。《市组织法》规定：市直隶于省政府，不入县行政范围；凡人口满二十万之都市，得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许建为市；市设置市政府，依中国******党义及中央及省法令，综理全市行政事务；市设市长一人，由省政府呈请国民政府任命之，指导并监督所属职员。[49]这两个市组织法勾勒出了国民政府时期市制的基本轮廓。

1947年12月，国民政府内政部拟定了《直辖市自治通则》草案和《市自治通则》草案，其主要内容为：一、划分甲、乙、丙三种市。甲种市为直辖市，乙种市为省辖市，丙种市为县辖市。首都划为特别行政区。二、直辖市人口在五十万以上，省辖市人口在十万以上，县辖市人口在一万以上，情形特殊者可以不受此限。[50]在大陆，由于内战的缘故，上述草案未能成为法律付诸实施；但在台湾省，则依照草案规定的原则进行了行政区划调整。

1980年代后期以来，大陆学者纷纷提出设立县辖市的。譬如周一星的方案是：保留县，取消县级市，县内有几万人的发达的建制镇均设县辖市，今后主要"撤镇设市"；胡威提出："对城市化水平较高的县在设立县级市后可同是保留‘县’和‘市’两块牌子，市长和县长同兼一身，作为县长主管全县的区域，作为市长主管中心城区与镇区，当县内的某些小城镇发展成为拥有5-10万人口以上的小城市，可以设立县辖市。"[51]显然，在整县改市和县设市（撤镇设市）两种模式之间，必须尽快做出抉择。

三、虚县：未来地方自治体系中的县制

对于县制前途的三种意见

对县制的前途，现有三种意见：强县、废县、虚县。

《县域论》的作者张春根主张"缩省、撤市、强县"，实行"新郡县制"：减少行政层次，撤消地级市和地区行署，取消"市管县"体制，形成省-县-乡三级体系；将全国现有32个省、市、自治区调整为50-60个省，每个省辖40-45个县；改变县级政府"责任重大，权限不够"的状况，进一步放权强县，健全县级政府职能。[52]这种观点是人文地理学和行政学界的主流意见。[53]也有人进而主张在扩县基础上强县。蔡玉峰认为："按照现有的通讯和交通手段，县政府到最边远的乡距离为60公里左右较适宜，以这个距离为半径，则一个县的行政范围约为11304平方公里，按照这个范围，我国设县的数量理论上应为960个左右，可比现有的县数量减少60%."[54]强县论的依据主要有三点：第一，县制历史悠久。"中国的县制始于春秋，历经数千年大体轮廓不变，省制从元朝沿用至今，而省县之间的中间层次，或州或路或军或府或道或厅或专员督察区或专区或分区或行政区或自治州，反复无常，变更十分频繁，长期以来始终未能找到较为理想的方案，一直是行政区划力求解决的主要问题。"[55]如果减少行政层次，实行地方政府三级制，理应保留成熟和相对稳定的县制，撤消变更频繁的地级建制。第二，"缩省强县"的主张在学界传统深厚。从1910年代到1940年代，宋教仁、伍朝枢、张其昀、李璜、黄炎培、蒋廷黼、傅斯年、胡焕庸、黄国璋、洪绂、傅角今等着名学者及政界人士，持续不断地提出此类主张，并多多少少地影响到政府的决策。[56]第三，省-县-乡三级制法律基础坚实。地级政建制（地区、地级市）以及"市管县"体制，虽然已经实行多年，但迄今并不具有宪法和法律地位，是一种临时性的行政举措，严格地说，是违宪的行政越权产物。

笔者认为，如果全面实施"缩省、撤市、扩县"，那就意味着打乱所有的现行行政建制，在一张白纸上画最新最美的图案，这相当于一次行政改革上的大跃进，而"大跃进"时期"并大县"的失败应当成为前车之鉴。如果中国实行地方自治，应当在省、地、县、乡四级建制中选择那一级作为主要的地方自治体呢？平均人口几千万的省太大，平均人口几十万的县太小，平均人口几百万的地级建制规模介于美国、德国的州和日本的县之间，比较适合作为上级地方自治体。康有为、梁启超、熊希龄、范源濂等在20世纪初规划行政区划改革时，就是把当时的道或者府作为主要的地方行政建制，道的人口相当于现在的地级建制的人口，地级政区的大小则与府的范围基本重合。[57]既然不能"撤（地级）市"而要"强府强州"（我们曾建议将地级市根据不同情况改为府或州[58]），就不能同时再"强县"、"扩县"，尤其是在县已经不再是基层政权，它的许多职能已经下放到乡镇的情况下。

废县就是按照现在撤县设市（整县改市）的路子走下去，一直走到"全国一片‘市’"."废县"论从文字上看好像很激进，实际上是最保守的。它无非是以文字游戏方式绕过宪法条文，变相实现地方政府四级制，即用省-地级市-县级市-乡镇来取供宪法规定的省-县市-乡镇。这与"文革"时期通过以地区革命委员会取代地区行署，使地级建制实体化有异曲同工之妙。

笔者主张虚县而不是废县。县制历史悠久，源远流长，在其中蕴藏着人文与情感方面极为丰富的无形资产。改名或者废名，徒然增加统计、交流和历史研究的困难。县的政区完全可以保留，但县的机构与功能必须大幅度地改革，使之从实级改为虚级。各级地方政府有虚有实，有的层级是地方自治体，有的层级不实行地方自治，有的层级握有较多管理权限，有的层级事少权轻，这是世界各国的通常作法。例如挪威与芬兰这两个北欧国家均设有郡与市、乡两级地方行政建制，挪威在1974年实行体制改革——郡议会由居民普选产生，设立与国家分离的郡级自治行政当局，允许郡议会直接向居民征税——以前，只有市、乡基层政权是地方自治体；芬兰的郡则至今还是非自治的地方行政体，国家在郡一级设有中央任命的郡长及其领导下的行政机构，郡不设议会；只在市、乡一级实行地方自治。希腊、葡萄牙、西班牙等国，也都没有在最高一级地方实行自治。[59]在美国，县的领导人虽然是由选民直接选举产生，但他们只担负司法检察、治安警察、财产评估等几个方面的职责，并不负责管辖和指导县域内市镇的自治事务。[60]在各级地方政府中普遍建立与中央政府各部门完全"对口"的相应机构，形成几十个自上而下的"条条"，其中每一个机构要向"条条"、"块块"双重负责；把同一项事权分割给多级政府行使，使得中间层级成为文件"收发室"、"中转站"，使得不增设许多专门出席会议的副职干部；这些才是必须废除的"中国特色".我们认为，在实行都、府、州和坊、市、镇、乡两级地方自治的情况下，县的政区可以继续存在下去，也可以设立必要的政府架构，但不作为地方自治体。[61]县不举行自治选举，不组建自治权力机构和自治行政机构，不设立本级财政，这就是虚县制的要旨。

县长、县参议会与执行机关

在实行虚县制以后，县政府的基本架构应当是什么样的呢？首先参考一下法国大区和省政府的情况。

1960年代初，法国政府决定建立大区，每个大区由邻近的几个省组成，1982年，《权力下放法案》正式确认大区为地方行政单位；设大区议会和大区议会主席。大区议会包括两个机构：（1）大区会议，其中一半成员是从本大区选举产生的法国国民议会议员和参议院议员，另一半议席按各省人口比例进行分配，议员从省议会、市镇议会和市镇长中选出。（2）社会经济委员会，系咨询机构，由大区的社会、经济、文化、卫生、教育、体育、科技等各界人士推举的代表组成。大区议会的决议由大区议会主席负责执行；大区主席同时是大区行政首长，领导大区各行政部门。另外，中央政府在大区设有共和国专员作为国家代表。他保证法律的实施及监督行政工作，负责听取并向法国总理转达大区议会及其主席的意见，统一领导中央驻本大区的机构。1982年以前，法国的省长由中央政府任命，作为中央政府驻省的代表，监督中央法令在本省的实施，统一领导中央各部驻省机构，并作为本省最高行政长官，领导省内各行政部门工作。实施《权力下放法案》后，省长的部分职权转归省议会议长，虽然各行政部门仍在省长统辖之下，但省长只在省行政部门履行国家行政职能时负领导之责，而在履行地方自治性行政职能时，这些省行政部门则由省议会议长领导。[62]一个（共和国专员或省长）负责执行国家委托事项，另一个（大区议会主席或省议会主席）负责执行地方自治事项，笔者把这种地方政府架构称为"双头领导平行架构".另一种不完全自治的地方政府架构是"双重职能兼行架构"，可以清末民初的县为例。根据1910年2月颁布的《府厅州县地方自治章程》，县设议事会和参事会；议事议员由城镇乡选举产生，议事会职权为议决自治经费的预算、决算、筹集办法、处理办法；参事会议员由议事会推选4至12人组成，参事会由县知事召集会议，虽可议决议事会所决事件的执行方法，却不是执行机关；执行机关仍由县知事担任。[63]在这种架构下，由一个同时肩负两种职能，朝廷任命的县知事既负责执行国家委托事项，也负责执行地方自治事项。1982年法国地方政府改革以前的省长，其职权类似于清末民初的县知事。

