公共政策学论文十篇
时间:2023-04-12 04:13:28
公共政策学论文篇1
近年来,许多学者都探讨了公共政策学的教学方法改革,但研究较为笼统,对公共政策学教学的特点缺乏针对性,忽视了调动学生的学习积极性和主动性,实际效果也不如人意。下面探讨PBL教学法与公共政策学教学特点的契合。
(一)PBL教学法的内涵
PBL(Problem-BasedLearning)教学法是以问题为基础的教学方法。1969年由美国神经病学教授霍华德•白瑞斯在加拿大多伦多的麦克马斯大学首创。它是一种让学生通过分析问题和解决问题的过程来理解并掌握知识的新型教学法。PBL教学法提倡让学生通过自学、讨论、研究和合作解决问题,着重培养学生的自我学习能力,提升学生分析问题和解决问题的能力。教师在授课过程中的作用是及时提供知识上的帮助和研究方法的指导。
(二)PBL教学法与公共政策学教学的契合
由于PBL教学法比传统的案例教学法、情景模拟法等更能适应公共政策学的教学需要,因此与公共政策学的学科特点有很多契合之处。
1.有利于调动学生主观能动性
在公共政策学教学中,学生对政策问题的认识往往停留在表面,难以深入,原因在于学生学习的主动性不够,而公共政策问题的交叉性和综合性则要求学生必须在课后主动学习相关背景知识,这在课堂有限的课时内是无法完成的。PBL教学法突出以学生为中心,以问题为导向,通过学生围绕问题查资料、开展小组讨论等学习活动,变被动接受为主动寻找问题答案,使课上与课下有机结合,从而有利于充分调动学生学习的主观能动性。
2.有利于构建循环学习模式
公共政策学各章节具有较强的连贯性,一个公共政策问题可以在不同章节从不同角度予以阐释和理解,这就决定了公共政策学的学习是一个循序渐进的过程。PBL教学法以问题为基础,以问题的解决过程为核心,很好地契合了公共政策学教学的延续性和主观性特点。从提出问题开始,学生通过查资料,补充相关理论知识开始基础学习;然后通过研究、讨论等学习活动,进入深入剖析问题阶段;最后提出解决问题的方法和途径,给出相应的解决方案或政策建议。通过循序渐进的学习过程,带动学生进入“提出问题—学习—思考问题—学习—解决问题”的循环学习模式中,有利于提高教学的质量和学生的应用能力。
3.有利于发挥教师的指导作用
在以往的公共政策学教学中,常常会发生教师的作用与课程要求不相适应的情况,要么“满堂灌”,要么“蜻蜓点水”,难以真正提高学生分析问题和解决问题的能力。采用PBL教学法,教师在指导学生解决问题的过程中,要给学生指明学习的方向,并营造有利于开放性探究学习的氛围,遵循自主性和探索性原则,把自己的一切教育行为定位于支持和帮助学生自主学习和自我解决问题。从而有效转变教师的角色,发挥教师在课程理论与实践教学全过程中的指导作用。
二、PBL教学法在公共政策教学中的应用
(一)教学内容体系的梳理与问题引导
在应用PBL教学法过程中,首先要向学生介绍课程的理论渊源和框架体系,使学生对公共政策学的内容体系和教学目标有宏观的认识,在此基础上解决以下问题。
1.课程总体认识要准确
教师的主要任务是引导学生准确把握课程的内容体系,对各章节的内在逻辑关系有清晰的认识。首先,在政策科学理论的演变上,学生要能准确理解,并与政策实践的发展相联系;其次,对政策的制定、执行、评估、调整、监控和终结等各章节的内在联系和相互衔接要进行详细介绍,使学生树立公共政策是一个动态发展过程的概念;最后,要对公共政策学科的发展方向和理论进展有初步了解,从而促进学生把现实问题与政策学科发展联系起来,有利于深入掌握课程内容。
2.公共政策问题的引导
在对整体教学内容体系和理论框架的讲授过程中,按照PBL教学法的原则,应该对学科的理论问题和政策实践问题进行相关引导:一要引导学生对身边的公共政策从理论的视角去理解和认识;二要引导学生学会从政策过程角度发现和分析现实中存在的政策问题,从而在宏观层面使学生逐步养成在理论知识的学习中发现政策问题。
(二)教学章节的内容设计与问题研究
1.精心设计教学章节的内容与传统教学方法不同
PBL教学法不仅要实现知识和技能在师生之间的位移,更重要的是要培养学生在构建知识体系的基础上发展有效解决问题的能力,从而达到学生自我学习、自我培养的目的。这就要求教师必须从理论知识的掌握和运用着眼,精心设计每一章节的问题体系,构建规范的问题链条,把学生对问题的研究由浅入深,不断拓展,从而充分调动学生对政策问题研究的主动性和积极性。
2.培养学生研究问题的兴趣
PBL教学法的关键是以问题为基础,以学生为核心,培养学生研究问题的兴趣。笔者在教学过程中按男女生比例以10人为一组,每章结束时安排一次案例讨论,让学生互相交流所思所想,然后每组汇报讨论结果;在课程结束后,每组进行案例汇报,其他同学现场提问,组员进行补充。因此,创设了研究问题的教学情景,缩短了教学内容与学生之间的时空距离,让学生有身临其境之感,培养了学生的自学能力,调动了研究问题的积极性。
(三)教学内容的引申与问题探讨
公共政策学教学局限于课本是不够的,必须把课本内容与现实社会问题紧密结合,对教学内容进行适当的引申,从而提高学生对课程相关公共政策问题研究的深度和广度,通过问题探讨有机串联课本各章节的内容,加深学生对现实问题的理解。笔者把公共政策理论学习与专题研究相结合,结合课程的培养目标和教学内容,进行了“上有政策、下有对策”现象探讨、推进中国政策评估事业的思考、21世纪中国政策体制改革等专题研究,弥补了西方公共政策学理论与我国政策现实相脱节的不足,取得了良好的教学效果。
三、PBL教学法在公共政策学教学中的完善
(一)找准课程定位行政管理专业人才的知识结构
必须由传统的理论型向应用型及创新型转变,以适应市场经济和社会主义现代化建设对复合型、应用型公共管理人才的要求。因此,公共政策学课程的定位应围绕培养学生分析政策问题的能力,紧密结合现实问题,将理论问题通过现实案例表现出来,通过研究和解决问题的过程,提高学生的理论知识应用能力,激发学生的积极性、主动性和创造性。从而把公共政策学课程从偏重理论教学转化为侧重知识的运用、能力的提高和思维的训练。
(二)转变师生角色应用
PBL教学法必须转变教师和学生的角色,这样才能保证在课程教学过程中的连贯性和有效性,避免教学双方产生越位、错位和失位问题。教师的角色应该定位为指导者、合作者和设计者,在教学中围绕对问题的认识和研究给予学生全过程的指导,并与学生形成合作关系,彼此交流意见,帮助学生探索问题,从而提高对问题的理解。学生的角色也发生了根本转变,由被动的知识接受者转化为知识的自学者和问题的研究者,教师要积极引导学生适应新角色,师生双方都要尽快进入并适应新角色。
(三)完善问题结构
公共政策学论文篇2
关键词:互联网;公共政策;影响因素
科学技术作为一种革命性力量,历来是推动人类社会发展和文明进步的主要动力,被誉为:"当前信息技术核心和标志"的互联网因其革命性的特质,势必会成为公共政策最重要的手段和工具,颠覆传统理念,赋予公共政策互以联网时代的全新内涵。
一、互联网时代公共政策的理论创新
(一)互联网时代公共政策的体制创新
多元化的社会价值体系和社会价值观念不仅主导我们的社会生活,亦对多元主体和多元价值体系之社会格局下的公共政策提出了协调与平衡包括经济与政治、中央与地方、整体与局部、政府与公众、长远与近期、效率与公平等各种社会关系的新要求,互联网的飞速发展和广泛渗透推动了包括文化创新、信息系统创新和组织创新在内的全新公共政策体制。
任何一项政策的制定本质上都是具有一定政策文化背景的人的社会文化活动,而一项公共政策文化,必然受到相应的社会经济与政治制度的影响和制约。公共政策的实质在于"公共特性",互联网在公共政策领域的应用对体现"公共特性"政策文化的创立、贯彻和更新起到了十分重要的作用--开阔公众视野、拓宽信息渠道、提供参与机会、激发并增强公众对公共政策的关心程度和自主意识--不仅沟通了政府与公众、完善了政策过程,使公共政策更具科学性和合法性,破除了"经验型"政策文化的局限性,更真正实现了由"个人封闭型"向"公众参与型"政策文化的转变。
信息是公共政策的基础,公共政策是否合理,很大程度上取决于可供决策者使用的信息系统状况。互联网在公共政策领域的英语、更新和完善了公共政策信息输入、传递、加工、选择和反馈系统,是决定者及时顺利获取信息,更好分析使用信息并提高政策方案的有效性。
公共政策不仅需要足够的信息,更要求在公共政策过程中将各种不同意见充分表达交流后,通过公共政策组织系统理性选择,形成最佳结果。互联网在公共政策领域的应用,突破了政府对信息的垄断格局,使得公共政策不仅仅局限于政府组织内部,而真正实现公共政策的公共性、提高公共政策的科学性和有效性。
(二)互联网时代公共政策的领域创新
公共领域是介于自律的市民社会和掌握公共权力的国家之间的一个领域,具有开放性和平等性、批判性和批评性、讨论性和推理性等特征。网络以其普遍性、平等性、匿名互性和分散性和交互性为互联网时代公共政策提供了公平效率、言论自由、充分辩论的"多对多"交流模式的新型公共领域。
由于公共领域强调舆论和公众意见的形成,保证公众的话语权便成为了公共领域的必要前提--互联网话语的自由性和多元性冲破传统一元价值观,前所未有的挑战了传统公共领域的话语霸权;互联网话语的分散性和互动性保证了传播者和受传者平等互动,打破了传统公共领域的时空限制;互联网话语的主体平民化与平等化使话语权分散到普通民众中,打破了传统公共领域的精英话语权模式;互联网话语权的权力性和权利性增强了话语权的影响力,打破了传统公共领域话语权强制力。互联网时代,网络公共空间在传统社会的基础上构建了广阔的公共领域,完成了公共政策的领域创新。
(三)互联网时代公共政策的合法性
公共政策合法性就是公共政策被认可的具有一定的历史性价值,包括公共政策的主体合法性、程序合法性和价值合法性,公共政策只有具备合法性才能得到公众的广泛认可和执行;公共政策合法性危机会影响整个政治系统的稳定和国家法治进程的发展,是不可回避的根本性问题。互联网的飞速发展和广泛渗透能切实有效的促进公共政策合法化,以维护政治系统的稳定性和法治化发展。
公共政策的"公共特性"要求其以民主价值未经依归、公民参与为核心、社会正义为目标,公共政策主体合法性危机主要表现在公共政策主体公共性缺失和公共政策无法充分代表多元利益主体的公共利益两个方面;公众参与是现代民主政治重要基石,对公共政策合法性有重要作用,而互联网构建的互动型公共政策新平台能有效消除公共政策主体合法性危机。
传统公共政策往往聚焦政策内容而忽视制定程序的具体表现为缺少将政策议题触发机制转化为政策设置议程的制度化程序、公共议程设置基本机制的局限性和公共政策程序缺少公众协商性民主机制等。互联网提供了公共政策制定前的触发机制催化空间和实现协商民主理论的实践平台,有效解决了公共政策"重实体轻程序"的程序合法性危机。
传统公共政策遵循以公共权威部门为主导的精英立法模式,由于缺少公众参与和价值认可、缺少多元主体的利益表达和对公权力主体的监督与制衡,其价值的设定和执行极易偏离公众对政策的价值诉求。公众对政策冷漠、质疑、批判甚至抗拒而非认可和支持造成了公共政策价值合法性危机。互联网提供了理性和批判性的公共平台,通过多元利益主体的公共协商对公共政策是否具有公正性、正义性、公共利益性的价值进行评判,评判结果成为判断公共政策是否合法的依据,这种评判和质疑形成了公共政策的价值评判机制,促进公共政策体现公平、正义和公共利益之价值合法性。
二、互联网时代公共政策的悖论分析
与传统公共政策相比,互联网时代公共政策可谓是建设性与破除性并存、广阔性与局限性同在,以致公共政策悖论的形成。
(一)平等悖论
互联网时代公共政策的创新改变了传统理论等级森严、自上而下垂直控制的政策体系,而这种平等是以技术发展为前提、经济发展为基础的,这就在本质上限制了政策参与范围,反而造成了公共政策的不平等。
(二)成本悖论
互联网时代公共政策的创新突破传统理论的时空界限而实现了信息多元、开放、交互式传播,而在对参与者知识素养的要求、政府对参与进行的规范、信息权威度与可信度层面上来看,会联网时代公共政策成本反而有所增加。
(三)绩效悖论
互联网时代公共政策的创新提高了公众参与的质量、能力,虽有利于培养现代公民,也存在着参与质量有限、销蚀公民责任、合作能力下降等影响互联网时代公共政策的广度、深度、效应等的问题。
(四)稳定悖论
互联网时代公共政策的创新使弱势群体、边缘群体的声音有了传播的可能,为舆论监督提供了新载体的同时也会出现非理性化和无序行为,成为社会稳定的极大隐患。
三、互联网时代公共政策的影响因素分析
传统公共政策理论均是从互联网资深固有缺陷对公共政策的消极影响角度提出了难以解决的互联网时代公共政策悖论,如果从影响互联网的因素分析,是否可以找到引发互联网时代公共政策困境的根本原因呢?
