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公共行政伦理范文10篇

时间：2023-08-09 17:37:51

公共行政伦理

公共行政伦理范文篇1

论文摘要：公共行政伦理的出现是一个新时代的产物。鉴于社会生活的复杂化和公众需求的多样化，公共行政伦理不能仅仅停留在规范论或美德论等的传统论域之中，须从制度基础层面做出澄清才能获得共识，从而保证公共行政伦理的有效进行，这正是目前中国公共行政的薄弱环节，也应成为亟待解决的问题。

行政伦理涉及的是行政活动的价值导向之类的根本问题，这样的价值导向一经确认就可以成为政府内全部行政组织和行政人员日常行为的整体价值目标，影响政府及其工作人员所做出的决策和行动。由行政向公共行政的转变在西方始于?.0世纪80年代，随之出现了公共行政伦理的吁求。与前者相比，公共行政伦理突出的是公共性、公众性和社会性，制度基础不再是传统的行政机关或政府官员，还扩展到市民社会、公民团体、非政府组织以及公民个人等更大的范围，它将行政的“统治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力图将行政主体对行政相对人的控制方式转向为行政主体与行政相对人的双向互动。可以说，良好的制度设计和适宜的制度理念不仅构成了公共行政伦理的前提，其本身也成为公共行政伦理不可分割的重要内容。

依照行政学首创者威尔逊的设想，将政治与行政区分开可以保证行政队伍的稳定、行政活动的专业化以及行政程序的持续性，这是基于他对政治包含不同层面活动形式的深刻洞察。他认为民选的代表(政客)通过政治程序决定政府应采取何种方案，行政官员则负责具体执行这些方案。也就是说，将政策的制定与政策的执行划分成不同的类型，由两类人群分别去担当。所以，他主张，一旦一个机构的使命得到确立，立法机关通过了行政机关的预算，那么政治过程便结束了，行政过程也随之开始。(Wilson,1887)在他看来，行政活动的本质就是实施决策。不难看出，威尔逊的思想反映了当时科学主义思潮的印记，简单地将行政活动当作纯粹技术化的活动，行政人员必须完全摈弃个人好恶，持价值中立立场进行工作。但这显然是行不通的，几十年政治/行政二分的实践证明，完全无视价值和道德原则的行政人员是冷冰冰的行政工具，不仅无助于公众利益的实现，反而会伤害公众的利益。

公共行政兴起后，人们开始转变观念，越来越强调行政部门和行政人员价值信守的责任，否则，公权就容易沦为私利的手段，行政活动就会背离其初衷。而且行政活动决策，即政府公共决策是根本不同于私人决策的，其最大区别在于，私人决策的后果最终是私人自己来承担，但公共决策的后果最终却要由公众来承担。一个有钱的人如何支配他的钱只是一个私德问题，但政府官员如何支配财政预算就不能仅仅出于他个人的偏好，而必须服从公共意志。

如何明确公共意志，通过什么途径保证行政活动所追求的正是公共意志呢?西方人(特别是美国人)将之归于宪法，因宪法是根本大法，体现了国家理念和人民愿望，所有人的所有诉求只有经过宪法的检验才是恰当的，这就是宪政理念。

宪政思想的源头是近代启蒙思想，即对专制的警觉和对民权的张扬。当时的一些思想先行者意识到封建专制的最大弊端在于权力分配的极端不公以及有权者对权力的任意支配，所以提出了“法治”(theruleoflaw)的思想。法治的鼓吹者主张法律必须合乎自然的普世原则，法律必须由自由选举产生的、代表人民的、作为国家最高权力机关的立法机构来制订。早在1215年英国约翰王为取得发动战争所需的征税权，不得不与领主们达成妥协而在《大宪章》上签字，这一宪章成为西方世界最重要的法律文件，这一事件本身直接引申出宪政的理念，因为它为王权(以后就扩展为行政权力和官员的权限等)的范围立下了界标，肯定了公民个人独立并受切实保护的法定权利，通过合约、协商的形式来表达最低限度的最广泛共识，对这种共识的尊重、服从就构成了人们行为的可预期性，宪政提供了“和平演变”、“权利斗争”之类政治进步和社会演进的全新方式。

在过去的几十年间，西方许多学者在行政伦理研究方面做出了探索，提出了有关公共行政道德基础、清晰而简明的主张。例如，贝莱(Bailey,1965,p263)认为“公共组织中最基本的三个道德品质是乐观、勇气和仁慈的公平”。威尔伯(YorkWillbern,1984,p102)则考察了公共服务的道德性，提出“公共官员的道德水平可以划分出六个类型或六个层次”，它们是:忠诚和服从法律、调节利益冲突、坚持服务取向和程序公平、履行民主责任、信守公共决策制订的伦理规范、维持各集体和社会协调的伦理规范。库拍(TerryCooper,1987)则主张正义是公共行政实践中最核心的内在善，实现正义的过程伴随着广泛的自治、责任、正当程序、追求完善等要求。沃斯雷和格鲁特(WorthleyandGrurnet,1983)建议公共服务系统的价值包括法治、义务、效率、自主、责任、能力、客观和公平。无论如何，他们都坚持了宪政这一基本理念，宪政构成了西方公共行政伦理的制度基础。

中国现代行政可上溯到民国时期。此前数千年的封建王朝统治，只有“家政”或“朝政”，而无行政。一方面因其事务主要局限于少数官宦和皇室成员，广大民众无缘接近，存在高度封闭性甚至神秘性;另一方面因其毫无章法或鲜有章法，或有政而不行，或行所非政，结果，因人设位，政因人出，随意性和偶然性太大，无法用理性预先推知朝廷或皇帝或官员的行为，同时他们的也不总是以追求效率化为目标。严格意义上的行政行为无从产生。

孙中山先生创立民国政府时，洞悉中国传统封建王朝之弊端，力主采取欧美民主方式组建国民政府，与此同时，他也深刻意识到由于当时普通国人政治知识匾乏，不识民主为何物，甚至他们鲜有对公共事务、政治活动的兴趣，所以，需要采取渐进的方式，孙中山提出了“军政”、“训政”、“宪政”三步走的方案。首先由革命的军人以武装手段推翻旧制度，建立新政权，确立革命军人的统领地位。在训政阶段，则通过开展新式教育，在民众中传播先进理念，使民主深人人心。在民众习得民主、自由等新思维之后，时机成熟，便可实行“宪政”。

然而，孙中山弹精竭虑，英年早逝，现代行政的实践成了未竟事业。后因军阀混乱，变异的“军政”背离了孙中山先生的初衷。统一中国后，为控制各地军阀，不得不强化军政，对民众也不强调训政，迟迟不肯向宪政迈进，终于酿成1931年前后由一些开明知识分子所掀起的民主大讨论。胡适等人明确提出推行宪政本身就是一个学习过程，民众也在其间感受宪政的影响。如果非要等条件成熟，民众完全开化，则遥遥无期也。他们迩不无深刻地指出，民国政府推迟宪政的实质就是避宪政而固守训政甚至退化至军政而已。

中国共产党早在延安时期就开始了行政实践，充分总结了中国历史教训以及国民党政权的失误，将马克思主义经典作家的若干论述加以实践化运用，开始了许多富有建设性的革新，创造了新天地。例如颁布了若干法案、条例，将军队、党政、民生等活动纳人到依法而治的框架下;普及文化知识，提高识字率，增强民众参政能力;广开言路，吸纳民主人士的参与;进行广泛的群众动员，同时开展各种形式的教育、推广活动，许多基层群众第一次被组织起来。

中华人民共和国建立后，中国共产党成为执政党，全面执掌国家政权，并着手恢复国民经济。要在一穷二白、百废待兴的基础上建立先进的工业国，不得不采取国家主义的体制。行政政权全面渗透社会生活的方方面面，甚至抵达民众日常生活的全部领域。1956年社会主义改造的完成，最终确立起中国共产党的核心地位，党领导下的行政结构也得以正式形成，行政与政治高度融合，行政与党政密不可分，这一方面可以顺利地将政治理想、党政道德价值贯彻下去，另一方面又可以强化行政人员的队伍建设，为此，逐渐设置了相对排斥性的限制条件，从而导致行政活动“政治化”和行政队伍“精英化”。参与到政府机关的人们只是那些政治上可靠的人，他们经过了党的各级组织的考核，获得了党组织或党的领导人的信任，一些阶层的人群，如工农子弟、转业军人等更由于出身的优势和个人经历的“清白”而获得青睐。此外，为了有效地推动现代化进程，作为新中国行政的经济基础，国家又实行了农村贴补城市、农业支持工业的模式，并由国家担当起组织生产、销售、分配等职能，建立起计划经济体制。

在近30年间的改革开放过程中，国家有关部门充分意识到了现存的行政体制对市场、对变化了的社会生活的不适应，进行了多次改组、重塑，并展开了较为深人的行政机构改革。然而，不可否认，成效远比预期的小。若做横向比较，我们更加清楚地看到，中国现代行政的滞后已经严重影响到中国社会的发展进程，究其根源在于缺乏为公共行政伦理设置切实可行且有足够稳定性的制度基础。这是我们必须认真对待的重要问题。