笔者认为，由实转虚后的县政府应采用"双重职能兼行架构"，县长由上级地方自治体（都、府、州）任命，既负责执行国家和上级地方自治体委托事项，又负责执行县议会议决事项。在今后一个时期中，多数的县（包括现在县级市），只能设立一个县辖市（建议依照台湾的作法，县政府所在地的镇，无论人口多寡，一律改设县辖市）；如果一个县有一个以上的县辖市，则以县政府所在地市为该县的首市。通常情况下，可以任命首市市长兼任县长。这大致相当于1930年代后期普遍实行的"专员兼县"，也相当于1982年以前法国由省长兼任大区长。如果采用这种办法，由现在的县级市重组为县和县辖市，其过渡也会比较顺利。

县的议事机构称县参议会，是为了与完全意义上的自治议会区别开来。县参议员的产生方式可以有三种：一种是清末民初的议事会方式，由市镇乡的选民直接选举县参议员。另一种是1940年代的参议会方式，由市镇乡自治权力机构选举县参议员，并得酌加依法成立之职业团体代表为县参议员。第三种方式是王力雄推荐的"逐层递选制"，[64]由市镇乡长兼任县参议员，俄罗斯上议院联邦委员会的成员在普京改革以前便是由州、边疆区、共和国等联邦主体的行政长官兼任。法国大区议会的议员产生方式，则是上述三种方式的大拼盘、大杂烩。究竟哪一种方式更适合，可以在实践检验基础上，由各级上级地方自治体（都、府、州）自行决定，不必由中央政府统一规定。

虚县制将不设县本级财政。凡是国家和上级地方自治体委托的事项，由委托机关负责拨付相应的开支款项；凡县参议会议决的事项，由下级的地方自治体（市、镇、乡）财政部门分摊开支款项。有关款项可以交由首市财政部门具体经办，由县参议会任命的独立审计官负责监督审计。

对于庞大的县政府机构（含党群、人大政协、公检法机构），实行虚县制后的处置办法有四：一是转化，二是撤消，三是下放，四是上交。

随着政企分开与企业改革的深入，县政府主管企业的部门可以全部实现转化。譬如，正在进行的农电管理体制改革，将逐步把县属电力企业建成由省电力公司独资或控股的有限责任公司，成为电力市场中独立的配电公司。[65]这样一来，县政府的电力主管机构就没有继续存在的必要了。主管煤炭、冶金、轻工等产业的县政府机构的命运应当大致相同。

实行虚县制后，原来"五大班子"中的"四大班子"以及直接为其服务的机构可以全部撤消，县级领导干部人数可以减少95%以上。富余的一部分干部可以派到市镇乡，充实基层第一线的工作。

在广东等一些经济发达的省份，已经赋予试点镇享有县级项目、规划、土地、人事等经济管理和行政管理审批权限，并实行计划单列。[66]各级政府的事权必须划分清楚，凡是基层政权可以承担起来的职责，县政府就没有必要再继续把持在自己手里，造成行政审批环节过多与行政责任不明。特别是在设立县辖市后，目前作为县（县级市）政府工作重点的城市建设职能便可以移交前者。

张春根虽然主张"强县"，但他也同意县法院与县政府完全脱钩，实行"从中央到地方垂直管理的司法体系"，"经费由中央统一拨付"，以改变目前"司法机关在人财物上依附于地方政府"，"司法机关本身的利益与地方团体的利益成为一个荣辱与共的同一体"的不能公正执法的状态。[67]近年来，国务院陆续决定将质量技术监督系统、工商行政管理系统、药品监督管理系统实行省级以下垂直管理。将来，其他一些系统（如公安、交通、环保）的人事权和财务权也可以由县政府上交都、府、州，或者实行垂直管理，或者由上级地方自治体委托县长监督代管设在县内的分支机构。

注释：

[1][63]参见侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》，人民出版社1993年版，207、253-256页。

参见刘小萌：《胥吏》，北京图书馆出版社，1998年版，233页。

参见魏光奇：《地方自治与直录"四局"》，《历史研究》，1998年第2期，89-99页。

韩延龙主编：《中国近代警察制度》，中国人民公安大学出版社，1993年版，160-162、129-131页，395-399、594-598页。

参见费正清编：《剑桥中国晚清史》，下卷，北京中国社会科学出版社，1985年版，500-506页。

民国《香河县志》，卷四，行政组织，1936年铅印本。

参见李景汉编：《定县社会概况调查》，87-88页；《合川县志》；魏光奇：《地方自治与直隶"四局"》。

[12]参见《河北省志》，第73卷，审判志，河北人民出版社，1994年版，14页，35页。

[10]《江苏省志》，检察志，江苏人民出版社，1997年版，190页。

[11]参见杨一凡等主编：《中华人民共和国法制史》，黑龙江人民出版社，1997年版，759-768页。

[13]参见《陕西省志》，审判志，138页。

[14]郭宝平：《民国政制通论》，191-192、202-203页。

[15]《在沪尚贤堂茶话会上的演说》，《孙中山全集》，第三卷（1913-1916），中华书局，1984年版，323页。

[16]《孙中山全集》，第五卷（1919.1-1921.11），中华书局，1986年版，220页。

[17]田穗生等主编：《地方政府知识大全》，中国档案出版社，1994年版，614页。

[18][20][31]参见张俊显：《新县制之研究》，正中书局，1987年版，96-97页，98页，278页。

[19]《在广州全国青年联合会的演说》，《孙中山全集》，第八卷（1923.7-1923.12），中华书局，1986年版，324页。

[21]参见《台安县财政志》，中国统计出版社，1993年版，2页。

[22]李景汉编：《定县社会概况调查》，590-596页。

[23]陆仰渊等主编：《民国社会经济史》，中国经济出版社，1991年版，246-247页。

[24]参见张神根；《论抗战后期国民政府对国家与地方财政关系的重大调整》，《历史档案》，1997年第1期，127-132页。

[25]《台安县财政志》，173页。

[26]参见徐日清主编：《中国县级理财》，上海社会科学出版社，1991年版，100-101页；解学智等主编：《走向市场经济的中国地方财政》，辽宁人民出版社，1994年版，33-34、37-38页；陆学艺主编：《县级综合改革与经济社会的协调发展》，中国社会科学出版社，1993年版，347-350页。

[27]吕复：《比较地方自治论（增订）》，商务印书馆，1943年版，114-116页。

[28]参见李宗黄：《新县制的理论与实际》，中华书局，1943年版，238页。

[29]胡纯惠编：《民国宪政运动》，402、581页。

[30][49]中国第二历史档案馆：《******政府政治制度档案史料选编》，下册，525、536，303-308、498-503页。

[32]田穗生：《地方行政区域建制及其改革》，《政治学研究资料》季刊，1987年第2期，1-4页；张春根：《县域论》，中国文联出版社，1999年版，31页。

[33]参见胡兆量：《行政地位调整与小城镇发展》，《中国方域——行政区划与地名》，1994年第3期，30页；《强镇拉动大战略——访浙江省东清市委常委、柳市镇党委书记周三荣》，载1999年3月24日《中国改革报》。