(一)影响互联网时代公共政策的直接因素
影响互联网时代公共政策的直接因素是互联网的普及程度,包括互联网的实际拥有情况和有效使用情况两个方面;公民实际拥有电脑数量、政治素养、工作性质、收入水平、所在地区互联网相关基础性设施和政府电子政务建设情况等因素均会影响互联网的普及程度。
尽管互联网以其自由性优势、低成本优势、平等性优势为公共政策提供了便捷有效的途径和手段、降低了公共政策的参与门槛、激发了公众参与热情、扩大了政策参与规模、保证了公共政策科学性、促进了公共政策民主化,但这一切均是建立于相同的互联网拥有和使用情况的基础之上、以互联网的普及为首要前提。网络时代不等于互联网占有和使用人人相同,互联网普及程度在事实上的不平等必然会导致公平悖论、同意互联网普及程度的成本必然导致成本悖论、互联网普及情况造成的公民参与程度差异必然导致绩效悖论、甚至可能导致稳定性悖论。所谓互联网时代公共政策,若抛开互联网普及程度这个前提孤立研究公共政策悖论,势必会陷入难以解决的困境。
(二)影响互联网时代公共政策的间接因素
影响互联网时代公共政策的间接因素是公民的文化程度,包括公民文化水平和教育程度;公民文化程度可以通过影响互联网普及程度而间接影响互联网时代公共政策,从更深层面来讲文化程度还会影响公民的政治素养和政治诉求。公民文化程度与其阅读能力、语言能力、技术能力、工作性质等息息相关。
文化程度对互联网的实际利用率、互联网技术操作水平、政治参与积极性、政策理解能力和政治诉求等方面均有影响,忽略了公民文化程度差异就等于忽略了网络时代公共政策的"公共特性",是不科学不理性的;公共政策缺失"公共特性"必然会产生公平悖论、缺失理性和科学性必然产生绩效悖论和稳定悖论,这样的政策本身就是一种浪费,结果必然造成成本悖论,甚至会导致网络时代公共政策陷入合法性危机。
(三)影响互联网时代公共政策的根本因素
根据著名的马斯洛需要层次理论,不同经济条件下的公民必然会拥有不同的政治诉求。无可否认,经济因素对互联网时代公共政策的直接影响甚至会超于传统公共政策。无论是直接影响因素即互联网普及程度还是间接影响因素即公民文化程度,影响互联网时代公共政策的归根到底是经济。
经济影响互联网基础设施和政府电子政务建构水平、影响互联网普及程度;在没有互联网情况下研究互联网时代公共政策--讨论互联网时代公共政策较传统公共政策的种种进步、谈及互联网的种种优势,便等于"无源之水、无本之木",毫无意义。
经济影响公民文化水平和教育程度,当公民的文化程度不足以支持其利用互联网参与公共政策,这就等于关上了公民通过互联网参与公共政策的大门、取消了公民通过网络参与公共政策的资格,此时互联网不再是进步的象征,反而强化了传统公共政策的消极影响,互联网时代公共政策有事皆归于无、所谓公平荡然无存、弱势群体的话语销声匿迹。
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公共政策学论文篇3
关键词:公共政策;学科发展;中外对比
中国的公共政策学科是20世纪80年代在借鉴西方的公共政策学科建设的经验发展而来的。由于中西方文化与历史差异、国情世情社情不同、社会利益团体作用与价值存在差异、民众在公共政策中的地位各不相同、学者自身修为与学术水平各异、研究政策科学的思维与方法等各有特色等,这些都使得中外对于公共政策学科的理论构建和价值取向呈现出较大的发展差异。
一、中外公共政策学科理论构建对比
不可否认,西方公共政策理论中不乏诸多优秀理论为各国学者借鉴,如较为流行的政策过程理论、制度理性选择理论、政策扩散框架、大数量比较研究方法等,其中政策过程理论又衍生出了三种新模型:多源流分析、倡导联盟框架、以及中断性均衡理论,西方公共政策学科理论构建实际具备一个较为完整的构建范式,如拉斯韦尔的分析型科学理论构建范式、德洛尔“总体政策”型的学科理论构建范式等等,对于公共政策研究假设、检验、证实都有一个明晰的分析框架。
相较于西方,中国公共政策理论更多的着眼于公共政策过程。改革开放后,邓小平同志曾经指出:胆子要大,但步子要稳,走一步看一步,看到不妥的地方要赶紧改。这一思想后来被人们形象地概括为“摸着石子过河”,这是一种适合中国改革开放实际情况的决策模式,另一个带有改革开放时代印记和中国特色的政策推行方式即“试点先行-典型示范-全面推广”,另外还有由央地关系现实问题造成的“上有政策、下有对策”的特有政策执行现象。
从上述分析中不难看出,西方公共政策理论更为多元化、多样化,同时也更加带有理论化、抽象化气息,比较可贵的是一种理论探讨的逻辑和精神,一个持续发展的理论探究过程。而中国的公共政策理论主要源于经验和实践,而且学界焦点随着政府的关注点和领导的讲话、想法转移,立足于实践的确是必要的,然而随着政策环境越加复杂化,理论的升华和创新则显得极为重要。
二、中外公共政策学科价值研究对比
中外公共政策学科的研究焦点存在较大差异。在西方,公共政策学科的价值研究和伦理取向已成为其学科发展的主导性课题之一,并且已经出现了一系列的研究成果;而中国侧重于研究政策过程等实际性问题。
西方在公共政策研究领域中引入价值维度,是公共政策本质属性决定的,正如马克思所言: 人的全部活动都是在追求着某种价值目标,价值目标越大,人们所激发的潜能也就越大。倘若公共政策失去价值导向,它就会立即失去存在的理由而仅仅停留于文本的形式。自十九世纪公共行政学诞生以来,关于价值问题的争论一直是公共行政学和公共政策学研究的主流议题之一。学者曾凡军在其《西方公共政策价值变迁研究》中分析了传统公共行政学时期、新公共行政学时期的公共政策价值论,前者主要倡导价值中立和效率至上等价值观,致使工具理性牢牢把握着行政决策研究领域的话语权,决策价值理性和伦理因素被长久忽视;后期的新公共行政、新公共管理和新公共服务则倡导价值涉入、事实与价值统合、社会公平、政策伦理和价值等价值观。
中国关于公共政策价值问题、伦理问题的研究成果比较匮乏,仅有的一些研究基本上都是围绕公共政策过程这一主轴进行的。中国学者有关公共政策学科的论著,大多围绕政策制定、政策执行、政策评估、政策监督展开,对政策终结的研究也比较少,学者专注于研究政策过程中所使用工具、参与主体、政策面向对象等,相对较少地涉足影响政策参与主体具体行为和利益倾向的价值问题。
三、中外公共政策学科价值取向对比
本文根据现有文献研究总结,良好的价值导向应该满足以下三个标准:一是公共政策价值取向合规律与合目的相统一原则,即主体需求的尺度与客观世界的尺度相契合,而非偏离甚至冲突;二是实现社会统一与个人选择相统一的原则,避免片面追求个体需求价值或公共政策价值,实现价值追求的调适与融合;三是实现兼顾与急需相统一的原则,基于阶层差异贫富差异地区差异等诸多差异,使得公共政策的制定与实施出现轻重缓急,从而确定重点、兼顾一般成为必须。
西方公共政策价值取向历经了以效率为取向向以公平、效率协调统一为取向的演变,而观之新中国成立以来的历史,亦是出现了侧重公平、以经济效益为中心、效率优先兼顾公平、以人为本的价值取向。尤其是科学发展观的重要思想确立以来,公共政策的人本价值取向成为核心。然而,观之中西方的公共政策实践,学术界追求的所谓主流价值并未完全实现,其重要原因之一就是利益作用的机制,西方“铁三角”、“议题网络”概念都意在突出利益集团、政府、国会(议会)等利益团体用其自身建立的利益网络对社会资源进行权威性分配,整体而言是一种精英集团的利益取向。相较之下,中国更加倾向于人民利益取向,但其中不乏个人利益与人民利益的冲突,即人的私欲与人民利益的冲突。
四、对我国公共政策学科建设和发展的建议
中国公共政策学科经过30多年的发展取得了令人瞩目的成就。为使公共政策学更好地服务于党和国家的复兴战略,本文对我国公共政策学的后续发展提出了如下几点建议:
首先,增强学科发展的自觉性、自主性。中国学者应在公共政策学科理论构建上具有担当精神,主动研究中国公共政策面临的新情况新问题,破除对西方公共政策理论与方法的过度迷恋,须知中国公共政策学科发展需要自立自强。
其次,建构突出中国特色的公共政策理论体系。西方公共政策学科理论虽然丰富多样,但未必适合中国的“土壤”。前文提到,中国也在实践中总结出了特色的政策制定和施行模式,如“摸着石子过河”的政策制定模式。实践证明,我们并非“不能”,而是“不为”。在探索建立中国特色公共政策理论体系过程中,要立足本国党情国情世情,不断总结归纳并应用过去的成功经验、吸取政策失败的教训。
最后,坚持以人为本、以民为本的公共政策价值。中国共产党代表着中国最广大人民的根本利益,这就决定了人民利益是党和政府制定和执行公共政策的根本利益取向。但在解决现实问题中,我们还面临着多种利益的取舍与调和,只有合理有效处理矛盾、协调各方利益与冲突,中国公共政策才能在为人民服务的前提下有效施行。(作者单位:四川大学)
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公共政策学论文篇4
关键词:公共政策;存在问题;解决对策
中图分类号:D601 文献标识码:A 文章编号:1673-2596(2014)03-0070-02
公共政策分析作为一种社会政治现象,在全球范围内已经形成了一套完善的理论体系。我国在改革开放以来,在吸取、借鉴国外先进的理论经验的基础之上,也形成了具有本国特色的公共政策分析系统。但是,鉴于我国国情较为特殊,而且公共政策发展起步较晚等因素,这一体系并不十分完善,而且存在一些问题。对于我国公共政策分析中存在的缺陷和问题予以分析讨论,对中国政策科学的研究和公共政策分析体系的发展都具有重要的意义。
公共政策分析不同于公共政策,综合国内外学者观点,公共政策就是政府选择或者决定做或者不做的所有相关公共事务,是政府对社会价值所做出的一种权威性分配。而公共政策研究主要将重心放在“方法”的运用上。“方法”是主要指公共部门对公共政策进行制定的具体过程,也包括公共政策的内容。同时,这种“方法”也是对公共政策研究探讨的全过程。也就是说,公共政策分析的基本方法是其本身的内在规定[1]。人们对公共政策本质的探究和分析决定了公共政策制定和政策活动的基本类型和模式,同时也会对政策分析的形式与结果产生影响。也可以理解为政策分析、政策本质和政策解释的活动,三者从理解意义上讲,存在着某种内在的、必然的联系。
一、公共政策分析的实质
自从政府的统治职能、经营职能以及服务职能进行转变以来,政府部门自身的工作形式和内容也发生了很大的变化。作为新型的服务型政府,政府需要对于公众提出的要求给予及时有效的回应与解决。同时应注重效率与质量并存。社会公共问题作为政府服务的中心和重心,使得公共政策替代原先的治理理论和方法,并且逐步成为政府解决社会事务的重要工具。国外学者对于公共政策分析的实质有大量不同的观点,但结合我国国情,可以将政策分析活动理解为是分析人员将现实政策问题作为研究议题,以政策分析过程为指导,以实现民主为目的,同时带有能动性的政策主张和创造活动[2]。对此特作如下解释。
第一,公共政策分析是具有专业性的活动,必须由专业人员进行参与。公共政策分析是需要依靠专业人员运用相关专业知识以及分析能力的活动,这一规定强调了公共政策分析活动的专门化、职业化程度。
第二,公共政策分析的主线是以政策进行过程而展开的研究活动。在政策科学的发展过程中,人们在政策研究领域,先后建立了线性政策过程模型与非线性政策过程模型[3]。政策分析的目的就是将不同的政策研究模型加以综合,形成具有科学性、专业性的政策分析过程。公共政策分析的目的是为政策制定、实施等行为提供相关的理论基础,因此,政策分析工作应以政策过程为先导。
第三,政策分析不是进行政策制定的行为。从事政策分析的相关人员虽然有专业能力,但是分析专家是不可能仅仅凭借理论知识来决定国家政策的。政策分析是相关知识专家运用科学的手段,在进行充分调研活动的基础之上,根据具体国情向相关部门和公众提出有效的行动建议的具有专业分析性的科学研究活动。
第四,各个部门的交流沟通是公共政策分析得以顺利进行的重要环节。政策分析人员通过将已存在的政策资料转换为政策信息,进而形成完善的政策理论体系,然后以书面形式进行表达阐述,使得决策者能够及时有效地得到最先进最完善的政策理论信息。
二、现阶段我国公共政策分析的主要特征
目前我国的公共政策分析研究主要是将公共政策分析的基本原理同我国的具体国情相结合的产物,具有鲜明的社会主义特色。从公共政策分析的特征和功能来看,主要表现在以下三个方面。
首先,实现经济的和谐长远发展是我国一切工作的根本目的,因而公共政策分析的重心在于为经济建设服务。自从改革开放以来,我国各级政府部门紧密围绕着“一切以经济建设为中心”的主体,研究制定了与促进经济发展、提高人民生活质量息息相关的公共政策。从另一角度分析,国家经济的发展和科学技术的创新为公共政策分析提供了坚实的物质基础和技术支持;同时,发展经济建设一直是我国各项工作的重中之重,这一重要国策决定了我国目前的公共政策分析必须将发展经济、搞好社会经济建设为研究中心,建设有中国特色的社会主义经济发展的路线方针。
其次,实证调查研究是保持公共政策分析时效性和客观性的重要依据。我国的公共政策分析要求将逻辑分析、实例调查、理论概念三者相结合。要坚决杜绝和避免以感性认识代替理论分析的行为。实证分析的目的是将实践调查与理论研究相结合。实践调研一直以来都是我们党在在进行公共政策制定以及社会建设过程中的重要环节。同志曾经强调指出:“各级党委,必须将调查和研究工作相结合。杜绝党内少数人不作调查,不与群众沟通,做出具有个人主观主义的所谓政策。”可见,实践调查是公共政策分析能否成功的关键[4]。公共政策分析实质是对政府政策从制定到实施以及终结这整个过程的研究,这一系列活动必须保障其客观性,从而才能确保公共政策能够顺利实施。