其实，西方公共行政伦理建设也并非一帆风顺，分赃制、寡头制、黑金政治等也曾困绕他们多年，但随着逐渐确立起宪政理念的核心地位，公共行政伦理才走上了正轨。美国学者库拍就曾指出，作为一门有前景的学术事业同时也获得了学院研究认可的公共行政伦理学的研究不会早于20世纪70年代。迟至90年代才得到突飞猛进的发展。他总结认为，70年代至90年代的20年间美国及西方行政伦理学的研究著述主要关心如下七个主题:公民身份和民主理论、德性、建国思想和宪法传统、行政组织的背景、伦理教育、哲学理论和运用、道德认知发展等。

公共行政人员的角色是其社会职能的体现，这样的社会职能又受制于不同的公共行政体系的制度安排。概括地说，公共行政人员的角色定位在当代有三种主要形式:(1)在党政一体的制度设计中，公共行政人员主要是政治的代言人;(2)在普遍民主的政体中，公共行政人员是全体人民意志的体现者;(3)在代议制政府下，公共行政人员是各种利益的协调者。我国正在实施的包括政体分开的行政改革力图突破党政一体的模式，中国共产党领导下的行政制度又要避免代议制政府的动荡，因此，行政改革的目标是确认普遍民主的政体，但在中国的公共行政活动中由于“委托人缺席”，不存在完备的委托关系，这就容易导致公共行政活动缺少制度激励，使得普遍民主的政治理念追求仅仅维系于公职人员的思想觉悟之上，必然变得非常脆弱。这就回到了我们在上文中提到的政府安排的问题上。

可以说，当代中国公共行政伦理不兴的一个重要原因是公共行政人员的角色不明，这就意味着行政伦理的主体定位不清，也正是角色不明或错位才导致了公共行政活动中不道德现象的大量发生。

行政行为的最终依据是什么?这是一个难以有令人满意回答的问题。由于制度基础不明确、不切实，这就给行政活动留下了太大的伸缩空间，造成了行政活动的随意性。效益和功利这样的可视、易于量化的目标就受到各级政府和行政人员们的追捧。其实，关于行政行为的最终依据的问题在思想史上始终存在争论。目的论者认为，政绩是最主要的，而道义论者调符合道德原则或人类普遍认可的规则的行为才是有价值的。行为效果在公共机构和公职人员的价值谱系中占据着极其重要的地位。现代国家政治权力的合法性和合理性的主要支柱是其政绩，但若仅仅为了追求政绩，可能会驱使相当部分行政人员不择手段，这就根本背离了公务活动的初衷，所以必须对政绩进行价值引导，给出经过道德辨思的政绩观。

公共行政伦理范文篇2

摘要：公共行政伦理的出现是一个新时代的产物。鉴于社会生活的复杂化和公众需求的多样化，公共行政伦理不能仅仅停留在规范论或美德论等的传统论域之中，须从制度基础层面做出澄清才能获得共识，从而保证公共行政伦理的有效进行，这正是目前中国公共行政的薄弱环节，也应成为亟待解决的问题。

在过去的几十年间，西方许多学者在行政伦理研究方面做出了探索，提出了有关公共行政道德基础、清晰而简明的主张。例如，贝(Bailey,1965,p263)认为“公共组织中最基本的三个道德品质是乐观、勇气和仁慈的公平”。威尔伯(YorkWillbern,1984,p102)则考察了公共服务的道德性，提出“公共官员的道德水平可以划分出六个类型或六个层次”，它们是:忠诚和服从法律、调节利益冲突、坚持服务取向和程序公平、履行民主责任、信守公共决策制订的伦理规范、维持各集体和社会协调的伦理规范。库拍(TerryCooper,1987)则主张正义是公共行政实践中最核心的内在善，实现正义的过程伴随着广泛的自治、责任、正当程序、追求完善等要求。沃斯雷和格鲁特(WorthleyandGrurnet,1983)建议公共服务系统的价值包括法治、义务、效率、自主、责任、能力、客观和公平。无论如何，他们都坚持了宪政这一基本理念，宪政构成了西方公共行政伦理的制度基础。

公共行政伦理范文篇3

公共行政伦理范文篇4

公共行政行为的伦理选择，离不开行为主体即政府组织以及公务员的伦理思考。虽然在日常公共行政实践中，很少有人表现出对基本价值观的长时间的艰苦思考，但是，这并不表明政府在做出公共行政行为选择的过程中，抛弃了其内在的理性的选择逻辑。

关于公共行政行为的伦理思考，可以分为既相互明显区别又相互密切联系的四个层次，它们是表达层次、道德规则层次、伦理分析层次和后伦理层次。公共行政行为的伦理选择就是在这四个层次中展开。

公共行政行为伦理思考的第一个层次是“表达层次”。在日常公共行政行为中，表达层次仅仅是就一些公共行政问题或公共行政事件表达自己的情感，多数情况下表现为一种自我的抱怨，比如“夹在上司和组织中间，我该怎么办才好呢?”“政府组织中的人际关系让我不知所措!”这些情感的表达，很多情况下是没有经过思考的、自发的、包含着公务员个人好恶的，或许也是公务员价值判断的最常见的形式。这一层次的伦理思考既不需要提供有关公共行政事态的证据和详细的事态描述，也不会为公共行政事态的解决提供理性的处理方法。但是，根据这些情感表达是由谁发出的和达到何种强烈程度，可以成为政府组织以及公务员下一步进行系统和理性选择处理公共行政问题方式的起点。

公共行政行为伦理思考的第二个层次是“道德规则层次”。这是严肃提出公共行政问题并予以严肃回l答的第一个层次。从这一层次开始思考、指出与公共行政问题相关的行为方式并开始评估各种可能的办法及其后果，其依据往往是被政府奉为道德指导准则的规则、格言、谚语，例如“以诚待人”、“做一名人民的公仆”、“永远为公众服务”，等等。政府组织以及公务员往往在最初的情感表达过后，一方面思考可替代的公共行政行为方法及其可能性后果，另一方面将道德规则运用于公共行政行为选择中，通过公共行政行为与道德规则的比照，对公共行政行为做出判断。虽然这中间也呈现出一定程度的理性和系统的思考过程，但总的来说，还是有限和零碎的。在基于实际公共行政后果和对道德规则进行判断的基础上，大多数的公共行政行为选择会在这一伦理思考层次完成。

公共行政伦行为伦理思考的第三个层次是“伦理分析层次”。当可利用的道德规则无助于解决具体的公共行政问题或者相互冲突时，就需要对道德规则进行基本的再思考。在一般的、常规的公共行政行为中，不需要进行这种基本的对道德规则的再思考。然而，有时候所面临的公共行政问题非常复杂、没有先例或者影响范围太大，以至于政府组织以及公务员需要反思常规行为标准中所隐含的伦理准则，即进入伦理分析层次。例如，“以诚待人”，在特定场合可能不妥，“诚”不一定要求“永远说真话”，可以将“说真话”加以限定，可以将这个准则变通为“除非会严重地伤害无辜的第三者，否则永远说真话”，这样“以诚待人”就避免了在某种特殊情况下因为说真话而可能产生的不利影响。在这个伦理思考层次，不仅需要对冲突的公共行政价值观进行审查，以揭示这些价值所支配的相互排斥的公共行政行为方式，而且需要将抽象的公共行政价值观陈述为直观的伦理准则，以便将一种价值观和对应的公共行政行为方式联系在一起，然后将具体的公共行政行为准则应用到公共行政伦理问题的解决中去。在伦理问题中的对抗性价值被确认并被明确地转化为准则后，政府组织以及公务员便会依其重要性进行排序，选择更为重要的价值观所对应的具体公共行政行为，从而做出选择。能够做出这种选择的政府组织以及公务员也随之达到了道德上更加自觉、更加自如的程度。

公共行政行为伦理思考的第四个层次，亦即最后一个层次，是“后伦理层次”。如果在伦理分析层次还是不能够得出必需的公共行政伦理准则和可替代的办法，那么就需要进入这个最为基本的哲学思考层次。一般来说，大多数公共行政行为的伦理思考不会达到这个层次，因为这个层次是政府组织以及公务员对自己世界观的认识，即对政府的存在价值的认识。例如，在公共行政实践中，公务员要求自己以诚待人，却遇到不少人以怨相报，那么，他还坚持以诚待人吗?如果他遵守以诚待人的道德是以别人同样以诚待他为条件，那么，在他没有遇到以诚待他的人时，他是否还会以诚待人呢?若他坚持一如既往地以诚待人，而不论别人怎样对待他，以诚待人的道德规则对他来说，就成为了人生的理想和信念，他就达到了后伦理层次。也就是说，只有面临全面的理想和信念危机时，后伦理层次才会成为政府组织以及公务员伦理决策的最后选择。