[34]郭书田等：《失衡的中国》，河北人民出版社，1990年版，239页。

[35]孙胤社等：《县域双中心城镇问题浅议》，《中国城镇》，1988年第4期，40-43页。

[36]参见华东师范大学西欧北美地理研究所、城市和区域开发研究中心编：《区域经济和城市发展研究》，浙江教育出版社，1993年版，51页。

[37][39]梁尚敏：《中国财政振兴的理论与实践》，中国财政经济出版社，1997年版，47-51页，303页；承玉松等：《县、乡财政状况的调查与思考》，载《经济研究参考》，2001年第64期，转引自"天府评论"网站。

[38]参见马春笋：《中国小城镇发展存在的问题与对策》，《中国方域——行政区划与地名》，1997年第4期，26页。

[40][50]田穗生：《旧中国市建制设置概述》，载《学术研究》，1985年第1期，112页；浦善新等：《中国行政区划概论》，知识出版社，1995年版，356-357页，112页。

[41]刘国新主编：《中华人民共和国实录》，第一卷（下），吉林人民出版社，1994年版，835-836页。

[42][55]参见浦善新等：《中国行政区划概论》，400页，541页；劳动人事部机构编制局编：《机构编制体制文件选编》，上，劳动人事出版社，1986年版，116-117页。

[43]浦善新等：《中国行政区划概论》，349-351；戴均良：《论设市模式与市制改良》，《中国方域——行政区划与地名》，1998年第6期，8页。

[44]《中华人民共和国行政区划手册》，光明日报出版社，1986年版，48页；《中华人民共和国县级以上行政区划统计表（截止二年十二月三十一日）》，《中国方域——行政区划与地名》，2001年第2期，25页。

[45]参见姜爱明：《从城乡合治走向城乡分治》，《中国方域——行政区划与地名》，1999年第3期，14-16页。

[46]高佩义：《中外城市化比较研究》，南开大学出版社，1991年版，120页；杜启铭：《市和城市两概念析》，《中国方域——行政区划与地名》，1993年第5期，8-10页。

[47]参见罗浩：《地域型政区及聚落政区刍议——兼论撤县设市模式的误区》，《中国方域——行政区划与地名》，1999年第5期，16页。

[48]参见王金主编：《中国现代资产阶级民主运动史》，吉林文史出版社，1985年版，115-117页；刘君德主编；《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社，1996年版，411页。

[51]参见华伟：《城乡分治与合治——市制丛谈之三》，《中国方域——行政区划与地名》，2000年第3期，15-16页。

[52]参见张春根：《县域论》，62-81页。

[53]参见刘君德主编：《中国行政区划的理论与实践》，149-160页；浦善新等：《中国行政区划概论》，538-544页。

[54]蔡玉峰：《调整县乡行政区划促进行政机关改革》，《管理世界》，1999年第4期，199-200页。

[56][57]参见于鸣超：《中国省制问题研究》，《战略与管理》，1998年第4期，21-23页，18-21页。

[58][61]参见华伟等：《我国行政区划改革的初步构想》，《战略与管理》，1997年第6期，1-10页。

[59]参见陈嘉陵主编：《各国地方政府比较研究》，武汉出版社，1991年版，36页。

[60]参见查尔斯·A ·比尔德：《美国政府与政治》，下册，商务印书馆，1988年版，906-915页。

[62]吴国庆：《80年代初法国地方管理制度的改革》，载张文范主编：《中国行政区划研究》，543-544页；陈嘉陵主编：《各轩方政府比较研究》，188-189页。

[64]参见王力雄：《溶解权力——逐层递选制》，网上电子书。

城市治理建议篇6

摘要：处于社会转型期的我国，城市社区管理新旧体制共处、各地城市社区管理发展不均衡的现状在一定程度上阻碍了我国民主社会的进程。而传统体制在实际日常工作和生活中缺点日益突出，因此如何革新传统的城市社区管理体制，构建合理的城市社区管理体制，使之促进城市经济的发展，成为本文研究的重中之重。

关键词：城市社区；管理体制；城市经济

作者简介：段志强，湖南衡阳人，湖南科技大学马克思主义哲学硕士研究生。

[中图分类号]：C91[文献标识码]：A

[文章编号]：1002-2139(2012)-07-0245-02

一、社区产生的历史背景和内涵

“社区”这个词最早出现在1887年德国社会思想家滕尼斯创作的成名作和代表作——《共同体与社会：纯粹社会学的基本概念》这本书中。20世纪30年代，由我国著名社会学家费孝通等人翻译过来。1986年，“社区”的概念在经济、社会和学术领域得到全方位运用与推广。2000年，中央国务院界定“社区”为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”

“城市社区”是指各种从事非农业劳动的群体，在特定的区域内密集居住，而形成的具有一定关联的共同体。其主要特点是：人口数量多、密度大，生活空间较狭小，基础设施较完善；成员差异性大，居民价值取向多元化；组织形式多样，组织结构和经济结构较复杂。居民人际关系松散，邻里间通常不存在亲缘或血缘关系，感情基础较薄弱。城市社区虽是个很小的单元，但是城市的细胞和基础，建设好能巩固城市基层政权，加强社会管理。

二、我国现行社区管理模式

社区管理模式是指为了适应社会发展，最大限度地管理好城市社区，而从管理社区所采取的各种管理体制、机制、手段、方法中抽取出来具有广泛意义的方法论。

1、几种主要社区管理模式

根据社区管理活动中由谁占主导地位的来划分，可将社区管理模式分为三种类型：政府主导（导向）型、市场导向型（物业管理模式）和社会自治模式（社会主导型）。

（1）政府导向型。即基层政府占主导地位，由选举产生的社区居委会、自发组成的社会组织或团体等社区主体共同参与管理公共事务和公益事业。这样凭将政治资源和经济资源整合成一体，充分发挥了行政管理自上而下推行政令的积极作用。不过，居民严重依赖单位的情况没有改善，打击了居民自治的积极性，降低了基层政府办事效率，增加了政府财政支出； “政社混淆”职责不清，社区建设出现多头管理或无人管理的局面。

（2）物业管理模式。即物业公司管理社区内一切公共事务和公益事业。其优点是：在城市社区管理领域引入的市场优胜劣汰的竞争机制，使社区的建设和管理表现出一定活力。缺陷在于：当前市场竞争机制存在的环境不佳，亟须制定相关法律法规来加强规范和管理；其影响地域一般局限于封闭性的小区，还不能完渗透到社区管理和行政管理的各个领域。

（3）社会主导型。即在城市社区管理中，社区居民占主导地位，与社区组织、社会团体、社区机构等其他主体，共同对辖区内的公共事务和公益事业进行有效管理的一种模式。其优点在于能更广泛地调动社区内居民主动参与到社区事务中去，进一步提高社区居民对社区的归属感和认同感。从经济的角度来看，降低了基层政府因此产生的行政管理成本；从政治的角度来看，表明我国的基层的民主建设有了很大的进展，公民的政治参与度有了空前的提高。而这种模式缺陷在于要让其真正发挥作用，就不能离开城市基层政府或其派出机构的引导，也不能离开宪法和法律的规范。

由以上分析可知我国现行城市社区管理最突出的缺点在于：第一，行政色彩浓厚。主要表现在社区的社区功能不健全和社区管理行政化倾向日益突出。如居委会在职能上的设置和街道办事处是对应的，在经济上和管理上依赖于管辖其的街道办事处，第二，社区参与意识亟待提高，社区社团自治意识和能力亟待增强。城市基层政府自上而下地发号施令，使得居民的社区意识淡薄。一些社会团体发育还处于萌芽状态，居民群众也没有很大的发展空间。

因此，为加强我国城市社区的管理，提高社区居民生活水平，加快城镇居民政治民主化进程，巩固党群亲密关系，维护社会安定和谐，促进城市经济发展，创新城市社区民主管理模式迫在眉睫。

2、几种城市管理模式创新典型

（1）北京模式。其基本创新点是：理顺了“政事”和“政社”的关系；坚持推进社区依法自治和政府依法行政；充分发挥社区党工委的核心作用，建立精干、务实、高效的社区行政事务管理中心，依照社区代表大会章程，召开社区代表会议，选举产生社区居民代表委员会；实现了把行政管理职能归还政府和厘清社会管理职能的目的。改革后较好地发挥了党和政府的指导作用，较注重政治民主生活的提高，但居委会继续承担着街道办事处以前的下派任务，居民在社区事务事业中参与意识不强，社区群众参与存在机制缺陷，而且政府力量过于强大，社区组织较为虚弱。