最后,公共政策分析的目的与我国的长期发展规划是一致的。公共政策是国家政权机关为实现特定的社会管理目标所制定的准则规范。也就是说,公共政策实质是“党和政府对相关机构、团体和个人进行引导、规范的行为准则和指南”[5]。中国共产党作为我国的执政党,引领和指导社会主义事业的前进和发展,党和政府从政策的制定、直到实施、执行都发挥着重要的监督作用。因此,我国公共政策分析的目的与我国长远发展规划的既定目标是一致的。
三、我国现阶段公共政策分析研究中存在的问题及相关对策
公共政策本质上是社会权威部门对社会价值的再分配。要想体现社会价值分配的公正性、有效性和权威性,就需要从公共政策分析这一理论研究着手,在其理论深化发展的基础之上,同时与实践相结合,二者相互推动,共同发展。公共政策分析作为一门独立的学科在我国兴起和发展以来,在制定、执行、评估等一系列过程中都日趋成熟。但是,对于目前我国不断变化发展的政治经济体制以及日趋复杂的社会局面,我国的公共政策分析系统仍然面对着挑战,需要进一步的完善与发展。
1.从理论方面看,我国公共政策分析的理论基础较为薄弱,应建立符合我国国情的理论体系。我国目前公共政策分析水平仍处于初级阶段,这是由于我国公共政策分析起步晚,理论基础相对于西方国家较为薄弱所造成的,而且我国目前还尚未形成一套完善成熟的公共政策分析理论体系。对此,我国应加强对公共政策分析的理性价值的认知,将公共政策理论分析的范畴扩大延展,使其不局限在某一特定的学科领域之内[6]。同时,西方国家在公共政策分析方面已经形成一系列较为完整的理论,但是不能仅仅依靠照搬,引用西方的先进理论来扩充我国公共政策分析理论。对于西方先进理论应去除糟粕,留其精华,结合我国的具体国情,充分利用我国现有的公共政策分析的理论成果,形成一套具有中国特色的公共政策分析理论体系。
2.负责公共政策分析的相关政府部门缺乏独立自主性,应构建专业的公共政策分析组织系统。目前我国对公共政策进行分析的政府部门都不是单一的科研机构,担任公共政策分析的政府人员在进行理论研究的同时也承担着日常的行政工作,这一现状导致了政策分析的准确性、科学性和能动性都受到了限制和影响。目前我国公共政策分析组织体系的主要力量是政府部门、政府相关专业分析机构和高等院校,这一组织体系较为复杂,各个机构之间缺乏信息沟通渠道,容易导致公共政策分析缺乏客观性和公正性。所以,我国在构建公共政策分析的专业组织时,国家应当加强政府与公众的互助与合作,充分发挥各个部门的优势,建立必要的信息沟通机制。对于公共政策分析和研究系统的管理要进一步规范化,制定行业规则,对于政策分析主体与政策制定主体进行明确划分,保障各个机构进行研究的自主性和独立性。
3.我国公共政策分析缺乏专业性,尽快建立规范、专业、综合的公共政策分析系统。近年来,我国通过对西方国家公共政策分析理论研究发现,要想实现对公共政策分析的客观、准确的研究,需要以成熟的方法论和专业的分析工具作为研究顺利进行的前提。目前,我国公共政策分析存在的问题包括缺乏对理论研究的重视程度,缺少对现行的公共政策的前瞻性研究等。而且,实践中的公共政策分析缺少对政策执行效果的预测分析研究,容易导致分析结果脱离实际,对国情现状分析缺乏客观性。问题研究较为单一,易局限于某些特定领域,缺乏综合性考量。对于这一情况,我国应尽快完善公共政策分析的方法论体系,在进行公共政策分析过程中,充分考虑当下政治、经济、社会等相关因素,形成一套完整的、综合的理论分析基础。同时应加强各部门之间的跨学科合作,利用各种资源,增加公共政策分析内容的广泛性。注重政策分析人员与政府部门政策制定者之间的沟通与合作,是政策分析研究专业性的另一保障。
公共政策分析的最终目的是协同政府部门制定完善的、高效的公共政策,以实现促进我国各项公共事业稳步发展的目的。因此公共政策分析不仅仅只是对于当下社会公共事务进行分析,还需要进行全面的实践调查研究,而且对于政策的制定、执行、终结等全过程进行分析总结。对于目前我国的实际情况来说,公共政策分析还存在较大不足,应避免政策分析中的短板,吸取以前的经验教训,在进行政策分析的同时应充分结合我国的具体实际国情,建立一套具有中国特色的,同时具备专业性、客观性、有效性的公共政策分析系统。
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参考文献:
〔1〕〔3〕张顺.多重视角中的公共政策与公共政策分析[J].理论探讨,2004(3).
〔2〕邓恩.公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2002.
公共政策学论文篇5
[关键词]范式;传统公共行政;政策分析;公共管理
[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2011)10-0053-02
1962年,美国科学史家托马斯・库恩在其《科学革命的结构》一书中,阿次从学术的角度明确提出了关于范式的概念。库恩指出:在科学的意义上,一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则,而这些规则表现为人们观察现实世界的观点、理论和基本的价值判断标准。关于范式的作用,塞缪尔・亨廷顿这样评价:人们可以宣称只是根据具体的客观事实采取行动,但事实上因为“在我们的头脑中隐藏着一些假设、偏好和偏见,它们决定我们如何看待现实,留意什么事实和怎样判断它们的重要性和价值。”这就是说,由于人们必须清楚地阐述理论或模式,并运用经过阐释的理论或模式来指导自身的行为,因此,范式对于人类的思想和行动来说是必不可少的。
作为一个相对独立的研究领域,公共部门管理在100余年的发展历程中,发生了三次重大的范式转换,即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学。
一、传统公共行政学范式
这种范式在20世纪二三十年代形成并在60年代中期以前一直居于支配地位。它主要建立在科层制理论和政治一行政二分法的基础上。它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上,以组织的内部取向,注重机构、过程和程序以及行政原则的研究,并以行政效率作为追求的最高目标。
传统公共行政学范式的两大理论基础:政治――行政二分法和官僚制理论。政治一行政二分法主要由美国学者威尔逊、古德逊等人于19世纪末20世纪初提出。该理论认为在所有的政府体制中都存在两种主要的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。这两种功能分别称做“政治”与“行政”。也就是说,政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。政治不能干扰行政,政治追求民主,行政保持价值中立,以追求效率为目标。官僚制理论形成于20世纪初,最集中地表现在马克斯・韦伯1922年出版的《社会与经济组织》一书中。该理论首先把组织权力划分为传统型权威、魅力型权威和法理型权威三种类型,并把官僚制看成为一种组织形态。官僚制理论强调法制条件下的层级制组织结构模式,重视机关内部的规范管理;强调官员职位,包括职业化、专业培训、职位上级任命、终身任职、定额薪金等。
20世纪60年代中期以后,出现了两种取代传统公共行政学范式的尝试:一种是以弗里德克森(H,George Freder-ickson)等人为代表的新公共行政学。1968年9月,由当时任《公共行政评论》主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助,32位年轻的行政学学者聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会,会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向,通过回顾和总结公共行政的发展历程,讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的《迈向新公共行政:明诺布鲁克观点》一书中。该书被称为“新公共行政学”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文,以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书,集中体现了“新公共行政学”的基本观点,他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。“新公共行政学”以一种全新的视角研究公共行政领域,他们不满于传统行政以国家为中心来提高管理的效率、经济和效果,不满于POSDCORB以及诸如操作研究、决策科学、系统理论、PPB、MBO及其他强调“理性”、“科学”、“行为主义”的技术职业性发明。它摒弃政治与行政二分法,更多关心社会公平和有关的价值问题,研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。它强调一种民主取向的公共行政学,但由于新公共行政学自身的一些原因,例如,缺乏概念的连贯性,没有明确限定的宪法基础等。它没有成为行政学研究的主导范式,然而正是由于它对社会公平与正义的追求,对公共行政“公共性”的关注,公共行政学自此开始步入“自觉构建公共性”的历史阶段,推动了公共行政的发展,在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。
二、政策分析或政策科学范式
从公共管理学科的视野看,60年代末70年代初政策科学是作为传统公共行政学的替代范式出现的,在七八十年代它成为公共部门管理尤其是政府管理研究的主导范式。该范式有如下特点:提倡以问题为中心而不是以学科为中心。认为人类所创造的科学知识和方法都可以运用于政策研究之中,运用于改进公共决策系统,以提高政策质量;它以实践定向,以发现和解决社会的政策问题为宗旨,指导执政党或国家的各项政策的制定、执行和评估的实践活动;它必须明确地理解和把握社会发展的方向;它必须与客观政策密切相关,即必须具备一种能够包容每个微观具体政策的宏观性格;政策科学对时间非常敏感,它将现在看做过去和未来之间的桥梁,它既强调历史,又注重未来发展。为达到这一学科目的,政策科学重视系统化的知识及理性化的认识,同时又能“客观地”处理超理性过程和非理性过程的变化现象;在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁,必须整合来自各种学科的知识,构成一个集中关注政策制度的跨学科系统;应在纯粹研究和应用研究之间架起桥梁;政策科学除了使用成规的研究方法外,还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源;它是关于民主主义的学问,它涉及个人与集体的选择,必须以民主体制作为前提;政策科学的目标是追求政策的“合理性”;政策科学有时间的敏感性,强调政策的历史脉络,特别重视对未来的研究,要求从现有的事实和现状推测未来发展趋势;政策科学采取一种全球观点,将全国、各民族视为一个命运密切相关的共同体;政策科学具有“发展建构”的概念,它以社会的变迁为研究对象,强调对变化、创新和革命的研究。
三、公共管理范式
20世纪七八十年代,公共管理范式在发展过程中有两种研究途径:一种是来自政策学院的政策途径,简称为P-途径;另一种来自商学院并受传统公共行政学影响的商业管理途径,简称为B-途径。
p-途径与政策科学范式相关,该
范式以政策研究定向,重视定量分析方法尤其是经济学分析手段的运用。但这种范式存在以下局限:停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究;实际的公共管理部门很少要求正式的定量分析或重大的政策设计,却对政策执行或政策管理有更多要求。在这种情况下,公共政策学院的学者们转向执行研究,兴起了政策执行研究热潮,公共管理正是在这一过程中出现的。执行研究从两个方面推动了公共管理的发展:一是执行研究将问题的焦点由组织转移到公共项目及其产生的结果上。它首次使绩效问题变成了争论的焦点,公共行政学者们不能再自信地假定如果行政人员以正确的方式发起执行并调整行政系统的话,政治家所制定的政策就能产生有效的结果。管理绩效问题超出了传统行政学所能解释的范围。二是执行研究超出了公共行政学范围而达到了一个更广泛、综合的跨学科基础。执行运动的学者们想从绩效重要性的发现中创立一种新的知识体系,而来自不同学科领域的学者带来了不同的思考方式和知识基础。正是这种由组织结构与过程向项目与绩效的焦点转移的趋势以及不同学科学者的共同努力,促成了公共管理范式的兴起。20世纪70年代中期,公共政策学院的教师们开始使用公共管理一词,并开始设置公共管理课程。P-途径的公共管理强调与政策分析的渊源关系,认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。但又对政策分析所强调的计量分析和经济学的应用的思路不满,而是更看重政治和管理的层面。
为公共管理新范式作出贡献的还有商学院的学者们。他们发展出所谓的B-途径,即强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中,并仍然关注组织结构与过程。B-途径的公共管理重视的不再是内部行政管理的机制与过程,而是受管理主义影响,主张师法企业,以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量。经过20世纪七八十年代的孕育和进化,公共管理的P-途径和B-途径逐渐汇合,形成公共管理的新范式。1991-年9月20日,21日,来自全美的73位学者汇集于MPA项目发源地的雪城大学(syracuse University)麦克斯韦学院,举行第一次美国的公共管理学术研讨会,这可以说是公共管理范式诞生的象征性标志。在此之后,全美公共管理学术研讨会于1993、1995、1997年召开多次研讨会。