需要指出的是，伦理思考层次的逻辑顺序在现实的公共行政中是不可能存在的，只有在书本和学术著作中才有这样的逻辑选择顺序。在现实的公共行政过程中，伦理思考是一个导出伦理行为的过程，就像库珀所说的是一个“在四个层次里上下游走的”动态的过程。“起初，我们就问题进行感情表达，即我们对自己目前的感想做出自发的反应。但接着就很快进入解决问题的道德规则阶段；当我们所得到的信息和情况越来越复杂时，我们就又回到情感表达阶段；然后，发泄完了我们的愤怒和苦恼之后，我们就又回到了道德规则阶段以寻求合适的道德规则。”正是这种可能的(事实上也是必然的)在四个不同层次中的“游走”状态，才显现出公共行政行为伦理选择的复杂性。

库珀关于伦理思考层次的分析表明，为了有效地对公共行政理论问题做出反应，公共行政人员不仅要意识到在特定时刻自己处于哪一个伦理层次，而且还要知道自己的同事处于哪一个层次。“困惑通常是在同事间产生的，因为有些人只是发泄情感，而另一些人则陈述各种道德规则，还有一些人在思考基本准则。有时候，每一个人都陈述道德规则，但这些规则是冲突的，所以就有人需要进入伦理分析层次。为了个人也为了组织，有必要澄清和整理基本的价值观、准则、目标和宗旨，然后确立一个可接受的行为规则。”

关于伦理思考层次的分析还表明，在公共行政伦理思考的四个层次中，“表达层次”太情感化、太情绪化，“后伦理层次”又太抽象、太个体化，“道德规则层次”和“伦理分析层次”对于公共行政行为的伦理选择最为重要。大多数的公共行政行为选择是在道德规则层次完成的；当道德规则层次无法决定公共行政行为的伦理选择时，就会进入到伦理分析层次。所以，公共行政行为选择既要建立在一定^的道德规则的基础上，同时也要受不同价值取向的导引，也就是库珀所说的在伦理分析层次重新选择道德规则以做出伦理选择。

由此，可以建立一个公共行政行为伦理选择的模式，这个模式由以下步骤所构成：

第一个步骤是认识公共行政伦理问题。这一阶段的公共行政行为选择处于表达层次，无需做出实际的往为选择。

第二个步骤是分析公共行政伦理问题。它包括道德规则和伦理分析两个层次。前者将公共行政伦理问题纳入道德规则中运行，并按照道德规则所限定的方式、方法做出伦理选择。后者是在公共利益、组织利益和个人利益发生伦理冲突时，要求对这三者之间的利益进行新的平衡，从中寻找新的适宜的规则以便做出伦理选择。这一层次的过程相对比较复杂，要对公共行政目的与公共行政手段进行伦理判断，对公共行政作为与公共行政不作为进行伦理权衡。

第三个步骤是进行公共行政行为选择。在利益平衡以及规则确定之后，行政行为就做出了相应的伦理选择。这其中也蕴涵了后伦理分析层次。

正如库珀所指出的，“没有一种模式(包括此模式在内)能够给你提供一个可能最‘准确’的决策，但它却能提供一个样板，该样板有助于具体的个体在具体的情况中(即具有不确定因素和时间限制的现实的行政事务)创造性地设计最好的决策。就像在任何一种设计过程中一样，该决策设计中，应该具有应急的行动过程、提供几种可替代的同步的或连续的方案，直至能较为清楚地表达出结论。伦理问题和交通运输问题、建筑问题及外科手术问题等其他问题一样具有本质上的动态性，因此，你必须准备随时间和事件的变化而改变你的处理办法。”

提出公共行政行为的伦理选择模式，从表面看是从理性的角度证明公共行政行为伦理选择的可能性。然而，实践的意义同样存在，“通过使用这一模式，我们获得了更高的伦理自主性，因为我们变得对自己的价值观更为清楚，也更能清楚地意识到外部(我们在其中活动)的义务。一旦我们培养成了直觉技巧，就有可能在需要的时候将我们的行为理由上升为有意识的思考。”

二、公共行政伦理冲突的产生

在公共行政的行为选择中，伦理思考和伦理选择模式是非常重要的，而伦理思考和伦理选择模式的核心是公共行政价值。但在具体的公共行政实践中，体现出来的公共行政价值有可能是多层次、多方面的。当政府组织以及公务员面临不同的道德准则或道德价值时，很可能会发生伦理冲突，即所选择的公共行政行为符合了某种伦理要求，但同时却违背了另一种伦理要求，或者所选择的公共行政行为实现了某种伦理要求，但同时却牺牲另一种伦理要求。在公共行政活动中，常常会遇到相互冲突的各种行政伦理价值，而又要求行为者在对立的伦理价值中必须选择一种。面对伦理冲突，公共行政行为的伦理选择就出现了取与舍的困境。正所谓做了你要下地狱，不做你也要下地狱。

伦理冲突的存在具有客观必然性和普遍性。存在主义的代表人物、法国现代著名思想家萨特在他的名作《存在主义是一种人道主义》中，曾举了一个例子说明伦理冲突。

第二次世界大战期间，德军占领巴黎后，萨特以前的一个学生去看他，请求他帮助解决一个伦理选择方面的难题。这位青年人只有一个兄弟，被德国人杀害了，他的父亲当了德国人的走狗。他同母亲生活在一起，他母亲与丈夫分居后，只能从他身上得到安慰。这位年轻人有意逃出沦陷区，到英国去参加自由法国部队，可是又想留在巴黎侍奉母亲。由于他打算做的这两项选择都可以从伦理上说出一种道理，究竟应该选择哪一项，他感到进退两难。但是，萨特不肯为那个年轻人做出决定，只是说；“你是自由的，那就选择吧——就是说，创新吧。没有什么一般道德规则能指点你应该怎么办。”

萨特通过这个例子说明伦理冲突存在的客观必然性和普遍性。政府组织以及公务员也经常会面临公共行政伦理冲突，比如利益冲突和角色冲突。所谓利益冲突，是指公共利益、政府组织利益和行政人员个人利益之间的冲突；所谓角色冲突，是指政府组织以及公务员所扮演的多重角色(如“经济人”角色和“公共人”的角色)及其相应的责任、权力、利益之间的冲突。

三、伦理冲突中的公共行政行为选择

在以上的例子中，萨特看到了伦理冲突存在的客观必然性和普遍性，这是思想上的睿智。但是，他基于存在主义的立场，却认为在_伦理冲突下做出的行为选择只能是模棱两可的，因为面对伦理冲突不可能有一个一般的伦理选择的标准，这种观点是我们所不能赞同的。即使在伦理冲突中，伦理选择也存在着客观的标准。“萨特在其回答中把两种对立类型的冲突情况看做是同样价值的，而实际上，其中每种情况都要求作出原_则上不同的抉择。按照实际伦理选择的逻辑，不参加抵抗运动，不给抵抗运动以力所能及的支持，就是有利于法西斯主义的行为，就是有利于邪恶的选择，因而是不容许的。这一冲突情况的复杂性表现为与母亲的难舍难分；但在把对祖国的义务看做是更高的道德价值时，即可克服。现实生活中，有大量的，范例，正是这样处理道德冲突的。”伦理冲突与行为选择是伴随在一起的。在公共行政领域也如此。因此，一旦公共行政陷入伦理冲突，，必然涉及到公共行政行为选择。那么，应该如何在伦理冲突中进行最佳的公共行政行为选择呢?

1．全面认识公共行政伦理冲突中的功利价值

功利价值是人类社会中产生的第一种价值形式。马克思指出，在物的效用的基础上产生出各种使用价值，其中也包括主体选择中的伦理价值。正是在这个意义上，所有的公共行政行为的选择都是为了实现功利价值。与此同时，对于每一个具体的公共行政行为选择来说，又要求行政主体必须选择特定的功利价值作为自己的目的，这其中便涉及公共行政行为选择中功利价值的普遍性与特殊性的关系。其中，功利价值的特殊性问题尤其值得重视，因为这恰恰是解决公共行政行为选择特别是解决伦理冲突中的公共行政行为选择的实质所在。从总体上讲，就是要正确建立公共行政伦理价值的等级次序，承认并坚持公共利益高于政府组织利益和个人利益，一切以为人民服务为宗旨和取向。

在历史上，许多思想家都十分重视伦理选择中的功利价值问题，马克思主义者也有自己的功利理论。如同志依据辩证唯物主义和历史唯物主义的基本原理，运用阶级分析的方法，指出：“唯物主义者并不一般地反对功利主义，但是反对封建阶级的、资产阶级的、小资产阶级的功利主义，反对那种口头上反对功利主义、实际上抱有着最自私最短视的功利主义的伪善者。世界上没有什么超功利主义，在阶级社会里，不是这一阶级的功利主义，就是那一阶级的功利主义。我们是无产阶级的革命的功利主义者，我们是以占全人口百分之九十以上的最广大群众的目前利益和将来利益的统一为出发点的，所以我们是以最广和最远为目标的革命的功利主义者，而不是只看到局部和目。前的狭隘的功利主义者。”