（2）南京模式。改革具体体现在四个方面：一是理顺政府、社会、市场与社区四者之间的关系；二是有序推进社区依法自治；三是把明确涉及行政执法、行政审批等工作职责；四是社区重新担负起由政府管理的具体社会职能，组建一批专业化的社区工作者队伍，来专门承担一些社会公益性事务。该模式提高了政府执行能力，也大大降低了政府行政成本，同时增强了社区居委会自治能力和居民民主意识。而其缺陷在于，政府对城市社区的行政末梢未得到彻底清除。

（3）武汉江汉模式。最大的亮点是不设立“街道办”，而改设为“百步亭花园社区管委会”。该社区建设基本上是以自治为主，核心特征是促进了政府职能由消极被动向积极主动的自我转变。社区职责进一步得到明确，政府职能部门的工作重心成功实现下移，实现责任到人、监督到人。不过社区管理体制还不够顺畅，政府职能转变不到位、社区管理行政化倾向等问题仍然突出；居民参与积极性不高，影响了社区建设的深入推进和发展；社区公共服务基础设施滞后。

三、城市社区民主管理新模式——“四会四议”

1、“四会四议”的具体内涵

议事会提议——让居民意见建议收得上来。每个社区都成立居民议事会，议事会成员由社区两委班子、居民小组长、楼栋长、群众代表、社区行业协会和部分党员代表组成，人数通常在30名以上。主要职责是征求梳理居民意见，提出决议事项。居民代表会议决议——让社区事务居民自己说了算。“四会四议”工作法的关键在于还权于民，实现民主决策、民主管理。在社区换届时，同步推选产生代表，组成居民代表会议，原则上不少于100人。居民代表会议负责对议事会提议的事项进行无记名投票表决。社区党支部每年组织召开2至3次居民代表会议对重大民生事项进行决议。理事会践议——让居民定的事情居民自己办。理事会一般由社区两委班子成员和执行能力强、懂业务、热心公益、正直廉洁的党员代表、群众代表组成，人员不少于5人，主要负责居民代表会议决议事项的组织实施，以及组织对2000元以上的建设项目的招投标。监事会督议——让居民定的事情居民来监督。社区居民代表会议从德高望重、原则性强的老党员、老干部和专业技术人员中推选产生了监事会，人数一般是5人以上10人以下的单数。监事会负责对项目建设的质量、工序、时间进行监督检查。“四会四议”的主要特征为社区管理自治化和居民参与度程度较强。社区居民参与处理本社区事务意愿较高。

2、“四会四议”的实际效果

一是调动了社区党员主动性，充分发挥了先锋模范作用，促进社区决策的科学化和管理的民主化，解决了一批议而不决、决而不行的实际问题，提升了社区党组织的实际工作能力和水平，增强了社区党组织在居民中的影响力和向心力。

二是扩大了城市基层民主覆盖范围，保证了居民的知情权、决策权、参与权、监督权，确保了居民参与有渠道、管理有资格、诉求有回应、监督有保障，提高了居民参与社区建设和管理的积极性。

三是加大了基础设施建设投入，尤其在社区公共服务方面的投入，为居民提供了更好更优的居住环境和更加便捷更加人情化的服务。

四是转变了党员干部的作风，党员干部主动深入社区，深入群众，在深入调研中问政于民求意见，在走访慰问中问需于民解难题，在调整产业结构中问计于民促发展，突出了居民的主体地位，增进了干部与群众之间的沟通交流，有效预防了基层干部滥用权力，减少和化解了矛盾，促进城市文明创建和社会和谐稳定。

四、衡阳模式对城市社区民主管理模式创新的意义

（1）在社会治理的框架下扩大自治空间。建立新型的社区治理模式，就是要在合作型结构基础上，充分发挥好政府、社区群众性自治组织和民间公益组织三者之间的主观能动性，建立起一种相互协调的良性互动关系。因此，衡阳模式建立和完善了社区居民参与的各项制度，健全了社区居民参与机制，落实了社区居民知情权、决策权、管理权和监督权等权力，做到了社区居民对本社区内部涉及自身利益的事情几乎完全知情，参与了社区公共事务的决策，并对决策表示了满意。

（2）居民参与多类化认定。随着社会的多元化发展和城市社区的多角化扩张，社区居民参与也呈现多类化趋势。从衡阳城市社区建设发展趋势看，社区居民参与多类化认定，体现着居民参与实践的扩展。

（3）引导居民的有序参与，扩大自治体制的开放性。通过开展丰富多彩的主题活动增强了居民参与的情感性、自觉性；注重社区居民的共同需求，把居民需求作为工作的出发点和落脚点，扩充了居民参与的迫切性、关注性；组织多样化的参与活动，提高了居民参与的兴趣性。

以上基本思路和做法的值得分析总结，对我国社区治理、尤其是城市社区民主管理的改革和应用应当具有一定的借鉴意义。

参考文献：

[1]、中共湖南省委创先争优活动领导小组办公室.衡阳市雁峰区“四会四议”推进社区创先争优[J].湖南省简报.2010年12月24日第118期。

[2]、徐献忠.关于城市社区管理模式改革的几点设想[J].嘉兴学院学报.2001年第13卷第1期.第70-74页。

城市治理建议篇7

区委、区政府今天召开这样一次规格高、规模大的会议，主要内容是落实省政府关于在我区全面开展相对集中行政处罚权工作的批复，举行区城市管理行政执法局授牌仪式，并以此为契机，动员全区各级各部门迅速行动起来，明确目标，健全机制，完善措施，狠抓落实，再掀新一轮城市环境综合整治的高潮，努力推动全区三个文明建设再上新台阶。

参加今天会议的有：区级六大班子有关领导，区城市环境综合整治指挥部、区精神文明“三级联创”工作指挥部和区城市管理行政执法局工作协调领导小组全体成员，区直各单位和规模以上企业主要负责人，各乡镇乡镇长，区城规划区内各村街两委成员；建设、工商、交警、交通、环保等单位的中层以上干部，城市管理行政执法局全体人员。

同志们，今天会议的各项议程已全部结束了。刚才，希望大家一定认真学习会议精神特别是深刻领会固书记的讲话精神，从各自实际出发，制定实施方案，抓好贯彻落实，创造性地开展工作，努力推动全区城市管理工作再上新台阶。

下面，就会议的贯彻落实问题，我讲几点意见：一要统一思想，提高认识。区城是全区的政治、经济和文化中心，是对外开放的窗口、社会进步的缩影，其建设和管理水平，直接代表了我们的整体形象，也体现了全区人民的精神风貌。近年来，区委、区政府针对我区城市基础设施落后、欠账较多的实际，按照“人民城市人民建，三年工作两年干”的思路，加大建设力度，城市基础设施水平有了明显提高，但是城市环境脏、乱、差的问题还比较严重。为此，根据省政府的批复，我们组建了城市管理行政执法局，从月日开始全面开展相对集中处罚权的工作，并以此为契机，集中开展城市环境综合整治百日会战。这样不但可以为提高区城的管理水平寻找突破口，树立起文明、整洁、优美的城市新形象，带动二、三产业发展，提高我区的城市化水平，而且也是取信于民、造福于民的民心工程，对于改善广大人民群众交通、工作、生活条件都具有重要的现实意义。各级各部门要进一步统一思想，形成共识，集中精力，全力以赴，坚决打好城市环境综合整治这一仗，迎接省级文明区城的验收。

城市治理建议篇8

一、加强领导，完善机制，城市管理开创新局面

年初，区委、区政府召开了全区城市管理工作会议，确定了今年城市管理工作以实施“路长制”管理为载体，以“__”城管创优为抓手的总体思路，从组织保证、经费投入、工作措施、宣传发动等方面不断加大力度，做到力度不减、投入不少、要求不降、步子不停，强势推动我区城管创优工作再上新台阶。

1、领导重视，层层部署。区委常委会、区政府常务会定期专题研究和部署城管创优工作，区委、区政府专门制定下发了《20__年城市管理工作意见》、《关于加强城市道路两侧和公共场所环境秩序专项整治实施意见》等文件，党政一把手亲自挂帅抓城管工作；区向各街道、各部门下发了《20__年度“__”城市管理创优目标任务书》、《道路容貌专项整治目标任务书》，把城管创优工作列入各街道、各职能部门年度考核，形成了城管创优齐抓共管的局面。市委常委、市委组织部长、清扬路“路长”周令根，市委常委、市政法委书记、南长街“路长”戴解平先后到我区视察，协调和推进我区城管创优和道路容貌整治工作。为了把城管创优各项工作落到实处，我区制定并落实了城管创优联席会议制度、联络员例会制度、考核奖惩制度、信息上报制度等，层层把城管创优工作推向纵深。