依据张成福、陈振明等教授的观点,公共管理范式具有如下特点:
1.公共管理是一种新治理。传统公共行政学强调的是政府(行政机关)管理。而公共管理中的管理者,除了政府行政机关外,还包括政府立法机关、司法机关,非营利部门或非政府组织,甚至私人部门。它强调的是治理,即由众多行动者组成的一个关系网络,和众多行动者之间的合作伙伴关系。
2.公共管理范式将传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”,重视与外部环境的关系,强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。这使得战略管理、项目执行、绩效评估等主题成为公共管理的核心主题。
3.在管理方法上,公共管理讲究实用主义。认为公共部门与私部门所使用的管理方法是互补而非替代的关系。主张在维持公共性的基础上运用私部门的管理手段或管理精神以解决公共问题,满足民众的需求。
4.公共管理强调价值调和与责任。公共管理强调价值的调和,不仅重视经济、效率,同时也重视公平、正义和民主。公共管理在主张弹性、自主管理的同时,强调责任的重要性,并认为只有发展客观有效的绩效测量标准,政府的责任才能落实。
5.公共管理具有鲜明的实践导向性。公共管理产生的基本原因,除传统公共行政学旧有的学科局限外,还有回应知识经济和全球化条件下公共领域中出现的大量新现象、新问题的挑战之原因。政府部门的改革、再造、创新一直是公共管理研究的主体。可以说,随着时展、政府改革的持续,公共管理理论亦将不断发展。
6.公共管理具有理论上的包容性。传统行政学主要是建立在政治学的基础上,尤其是将官僚制理论和政治――行政二分法作为其理论基础。公共管理则基本上是一个科际整合的研究领域,它从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。因为公共问题的解决,有赖于多学科共同努力,只有在不同学科的渗透和融合中才能找到途径和答案。
参考文献:
[1]陈振明,公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2003
[2]张成福,公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001
公共政策学论文篇6
〔摘要〕大学治理的本质涉及到大学权力的运行问题,而公共政策也蕴含着权力的配置问题。从公共政策的视角出发来探讨大学治理问
>> 从公共政策视角分析我国政府治理的新趋势 从公共政策视角看嘉兴“两分两换” 从公共政策的核心内涵看“高校扩招”政策 从公共政策角度看春运难 公共政策供给视角下的大学生就业政策分析 公共政策分析视角下的“大学生村官计划” 公共政策视角下邻避现象的分析与治理 大学治理视角下的高职院校章程思考 法国大学治理与大学章程 从公共政策评估视角浅析“醉驾入刑政策” 公共政策视角下的公平与效率 大学生新型党支部的创建与规范化管理 基于公共管理视角的档案管理规范化问题探析 滇池治理的公共政策分析 从公共政策视角看完善我国公民利益表达机制 从公共政策目标看个税起征点调整 基于公共政策分析视角评析“大学生村干部”计划 从公共危机管理视角看巨灾风险管理 论政府诚信视角下的公共政策失灵及其治理 治理视角下利益集团对公共政策形成的影响 常见问题解答 当前所在位置:.
〔15〕王英杰.大学学术权力和行政权力冲突解析――一个文化的视角〔J〕.北京大学教育评论,2007,(1).
〔16〕张文显,周其凤.大学章程:现代大学制度的载体〔J〕.中国高等教育,2006,(20);高文兵主编,教育部直属高校工作司编.引领创新 追求卓越 高水平大学建设理念与方略〔M〕.厦门:厦门大学出版社,2007.55-64.
〔17〕〔美〕威廉・N・邓恩.公共政策分析导论(第二版)〔M〕,谢明,等译,北京:中国人民出版社,2002.13.【责任编辑:朱凤霞】
公共政策学论文篇7
作者简介:靳永翥(1968-),男,湖北巴东人,贵州大学公共管理学院副院长,教授,博士,贵阳 550025
*本文为国家社科基金项目“西部大开发与贫困地区农村基础设施服务保障机制研究”(批准号10BGL061)、贵州大学人文社科成果奖励项目(批准号GDJL201121)和贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目“坡地经济振兴与政府服务保障机制研究”(批准号GDZT2011007)的阶段性研究成果。感谢西南财经大学王佳佳硕士对论文资料初期整理工作的大力协助。
[摘 要]“政策强化”与政策弱化相对而言,作为一种假设,它设想某一执政党为了谋求连任或巩固执政地位,需要将某一项或几项最受绝大多数公民欢迎的或者公众需求最强烈的公共服务项目,在不同的战略决策阶段进行环节式任务型强化,地方政府的公共服务活动则成了政策强化的主要载体,政策执行路径则成为关注焦点。“政策强化”的理论根源可追溯到斯通的“共同体”理论和斯金纳的“强化学习”模式。政策强化模式的理论假设和逻辑推演表明,政策强化的具体路径交媾包括:体制制度性政策执行强化、机构加强型政策执行强化、资源集中型或专项整治型政策执行强化、危急处理型政策执行强化以及职能转变型政策执行强化。
[关键词]政策执行;政策强化;公共服务;理论假设
中图分类号:D523 文献标识码:A 文章编号:1008-410X(2014)01-0060-10
一、问题导入:政策执行路径是公共服务品质保证和绩效提升的关键变量
传统的政府管理模式已经或正在接受着转型社会公民强烈诉求与繁杂社会问题的多方挑战。因此,基于外压式的或者主动的政府变革或者异彩纷呈的“政府再造”运动(Reinventing Government)已成为一种全球化潮流,诚如学者所归纳的英美模式、北欧模式和权威主义模式等[1](P112-114)。政府运行模式已经发生重大转变,譬如从封闭走向开放、从“文山会海式”作业走向电子政府、从有权无责走向权责对等、从人治逐步走向法治等。这其中反映为政府理念与职能变化的,就是从管制型政府逐步转向服务型政府。处于转型时期的中国政府在这方面的变化尤其明显,且与之相关的理论引进与创制接踵而至,似乎表明中国存在着明显的“政治-理论”周期,这与西方的“理论-政治”周期属于完全不同的社会运行逻辑。但问题也随之出现:在理论上,“公共服务”能否作为一门独立的科学范式而存在?需要哪些科学或理论与之发生交媾或互补?实践中,传统管制型政府与现在提倡的服务型政府存在哪些不同?是否如公共行政学大师C.Hood所言“换汤不换药”的窘状?以及如何改善公共服务质量以重振公民信心、增强政府的社会认同,有哪些关键影响因素?或许我们可以从政策科学研究中找到一些答案。
实现和维护公共利益是公共政策学研究的永恒课题。早期的政策科学奠基人拉斯维尔(H.D.Lasswell)、政策分析创始人林德布鲁姆(C.E.Lindblom)及其后的继任者们,都通过独特视角对公共政策进行了不同理论范式和方法的研究,但公共政策学者们的愿景是趋于一致的,即形成关于公共政策的具有概括性和可靠性的理论,从而能够分析不同的政府机构或不同的政策领域[2](P6)。在这种理论的引导下,最终能达至实现和维护公共利益的目标。我国的公共政策理论研究自20世纪70年代末开始,经过多年努力,已初步确立起中国政策科学的基本理论框架,包括政策系统及其运行和“板块式”体系研究[3](P32)。实践是检验真理的唯一标准,公共政策理论的研究源于实践又服务于实践,当前我国正处于社会转型时期,为公众提供高效优质的公共服务,有效防范转型期出现的社会矛盾,实现和维护公共利益是中国公共政策理论研究亟待解决的课题。
借鉴经济学上“投入-产出”生产理论,公共政策的形成可视为政策构成要素投入与产出的结合,若要使政策产出的目标达到政策效用最大化,必须要对公共项目产出质量的影响因素进行研究。在前期研究中,理论界主要将政策制定作为研究对象,典型的如政治黑箱理论和政策黑箱理论、政策过程理论和政策议程的研究等。与前人不同,著名的政策执行研究大师韦达夫斯基(A.Wildavsky)提出了一种假定:政策执行才是影响公告项目产出绩效的关键变量。他与普雷斯曼(T.L.Pressman)在对奥克兰计划的长期跟踪观察研究中的结论表明,奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的,并没有取得预定的目标,问题出在它被执行的方式尤其是“联合行动”的困难上。这种观点在当时受到理论界和政府官员们的高度关注,由此引发了政策执行研究的热潮。后续学者如萨巴蒂尔(P.A.Sabatier)和马兹曼尼安(D.A.Mazmanian)关注的焦点是政策制定者的行为对政策的影响;卫斯里(R.Weatherley)和利普斯基(M.Lipsky)则认为政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧;另有一些学者分别从不同的研究视角提出各种执行理论[4](P246)。中国学者如陈振明、丁煌等也做了大量研究。陈振明对中国政策执行中长期存在的“上有政策、下有对策”现象的主要表现、成因及治理对策进行了分析[3](P275)。丁煌则将政策执行过程因某种消极因素的影响而出现的不顺畅乃至停止不前进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的情形称为“政策执行阻滞”并提出了解决路径[5]。方法论创新上,谢炜引入经济理论中资源稀缺以及理性人的基本假设,构建了公共政策执行过程中不同主体的博弈模型[6](P55)。基于此,本研究提出,政策执行路径或方式是公共服务品质保证和绩效提高的关键变量。这就成为本研究的理论预设前提和分析推演的逻辑起点。在文献分析和问题分析的基础上,本研究拟采用逻辑演绎与规范分析的方法,研究我国公共服务提供绩效的影响因素,提出“政策强化”(Policy Reinforcement)假设,将其作为公共服务绩效提升的关键变量,并对结构性要素及其运行效应进行梳理和归纳。
二、我国公共服务提供品质保证的关键路径――“政策强化”
改革开放已走过了三十多年的历程,中国走上了现代化、市场化、城市化和经济全球化的发展轨道,经济总量排名世界第二。但经济发展高速的黄金期往往跟社会矛盾积聚期和凸显期并存,我国社会的主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾转变为“公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾”[7]。在社会主义市场经济体系渐趋完善的同时,由政府主导提供、旨在保障全体公民生存和发展基本需求的基本公共服务制度框架初步形成。《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》明确提出2011年~2015年政府的公共服务目标是改善民生,建立健全基本公共服务体系。基本公共服务体系主要是指“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”所涉及的教育、就业、医疗、社会保障和住房等五个方面,这五个方面是人民群众最关心最直接最现实的利益问题的集中反映。之后出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,明确“十二五”时期基本公共服务的范围、项目、重点任务和国家基本标准,并相应提出构建城乡一体化的基本公共服务制度、与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制;政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式以及保障规划实施机制,五个方面的要求互相呼应,互为前提,共同形成基本公共服务体系的五个组成部分。
纲领性与规范性文件的出台,适应现阶段经济社会发展的客观规律,为我国基本公共服务体系的供给主体与供给途径提供了宏观层面的政策导向,保证了政策的适应性、合理性和科学性,为政策有效执行奠定了基础。政府提供基本公共服务主体地位的形成,意味着其政策执行主体的地位也被同时赋予,政府部门对政策的认知是否准确,关系到其对政策的认同与接受程度,关系到公共服务的提供质量。基本公共服务体系建立在一定的社会共识基础上,是公共利益的集中体现,“公共利益是就共同利益对话的结果,而不是个人自身利益的聚集。因此,公务员不是仅仅关注‘顾客’的需求,而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系”[8](P51-53)。公民作为公共服务供给的目标群体,是公共服务供给质量的直接影响对象,政策决策者可以根据公民对于公共服务的反馈进行政策的修正与完善。拉斯维尔(H.D.Lasswell)在阐述政策科学的基本特征时谈到其必须具有“发展建构”的概念,它以社会的变化为研究对象,所以必须建立起动态模型;政策执行研究中的系统理论将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用[4](P258)。由此可见,经济、政治、社会环境的变化是制定公共政策的前提,公共政策的执行结果会给其赖以存在的环境带来影响。