2．正确看待公共行政行为选择中的目的与手段的关系

在伦理冲突的情况下进行公共行政行为的选择，常常会使人们产生一种看法，即认为公共行政行为选择就是解决伦理冲突；就是偏重一个方案而轻视另一个方案。然而，事实上并不是所有的公共行政行为选择都需要牺牲某些伦理价值。在探讨这个问题时，公共行政行为选择的目的与手段之间的相互关系是需要认真加以研究的。具体地说，这里有一个理论问题，即目的本身与手段的性质是什么关系。回答和解决好这个问题，有助于对公共行政行为做出正确的选择。

关于行为选择中的目的与手段之间的关系，“目的论”伦理学与“义务论”伦理学的观点截然相反。

典型的目的论者认为，行为之所以“正当”，是因为它们的目的所致，目的可以使手段正当化。换句话说，目的本身与手段的性质毫无关联，不存在什么“卑鄙的”手段或“伦理的”手段。为了达到公共行政的目的，可以不考虑其手段的性质，公共行政目的本身就已经能够说明任何一种手段，好的目的可以证明一切手段。这种观点只重视手段的外在效果标准，而忽视手段的内在伦理标准。这一目的论的观点，在西方历史上曾非常盛行。例如，意大利文艺复兴时期的著名思想家尼科洛·马基雅维利站在暴力侵害与政治阴谋的立场上解释他那个时代当政者的暴力政策，并认为不论政治行为怎样残忍、邪恶，都可以用来追求和维护权力。德国著名哲学家黑格尔对这一行为选择理论有过严厉的批判：“这里牵涉到‘只要目的正当，可以不择手段’这一恶名昭著的命题。这一说法就其本身说自始是庸俗的，毫无意义的。”于是，黑格尔得出结论，即“仅仅志欲为善以及在行动中有善良意图，这毋宁应该说是恶，因为所希求的善既然只是这种抽象形式的善，它就有待于主体的任性予以规定。”马克思对目的论也从另外一个角度进行了批判。他指出，手段有好坏之分，当目的好的时候，就应该相应地有好的手段，而且目的可以是达到其他目的的手段，同样地，手段也可以成为目的，所以必须坚决反对选择手段上的无原则性。在手段的选择中，既要考虑政治后果，又要考虑伦理后果。

典型的义务论者则认为，行为的正当性在于行为本身“是”什么样的行为，或者说与行为原则相关。它认为只要行为手段正确、合乎道德，可以不考虑行为出自于什么样的目的，行为后果怎样。义务论反对一切暴力、强权和惩罚，认为这些行为手段都是恶的，不道德的，提出“勿用暴力抗恶”。马克思主义伦理学认为，目的与手段不可分割，相互制约。目的作为公共行政的目标，在公共行政的全过程中具有指导意义，因此，公共行政目的决定公共行政手段，公共行政手段从属于公共行政目的。一般来说，要实现合乎道德的行为目的，应采取相应的合乎道德的行为手段。这是目的与手段关系的一个方面。然而另一个方面也不能忽视，即手段也制约目的，手段不道德，目的也不会是道德的，据此，要坚决反对公共行政行为选择手段的无原则性。在公共行政行为的目的与手段的辨证关系中，手段的价值取决于用以达到的目的的伦理性质，但目的只是决定行政手段，而不能证明手段的正确。公共行政实践反复证明，行政手段的真正价值是在结果中体现出行政目的。如果选择的行政手段不适合于行政目的，就不会产生预期的结果，就可能会歪曲行政目的的性质。综上所述，处理目的和手段的伦理冲突，必须在认识目的伦理性质的同时，确定手段的伦理价值。

3．准确把握公共行政伦理冲突中的伦理妥协

公共行政伦理冲突中的伦理妥协是政府进行公共行政行为选择的特殊方式，表现为政府组织以及公务员在公共行政选择中有时不得不放弃某些伦理准则、牺牲某些伦理价值以便维护更高的公共行政伦理价值和公共利益准则。

可能的“伦理妥协”是为了在公共行政伦理冲突即不同的公共行政价值选择中，追求“最小的恶”。“在行政伦理学中，‘伦理妥协’与‘最小恶果’是相通的。”

“最小的恶”(或称“最小恶果”)的存在，一方面反映了公共行政过程中伦理冲突的客观性并以“最小的恶”的形式特殊地反映出来，另一方面也表明了在公共行政伦理冲突中伦理妥协在原则上是被允许的。需要引起注意的是，公共行政伦理妥协是公共行政行为选择中最复杂、最微妙的行为。在公共行政伦理妥协中，行政目的的伦理性被损害甚至被毁灭的危险性特别大。在具体的公共行政行为过程中，必须理性确定和遵守公共行政伦理妥协的限度，只有在必须选择“迫不得已的手段”和可能实现“最小的恶”的情况下，伦理妥协才会在实现公共行政目标的过程中，最终表现出有是道德的。

公共行政伦理范文篇5

关键词：现代性；行政责任伦理；工具理性；价值理性

现代性既是对现代社会整体特征与运作机理的高度概括，也是当今时代聚焦性的问题之一。公共行政作为社会发展的一部分，它直接脱生于现代性的宏大叙事背景下，并且在行政现代性展开的历程中，工具理性备受推崇，而与之相异的价值理性则逐渐被遮蔽和消解，效率成为衡量公共行政活动的终极价值标准，理想信念与价值信仰这类“超验”的问题，由于不具有“工具”意义而变成“非理性”的。因此，根植于现代性背景下的公共行政是一种与价值无涉的、工具化的存在，其中，行政的工具化与行政人员的非人格化是最为典型的体现。实际上，公共行政不可能是与价值无涉的，纯技术主义的偏执与纯效率主义的取向使行政理论在现实中不断遭遇挑战，这不是公共行政发展不充分带来的临时性问题，而是所谓现代社会的文化特质，因而它并不会随着现代化进程的推进自然而然地消失，它需要人们寻找新途径来化解。行政责任伦理的提出正是为了应对这种问题与挑战。因此，本文依托于现代性的背景来阐释行政责任伦理的提出、含义与价值。

一、现代性的伦理困境：行政责任伦理提出背景

公共行政产生于19世纪末20世纪初的现代性世界，或者说，“公共行政得以实践、研究和传授的整体文化的特点可以概括为现代性”［1］20，可以说现代性对公共行政进行了特殊的情景预设和理念与意义的限定。那么，何谓现代性（Modernity）？概括地讲，现代性指西方社会自启蒙运动以来逐渐形成的一种“人为的”“理性化的”文化模式与社会运行机理。可见，理性化是现代性的典型特征，但是，此时的“理性”是指“工具理性”。工具理性是指将特定的目的、有利于目的达成的所有可能采取的手段以及这些手段可能带来的后果等统统纳入考虑和计算之中，从而为达到某种经验性目标寻求最为有效手段的思维方式。伴随工业化的空前繁荣，现代性逐渐成为西方社会主导的意识形态，这种以工具理性为特质的现代性成为人类社会一种最有力量的话语体系。作为社会主导意识形态的现代性包含三个维度的内容：一是相信科学技术的力量，认为它能够把人类从自然的限制中解脱出来，但是却忽略了科学技术的负效应；二是认为只有科学化的研究才具有客观性和严谨性，所以任何领域都有遵循“科学的”的研究程序；三是忽视对于非科学化的，但对认知和行动同样合法的方式的关注［1］2。所以，当现代性成为社会主导的规范意识形态之后，“工具理性”不再仅仅是实现目的的工具，而摇身一变成为目的，成为衡量一切的标准，由此导致西方在解放人性的过程中又压抑人性。公共行政正是在这样的背景下走上历史舞台。公共行政只重视探寻什么是达到目标的最好手段，此时在行政视域中只有“物”“事实”“逻辑”“工具”，而行政的目的意义、价值目标与伦理诉求这类“超验”的东西。由于不符合工具理性的逻辑而变成无关紧要的存在，因此，在公共行政领域出现工具理性越位与价值理性缺位的问题，具体体现在两个方面：一是公共行政的工具化。正如威尔逊的观点，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，在这种政治与行政二分的框架下，行政则是与价值无涉的、纯粹技术性的管理工具，它只需要执行政治决策，不需要做出价值判断，此时，公共行政只重视事实描述却忽视价值追求，它失去应有的价值维度，成为纯粹的、客观的、精确的“科学”。因此，公共行政本质上应该承载的价值追求即“公共善”完全被剔除。二是公共行政人员的非人格化。严密的官僚制设计直接抽象掉了价值因素，用专业化的系统分工和规章制度设计的框架把人隔离、定位在分立单元之中，也就是说，公共行政人员在处理公务的过程中不允许掺杂个人的主观判断和价值情感，犹如机器上的零部件一样，不需要发挥主动性和创造性，只需要按照官僚制的等级层次与职位要求运作即可。此时公共行政人员作为“人”的丰富情感被抑制，主观能动性也无从发挥。“也就是说人的特质必须适应非人的角色，人的存在价值在于他们奉献于组织的非人格性和功能性存在”［2］。俨然，公共行政变成类似自然科学的“科学”和单纯追求效率的工具化存在，公共行政人员则成为像机器一样运转的“单向度的人”。可见，在现代性的工具理性逻辑下，价值理性已经被排除在行政领域之外，由此导致公共行政领域出现严重的价值危机与人的异化问题。那么，如何改变公共行政与价值无涉的局面呢？又如何唤醒公共行政人员的价值意识与主动意识呢？唯有寻找公共行政的责任伦理视角。马克斯•韦伯虽然建构了严密的、非人格化的、极具理性精神的官僚机器，但他也意识到科学理性解决不了道德判断问题。于是，作为新康德主义者，韦伯在康德形式主义伦理学中汲取营养，找到了这种“把自身作为目的”的实践原则（道德律），并把“一贯性”“责任感”“判断力”“价值中立”“理性诚实”等一系列观念寄托在公共行政人员的“意志自觉”中，而行政责任伦理正是这种“自律原则”的体现形式。韦伯的责任伦理秉承了康德的伦理传统，是一种个体的、先在的、应然的、形式主义义务论。到了20世纪六七十年代，追求社会公正的公共责任伦理进入人们的视野。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对传统公共行政机械的效率观批判与质疑，认为公共行政的核心价值不是效率而是社会公平，主张社会公平至上。社会公平既是公共行政的精神实质，又是政府的公共伦理诉求。实质上，弗雷德里克森的社会公平思想在很大程度上是受同时期的政治哲学家罗尔斯影响。罗尔斯认为：“正义是社会基本的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”［3］在罗尔斯看来，正义是现代社会最主要的问题，正义之于社会的重要性如同真理之于理论的重要性。罗尔斯所谈的正义是社会正义，因此，它的着眼点和落脚点不是社会生活中细碎的小问题，而是社会的基本结构。社会正义不是一个制度或一个制度中的一部分是正义的，而是由社会基本结构所维持的背景正义。总体来说，罗尔斯的责任伦理属于社会道义论范畴，追求社会的公平正义，强调通过制度设计和制度创新来实现。