2、网络健全，经费到位。我区城管创优工作坚持实行由区主要领导亲自挂帅，分管领导具体负责的分工负责制，各街道和职能部门也相应建立了“一把手”负责的城管创优工作领导小组和组织网络。在“路长制”管理工作中，区主要领导和分管领导均担任各路段的“路长”，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓的工作格局和“条块结合，上下联动，整体推动，齐抓共管”的体制。加大了城市管理经费的投入，全区在城市管理基础设施、管理性建设项目、道路容貌专项整治中共投入经费900多万元，为城市管理创优工作提供了强有力的经费保障。

3、全面发动，强化监督。为了使城管创优工作真正做到家喻户晓，形成全社会共同参与的氛围，区委宣传部、区城管局、各街道采取黑板报、宣传栏、设流动宣传车、下发市政府《通告》、定点宣传、“城管进社区”等各种形式大力宣传道路容貌、违法建设等专项整治的重要意义，区城管局每周出版两期《城市道路容貌专项整治简报》，每次组织专项整治都邀请媒体全程参与。截止目前，共下发《市容环境秩序专项整治宣传手册》和市政府《通告》20__0多份，与沿街单位、店面签订《市容环境卫生责任状》25000多份，签约率达98以上，电视台、电台、报纸专题报道我区专项整治工作30多次，为专项整治营造了良好的氛围。同时，区城管局聘请了9名城市管理工作社会行风监督员，定期召开行风监督员会议，听取意见和建议，全面接受社会监督。

二、突出重点，强势推进，路长制管理取得新成效

我区对18条纳入“路长制”管理道路的无证摊担、店面占道、乱牵挂、乱堆放、乱张贴、乱涂写、乱设广告、不规范店招门头、绿化缺损、道板损坏等影响市容的各类违章和存在的问题进行了详细的调查摸底。针对存在问题，制定详细的整治方案，排定整治日程，按照“整治一条、巩固一条、拓展一条”的工作思路，对主要道路开展全方位、拉网式集中整治，保持了强劲的整治势头。在整治中，针对群众反映强烈的热点、难点地段，深入分析问题存在的原因和根源，狠下“猛药”。永丰路铝合金占道经营、曹张新村无证占道经营、清扬路不规范广告、塘南路夜排档等城管工作难点得到了根本性改观。在中南路整治中，我区采取“取缔一部分、规范一部分、疏导一部分”的措施，使中南路整体面貌也发生了明显改观。为了巩固整治成果，确保道路容貌长治久洁，我区还采取日常巡视和“五定”管理相结合的措施，安排城管、工商、公安、街道和“路长制”管理部门人员，对主要道路实行“定人员、定路段、定时间、定责任、定奖惩”的五定管理，落实全天候巡查执法，发现问题，立即纠正，确保了道路容貌长治久洁。今年以来，我区共取缔无证经营4200多个，查处店面占道2800多家，收缴撑牌、灯箱、横幅3400多个，取缔各类无证“车、棚、亭、点”180多个，清除各类“乱涂写、乱张贴、乱牵挂”8000多处，全区18条纳入“路长制”管理的道路，基本上达到了《无锡市城市道路市容环境整治标准》。

为了进一步提升道路容貌形象，我区在“治乱”的基础上，对纳入“路长制”管理的18条道路全面包装出新。开展了建筑物外立面清洗、粉刷工作。向沿街各单位并下发了《清洗粉刷通知书》1200多份，下发市政府58号令《无锡市城市建筑物和构筑物外立面保持整洁管

理规定》等宣传材料20__多份。到目前为止，18条道路沿街清洗粉刷工作已基本完成，清洗粉刷面积达50多万平方米，道路容貌焕然一新；开展了“车、棚、亭、点”整治，按照“靠边，靠墙，不影响市容和交通”的原则，撤离、移开主干道有证便民摊点49个；将道路两侧绿化和市政公用设施缺损情况抄告绿化和市政部门维修和养护，共完成行道树修剪47000多棵，补植道路两侧树木339棵，添置、维修道板、窨井等市政公用设施40多处；对店招门头统一规划，统一设置，共拆除各类不规范门头600多个，拆除破旧遮阳棚400多个，全区主要干道在“治乱”中达到了“出新”效果。三、加大力度，强势拆违，违法建设得到有效遏制

我区把违法建设专项整治作为今年城管工作的中心任务之一，坚决拆除群众反映强烈的违法建设。全区上下都把拆违工作放到落实市“城市管理新三年行动纲要”和“十一五发展规划”，营造良好发展环境的突出位置来抓，形成了“老违建逐步拆除，新违建露头就打”的拆违工作氛围。为了全面防控新增违法建设，我区从日常防治抓起，各街道和相关职能部门都成立了防控队伍和拆违专业队伍。区城管局成立了拆违办公室，在“条”和“块”上都形成了强大、周密的违法建设监管网络。今年以来，我区基本上没有发生新增违法建设现象。

针对市下达的50000平方米的拆违任务，我区将城郊结合部（村）私人群体违建、主要道路两侧违建、重点工程地块违建、南长新城片区违建等作为拆违重点。针对违法建设现状，把任务层层分解落实。区城管局会同各街道和各职能部门，定期组织强制拆违集中行动，把拆违工作推向纵深。今年以来，对塘南新村破墙开店、中南路两侧店面、扬名服装城、九里基收购站、芦村市场等地违法建设实施了依法，共拆除各类违法建设62处，拆违面积达44455.2平方米(其中拆除单位集体违建20处,41004.3平方米，拆除私人违法建设42处，3450.9平方米)，强制封堵破墙开店29家，通过“城管进社区”和拆违防控网络，制止在建违法建设10多起，达到了“拆除一处，震摄一批，教育一片，带动一方”的效果，群体性违法建设和违建蔓延之风得到了有效遏制。

四、标本兼治，落实长效，市容环境质量全面提升

1、强化考核评比，提高管理效果。今年以来，我区强化街道、社区两个层面的检查评比。为了使城管创优工作真正渗透到社区，我区在深入开展红旗街道检查评比的基础上，开展了“星级文明社区”竞赛活动，把环境卫生整治列入竞赛考核的重要内容，全区56个社区达到“三星”级以上文明社区标准，其中12个社区达到“四星”、“五星”级标准。

2、开展环境卫生综合整治。为了使城管创优工作真正渗透到社区，我区集中力量和时间，开展环境卫生整治工作。各街道和社区做好垃圾入房、入袋和日常保洁工作，配齐了保洁人员，对街巷里弄实施全天候保洁，做到保洁工作人员、经费、任务三落实；区委、区政府分管领导在日常工作中坚持现场办公，对街巷里弄环境卫生、设施的管理和保洁消杀、绿化带养护、单位卫生、停车秩序以及工地环境卫生管理等各方面全面检查，彻底清理卫生死角，全区基本上消灭暴露垃圾，社区保洁质量有新的提高，群众反映普遍较好。今年以来，全区共清理卫生死角60多处，清运暴露垃圾120多处，1500多吨。区城管局定期对全区垃圾收集房（桶）的使用情况进行统计和调查，对破损的及时维修和更换；环卫部门严格按照《环卫质量考核细则》标准，每天清扫保洁路面117万平方米，保洁公厕171座，擦洗隔离护栏2.49万米，道路冲(洒)水72公里，上半年清运生活垃圾7.1万吨，清运特种垃圾5265吨。完成了清扬、芦庄中转站改造，确保了垃圾日产日清，环卫质量一类率达95以上。

3、做好市政、绿化工作。上半年，区市政部门完成“背街小巷”道路整治6条，修补沆洼路面、修复路基、新增窨井盖、建人行道板和路侧石等，改造长度1177米，面积4683平方米。疏通下水管道15192米，疏通窨井5066座、雨水井12071只；新增和养护绿化面积203万平方米,植树45000多株，摆设花盆98000多盆，清运绿化带内垃圾650多吨，有效提升了我区城市管理的品位。