适应中国公共服务绩效提高的要求,政策强化作为政策执行研究中提出的新模式,贯穿于整个政策执行过程的始终,为中国公共服务的供给质量的改进提供了全新的理论思考。
三、“政策强化”的理论渊源
从意识形态的角度诠释,政策作为一种制度输出,是一定社会阶级意志和利益的集中体现。《中华人民共和国宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”作为中国人民和中华民族先锋队的中国共产党代表着中国最广大人民的根本利益,即政策制定与执行所追寻的目标是最广大人民根本利益的最大化,这是政策特性的本质体现,同时是政策强化分析的逻辑起点。历史唯物主义的重要论断说明人是生产力中最活跃、最革命的因素,并且充分肯定了人民群众是物质财富和精神财富的创造者。政策科学关心社会中人的基本问题,它的基本目标是端正人类社会发展方向。公共政策的制定、执行、评估过程都离不开全面、深入和系统思考人的基本问题和人类发展的因素。以人为本是中国共产党根据历史唯物主义关于人民是历史发展的主体、人民是推动历史前进的根本力量的基本原理提出来的,与中国共产党立党为公、执政为民的本质要求完全一致,与政策科学所倡导的价值导向基本一致,同时也成为政策强化模式研究的价值取向。
“政策强化”的政治学渊源可以追溯到“共同体”概念,其最早是由美国著名公共政策学者斯通(D.Stone)提出的。“政治和政策都只能是出现在共同体中,公共政策都是有关共同体的,为的是作为共同体来实现某种目标,共同体的成员身份确定了其社会权利和经济权利,生活在同样的政治规则和治理结构之下,共享作为公民的地位,确定了政治权利”[9](P20-22)。共同体构成、展现并固化了一种保障体系,这个体系以公共性为特质,以公共资源的整合并进行合理分配为方式,以式制化制度体制为载体,以公共利益的实现为根本目标。通过确立人们的各项权利,制定相应的公共政策并提供政策践行来保障各项权利的平等实现;同时,共同体的公共政策是某种规范制度的输出,规范制度先于共同体内每一个个体的存在,设定并强化了共同体内人们的共同行为规则,即“一种使成员能够判断怎样的行为对组织而言是恰当的”[10](P95)行动逻辑。本质而言,这种政治理念社会化策略的工具性演变过程就是从政策问题建构、政策议程与规划、政策制定到政策执行过程强化的实践逻辑。
我国宪法第六条规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。生产资料公有制从根本上消灭了奴隶社会、封建社会以及资本主义社会中存在的人剥削人的制度,并在此基础上,实行各尽其能的、以按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度。”社会主义国家的经济制度以及由此衍生的分配制度,使“共同体”中一个人对收益的获得并不损害其他人对收益的获得,由此降低个体行为对集体组织所产生的不合意结果的影响,有效规范、引导、控制着可能出现的组织中的“搭便车”行为。此外也形成了全国人民根本利益一致的共同利益基础。一方面,能正确体现并兼顾各地区人民群众的根本利益,妥善协调各方面的利益关系和矛盾冲突,降低政策执行的成本,彰显制度正义和社会公平;另一方面,政策法定性与政府职责规定性的双重压力与政策实践中的多重强化,使得各级官员在现实的公共服务提供活动中必须恪守为人民服务的基本宗旨和信条,否则,将招致不合法的结果和次生的边际负效应。民主科学的决策机制与决策程序、直线职能制的甚或矩阵式的执行机构和制度保障,使实现最广大人民根本利益成为必然,同时为政策强化的理论分析提供了实践观察阵地。
“政策强化”的管理学理论渊源则可以追溯到心理和行为科学家斯金纳(Burrhus Frederic Skinner)等人提出的“强化”理论(Reinforcement Theory),亦称为行为修正理论或行为矫正理论。最早提出“强化”概念的是俄国生理学家巴甫洛夫。在其经典的条件反射试验中,强化指伴随于条件刺激物之后的无条件刺激的呈现,是一个行为前的、自然的、被动的和特定的过程。而在Skinner的操作条件反射中,强化是一种人为操纵,是指伴随于行为之后以有助于该行为重复出现而进行的奖罚过程。简言之,该理论认为人的行为是其所获刺激的函数。如果这种刺激对他有利,则这种行为就会重复出现;若该刺激对他不利,这种行为就会减弱直至消逝[11](P117)。在其后期著作《语言行为》中,斯金纳将强化理论用于研究儿童语言学习过程,并提出儿童学习强化程式三要点:其一,新任务的即时强化而非延缓强化;其二,对正确反应的优先强化逐步转向间隔式强化;其三,错误行为的弱化。并由此提出程序教学五原则:其一,以问题形式向学生呈现知识,让学生“积极反应”;其二,将教材分成若干小的、有逻辑顺序的单元,编成程序,后一步的难度略高于前一步,学习规律遵照“小步子”进行;其三,对学生的反应作出“即时反馈”,帮助提高学生信心;其四,以学生为中心,学生根据自我学习“好、中、差”程度“自定步调”,鼓励学生按最适宜于自己的速度学习并通过不断强化获得稳步前进的诱因;其五,教学内容由浅入深,避免学生错误反应的反复发生,以“最低错误率”为目标,从而提高学习效率[12](P88-90)。
将斯金纳的“强化”理论应用于我国公共服务提供的政策强化分析,可以得出如下理论启示:其一,政策执行强化的基本主体是与某一公共服务项目执行相关的政府部门及各级官员,他们的“选择适应”决定公共服务提供的绩效和品质;其二,只有对那些价值定位准确的政策或正确的政策执行行为进行不断强化,公共服务提供的绩效和质量才会直接或间接得到改善;其三,政策强化是关于一项公共政策执行中全方位的“强化”过程,从制度体制和结构安排到机制路径的选择和创新;其四,政策强化应当以“正强化”为主,以“负强化”为辅,以此杜绝行政不当、越权与缺位等问题,或者力求避免政策执行中的“目标异化”现象(亦即一些政府官员将施加于公民的“负强化”手段当作政策价值或公共行政目标)。
四、“政策强化”的理论推演及过程模式分析
正确的政策方案要转变为现实,有赖于政策执行的有效性。美国政策学者艾里逊(Allison)认为在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。政策执行过程中,存在一些阻碍政策效率最优化并使政策效用在执行过程中被弱化的因素,理论界将其归纳为五种表现形式,分别为政策执行表面化或如荷兰学者普雷斯(H.Bressers)和霍里(M.Honigh)所说的“象征性合作”;政策执行局部化或称作曲解政策的“选择性执行”;政策执行扩大化或是“附加性执行”;政策执行全异化表现为“你有政策,我有对策”的替换性执行以及政策执行停滞化[3](P280-293)。
对于政策弱化现象的学术研究,学者们从不同的研究角度阐释了此现象产生的原因以及如何应对与解决,为政策强化的研究提供了借鉴价值。
一是从政治学、政府管理的角度展开研究。丁煌认为导致政策执行阻滞直接原因是纵向的政府间权力划分缺乏规范、横向的机构间职能配置交叉重叠,从完善政府行政组织间的职权分配制度、职权配置制度着手解决问题[13]。合法性危机社会现象妨碍政策有效执行,可从提高政府行政绩效以及搞好政府公共关系两个方面夯实政府权威的合法性基础[14]。定明捷则认为强国家-弱社会的权力格局导致政策弱化,需从关系构建、行为威胁以及第三方干预等途径提高弱势方谈判权力的策略[15]。
二是从经济学的角度展开研究。汤法远认为导致政府公共政策执行力弱化的根本原因是执行人员观念系统中“经济人”的价值观念过于浓厚和“道德人”的价值观念过于淡薄,从完善执行制度、严明执行纪律和加强以“执行力”和“道德价值”为主要价值取向的执行文化的建设着手可以强化政府的公共政策执行力[16]。李晓飞将信息经济学中的逆向选择理论引入政策执行过程,认为政策执行主体的逆向选择与政策目标群体的逆向选择共同导致了政策弱化,并提出了理念层面与制度层面上的对策建议[17]。
三是从管理学的角度展开研究。何四娥将公共人力资源管理的概念引入政策执行研究,分析了公共政策执行中人力资源管理存在的不足,如随意性较大、管理质量不高、管理效率不高、管理结果偏离预期目标等问题,并提出了如何加强公共政策执行中人力资源管理的对策研究[18]。周辉分析了公共政策执行监督的制约因素并提出公共政策执行监督制约因素的解决对策[19]。
综上所述,理论界对于政策执行过程中导致政策弱化现象产生的原因分析各有独特的视角,其中不乏真知灼见。本文将尝试提出一种与政策弱化相对的概念进行探讨,即政策强化。
政策强化(Policy Reinforcement)是与政策弱化相对而言的概念,政策强化的核心在于如何理解“强化”的内涵。如前所述,斯金纳的强化理论认为人或动物为了达到某种目的,会采取一定的行为作用于环境。当这种行为的后果对他有利时,这种行为就会在以后重复出现;不利时,这种行为就减弱或消失。人们可以用这种正强化或负强化的办法来影响行为的后果,从而修正其行为[20]。同样,政策强化作为一种理论假设,其假定某一执政党为了谋求连任或巩固执政地位,需要将某一项或几项最受绝大多数公民欢迎的或者公众需求最强烈的公共服务项目,在不同的战略决策阶段进行环节式、任务型强化,以此达至巩固执政地位、加强社会管理的职能效用最大化。作为执政党的“机构”,政府自然成为战略方针具体化的任务承担者、政策实践者和项目执行者,其同样适用于分析作为相同政治经济社会环境条件下,公共部门行为强化的理论分析或实践抽象,由此推导并构建起关于政策执行过程的“政策强化”理论。
政策强化的过程模式在于政策推行所做的前期准备工作,分为两个部分。政策强化过程模式的首要环节是进行政策执行前的社会政治造势。中国古代文献中对“势”的理解总是与事物的某种特殊位置以及由此产生的特殊效能有关。荀子说过,“天子者势位至尊,无敌于天下”。《孙子兵法》云:“计利以听,乃为之势,以佐其外。”也就是说,一项好的计策得以实施,需要进行造势,这样才有利于计策的成功。政策造势的必要性在于能使政策更加有效地执行。
社会政治造势不是无条件的,需要内在因素和环境因素的共同支持。中国共产党一切活动的出发点与落脚点在于全心全意为人民服务,政策的形成与制定都是围绕人民利益为核心,客观上适应了人民大众的共同需要;而政策得以顺利实施就必须建立在让目标群体对政策有所理解的基础上。要做到这一点,政策宣传必不可少。一项政策制定之后,政策宣传的媒介除了报刊杂志、广播电视等大众媒体之外,还通过党政组织系统层层向下传达,以便相关政策能够准确、迅速地达至政策执行者和各阶层群众中;各类政策培训班,各级宣传会议,领导发表的电视讲话旨在加大政策宣传力度,提高党政干部和社会公众理解政策的水平,为更好地执行政策打下坚实基础;各级党政机关单位、企事业单位、各学校、各街道等通过张贴标语、办板报、印发政策宣传提纲等方式大力宣传党和政府的各项政策。通过多样化的宣传方式,形成一股强大的社会舆论力量,营造一种有利于政策执行的氛围,创造有利于政策顺利执行的社会环境。通过政策的社会政治造势,可以让各级领导干部和广大人民群众充分学习、了解、认识并接受党的政策,“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的理念才会深入人心,形成一种价值认同,这样才会得到更多民众的支持和拥护。
公共政策的形成和制定,目的是为了最大程度地实现和维护公共利益。始终把最广大人民的根本利益放在第一位是中国共产党的执政基石,是政策形成的出发点。正如政治学家D.Nice所说,人们关注的是如何制定出他们所需要的政策。政策强化模式体现了中国共产党的精英政策偏好即集中代表了公共利益,公共利益高于一切,是中国共产党占主导地位和优先考虑的目标,这也决定了此目标是毋庸置疑、无可争辩的,其他的各项目标都从属于实现和维护公共利益这一根本目标,这是政策得以执行的前提条件。
任何一项政策或公共项目的推行,离不开公众的信任、支持和义务承担,亦即公众普遍承认某项政策是“合法的”。意在愿意接受政策,愿意承担义务,这样不仅能降低政策执行的成本,还能有效促进政治团结和社会整合。社会转型时期,政策强化模式借助的有效承担政策意识社会化职能的主力军是大众媒体和政治组织。大众媒体的功用在于,能引起人们对某个政治事件的注意,引导人们政治心理的发展方向。此外,大众媒体在提供各种信息的同时,直接或间接宣传某种政治观念、政治态度和政治感情,潜移默化地影响公民的政治判断[21](P360)。政治组织进行政策意识形态社会化的过程直接而集中,通过宣传自己的纲领和主张,组织政治活动来影响公众的政治态度[22](P102)。政策政治意识的社会化在其广度、力度和深度上都超越了政治造势所造成的影响,是政治造势的进一步强化。
通过前期的政策推行准备,有效地增强了民众对政策的认识和理解,这是政策能否顺利执行的必要条件,此外,需要具备一些充分条件才能使一项或几项公共项目的效果得以发挥。无论是西方国家还是中国,公众都希望政府有能力建设一个可以消除各种弊端的社会。实际情况却是政府的权力、资源和能力有限,政府政策的重要性很容易被夸大,而且也不能确切地得知政府的政策(即便具有创新性)是否能够治愈全部或者大多数社会弊病[2](P77-80)。政策资源是否充足是政策有效执行的保障,如果缺乏必要的经费、人力、物力和信息,就无法使政策有效性得以最大程度发挥。任何一项政策最终都要靠执行者来实施,其对政策的认同、对政策执行行为的投入和创新精神、对工作的负责态度、较高的政策水平和管理水平都是执行政策的重要条件。如果地方执行官员尤其是地方领导者缺乏对政策实质的把握能力,就很难争取(和整合)政策执行所需的种种资源,不能做好政策实施的宣传指导工作制定正确的实施方案,不能沟通和协调各种关系,从而难以有效地执行政策[5]。