二、行政责任伦理的理论特质

行政责任伦理的提出是基于对行政现代性的反思与回应，那么它有什么样的理论特质呢？首先，要厘清行政责任伦理的概念内涵。在韦伯那里，行政责任伦理是指公共行政人员在行动与决策之前要事先顾及后果，并无条件地为行为后果承担责任。虽然责任伦理强调顾及后果，但它却不是后果论。因为它是事先的顾及后果，是一种预知或预测，此时后果并未出现，所以这与根据后果进行价值判断的后果论完全不同，它并不是把“后果”作为道德评价的终极标准。另外，顾及后果并不是一味地追求结果，尤其是功利性地追求物质利益的结果。韦伯强调，政治家顾及后果不是或不能只是影响自身的结果，而应是所有人民甚至是全人类的利益，所以，这种他者意识又赋予它一重道德含义。可见，韦伯所理解的行政责任伦理是一种政治家个体的、先在的、应然的形式主义义务论，这与他对工具理性与价值中立的强调是一致的。而罗尔斯与韦伯不同，他的行政责任伦理则是着眼于社会层面，强调社会正义的首要性与优先性，认为维护社会的公平正义是政府行政的首要责任，为了追求社会公正的结果，政府必须采用合理的、有效的手段，如制度伦理，主张通过制度设计来满足行政伦理诉求。并且，罗尔斯注重目的与手段的结合，强调实然与应然的统一。本文认为，行政责任伦理的含义既不止于韦伯个体层面的形式义务论，也不止于罗尔斯公共层面的社会道义论，应该是二者的有机结合。具体来说，“行政责任伦理是指行政活动主体对社会需求的积极回应及对自身行为后果的伦理担当，即指政府组织和行政工作人员在回应社会需求的公共行政活动中的行为道德规范、行政伦理制度、价值观念模式的总和”［4］。行政责任伦理凸显现代公共行政对公共行政组织以及公共行政人员双重维度的伦理诉求，它是现代公共行政系统中不可或缺的精神资本。行政责任伦理作为一种特殊的伦理类型，具有独特的理论品质，即它既注重公共行政人员个体的德性品质，也注重公共行政整体的规范；既强调自律，也看重他律；它既是应然的，也是实然的。（一）行政责任伦理涵盖了个体伦理与公共伦理双重维度。对于责任伦理来说，它的主体既可以是个体的人，也可以是组织，根据主体的多寡和性质的不同，它的内容、要求、原则也完全不同。因此，现代公共行政的主要主体是各级行政组织与公共行政人员，所以公共行政责任伦理包括两个层面的内容，即公共行政人员的个体责任伦理与公共行政组织的公共责任伦理。对于个体层面的责任伦理来说，角色是其逻辑起点，角色的任务与性质决定责任伦理的内容与要求。公务员角色具有多重性，有时各种角色之间甚至相互冲突，要处理好各种角色的关系，尤其是要理顺好在私人关系中所承担的角色责任与在工作中的职业角色责任至关重要。对于国家公职人员来说，他既是普通公民，又是为人民服务的公仆，所以在公共活动中，公务员要做好公私角色区分，不能忽略公共伦理秩序，更不能以个体活动伦理原则来代替公共治理中的伦理原则，以免出现“以私代公”甚至是“以公谋私”的异常情况。同理，把在公共生活中的伦理活动秩序运用到私人交往中也是不合适的，很容易出现官腔官调、盛气凌人的现象。公共活动中的伦理秩序与私人生活中的伦理秩序是不同的，应该注意区分。同时，对公共层面的责任伦理来说，由于政府行政组织的性质、职能和目的不同于一般组织，因此，公共责任伦理的内容、诉求以及实践方式也不相同。政府的行政组织所要承担的责任非常重大，涉及组织中的所有成员和所有人民的利益，有时甚至关涉全人类的利益。所以，政府的公共责任伦理的核心诉求是维护社会公正，它有责任让人民生活在一个相对公正的环境里，而制度伦理就是实现公共责任伦理诉求的重要手段和方式。并且，对于公共行政责任伦理来说，政府组织层面的公共责任伦理与公共行政人员层面的个体责任伦理应该是并重的，而且是有机统一的，对于公共行政人员个体来说，它需要政府公共责任伦理的引导与规制，同时对公共责任伦理来说，它的伦理精神需要公共行政人员的贯彻与落实。（二）行政责任伦理强调自律性与非自律性统一。自律性是指人们基于自由意志，主动地、自觉地、自愿地履行伦理责任的行为；非自律性是指人们并不是基于自觉、自愿的意识去履行伦理责任，而是迫于外部的压力才不得不去履行伦理规范的行为。一般来说，自律性既是伦理的根本特征，也是柔性伦理与刚性法律的本质区别。但是，公共行政的责任伦理不同于一般伦理，它不但强调这种“自律精神”，而且重视这种非自律性的“他律精神”。行政责任伦理既强调无条件地、积极主动地为自己行为承担责任，也重视对不负责任行为的追责、问责。正如韦伯所说：“能够深深打动人心的，是一个成熟的人（无论年龄大小），他意识到自己行为后果的责任，真正发自内心地感受这一责任。然后他遵照责任伦理采取行动，在做到一定的时候，他说：‘这就是我的立场，我只能如此。’这才是真正符合人性的、令人感动的表现。我们每一个人，只要精神尚未死亡，就必须明白，我们都有可能在某时某刻走到这样一个位置上。”［5］根据“责任伦理”，作为一个有道德的人，他能够意识到责任、感受到责任，还会主动承担责任。此外，责任伦理与康德的形式主义伦理学有很深的渊源，但又与康德的“道德自律”不同，它不排斥他律。这也是责任伦理超越传统伦理之处。行政责任伦理直接将“责任”置于核心位置，它要求为行动后果承担责任，并且它的道德准则或道德评价标准是看是否“尽己之责”，如果行动者在具体的行动中未尽自己应尽的伦理责任，并造成严重后果，那么他们必须为行动的后果承担责任，所以，事后的问责、追责是责任伦理的重要内容，而且这种问责，既涉及道德责任也涉及法律责任。这些方面的内容又充分体现了行政责任伦理的他律精神。因此，行政责任伦理是一种自律性与非自律性相统一的特殊伦理。（三）行政责任伦理主张应然与实然的统一伦理学。号称实践哲学，却在较长的一段时间里处于形而上的层面，远离人们的生活实践，成为纯粹书斋里的反思。无论是元伦理学对伦理的语言、原则以及论证逻辑的把握，还是康德形式主义伦理学对“道德律令”的强调，以及功利主义对人类最大化的幸福追求，都未使伦理学的实践价值得以充分显现，一直停留在应然的层面。然而，行政责任伦理作为一种应用伦理学，突显了伦理的实践意蕴，使伦理学具有实然与应然相统一的特性。具体来说，行政责任伦理作为与行政信念伦理对应的范畴，思想前提与理论逻辑皆是对立的，认为纯粹的信念伦理难以立足于当前这个理性化的世界，甚至认为单纯地遵照信念伦理行事会走到一种不负责任的境地。但是，行政责任伦理并不否定信念本身的价值与意义，它主张像康德一样，用纯粹的、善的意志来诠释信念价值，但不同的是行政责任伦理不会仅停留在应然的信念层面，它更看重实现信念的实然的方法和手段。如行政责任伦理主张通过制度伦理化与伦理制度化的途径来表达和实现行政的伦理价值理念，认为制度伦理是实现伦理价值的重要途径。行政责任伦理凸显了伦理学的实践维度，具有形上内实的特性。可以说，通过行政责任伦理，既可以导出行政目标的合理性行动，又可以为经验理性的行政方式提供实践基础。