4、抓好了疏导点建设和管理。定期对疏导点的内部管理、环境卫生等进行检查督促，改变了以往无证摊担多、经营秩序乱、环境卫生差的现状，各疏导点做到了“便民不扰民”，受到各级好评。

5、开展河道水环境专项整治。区环卫所对市级目标管理河道落实“四定”管理，对河道水面实行全天候打捞保洁，定期对河道岸脚垃圾进行集中清理，每天保洁河面104.4万平方米，打捞水面漂浮物300多吨，清除岸脚垃圾500多吨。开展了河浜整治工作，对小河道实施造景观、建绿地、建驳岸、截污、清淤等全面治理改造，共完成市下达的第三、第四批小河浜整治任务18条，完成河浜两岸绿化18000多平方米，前扬巷浜、庙湾浜等河容岸貌焕然一新。

6、强化建筑工地环境卫生和运输车辆“抛、洒、滴、漏”专项整治。定期对辖区在建工地情况进行检查，对不符合要求的发出《限期整改通知书》，要求限期整改，共处理在建工地出入口道路硬化、围栏作业、内部环境卫生等问题20多个，进一步规范了我区建筑工地环境卫生管理。开展了建筑工地运输车辆密封运输“零点行动”，查处未密封运输的车辆120多辆，确保辖区主要干道运输车辆无“抛、洒、滴、漏”，污染路面的现象。

7、推进精品项目建设，创建城市管理亮点。为了全面提升我区城郊结合部环境卫生管理质量，我区确定了梁中村善念村、清一村东塘村两个城郊结合部实施管理性建设项目，区领导亲自现场踏看，专业设计改造方案，建造绿化景点，改造公厕，修建沿河护栏，添置垃圾桶等硬件设施，预计年底前管理性建设项目将全面竣工。结合主要道路“路长制”管理，积极开展“示范道路”、“达标道路”创建工作，目前，清扬路、五爱路、解放东路、南长街、永和路、太湖大道6条道路已达到了“示范道路”标准，其他道路达到了“达标道路”标准。

此外，我区通过开展精品示范小区、精品示范村、精品示范工地、精品示范农贸市场、精品示范疏导点、示范河道等一系列精品创建工作，使新世纪花园、五爱家园、沁园浜、五爱河、清一村、工商局大楼工地、小木桥市场、沁扬市场等的管理水平明显提升，全面达到了创建标准。通过精品项目的建设，带动我区城市管理工作全面上台阶，有效提高了我区城市管理工作品位和质量。

五、依法

行政，建管并重，城管队伍建设再上新台阶在强化城管创优工作组织保证，加大专项整治力度的同时，我区坚持依法行政，落实长效管理措施。一是积极落实人大建议、政协提案、市区督查问题和群众投诉问题的整改工作。我区把认真落实人大建议、政协提案和市、区督查问题的整改，作为推动城管创优工作的重要举措，对人大建议、政协提案反映的问题、市督查反映的问题、市民群众来信来访来电投诉反映的问题，分门别类，实地踏勘，对职能范围内的投诉第一时间内解决，今年以来，共落实城市管理方面的人大建议和政协提案22件，落实市、区转来投诉及市民群众来信来访来电投诉500多件次，做到件件有落实，回复率100％，办结率97，满意率90以上。二是加强城管行政执法队伍建设，提高队伍整体素质。按照市《城管行政执法队伍管理规定》和《建设纲要》的要求，加强城管执法队伍的教育和培训，全面提高城市管理行政执法队伍依法行政水平。落实“城管进社区”，使我区城市管理工作覆盖到社区各个角落。目前，每一个社区都有一名城管队员对口服务，宣传城市管理有关法律法规，引导居民群众自觉维护市容环境，共帮助社区解决实际问题40多件，制止各类社区违章500多起。建立健全了城管行政执法各项规章制度；开展了城管队容风纪整顿、城管行政执法工作大讨论等活动，健全了城管法制工作网络，将执法与处罚相分离，进一步增强了执法工作的透明度，使执法工作达到公平、公正、公开，有效地杜绝了简单执法、不规范执法行为。今年以来，没有发生一起由于执法不当，在行政复议、行政诉讼中被撤销或变更的行政执法案件。

城市治理建议篇9

一、整治范围及标准

（一）整治范围：包括城区道路两侧、公园绿地内以及利用建筑外立面、立交桥等设置的平面广告、液晶显示屏广告、塔柱式广告等。经初步调查摸底，共涉及25块（详见附表1），其中先前与有关单位签订协议的13块，未签订协议的6块,无法取得联系的4块，取得联系暂未提供协议的2块。

（二）整治标准：严格执行《省城市市容和环境卫生管理条例》和《市城乡规划条例》，针对石市相关法律法规，按照“科学布置、标准统一、设置规范、外形美观”的标准对大型户外广告进行整治，推行大型户外广告有偿使用权制度，促进大型户外广告规划更加科学、手续更加规范、收费更加合理、设置更加美观，营造干净、整齐、规范的城市形象。

二、实施步骤

大型户外广告整治共分为三个步骤，自2014年8月20日开始，至2014年9月30日结束。

（一）前期准备阶段（8月20日至8月25日）

城管大队负责：1、在前期调查摸底的基础上，进一步进行详细调查摸底，摸清设置位置、审批手续、协议年限、产权归属等情况。

2、与各大型户外广告产权人进行走访或约谈，详细说明此次整治的意义、内容、标准、措施等，对明确表示拒不签订出让协议的，告知其违法事项及后果，督促产权人签订大型户外广告位出让协议。

办公室负责：充分借鉴先进地区大型户外广告位出让的好经验、好做法，拟定我市《城区户外广告位使用权出让协议》，规定产权人在缴费、管理、维护、公益广告设置等方面的责任和义务，报局领导审议。

（二）具体操作阶段（8月25日至9月25日）

城管大队负责：与各大型户外广告产权人重新签订广告位有偿使用协议，明确规定产权人的责任和义务，按照其广告位实际广告收益（扣除维护、电费等成本）的15%-20%征收广告位有偿使用费，交费日期截止为8月31日。并自9月10日起至10月20日，重要节点及创园路线两侧的大型户外广告全部更换为创建省级园林城市宣传标语（宣传画）。对拒不重新签订协议的，依据《省城市市容和环境卫生管理条例》、《省户外广告管理办法》、《市城乡规划条例》以及市委、市政府有关规定，坚决予以拆除。

（三）总结规范阶段（9月26日至9月30日）

对此次整治活动进行总结归纳，对在整治活动中表现突出的个人进行全局通报表扬，纳入全年个人考核重要内容。建立城区大型户外广告监管长效机制，对自9月30日以后设立的大型户外广告一律按照招标、拍卖、挂牌等形式进行出让，切实规范大型广告设置秩序。

城市治理建议篇10

（一）认真总结推广典型经验，推进城乡居民自治。一是完成了全省第七届村委会换届选举收尾工作。积极督导没有换届的村完成换届任务，依法做好少数延期选举村的换届工作的跟踪指导。2月，向省委、省政府报告了全省第七届村委会换届选举工作情况，省委常委、省委组织部部长潘立刚在省委常委会上专题汇报了20__年全省村级组织换届选举工作情况。2月8日，省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于表彰20__年全省村级组织换届选举工作先进单位和先进工作者的通报》，通报表彰了25个县（市、区）、75个乡镇为20__年全省村级组织换届选举工作先进单位、100名同志为先进工作者。5月31日，我省村级组织换届选举工作经验在全国村“两委”换届选举工作座谈会上作了典型交流。二是指导部分市州完成了社区居委会换届选举工作。今年，我省武汉、孝感等部分地方社区居委会任期届满，需要依法进行换届选举工作。根据《居民委员会组织法》和民政部《关于切实做好城市社区居民委员会换届选举工作的通知》要求，下发了《关于做好城市社区居委会换届选举工作的通知》，对全省城市社区居委会换届选举工作进行了部署。目前，这些地方都顺利完成了社区居委会换届选举工作，实行直接选举和户代表选举的社区达到40%以上。三是深化了村务公开民主管理工作。会同省纪委、省委组织部、省财政厅、省农业厅等部门制发了《湖北省村务公开目录（试行）》（鄂民政规〔20__〕2号），规范了村务公开内容、时间和程序，确定了村务公开栏参考模板样式，加强了对基层的指导。四是创新了城市社区居民自治形式和内容。通过召开现场会、大会典型交流等形式，认真总结推广了荆州市沙市区推行“居民说事”制度的经验，总结推广了武汉市汉阳区整合社区工作力量、创新社区管理与服务体制等经验，进一步推进了城市社区居民自治。沙市区、汉阳区分别在全国和谐社区建设工作会议、全省民政工作会议、全省城乡社区建设工作会议上作了发言或交流。