政策强化模式假设目标群体接受政策基于三个原因。其一,个人服从集体的价值观念。东方文化的主流价值观念长期为集体主义的传统意识所占据,集体主义的价值观倡导个人服从集体,集体重于个人,提倡无私奉献和利他,集体主义是社会主义社会的价值导向。作为公民个人来说,服从集体利益是毋庸置疑的。其二,个人利益的实现必须以共同利益的实现为前提。共同利益首先是在经济关系和经济地位基础上形成的,是处于同一社会关系和社会地位中的人们的各自利益的相同部分。共同利益的“第三种利益”特性决定其独特的利益地位和支配地位,使得个体的个人利益实现需以共同利益的实现为前提。其三,社会福利照顾到了个人价值。经济学家阿罗(K.J.Arrow)构建了社会福利函数,表明社会福利“能够对个人价值的变化做正向反应,至少不是逆向反应”[23](P27)。社会福利函数以每个个体的价值偏好为基础,照顾到个人的价值偏好。另一方面,公共项目所涉及的利益群体未必都能从中获得利益,他们也许是受损的一方,如拆迁中产生的“钉子户”。如柯武刚所认为的“在信奉集体主义的社会中,如果个人追求的利益与统治者所定义的社会利益不相符之时,统治者就很容易地以‘群体利益’或‘国民利益’的名义来压制个人”[24](P90)。故此,公共项目的规划生产与公共服务提供应该兼顾效率与社会公平,这也是一个理论与实践上的千年难题。
新公共服务的推崇者登哈特(Denhardt)夫妇认为与政府互动的并不简单地是顾客,而是公民[8](P42),他们肯定了社会公平在公共服务中的核心价值定位。政策在得到公民的接受之后得以实施,其推行的效果由各级地方政府逐层进行汇报,这一环节反映的实质是政策效应的评估,评估的重点不仅仅着眼于对目标群体的影响,还必须考虑到对非目标群体的影响。原用以衡量企业绩效管理的方法借鉴到政策绩效评估中是对公共服务提供质量检验研究的创新。如对普遍运用的360度绩效考核法(360-degree Appraisal)的借鉴,让政策目标群体与非目标群体对政策的制定、执行、效应进行全方位的评估。此外,吴建南等人在基于美国顾客满意度指数(American Customer Satisfaction Index)分析基础上构建了公众满意度测评模型以及四级指标体系。其中第一层为目标层,“公众满意度指数”作为一级指标;第二层为因子层,是综合各类公众满意度模型后所确立的因子,即公众信息、公众期望、感知质量、感知价值、公众满意度、公众抱怨、公众信任7大潜变量作为二级指标;第三层为指标层,通过前期设置的指标体系雏形,经过优化筛选后所留下的指标,是可以直接测量的三级指标;第四层为评价方案层,是所调查的样本数据,具体展开为问卷上可测量的调查问题[25]。
五、“政策强化”的具体路径选择
政策执行在理论和实践中都占据重要地位,是政策效用得以实现的重要前提,政策强化强调在政策执行过程中的任务型强化,任务型强化在政策强化运行途径上可概括为五个方面。
(一)体制制度型政策执行强化
体制是制度的中观层次,具有格局和规则两方面的含义,可以指某些社会分系统方面的制度,如政治体制、经济体制、文化体制、教育体制等[26]。而制度是一个社会的博弈规则,或者更规范地说,它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束[27](P3)。政策执行强化模式首先需要围绕当下转型期中国的社会经济政治背景进行构建,因为制度决定了个人的选择集,个人的最大化行为仅仅是被界定在选择集中的一种最大化选择[28](P3)。
中国的改革始于经济体制改革层面,政治体制改革随着经济体制改革的展开采取渐进式的方式进行。某些地区经济体制改革的深入,带动了政治体制改革和政府职能转型。如上海浦东新区综合配套改革、广东深圳推广的公用事业市场化改革以及行政审批制度改革、成都市行政服务中心流程再造等都体现了适应市场经济发展的政治体制改革逐步展开,同时也为其他地区的政治体制改革提供了强有力的示范效应。为适应社会主义市场经济发展的需要,维护市场经济秩序,保护每一个公民平等交易的合法权利,《中华人民共和国物权法》应运而生,成为个人财产权利保护的法律依据,改变了中国封建社会沿袭几千年的财富观念和财富占有制度,在市场自由交换领域保护个人财产权利。2011年1月由国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》和近期酝酿修改即将颁布的新拆迁条例则从制度保障层面,在政府行政管理和公共服务领域对公民尤其是弱势群体进行了必要的财产权益保护。
(二)机构加强型政策执行强化
管理学大师德鲁克(P.F.Drucker)认为社会已经成为一个组织的社会。在这个社会里,不是全部也是大多数的社会任务是在一个组织里和由一个组织完成的[29](P29)。公共组织从广义而言,被认为是不以营利为目的而是服务社会大众,提高公共利益为宗旨的组织;狭义上看是行使行政权,达成公共目标的组织[30](P130)。政府机构属于狭义的公共组织,其存在是为了更好地履行公共服务职能。
为了规范并促进某一行业的发展,政府通常需要设立专门执行局作为职能载体,如设立烟草专卖局、公路管理局和乡镇企业管理局等。如烟草专卖局,从制定烟草行业总体发展规划,烟草的生产、经营、储运工作,到对烟草行业的总体监督管理,每一个层面、每一个环节都离不开相应的政策导向引导行业的发展。如公路管理局,按照国家的阶段性规划或大政方针以及地方政府的分解型地方发展规划,结合本地的实际,在既定管辖范围内制定年度公路建设规划,勘察、审批属地乡(镇)、村的公路选址或路线图,并通过定期或不定期质量监督检查,发现其中存在的安全或质量隐患,或者检查测量通过外包生产的公路里程和宽度,以保证政策贯彻最终落到实处,人民得到实惠,公共利益得以兑现。
(三)资源集中或专项整治型政策执行强化
从广义的“政策强化”理论来解释,新中国成立后的许多国策都强调集中国家力量解决关键的或主要的社会问题,尤其是近些年政府职能转型之后,政府的政策执行也基本按照中央的政策逻辑运行,那就是按照国家战略性规划,结合地方实际,聚集地区资源,分阶段完成社会管理、服务与发展的任务,其具有长期性、承接性、递进性和可预测性特征;而对于非常态事务管理,则通过运行危机管理机制,成立工作小组,完成专项任务,其具有短期性、断续性、突发性和不可预测性特征。全面建成小康社会,实现中华民族的伟大复兴之梦是中国共产党为之持续努力的历史任务和宏观愿景,而建成小康社会的关键点和难点,最艰巨、最繁重的任务就在农村,“三农”问题是关系党和人民事业的根本问题,也是实现共同富裕首要解决的问题。
改革开放以来,中央在1982年~1986年连续五年以农业、农村和农民为主题的中央“一号文件”,对农村改革和农业发展作出具体部署。18年后,2003年12月30日《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》再次回归农业。2006年2月以“建设社会主义新农村”为主题的第七个中央“一号文件”下发。2012年2月《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》出台。至此,中央已出台了9个关注“三农”工作的中央“一号文件”。2012年底则出台了《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》,更加深入推进社会主义新农村建设。“一号文件”表明了中央决策机构对“三农问题”的持续关注和政治理想,同时警示着各级地方政府的工作重点、政策预期和实施专项政策解决的关键目标指向。
(四)危机处理型政策执行强化
除了常规政策的形成和制定之外,有关危机、突发事件处理的针对性政策对于决策者而言同样重要。国际社会发展经验表明,转型期国家经济处于黄金发展期的同时也处在社会矛盾凸显期,最集中也最彻底体现于人与人的关系问题上,“民惧官、弱忌强、贫仇富、官压民、强凌弱、富欺穷”等问题层出不穷,究其根源,属于体制改革的副产品,最终沉积于社会基层,社会问题成了公民合法或非法、积极或消极进行利益诉求的导火索。近年使用频率最高的敏感词语当属“农二代、官二代、富二代”、“网络反腐”、“城管打人”、“钉子户”、“强拆”和“事件”等,这些问题需要或者已经引起政府高度关注,制定应对策略,并通过危机预警和化解机制进行有效处置。再譬如,近年来由环境问题造成的呈渐增之势。治理环境污染,保护环境是政府最重要的公共职能之一,也是政府理所应当提供的公共服务之一。危机管理重在预防,从源头上预防环境的产生,首先要树立“以人为本”的执政价值观,这是构成政府一切执政活动的基础,昭示了政府特定的执政行为。此外,还需要从地方政府的环境管理政策着手,如可以通过引入以“绿色GDP”为核心的绩效核算标准、提升环境风险意识、转变环境管理方式、完善环境管理制度体系、建立健全环境管理机制的方式来加强对环境污染所致的危机进行预防和处理。
资源集中型政策执行强化也许更能解释我国矩阵组织活动中关于危机处理型政策执行强化或者在大型灾难面前的政府决策,其中成功案例当属汶川地震、玉树地震之后的救灾与灾后重建工作。地震消息播报当日,中央相关部门迅即做出应对策略,成立赈灾小组,并在最短时间内集中人力财力物力奔赴灾区。再如2013年4月20日四川雅安地震,地震当天中午,中央财政即作出决定,募集10亿元支援灾区。国务院总理当天即赶赴灾区指导抗震救灾,并将72小时的抢救生命黄金期放在第一位。消防、武警官兵迅速集结力量徒步赶往灾区,不惜一切代价打通被震坏的公路,尽一切可能抢救生命;近邻各省也迅速组织各方面的抢险救援力量赶赴灾区,为灾区救治伤员、提供临时住所和基本饮食等,以稳定人心。并且为了保证政府抗震救灾活动不受太多外在因素影响,从中央到地方的政府部门发出专门通告,包括保障通行力有限的公路顺利畅通、捐赠方式提倡以捐款为主、参与救灾人员的任务分工与协调,以及志愿者服务的暂时限制和无关人员的非请勿入等资料来源于2013年4月20日至4月24日CCTV-1和四川卫视有关抗震救灾新闻播报。。由此,资源集中型政策强化从一个侧面也体现了民主集中式政府体制的优势,即所谓“集中力量办大事”。从管理学角度理解,集权型体制在政府的某些行政行为方面体现了高效的特征。
(五)职能转变型政策执行强化
转变政府职能,建立灵活、高效、廉洁的政府,已经成为市场经济改革和社会发展的普遍要求,这也是目前困扰中国地方政府社会管理与公共服务职能定位、行政合法性和政府绩效、体现于实践与理论的双重难题。由此有学者提出,为了提高政府公共服务的供给效率,合约制政府,即英国学者简・莱恩(Jan-Erik Lane)所指的契约型政府模式[31](P220-238),或者如美国学者萨瓦斯(E.S.Savas)研究的西方政府改革中的公共服务民营化实践[32](P183-215))构建已刻不容缓。传统意义上的公共部门的僵化治理模式已经无法适应经济社会变革的需要,合约制政府的出现能够使政府迅速了解社会对公共产品和服务的需求,有针对性地调整供给,以达到社会资源配置的有效和平衡。合约制政府的核心价值在于抛弃了传统的产品和服务“自给自足”模式,除了从私人部门购买所需的产品和服务外,为了消除官僚机构和公共企业要价过高行为,还在供给方面打破公共企业的垄断地位,引入竞争机制,更多地采取合同外包的形式通过招标把公共产品和服务发包出去,由参与的公共企业或是私人企业甚至其他组织进行公平竞标,胜出者获得产品和服务的生产和供给权[33]。
六、结 语
政策强化理论模式围绕着以人为本的价值导向、以实现和维护公共利益为目标宗旨,是当前中国社会转型期政策理论分析的有益尝试,必将对中国公共服务的理论研究产生重要影响。本文提出了政策执行路径或方式是公共服务品质保证和绩效提高的关键变量。在文献分析和问题分析的基础上,采用逻辑演绎与规范分析的方法,分析中国公共服务提供的影响因素,提出“政策强化”假设,将其作为公共服务绩效提高的关键变量,并对其理论渊源、结构性要素及运行效应进行梳理和诠释,最后对政策强化的具体路径进行了提纲挈领式归纳或例证式阐发。但鉴于本文掌握的资料尚属有限,可能忽略了一些重要国内外文献的参考,方法上侧重于定性研究,在以后的研究中应加入案例分析、对比研究等方法,以期让研究成果在相关政策科学领域具有学术价值。
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公共政策学论文篇8
Liang Zhiming
(Business College, Qinzhou University,Qinzhou 535000,China)
摘要: 政策生态学是公共政策研究的有力工具。地方政府的政策生态环境复杂多变。因此,从生态学的基本观点出发,对地方政府公共政策的运行进行生态学视角分析,深入研究影响地方政府政策运行的外部生态因素和内部生态因素,从而构建一个和谐的政策生态体系。
Abstract: Policy ecology is a powerful tool for researching public policies. The environment of local government policies is complex and changing. Therefore, we should analyze the ecological environment of local government policies on the basic point of ecology, to research deeply into internal and external ecologic factors, and thus we can build a harmonious theory for policy ecological system.