三、现代性叙事下行政责任伦理的价值

一般来讲，一种新的理论的诞生都是源于两种力量的推动：一是理论的需要，二是现实的呼唤，而理论的需要最终也是源自现实的呼唤。所以，从根本上说，现实中的矛盾与问题是理论形成的原动力，因为它会促使我们思考和寻找解决方法，从而促使新理论的形成和发展。行政责任伦理的提出既是公共行政理论自身发展与完善的需要，也是行政现代性危机的呼唤。所以，从行政现代性危机的应对与回应的角度来看，行政责任伦理具有重要的价值。（一）行政责任伦理理性回应了行政现代性危机。现代性是汇入全球化进程的、一项尚未完成的设计。无论是在发达国家还是发展中国家，现代性的价值都没有完全地展现出来。迄今为止，人类社会的演进与发展尚未展现出现代性完结与消亡的迹象，也没有出现一种能够取代现代性且与现代性的生存方式、文化精神与制度安排完全不同的社会意识形态。因此，现代性是各民族无法取舍或回避的命运，那么我们必须正视它和面对它，对于行政领域的现代性问题也是如此。虽然在工具理性为特质的现代性的框定下，公共行政注重寻求达到目标的最好手段，在它的视域中只有“物”“事实”“逻辑”“工具”，导致公共行政领域出现纯工具主义、纯制度主义和纯效率主义的偏执。对于行政现代性危机的救治，不是去彻底否定或抛弃这种理性化的存在方式和运行机理，而是阻止现代性内在的理性机理在行政领域集中化与单一化导致的价值与意义丧失。行政责任伦理正是以这样一种客观的、合理的态度对现代性进行反思和修正，决不是简单地、不加以区分地对现代性做固守或抛弃的决断，而是主张对行政现代性问题进行具体的阐述、分析、修正和完善。具体来说，行政责任伦理既看到了工具理性与价值理性相冲突的一面，即工具理性高扬导致价值理性被抑制和遮蔽，表现为行政工具化与行政人员非人格化，因此主张把“责任”作为伦理的核心概念，以此来重拾公共行政的价值信念和恢复公共行政人员的主动意识；又看到了工具理性与价值理性相互促进的一面，主张对不负责任行为进行追责、问责，就是工具理性积极作用的肯定。由此，我们会发现，行政责任伦理在批判和修正工具主义的同时，避免走向彻底否定工具理性的极端，进而主张促使工具理性与价值理性的融合与统一，这才是应对行政现代性危机的正确方式。（二）行政责任伦理充分彰显了行政价值理性。在现代性背景下，工具理性以“不可抗拒之力”影响公共行政领域，它把公共行政活动变成可预测、可计算的程序化活动，原本受价值理想、伦理信念支配的价值理性领域，也不知不觉地被工具理性渗透和占据，最终导致公共行政刻板、僵化和公共行政人员的非人格化。科学技术迅速发展与工具理性的高扬，造成工具理性与价值理性的决裂，在公共行政领域工具理性备受推崇之时，彰显人文精神的价值理性却被遮蔽。实际上，在现代性的发轫之初，工具理性单一化、集中化促进了社会与经济的快速发展，随着社会的发展和时代的进步，社会物质财富积累相对丰富，效率的价值主导位置被动摇，社会公平的价值诉求日益被人们重视。在此种情况下，一直被工具理性抑制的价值理性得以凸显。价值理性是以“人”为基础，注重从事实与价值相互结合视角来探讨公共行政活动合理性问题的一种思维方式。价值理性寄希望于在“应然”与“实然”之间寻找一种“适然”的模式。行政责任伦理主张为行动后果负责，强调目的正当性与手段合理性，凸显行政主体的主动意识、责任意识与价值意识，主张伦理理念与伦理实践的有机统一，提倡自律与他律并重等，是价值理性充分彰显的体现，是物质与精神、人文与科学、理性与非理性、个体与公共、实然与应然的有机统一的体现。（三）行政责任伦理有力地改变了行政与道德无涉的状况。产生于现代性背景下的公共行政，把现代性的特质体现得淋漓尽致，它以工具理性思维为主导，注重行政的制度、规范和法制建设，强调等级秩序和系统化的工作程序，追求行政的科学性和效率性。可以说，古典公共行政理论勾勒的是一种“无人的”“无道德”的行政状态。正如德威特•沃尔多所说：“以往人们总是以为良好的政府就是道德的人的结果。而现在观点则相反：道德是无关紧要的。只有机构的合理安排、个人熟练的业务才是至关重要的。机关组织不再依靠难以控制的、不可估计的道德品质，只要有业务上的专家就行了。这就像一台机器，不论开机器的人品质如何，机器运转良好才是目的。”［6］可见，在当时的公共行政领域，效率已经取代一切，道德早已变得微不足道。然而，公共行政怎么可能没有价值立场与道德诉求呢？诚如美国行政学者乔治•弗雷德里克森所强调的那样：“我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或者管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术的和价值中立的政策执行的做法，是失败的。无论任何人，欲研究行政问题，皆要涉及价值之研究：任何从事行政实务的人，他实际上都在进行价值的分配。”［7］所以说，公共行政根本不可能是与价值无涉的工具化存在，它从产生伊始就承载为社会公众服务的使命，肩负维护公共利益的责任，因而它不应该是无道德的。行政责任伦理的提出有力地改变了这种行政与道德无涉的状况。行政责任伦理涵盖了个体与公共双重的伦理维度，它紧密地衔接了公共性与个体性。一方面，行政责任伦理能够提高公共行政人员的主动性和自觉性，强化为公民服务的责任感与使命感，改变被动、消极的状态，弥补刚性管理模式的不足；另一方面，行政责任伦理也赋予公共行政组织以价值使命，为了承担好维护公共利益的责任，公共行政组织应该以保证社会的公平、正义为首要价值，以此来获得公众的认可与支持。可见，行政责任伦理契合了现代管理的人本化趋势，改变了行政与道德无涉的状态。

总之，作为提供公共服务、维护公共利益的公共行政组织应该具有明确的价值取向与伦理诉求，而行政责任伦理也要求行政主体应对社会的公共需求做出积极的回应，并勇于对行动后果进行伦理担当，这充分体现了公共行政对善的追求的伦理尝试。对于中国来说，加强行政责任伦理建设具有重要的现实意义。处在社会转型阶段的中国，存在工具主义、效率主义以及功利主义的偏执，公共行政的社会公平取向被压制以及公务员价值信念的功利化与低俗化等问题，“全心全意为人民服务”的公共行政主导价值一度被遮蔽。新时期国家治理的领导集体认清了当前的严峻形势，实施了全面从严治党、反腐倡廉、关注民生以及强调社会公平等一系列政策，并取得显著成效。可见，对于处于社会矛盾凸显期的中国来说，需要强化行政责任伦理意识，因为它关涉公共行政系统的合理性、正义性与完善性，关涉社会稳定、民心向背以及社会公平。因此，加强行政责任伦理建设对于推进我国公共行政管理模式的转型、强化公共行政人的担当意识与明晰公共行政的价值取向等都具有重要意义。

参考文献：

［1］怀特•亚当斯.公共行政研究：对理论与实践的反思［M］.刘亚平，等，译.北京：清华大学出版社，2005.

［2］约翰•罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，1988：3.

［3］李思然.行政发展视域中责任伦理的价值向度［J］.中国行政管理，2011，（4）：57-59.

［4］马克斯•韦伯.学术与政治［M］.冯克利，译.北京：生活•读书•新知三联书店，2013：116.

［5］WALDOW.TheAdministrativeState［M］.NewYork：Ro-nand，1984：23.