（二）开展“难点村”治理工作，促进了农村社会稳定。8月，省委、省政府召开了全省村务公开和民主管理“难点村”治理工作电视电话会议，贯彻落实了全国村务公开和民主管理“难点村”治理工作会议和文件精神，部署了全省村务公开民主管理“难点村”治理工作。各地按照省纪委、省委组织部、省民政厅等十部门联合下发的《湖北省村务公开和民主管理“难点村”治理工作方案》，共排查出“难点村”656个，占村总数2.57%，建立了“难点村”治理工作台账。10月中下旬省村务公开和民主管理协调小组组织8个厅局4个督查组分赴8个市州16个县（市、区）对“难点村”治理工作进行了督查。11月12日，黄书记、张省长主持会议听取了省督查情况汇报，并对下一步工作进行了研究。各地根据“难点村”总数20%的比例确定试点单位，开展治理试点，探索治理途径，不断创新村务公开和民主管理办法。经请示省委、省政府同意，定于12月30日在团风县召开全省村务公开和民主管理“难点村”治理工作现场会，总结工作，交流经验，部署下步“难点村”治理工作。10月29日至11月3日，全国村务公开协调小组一行7人来我省，抽查了武汉市、孝感市、黄冈市的“难点村”治理工作，检查组对我省的工作给予了“动作快、工作实、方法好、有成效”的较高评价。在全省村务公开和民主管理“难点村”治理工作情况报告上，省长李鸿忠批示“‘难点村’治理工作十分必要。此项工作涉及到党和政府的基层基础巩固问题”，并对解决经费问题提出了意见。

（三）加强公共服务设施建设，完善了城乡社区平台。一是探索推进武汉城市圈城乡社区服务体系建设。根据部省合作共建武汉城市圈创新型民政事业发展示范区的协议，编制了《20__年—20__年武汉城市圈社区服务体系建设发展规划》和《武汉城市圈城乡社区服务体系建设实施方案》；开展“两型社区”建设试点工作，共确立武汉城市圈“两型社区”建设试点社区20个。二是加强了城乡社区公共服务设施建设。省级以上投入资金2370万元，新建街道社区服务中心和社区服务站107多个，其中农村社区服务中心10个，比年初目标任务超额完成57个；指导各地建设社区公共服务站602个，比年初目标任务超额完成102个。三是完成了部省合作协议的年度目标任务。认真抓好鄂发〔20__〕2号、鄂政办发〔20__〕9号、鄂办文〔20__〕11号和鄂民政发〔20__〕47号等文件涉及到的职责任务的落实，向民政部报送了《关于解决武汉城市圈城乡社区服务体系建设资金的请示》，制定了《20__-20__年武汉城市圈城乡社区服务体系建设工作任务分解表》和《20__年武汉城市圈城乡社区服务体系建设

工作计划》，部省合作协议的年度目标任务基本完成。四是积极推进农村社区建设实验工作。确定仙洪监新农村建设试验区杜柳等5个建制村为省民政厅农村社区建设联系点，制定村级民主监督办法，向联系点投入实验经费105万元，主要用于社区服务设施建设。五是开展了“十二五”社区服务设施建设规划编制工作。根据省城乡社区建设工作领导小组会议精神，按照省发改委的意见，编制了《20__年—2014年湖北省社区服务设施建设规划》。落实省民政厅被民政部评为社区建设史料征集工作先进单位。

（四）开展示范创建活动，提升了城乡社区建设水平。一是开展了创建全国和谐社区建设示范单位活动。根据《民政部关于切实做好全国和谐社区建设示范单位命名表彰工作的通知》（民发〔20__〕142号）要求，广泛开展了和谐社区建设示范创建活动，通过各地申报、考核验收、媒体公示、专家评审等环节，我省共有12个城区、10个街道和25个社区被民政部命名为全国和谐社区建设示范城区、示范街道或示范社区，其中城区数位居全国第三。二是深入开展了村务公开和民主管理达标村创建活动。在20__年全省有4677个达标村基础上，20__年全省再创村务公开民主管理达标村3970个。在12月21日召开的《居委会组织法》颁布实施20周年座谈会上，省民政厅等7个单位和14名个人被民政部授予贯彻落实《居委会组织法》先进单位和先进个人，荆州市沙市区在座谈会上作了典型发言，介绍了推进“居民说事”制度、完善居民自治的做法，受到部领导和与会代表的好评。

（五）开展婚姻登记规范化建设，提高了婚姻登记水平。一是强化婚姻规范化登记工作。截止11月底，全省共办理婚姻登记645074对（国内婚姻643211对，涉外婚姻1863对）。其中，结婚496046对，离婚78386对，补领70635对，撤销7对，合格率达100%。二是加强婚姻登记规范化建设。新增全国婚姻登记规范化建设达标单位68个，使我省婚姻登记规范化建设达标单位的比例由38.6%提高到87%，全省达标单位数居全国各省、市、区第一位，提前一年超额完成民政部规定要求85%的目标。省民政厅被民政部评为婚姻登记规范化建设先进单位。三是提高婚姻登记服务质量。清理婚姻登记服务机构违规收费和搭车收费，普遍推行微笑服务、规范服务、延时服务、预约服务等，部分地方周六、周日照常开展婚姻登记。四是加强婚姻登记信息化建设和基础设施建设力度。据统计，全省各地共投入婚姻登记信息化建设和基础设施建设5000余万元。

（六）举办城乡社区干部培训，加强了干部队伍建设。在松滋市召开了全省社区建设工作培训会议，传达贯彻了省城乡社区建设工作领导小组会议精神，部署了全省社区基础情况调研和普查工作，并对与会人员进行了培训，培训人员150多人。举办村务公开民主管理示范培训班4期，培训400人。以会代训培训婚姻登记管理150多人。截止11月底，全省各地已对25573个村的村主任已经普遍进行了轮训，共培训村委会成员23950人，占村委会成员总数的36.6%。

二、完成工作目标任务的主要措施

（一）积极争取党委政府的重视。经过积极争取，省委、省政府成立了全省城乡社区建设工作领导小组，由省委常委、省委组织部长潘立刚任组长，省政府副省长张岱梨任副组长，20多个省直单位为成员单位；调整了全省村务公开民主管理工作领导小组，由省委常委、省纪委书记黄先耀任组长，省政府副省长张岱梨任副组长，13个省直单位为成员单位。全年，省委、省政府共召开第七届村委会选举表彰会议、城乡社区建设工作会议、全国村务公开民主管理“难点村”治理电视电话会议湖北分会场会议、全省“难点村”治理工作电视电话会议和“难点村”治理工作现场会五次，召开城乡社区建设和村务公开民主管理领导小组会议三次，每次都是省委、省政府领导出席并做重要讲话，这在基层政权建设工作历史上是没有过的，充分体现了省委、省政府对基层政权建设工作的高度重视。

（二）充分发挥相关部门的作用。通过省城乡社区建设工作领导小组、省村务公开民主管理协调小组这两个平台，明确了相关职能部门职责任务，调动了他们参与基层政权建设工作的积极性和主动性。先后组织6个相关部门负责人成立全省和谐社区建设示范单位考核验收小组，对申报全国和谐社区建设示范城区、街道和社区的单位进行了考核验收；省城乡社区建设工作领导小组第一次会议后，24个成员单位组成了8个调研组，分赴各地就城乡社区建设工作情况进行了深入调研，形成了8个有分量的调研报告；省村务公开和民主管理协调小组组织8个成员单位成立4个督查组，对全省村务公开民主管理“难点村”治理工作情况进行了检查督办。