关键词: 地方政府 公共政策 生态 和谐
Key words: local government; public policies; ecology; harmony
中图分类号:Q147文献标识码:A文章编号:1006-4311(2011)21-0312-02
0引言
任何公共政策总是处于一定的社会环境当中。地方政府的公共政策由于其局部性与整体性的双重特点,使得其政策运行的环境较为复杂。把握地方政府公共政策的内外生态要素,深入分析政策生态环境系统,为地方经济社会发展提供有效的政策支持,是我们实施区域发展战略必须认真思考的问题。
1政策生态学理论的简要回顾
生态学对其他学科的专门渗透最早起于人类学。[1]百年前,高斯首先提出行政生态学概念,里格斯在此基础上提出著名的行政生态三模式,分析了经济、社会、沟通网络、符号系统、政治构架等五种主要行政生态要素,并将行政生态学定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”[2]的科学。但里格斯并未对公共政策的生态进行更为细致的论述。
国外学者对此开展进一步研究。Robert Eyestone将政策生态描述为公式P=(E,G),其中P是指公共政策,E指生态环境,G指政府。[3]Tomas Dye认为政策体系由利害关系者、政策环境、公共政策所组成并相互关涉、相互影响。[4]Van Horn、Barmer等三位学者以政策和政治的六个领域来分析环境对公共政策的影响,以及对决策者、利害关系人和幕僚的认知和行动的影响。[5]Nakamula和Smallwood则从政策环境概念分析了公共政策体系成败的因素,认为政策环境与政策的发展过程息息相关。他们还以政策规划、政策执行和政策评估三个阶段环境为主,讨论政策主体、领域与政策生态环境之间的关系。国内学者也对政策的生态作了一些研究,严荣认为,政策生态决定了政府创新公共政策的取向和行为。[6]胡宁生认为政策的生态环境可以分为内部生态环境和外部生态环境。[7]
综上所述,政策生态学理论研究的基本范式是影响公共政策运行的内部与外部的生态要素。政策内部生态要素主要包括主体、客体、目标、手段、技术等:政策外部生态要素主要包括经济资源、政治法律、社会文化等。政策生态学理论与方法虽存在不足之处,但其思想内核与马克思主义基本原理是一致的,是我们社会主义国家公共管理可以借鉴和吸收的行政理论和方法。在实际工作中和理论研究中,要注意研究公共管理与其外部环境之间的关系,寻求地方政府公共治理的规律,增强政府行为的有效性。政策生态学为我们深入研究地方政府的政策运行现象提供了强有力的理论工具。
2地方政府政策运行的内部生态因素分析
地方政府的公共政策是根据地区差异而制定以协调区域间关系和区域宏观运行机制的一系列政策之和,在宏观层次上影响着区域发展,并制约着地方政府政策实施的效果。因此,影响地方政府公共政策的内部生态要素主要包括:
2.1 政策目标需求梯度政策的存在是为了实现一定的目标,离开政策目标的指向作用,任何公共政策都将毫无价值。而政策之所以存在,从根本上说也是为了满足公众的需求。从需求层次理论角度看,公共政策的有效性表现为:建立在对公众现有需求层次的准确判断之上、准确地反映公众的核心需求、随着需求的满足进行动态调整。因此,地方政府公共政策的制定要充分考量政策目标团体――公众的需要、利益和心态,才能制定出适应具体情况、能被普遍接受和理解的公共政策,从而充分发挥政策的作用,取得预期的政策效果。
2.2 政策主体价值取向价值是指导社会利益分配的核心原则,是客体是否符合、满足主体的需要以及符合、满足的程度如何。“价值取向”则是指主体确立价值活动的方向,或者说是主体对具体事物作出的判断和选择的倾向。作为参与政策制定最主要主体的地方政府,其价值取向如何会对政策制定产生一定的影响,具体表现为公职观念的薄弱会影响政策制定质量的高低以及稳定性,责任意识的匮乏会导致政策制定的错误及功利化趋向,价值表达中的模糊度会导致政策制定中的不明确性。与此同时,地方政府的构成又是多元的,不同层级的地方政府会因其价值取向的不同导致其对功能的不同和政策作用的不同。地方政府的价值取向决定着什么问题进入到政策议程,进而影响到政策价值分配及价值偏好。
2.3 政策分析方法与技术公共政策的分析制定需要投入一定的人力资源,包括政策分析人员、政策咨询人员、政策问题调查人员,也包括政策执行中的组织、管理、操作人员,还包括政策评估中的各类技术人员。因此,在政策分析中,地方政府所掌握的分析方法和技术,决定着政策质量的高低好坏。不同阶段的政策分析会有其不同的方法和技术,主要存在系统分析方法、经济分析方法、伦理分析方法、创造性思维分析方法、政治分析方法等等。[8]但是,实际的分析过程中,同一个政策问题,运用不同的分析方法可能得出相同的结论,也可能得出不同的分析结果。无论是何种分析方法,地方政府应该坚持的基本原则就是保证政策分析的准确性和正确性,实现公共决策的科学化。
2.4 政策执行力与有效性公共政策执行力是指公共政策执行主体有效地执行公共政策的能力和效力。政策执行力是衡量政策运行质量的重要指标,其培育和提升是渐进的。当前我国各级地方政府由于体制机制等多方面原因,执行力薄弱的问题较为突出。豪利特、拉米什认为,政策执行不理想是因为问题特性本身、社会条件及经济条件的改变、可供利用的新技术、政治环境的多变、负责政策执行的行政机构组织的影响、目标群体掌握得政治和经济资源等因素造成的。[9]地方政府要拜托政策执行的“弱势”,避免政策效力的“弱化”,就必须从基层公务员这个最基本的源头抓起,努力提升基层公务员政策素养以保证政策实施的质量。
2.5 政策工具分类与应用政策工具是地方政府实现政策目标、达成政策结果之间的桥梁,具有很强的工具理性主义内涵。在政策实施过程中,选用哪种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果,对达成政策目标具有决定性作用。国内外大量的学者进行了长期的研究,试图对不同的政策工具进行全面穷尽的分类,但是都不能令人满意。“由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题解决好,因此,根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理作出了实际贡献。”[8]在地方政府的政策活动中,究竟哪些工具可以被选为政策工具,哪些工具更适合作为政策工具,哪些政策工具更能够达成政策目标,要依据具体的情形来确定,在不同阶段采取不同的政策工具。
3地方政府政策运行的外部生态要素分析
为了将公共政策活动的环境因素与公共政策活动自身的因素区别开来,可将与公共政策活动相关的环境因素及其相互之间的关系称之为公共政策系统的外部生态。在某种程度上,某些时期的公共政策对其区域生态环境的影响乃至变迁则更为突出。大体上看,地方政府政策运行的外部生态因素主要有:
3.1 经济资源政府要想制定出合理的政策方案,首要的和根本的一条就是从本国或本区域的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发。因此,区域经济环境的发展程度是区域公共政策制定的最重要依据和根据。地方政府开展相关的合作、形成的竞争状态,都是因为其自身拥有相应的行政裁量权,具体到公共政策领域,就是缘于地方政府手中政策裁量权的充分运用,促使中央经济政策的精神与实质能够转变为符合当地经济社会发展状况的政策实施文本。
3.2 政制状况公共政策的政制状态主要包括“基本的政治制度、党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风、阶级与阶层的结构与分化、利益集团的构成与活动状况,以及政府的结构、功能与效能,还有政治稳定程度、政治民主化进程与状况等”[7]88,是将政治状况作为一个独立的生态要素以及独立的社会主体来看待,并认为自身所具有的所有物质性、观念性的实然。地方政府的执政理念、廉洁奉公、行政道德、治理模式等政制因素成为公共政策得以迅速发生效应的“沃土”。一个具有高度合法性、公正性的地方政府,其制定的政策会获得地方公众的高度认同与理解,并具体表现为对其政策执行的支持与配合。
3.3 文化发展文化是一个社会发展的灵魂和重要目标。地方经济社会的科学发展,离不开文化软实力在其中的极大作用。文化氛围特别是地方政府的行政文化层次对政策运行的影响主要集中在公众对政策方案的心理接受深度,以及文化在经济发展中介入的广度。为此,地方政府要确保公共政策有效运行,就必须建设以先进行政文化为导向、以优秀的企业文化为主体、以优质的社会生活文化为品牌等系统的文化工程体系,为地方经济社会发展提供强有力的精神动力。
3.4 生态建设生态环境是地方政府政策实施的重要制约因素。主要是指“具有独特结构和特征,占有特定地域空间的自然或社会环境”[10]。生态环境具有自然环境的整体性与行政地域分割性、社会-经济-环境复合生态系统的建立等特征。地方政府的公共政策特别是经济产业政策必须考量生态环境的可承受程度,考虑人、社会与环境之间的协调关系,考察生态环境中的非人为因素,真正地建立一个符合自然发展规律、又能满足人自身发展需求的政策体系。
3.5 政策体系公共政策的政策体系是指某一具体政策之外的所有政策所形成的一个政策网络体系。地方政府在制定与执行某项政策的时候,要考虑到影响到该项政策的中央政府政策、同类政策以及其他一切政策,要特别注意不同政策、不同层次的政策之间的衔接与兼容。“当我们说到政策协调时,我们必须想到使公共政策行动在下列三个方面具备可兼容性:(a)在各种政府机构之间;(b)在不同时期之间;(c)在公共政策制定者与服从公共政策的民间个人、组织和团体之间。”[11]只有配套完善、兼容性强的相关政策,建立可协调的、和谐的政策环境,地方政府所制定的公共政策才能真正发生作用和发挥效果。
“研究公共行政必须研究它的生态问题。”[12]公共政策的生态学视角,不仅仅是一个描述性的术语,而是一个使用中的概念;不仅仅是一个结果的问题,更是作为一个过程。区域经济发展需要区域政府在维护中央权威的基础上,结合区域实际公共政策进行创新性的努力,形成一个中央政府制定战略性政策、地方政府制定落实性政策的、和谐的政策生态体系,确保地方经济社会的科学、健康发展。
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公共政策学论文篇9
1.深厚的政策思想史积淀