公共行政伦理范文篇6

一、公共行政人员的多价值冲突

公共行政人员存在多价值冲突，是由于其自身的多责任冲突造成的。美国行政学家库珀在其《行政伦理学———实现行政责任的途径》一书中提到，行政人员存在着主客观的冲突，其主要是责任冲突，表现在三个方面。［2］首先是权力冲突，指由两种或两种以上的权力来源造成，如来自不同上级、组织决定、公民自身道德或组织已有的章程等等。这些权力的要求造成的压力，往往是多层面多取向的，使得行政人员在选择如何服从命令的过程中陷入困境。其次是角色冲突，即行政人员个人多角色担当造成的冲突。在执行公共事务过程中，公共行政人员很难辨析各种角色之间的权利和义务关系，如公民身份、公务员身份、上下级身份、领导者身份、管理者身份、服务者身份等等，在短时间内很难进行恰当的角色转换，多角色的目标实现导致了公共行政人员的角色定位困境。最后是利益冲突，即行政人员在处理公共利益与私人利益关系时的冲突。行政人员由于多角色冲突的存在，必然有个人利益为上的理性经济人特色，他们又在一定程度上掌握着具有垄断地位的稀缺资源分配的特权，这就导致了其在从事行政活动中面临着如何正确处理个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、短期利益和长远利益的问题，使公共行政人员陷入了利益模糊的困境中。

综上可以看出，不管是什么类型与表现的冲突现象，都说明公共行政人员自身存在着不确定的多价值取向。这种取向的模糊性是一种造成行政人员作出决定和判断的潜意识障碍，这种障碍使得他们不明确到底应该向谁负责?事情的结果到底应该有利于谁?自我价值的实现应该满足何种要求的完成?政策的不可预测性，价值导向的不明确性都归结为一个原因，即公共行政人员内心道德的不确定性。从公共行政发展的理论与实践中，我们可以探寻到造成公共行政人员多价值冲突的原因。首先，在传统的公共行政中，特别是韦伯的官僚制体系中，行政组织崇尚的是以提高效率为终极目标，注重通过物质和技术的激励来提高生产率，严重忽视了公共行政主体的多元目标，忽视了人的作用，这种公共行政的工具理性原则直接导致的结果就是用公共行政体系的机械化、技术化完全取代行政人员的行为自主性，形成了公共组织严重的官僚主义。在这种组织中，行政人员被界定为一种“行政人”概念，即被行政组织高度异化的完全被动服从组织任务、目标置换单一、呆板和僵化的行政组织中的人。在这种体制下，行政人员完全不能充分实现自身价值，几乎成为了行政组织进行公共事务的利用工具。基于这种情况，公共行政人员几乎没有潜在的公共行政道德观念，只是机械的完成行政事务并努力挣脱行政体系在其身上的枷锁，不断试图通过已获得的行政权力索取自身利益，实现自身目标，这也是对官僚体制的重大冲击，毕竟公共行政人员本身就具备多元的价值要求，他们只能尽最大努力争取目标的一个个实现，就在这实现的过程中必然导致官僚腐败的产生。其次，公共领域与私人领域的划分，出现了公共行政人员人性定位的纷争。西方经济学中的“经济人”假设即“自利的理性人”假设，不仅作为一个广泛认同的理论思潮，而且被许多学者应用于公共领域，典型的就是以布凯南为代表的公共选择学派。他们认为，“与市场中的自愿交易一样，政治也是一个交易过程，市场交易是为了获得满意的私人物品，政治交易是为了获得公共的“善”。政治中的个人追求私利的行为，在既定的合适法律和制度结构下，会无意中造成有利于全社会利益的结果。”［3］

这种理论对于探寻行政人员以利益最大化的选民身份进行投票活动所采取的理性行为具有积极意义，同时也在一定程度上解释了行政管理领域中存在的如效率低下、机构膨胀等种种问题出现的原因，但是他混淆了公共领域与私人领域的界限，把私人领域人们的追求放到公共领域，这种做法遭到了学者们的质疑。典型的就是中国人民大学的张康之教授，他提出，公共领域的行政人员必须是“公共人”假设。他认为，在市场经济活动中，作为市场经济活动主体的“经济人的利己目的是通过利他的手段来实现的，是利己和利他的统一。”［4］这就是说，在经济活动中，个体利益最大化目标的实现，是通过向他人提供优质的商品和服务，在满足他人的需求中获得的，这种“在适当的法律与制度的范围内，市场上个人利己行为的相互作用会产生一种反映所有参与者利益的秩序。”［4］换言之，在市场化模式下，通过市场自身规律的调节，个体之间的利益逐步达到均衡，在市场出现失灵现象的情况下，有政府的宏观调控进行适当的干预，最大程度上避免公平的两极分化。而公共领域则完全不同。由于政府机构和行政人员是在公共空间从事关乎公共的事务，其工作性质大都具有垄断性，因此，他们在追求个人私利时受到的监督和制约远远少于经济活动中的企业和个人，他们可以更加自由地以权谋私，追求个人私利的最大化，甚至不顾这种行为是否危害公共利益。“在公共领域官僚追求自身利益的“经济人”行为，不会产生经济市场那样反映所有参与者利益的自发秩序，而只能导致官僚主义、政府效率下降和腐败泛滥等。”［4］

“经济人”和“公共人”假设都在一定程度上反映了公共行政人员的多价值冲突现象，随着市场经济的逐步完善，市场化的管理渗入社会生活的方方面面，“经济人”和“公共人”假设的同时存在，一定程度上加深了公共行政人员多价值选择冲突的困境，明确公共行政人员的价值取向，成为构建公共利益价值内涵的关键性因素。最后，形成公共行政人员价值冲突的最主要原因还在于公共行政人员的“人”角色。政府与公共行政人员的产生都是基于公民权力的转移，公民通过让渡自身的一部分权力给政府，然后由政府中的公共行政人员以“人”的身份代替公民执行部分公民权力，这种关系使得权力所有者和行使者基本分离，造成了委托人与人利益的不一致，多重利益的叠加和混淆使得公共行政人员迷失了最初的权力意愿。同时，公民与人之间信息享用不对称，并且监督成本较高，很难避免人驱逐私利现象的发生。在执行人权力过程中，公共行政人员往往又会陷于多级授权的境地中，来自上级机关、权力机关和全体人民等等，多元权的存在，进一步加剧了公共行政人员多价值冲突的困境。

二、公共行政人员“公共人”的定位

我们不可否认，公共行政人员由于种种原因存在着多价值选择冲突，其人性中也存在着私利的欲望，但作为特殊领域中的特殊身份人，过分强调人的“经济人”特性，忽视公共性的重要，逃避维护公共利益的责任，必然导致一种结果，那就是削弱公共利益的价值内涵，否认公共行政人员存在的意义，必将导致更多的腐败滋生，降低政府公共的威信。因此，强化公共行政人员的“公共人”理念，是构建行政伦理的必然要求。这是因为:

第一，政府公共性的要求。从人类政治发展史可以看出，政府的产生总是基于其公共目标，政府的公共性始终体现出其存在的必然性与合法性。洛克曾提出，在自然状态下的人们，虽拥有种种权利，但生活仍存在很多风险，因此它们相互订立契约，出让自己的部分行动自由权和处罚权，把它们交给公共机构即政府去完成。之后，霍布斯第一个提出系统的社会契约论，在他看来，虽然人们的善恶标准不一，但由于自保、生存是人的自然本性，因而国家、政府得以可能的条件就是人们对生存的自然权利的保障要求。这说明，政府的存在，是人们公共要求的推动，是公共意志的集中体现，如果政府无法实现公共权利，无法给予公众最基本的权利要求，那它根本无存在的必要。同样，边沁也指出，人们加入政治社会是因为人们可以看到，加入后个人的福利比加入前有显著的增加，这有利于增进自我幸福，于是加入政治社会、成立政府成为人们普遍的理性选择。这说明，政府的公共性体现为它比人们在自然状态下可以提供更多的福利，使社会的总福利达到最大化。所以，对于政府，理论上应是完全的利他性，而非利己主义，政府的基本宗旨就是维护公共利益，否则，他将失去存在的价值和意义。既然政府的首要任务是维护公共利益，那么“行政的特性都来源于政府的这种公共性”［5］，公共行政人员被选为政府中的活动主体，理应成为“公共性”的集中体现者。

第二，公共行政人员职业属性的要求。公共行政人员的职业有一定的特殊性。从其产生来看，公共行政人员是受人们委托诞生的，担任的是“人”身份，其公共行政权力也不是自然拥有的，而是公众作为委托人让渡所得的，是通过一定方式授予的。这种公共权力的授予是为了维护公共利益和公共秩序的需要，凝聚着公众的意志和愿望。因此，从权力的来源可以看出，公众才是权力的主体，政府和公共行政人员在一定程度上只是实现公众意志的工具而已。从公共行政人员存在的合法性角度来看，公共行政人员与公共性相伴而生相伴而存。作为一个不进行任何生产活动的群体，公共行政人员的所有生活资料都是由公众提供和维持的，公共行政的主要对象是公共事务，通过拥有的公共权力处理社会生活中的公共问题，为公众构建美好的公共环境，最终实现公共利益的目标。如果公共行政人员不具备公共性，则其存在的公共基础就会消失，其存在的合法性也将受到威胁。所以，从公共行政人员产生的途径、权力的来源以及存在的合法性方面都可以看出“公共性”是行政人员自身职业的必然要求。