（三）大力加强调研和理论研究。城乡社区建设、村务公开民主管理“难点村”治理等工作，都是随着经济社会发展形势的需要而开展的工作，具有创新性、前瞻性，必须由理论创新为先导。一年来，先后与省政府研究室、华中师范大学中国农村问题研究中心、城市社区建设研究中心开展了一系列课题研究，取得了可喜成绩。与省政府研究室联合开展的《湖北省小城镇社区建设研究》，被省委《决策参考》刊载，省领导张昌尔、李春明等做了重要批示；谢松保厅长关于《湖北省农村社区建设研究》，经民政部专家咨询委员审核评定，被评为“良好”等次，谢松保厅长关于《建国60年来/！/湖北省农村基层民主政治建设的回顾与思考》荣获民政部理论研究二等奖。

（四）充分发挥支部的战斗堡垒作用。我处具体负责城乡基层政权建设、社区建设和婚姻登记管理三大块业务，承担省城乡社区建设工作领导小组、省村务公开民主管理协调小组两个办公室的日常工作，承担22个省领导协调机构的联络任务，还要对涉外婚姻登记中心进行业务指导，工作任务十分繁重。为完成年度工作目标，我处加强党支部建设，在党支部的坚强领导下，同志们积极主动地开展工作，团结协作，加班加点，任劳任怨，保证了各项工作目标任务的顺利完成。除完成主要业务工作外，还高质量完成了

人大提案4件、政协提案3件；全年接待、处理村（居）委会换届选举和婚姻登记电话、信件和来人110余件（次）；参加省级相关领导协调机构组织召开的会议50余次，上报各种材料40余份，较好地履行了领导协调机构联络员职能；开展了全省城乡社区“互助促和谐、慈善在你身边”活动。

20__年的工作要点

一、村民自治工作

1、全面开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作。按照中央和省委、省政府部署，20__年是“难点村”集中治理阶段，在20__年完成20%试点任务的基础上，力争使全省70%的“难点村”面貌发生根本性转变。为此，要进一步加强领导，增强治理专班工作力量，每个“难点村”都有专班帮助指导治理工作。要落实对口帮扶。根据《湖北省村务公开和民主管理协调小组成员单位对口帮扶“难点村”治理工作的通知》，每个“难点村”确定1个成员单位对口帮扶。要总结推广试点经验，以点带面，相互促进。要督导检查，对“难点村”治理进行考核验收。继续与华中师范大学中国农村问题研究中心合作，组织调研组深入“难点村”调研，探索治理经验，用理论指导实践。

2、扎实推进农村社区建设实验工作。根据民政部相关文件精神，研究制定“十二五”农村社区服务体系建设规划。根据民政部《关于开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动的通知》要求，进一步扩大全省农村社区实验范围，力争各市（州）有1个实验县（市、区），每个县（市、区）有1个实验乡镇，形成各具特色的农村社区建设模式。进一步开展“农村社区建设实验工作全覆盖”创建，尤其是社区服务全覆盖，让更多的农村居民从中受益。争创“全国农村社区建设实验工作全覆盖示范单位”。

3、深化村务公开和民主管理工作。依据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》和《湖北省村务公开目录（试行）》，指导各地认真开展村务公开工作和民主管理达标创优活动，在20__年的基础上，争取有12%的村再创村务公开和民主管理达标村。加大宣传力度，为民主决策、民主管理、民主监督创造良好的环境。进一步推进村务公开信息化建设，加强基层党风廉政建设。开展村务公开和民主管理制度创新奖评选活动。

4、广泛开展新修订《村委会组织法》的宣传学习活动。深入学习贯彻新修订的《村委会组织法》，通过电台、广播、报刊、网络等新闻媒体进行宣传，做到家喻户晓。依据新修订的《村委会组织法》指导村民自治工作。

二、城乡社区建设工作

1、出台政策性文件，加强对全省城乡社区建设工作的指导。开展调查研究，草拟《关于进一步加强城乡社区建设工作的意见》，明确当前和今后一个时期全省城乡社区建设工作的基本思路、工作目标、工作重点和具体措施，着力解决影响全省城乡社区建设工作发展的体制、机制、投入、基础设施建设和人员工资待遇等困难和问题，争取以省委、省政府文件的形式下发。适时召开省城乡社区建设工作领导小组会议，加强对全省城乡社区建设工作的组织领导。拟在荆门市召开全省社区建设工作现场会，推广社区建设“三基”行动计划的做法。

2、加强公共服务平台建设，提升社区服务功能。按照全省统一标识、统一软件和各地总体规划、分步建设的要求，大力推进社区公共服务平台建设，进一步完善功能、改进手段、创新机制，提升社区服务能力。公开征集“湖北社区”标识，确定统一标识。继续争取资金，加大投入，省级以上力争筹资2500万元，完成100个社区服务设施项目建设。对“十一五”期间的所有社区服务设施建设项目实施情况进行检查督办。编制全省社区服务设施建设的“十二五”规划。

3、开展“难点社区居委会”治理，加强居委会规范化建设。以“难点居委会治理”为切入点，加强社区组织体系、基础设施、干部队伍和规章制度建设，进一步夯实社区工作平台。一是制定“难点社区居委会”标准，开展调查摸底，按照全省社区总数10%的比例，确定全省“难点社区居委会”底数，选择50个社区作为20__年全省“难点社区居委会”治理试点社区；召开“难点社区居委会”治理试点工作会议，研究部署“难点社区居委会”治理试点工作。二是贯彻落实中央准备出台的《关于进一步加强和改进社区居委会建设的意见》，制定社区居委会规范化建设意见。三是培训基层从事社区建设工作的干部和居委会干部500人。

4、加强舆论宣传工作。以全省开展城乡社区建设10周年为契机，以荆州市沙市区“居民说事”制度为重点，以获得全国和谐社区建设示范单位称号的城区、街道和社区为主要对象，认真总结先进经验，树立先进典型，加强舆论宣传。一是举办社区建设论坛和理论研讨会，打造“居民说事”等一批社区建设品牌。二是分城区、街道和社区三个层次召开全国和谐社区建设示范单位座谈会，研究深化和谐社区建设的措施。三是编辑出版《湖北社区建设十年》文件资料汇编。四是与《学习月刊》联合举办“社区建设”专栏，宣传城乡社区建设的典型。五是在《湖北日报》办一个专版，集中宣传我省社区建设工作推进10年来取得的成效。

5、深化示范创建活动，努力营造社区建设工作的良好氛围。继续深入开展社区建设示范创建活动，打造一批湖北城乡社区建设的品牌。以省政府的名义评选表彰全省“百佳社区”。争取1-2个城市创建全国和谐社区建设示范城市。

6、加强社区信息化建设，提高社区管理与服务的现代化水平。按照一线连接、一键直通、一网受理的要求，继续推进全省社区管理信息系统建设，指导各地加强社区服务信息平台建设。一是召开现场会，总结社区信息化建设成绩，研究部署任务。二是开展社区管理信息系统应用研究，开发全省社区工作统一软件。三是完成省级中心系统建设任务，实现省与市州中心系统的联网和数据交换。四是指导各地加强社区服务信息平台建设，督导襄樊、荆州、孝感完成信息平台建设任务，争取全省建成社区服务信息平台的城市达到8个。

三、婚姻登记工作

1、加强婚姻登记规范建设。深化婚姻登记规范化建设，巩固达标成果，加强对未达标单位的督办指导，表彰一批全省婚姻登记规范化建设作出突出贡献的先进单位和先进个人。

2、加强婚姻登记信息化和基础设施建设。继续做好婚姻登记历史数据的补录工作，进一步完善婚姻登记信息网络系统，完成婚姻登记系统重新开发工作，全面实现实时在线登记。按照婚姻登记规范化建设标准，继续加大婚姻登记基础设施建设，为婚姻登记当事人提供良好舒适的婚姻登记环境。

3、规范婚姻登记服务工作，努力提高服务质量。一是继续与省物价部门协商，解决出具婚姻记录证明的收费问题，规范婚姻服务收费行为。二是加强婚姻服务工作的监管力度，坚决杜绝借婚姻登记强行开展有偿

婚姻服务问题。婚姻登记和婚姻服务要严格实行机构、人员、场地、财务四分开，坚持当事人自愿服务的原则，不得推行强制服务。在服务前，婚姻服务机构必须与当事人签定接受自愿服务委托书。三是规范婚姻登记员的行为礼仪，全面提升婚姻登记员整体素质和服务水平，努力提高婚姻登记服务质量。