思想史是学科积淀的灵魂,通晓学科思想史,就为学生开启了洞察学科知识衍生逻辑、发展演进周期和方法选择依据的窗口,也是教师展示学科气质和学科信仰的绝佳途径。人类政策思想源远流长,单就现代西方公共政策学产生而言,就有其深刻的社会历史背景和广博的学术渊源。第一次产业革命与科技进步需要并孕育了精确化和定量化的政策研究范式。亚当·斯密自由放任的经济政策思想、克劳塞维茨的战略决策思想、马克斯·韦伯的价值关联思想都成了公共政策学的思想源泉。二十世纪自然科学领域的系统论、信息论、控制论,决策科学、行为科学、行为主义政治学以及凯恩斯的国家干预主义政策主张是学科诞生直接的催化剂。梅里亚姆的“芝加哥学派”、拉斯韦尔的“行为主义革命”、戴维·伊斯顿的“价值分配决定”、林德布洛姆的“决策过程学”、阿尔蒙德的“结构功能主义”、德洛尔“超政策方法”,这些代表人物们的研究领域铸就了学科框架的主体结构。公共选择理论与博弈论的渗透,政策执行、政策评估、政策终结和政策周期阶段的被受关注,政策过程中价值因素和伦理因素的广泛受重视,比较政策研究的兴起等公共政策研究主题的转换充分展示了学科的变迁。对于政策学教师来说,除了要全面领会西方先进理论,还必须深入研究中国传统文化理念,从文化基因里去寻找今天中国政策实践的特质。还有学而优则仕的成才路径和科举制度也让中国知识分子特别关注政策运作、热衷议政和重视对策能力的培养等等。总之,通过追随思想家们的研究路线图,还原各种理论、观点的学理分解和历史背景,穿越时空与这些学科代表人物对话,不仅可以开阔视野,欣赏人类厚重的历史积淀和深刻的文化内涵;而且还能培养学生的多元理性精神,形成全面思考与客观评价的思维习惯,找到批判继承与创新发展的逻辑起点。
2.广博的多学科视野整合
如果说梳理政策思想史是从纵向上进行学科延伸的话,那么注入多学科视野与多维研究方法则是从横向上扩展了。政治学是公共政策学的母科学,政府权力结构与政府治理方法决定着公共政策的决策体制与执行方式。公共政策是政府公共行为的集中表征,政治学研究中广泛运用的制度模型、集团模型、精英模型、博弈模型等是公共政策学中解说政策社会本质的有力工具。管理学是公共政策学的另一个母科学。公共政策是政府实现管理社会公共事务职能的工具,确认社会公共问题,确定管理目标,制定规划方案,计划执行,评估政策效果,这就是典型的管理过程,遵循管理的基本程序与基本原理。经济学研究人类稀缺资源限制条件下的选择行为,微观经济运行的成本利益核算和宏观国民经济整体运行的总量分析是政府制定和选择货币、财政、物价等经济政策时最基本的考量。由此可以看出经济学是公共政策的基础,因为几乎所有的政策选择都有其经济原因。社会学对社会问题、社会秩序和社会控制等领域进行广泛探索,为政策制定者和执行者提供了行为依据。伦理学给公共政策研究提供了以事实为依据,以公共利益为重的价值分析标准。总之,历史与比较方法、经济社会分析法、价值与超理性分析法,还有数理逻辑分析、系统分析、矛盾分析,都成了公共政策学研究中必备的研究工具与方法选择,社會科学和自然科学给了公共政策学广泛的理念支持和技术支撑。这种跨学科性质,要求教师广泛汲取、有机整合各科知识和研究方法。这样才能有效拓展学生知识面,完善学生知识结构,培养学生多学科视角和立体化创新思维,增强学生解决复杂问题的能力,实现创新型人才的培养目标。
3.科学与价值融合的典范
公共政策学论文篇10
关键词:公共政策;以人为本;公共利益;公平;效率
公共政策是公共管理主体为达到一定的社会政治经济文化目标,解决特定的社会问题而制。定的一系列谋略、法令、措施和方法的总称。
公共政策包含工具性和价值性,价值性指的就是公共政策的价值取向。公共政策价值是公共政策主体通过对其客体的政策作用实现自己的利益和意志,以及政策客体在政策作用下能够反映和体现政策的目标与效能。任何一项公共政策都包含了政策主体依据特定的价值标准进行的目标选择。
一、公共政策的根本价值取向―以人为本
13世纪末在意大利兴起了文艺复兴运动,其核心是人文主义精神。人文主义精神提倡人性,反对神性,主张人生的目的是追求现实生活中的幸福,倡导个性解放,反对愚昧迷信的神学思想。以人为本的价值取向由此开始形成。就公共政策而言,以人为本的价值取向就是在公共政策的制定、执行、评估、调整等各个环节都要把人作为本原、本体,核心。党的十六届三中全会明确指出:坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济、社会和人的全面发展。以人为本的应作为我国公共政策的根本价值取向。
物质资料生产是人类社会存在和发展的基础,人们从事物质资料生产的目的是为了满足自己的需要。人类在与自然的互动中,必须要尊重自然规律进行生产,否则会受到自然的惩罚。公共政策必须坚持以人为本的价值取向,规范人类行为。
我国提出建立新的科学发展观,坚持以人为本。在公共政策的制定中首先应体现党的执政宗旨,为人民执政,靠人民执政、执政为民应作为新时期公共政策制定的出发点和落脚点。其次,公共政策的运行中要以人为主体,体现权为民所用,情为民所系,利为民所谋的原则。此外,公共政策应在强调人民的义务和责任的同时更加强调人民的权利和利益,努力培养公民意识。
二、公共政策的主要价值取向―公共利益
公共利益可以界定为区别于个人的利益的一种利益,立足于公共性能使得整个社会或集体获得福利的一种利益。
公共政策是为解决特定时期的特定问题而制定和实施的,它解决的问题是公共性的。公共政策关系到大多数人的利益,公共政策所要达成的目标应该是实现和维护社会公众的公共利益。这就要求公共政策的制定者应立足于公共性,了解各种层次,各类人群的利益要求,进行综合平衡,确定公共利益,最终形成政策方案。现代政府的公共政策必须以维护、发展和实现公共利益为其主要的价值取向。政府要通过公共政策的制定、实施和评估来进行利益的选择、综合、分配,从而不断发展公众利益。只有追求、实现并且维系公共利益,公共政策才能是好的公共政策。
中国共产党是全国各族人民利益的重视代表,我们的国家是社会主义国家。我们党和国家的性质决定了我们一切工作的宗旨是全心全意为人民服务。坚持公共政策的公共利益取向体现了我国政府全心全意为人民服务的宗旨。我国的国家性质决定了人民是国家的主人,人民是国家的主人,政府是人民的政府,政府的所有管理职能都是为了维护人民利益。坚持公共利益取向,使得政府有足够的动机和利益刺激机制把实现全社会利益最大化作为自己的目标,这符合最广大人民的根本利益。
四、公共政策价值取向的具体化:公平与效率
公共政策立足以人为本的基础上,倡导实现公共利益。必须正确处理好效率与公平二者的关系。
(一)公平与效率的内涵
公平是指阶级社会中社会利益关系以及体现社会利益关系的制度、 原则、行为等合理的意思。其实质是某种社会关系的观念表现,是属于上层建筑领域里的东西。随着社会文化、政治制度、风俗习惯、道德标准的变化,具体内涵也不断地发生变化。公平一般包括机会公平、过程公平和结果公平。机会公平是指在规则面前人人平等。结果公平强调注重人的差异性的公平,对不同的人实行不同的规则。公共政策中公平可以理解为对社会资源进行合理的配置。效率是人类社会不同历史时期生产力水平的重要指示器,是社会劳动生产率的综合反映。人类社会发展的重要标志就是生产力的不断提高,人类从古至今就是在不断追求效率。对效率的追求是推动人类社会进步的动力。 人类为了追求效率不断改革社会体制,创新生产技术。从原始社会到社会主义社会,生产力的提高即效率的提高,能为人类带来更便利和更美好的生活。
(二)公平与效率二者的关系
关于公平和效率二者的关系,学者们一直在进行争论。其中有三种典型观点:“公平优先论”,“效率优先论”以及“效率与公平兼顾论”。公平优先论认为只有效率得到了提高才能更多体现公平,不能因为公平而伤害了效率,“公平优先论”主张在处理公平与效率的关系时候,要以平等作为衡量分配是否公平的标准,二者发生矛盾时,要强调平等的最终目的价值。效率与公平并重论强调二者同等重要,在实际运用中应随现实状况而变,有时强调效率,有时候强调公平,也可以优化组合
西方经济学界的庇古认为,争取效率就是要合理配置资源,增加国民收入;而争取平等则是将富人的一部分收入转移给穷人,实现收入的均等化;只有二者兼顾,才能促进整个社会的福利。庇古描述的这种富足又和谐的社会令人向往,但平等和效率在现实中往往是矛盾的,据此,美国阿瑟・奥肯提出 “漏桶”原理,即富人交纳了一美元的税款,实际转移支付到穷人手中的钱数要远少于这些。“漏桶”原理的最终结论是:高税率会使税收总额有所减少,也就是著名的“拉弗曲线猜想”。这就是说追求平等会损害效率,减少国民收入。原因一是税收削弱了富人的投资积极性,原因二是因为这种收入的转移会减少穷人的劳动积极性。漏桶理论说明了公平与效率是不可兼得的。
这三种典型的观点和漏桶原理都是将公平与效率看做是对立的两方,两者存在着此消彼长的关系。我们分析公平与效率二者关系时,应看到二者的对立,也要看到统一。公平与效率统一性表现在:第一,活跃的市场经济越发展推动自由竞争,更能实现市场公平,而市场公平可提高市场配置资源的效率,这使社会资源合理调度,从而调动人们的积极性,提高社会生产的效率。第二,市场配置资源的效率的提高可促进生产力的发展,产生更多的社会财富来满足人们需求,推动社会公平问题的解决。 公平问题的解决利于社会稳定,保证市场经济秩序,推动其发展。综上,效率是实现社会公平的物质基础,社会公平是实现效率的保证。人类社会的发展历程既是社会生产效率不断提高的过程,也是社会公平程度不断提高的过程。
(三)正确处理二者的对立统一:钟摆理论
如何处理公平与效率二者的对立统一关系,台湾学者詹中原的“钟摆模型”理论可供借鉴 。他认为,生产力效率与公平正义的问题像一个钟摆,以政策环境为判定标准,由于政策环境随时间的不同而变化,所以钟摆可以在不同的位置上摆动。某一政府在生产力效率与公平正义间如何权衡和取舍,就是看它如何根据政策环境来设定它的目标。
如图所示,x 轴代表公平(正义),Y轴代表效率(生产力),M代表政府目标,C 代表影响M摆动的因素。
钟摆模型一方面说明了公平与效率的对立,政府在一定时期中只能在二者中选择其一。政府要想M正好处于XY轴之间是不可能的,若M不摇摆了,这个钟也就坏了。政府是在公平与效率的交替侧重中提高公平和效率。另一方面钟摆理论也说明了公平与效率的统一。即更高的公平要求有更高的效率与之对应,而更高的效率对公平也提出了更高的要求 从两者的走向来看,随着效率的提高公平也会不断向前发展,二者在发展趋势上是一致的。
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