第三，新公共服务理论的倡导。公共行政已经走过了一百多年的历程，从传统官僚制行政到新公共管理理论，再到今天普遍倡导的新公共服务理念，这些范式的转换与探索，不仅仅要解决不断出现的行政问题，开展一些新行政方法的实施，而且还包括了行政伦理道德价值的转换与更新。正如罗伯特登哈特所言:“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”［1］新公共服务倡导以公平正义为核心的“责任行政”“服务行政”，主张实现一种理念，即“公共行政行为主体即便在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够为了公共利益而为公民服务。”［1］承担公共责任，树立公共信仰，维护公共利益，这些区分于传统行政的行政伦理价值，以“公共性”作为贯穿始终的核心，将“公共性”作为行政主体道德认知与践履的价值准则，是公共行政建构的基本诉求。

三、政府“公共人”伦理价值的实现途径

政府中的公共行政人员由于承担着多价值的选择冲突，在执行公共事务过程中必然存在着私利的欲望。然而，在其位谋其政，为公共利益服务才是公共行政人员最本质的目标。我国行政体制改革如果过分强调人的“经济人”特性，必然在思想意识上形成个人利益至上的错误观念。因此，政府中的行政人员要不断强化“公共人”角色，凸显“公共人”的伦理价值，通过内外部共同控制，从本质上构建行政伦理体系，逐步实现行政道德化的可能性。

第一，塑造公共行政人员伦理价值观———“公共人”理念的强化。在我国传统文化中，讲求“大公无私”的价值风尚，这也是儒家所重视的道德原则，有德则“公”，无德则“私”。这种传统的“公共人”思想为我们奠定了良好的伦理基础。在现实生活中，有很多公共行政人员由于自身多价值选择冲突的存在，根本不能意识到自身的工作是为了实现公共利益的最大化。随着市场经济的渗透，个人利益最大化成为普遍的追求目标，这种思潮严重的影响到公共行政领域，这就使得部分行政人员迷失在用个人利益或小集团利益的最大化代替公共利益最大化的误区中，从而丧失了公共行政人员自身的“公共性”。强化公共行政人员的“公共人”理念需要一个从外到里的内化过程，这种过程的实现需要不断的灌输和教育，需要公共行政人员自身意识的觉醒和提高，需要在全社会范围内形成良好的社会风尚。在纳新、管理和评估各个环节，政府要时刻贯穿“公共人”理念的相关思想教育，不断强化“公共人”理念，使其逐步摆脱经济市场中个人利益最大化的追求，形成为公共利益服务光荣的价值信仰，唾弃以权谋私的现象，以“公共性”的体现程度作为评价合格行政人员的标准，以公众的普遍认可度作为衡量优秀行政人员自我价值实现的依据。塑造公共行政人员“公共人”的伦理价值，划清“经济人”与“公共人”的界线，形成普遍的公共价值观，减少多价值选择的模糊与困境，才能真正体现出公共行政人员的工作价值，体现公共行政的存在内涵。

第二，构建“公共人”负责任的伦理途径———内外部控制的结合。美国行政学家库珀认为，要实现负责任的管理模式，必须对公共行政人员实现内外部控制的结合。所谓内部控制，是指“由一系列行政人员自己内心的价值观和伦理准则组成，在缺乏规则和监督机制的情况下，鼓励从事合乎道德规范的行为。”［2］对于公共行政人员，强化内心的道德素养，特别是为公共利益服务的行政道德素养至关重要。他们必须明确自己是委托人的身份，要以公众和公众问题为焦点，个人利益的实现只有以公共利益的实现为前提，否则，如果以权谋私或公私不分，必将导致其损害公共利益的同时丧失个人发展的空间，最终会因小失大，得不偿失。因此，公共行政人员在强化“公共人”理念的同时，要自觉地担负起自身公共价值观和公共信仰的培养，提高个人判断能力和职业道德水平，不辱公众赋予的权力，自觉抵制权力异化的腐败现象，服从公众意志，自觉接受公众监督。公共行政人员自身的伦理建设是实现伦理行政的基础，然而，伦理自主性也会在一定程度上出现偏差，这就需要外部控制的结合。所谓外部控制，是指“通过一定的规则、制度或训练过程避免行政人员的伦理越轨行为。”［2］外部控制包括很多方面，最重要的就是多渠道的监督机制。首先，立法监督。具有伦理价值的法律和法规是监督机制完善的前提，通过立法行为，明确伦理判断的标准。有法可依，有法必依，违法可究的原则切实落实到实处，通过伦理立法为行政人员的思想敲响警钟，为行政活动的顺利开展提供可靠保障。其次，行政司法监督。创建伦理道德办公机构是加强伦理建设的有效途径。如1978年美国建立了政府道德办公室，1994年加拿大建立了政府道德咨询办公室，现今瑞典还设立了伦理道德巡视官。这些专门机构与人员的设立，及时有效的处理了公共行政人员伦理价值方面的问题，适时加强伦理道德建设，引起全社会的关注。根据国外的经验，我国可以依据自身国情，在不同级别设立相关伦理道德部门，专门负责公共行政的伦理建设问题，把构建伦理行政放到一定的高度和位置。最后，社会监督。加强公众的监督力度，多渠道放宽公众的参与形式，使公众监督力量成为公共行政人员认真工作的压力，将群众的满意度指标列为公共行政绩效考察的范围，最大限度的保证政府行政人员“公共性”的实现。

公共行政伦理范文篇7

在科学分类中，作为科学研究对象的伦理关系历来都被看作为一种普遍的社会关系。在一种有着相似文化类型的社会中，大致有着相类似的伦理关系，以及由这种伦理关系构成的社会结构类型。即使同一文化类型的社会分属于不同的国家，它们之间的差别也往往表现在政治上和意识形态上的差异。这些差异，对于社会的存在来说，往往还是相对表面的现象，在更深的层次上，他们的伦理关系、社会的伦理结构及其伦理观念，有着不可怀疑的一致性。所以说，伦理学的话题往往是一些永久性的话题。在一定的同一文化类型的社会中，每一个时代的人们，都在重复地谈论着同一话题。这表明，在历史的纵向维度上和在现实的横向维度上，伦理话题都是最具普遍性的话题。

但是，伦理话题所表现出来的这种普遍性其实只是一种历史现象。在20世纪，一个明显的社会发展趋势就是社会生活领域的分化和科学的分化，社会生活在以往的历史发展的前提下进入了加速分化的阶段。同样，科学的学科分化也令人目不暇顾。在这种情况下，伦理话题的普遍性与特殊性的辩证法开始得到证实，存在着一般性的伦理研究和特殊的伦理研究并存的科学事实。一方面，重复着以往时代的伦理话题继续加以研究，依然是伦理学的主流，甚至出现了更为系统、更为深入的伦理哲学省思。另一方面，关于具体的社会生活领域的伦理考察也吸引了大量学者的兴趣，人们深入地分析一些具体的社会生活领域中的特殊的伦理关系类型，提出职业道德规范体系的建设。这就是在20世纪后半期开始成为伦理学研究热点的职业道德研究。公共管理伦理学就是在这种科学和社会发展条件下建立起来的一门科学，它是作为对公共管理领域中的伦理关系作出专门研究的科学，并根据这一专门研究对公共管理的价值取向和公共管理者的职业道德规范作出规定。

“公共管理伦理学”是一门新学科，它的前身可以看作为“行政伦理学”。在稍早的时期中，人们曾经试图通过对行政体系作出伦理思考去建立行政伦理学，但这个尝试并没有引起广泛的关注。根据韦伯等人经典的官僚制理论，行政体系是建立在工具理性的基础上的，它的基本特征表现为对科学性的追求，所以，以谈论价值问题为宗旨的行政伦理学一时很难得到人们的认为。近年来，行政管理的问题开始出现了社会化的趋势，它不再仅仅是属于政府专有的管理形式，而成为一种扩展到许多非政府的社会公共部门的管理形式。当行政管理的方式被推广到非政府部门的时候，传统的行政管理方式出现了许多不适应的情况，因而需要改革和调整。一方面，使传统的行政管理方式被改造为适应非政府公共部门管理的管理方式；另一方面，这种管理方式在非政府部门的成功又对政府部门的行政管理提出了改革的要求，要求政府部门的管理也采纳非政府部门的管理经验。这样，就出现了公共管理这个特殊的管理形式。可见，公共管理是从传统的行政管理中发展而来的，但又不能根据传统的行政管理的理论和观念来认识它，它是一种新型的管理形式，根据管理学的术语，干脆把这种管理形式称作为管理的新模式。

公共管理伦理学是与公共管理联系在一起的，是公共管理这种新的管理模式提出了建立公共管理伦理学的要求。就公共管理自身而言，它的出现决非历史的偶然，更不是一些标新立异的学者们的杜撰。公共管理作为一种新管理模式，是历史发展的必然结果。从逻辑上讲，管理的历史是与人类的历史一样久远的，有了人也就有了管理。因为，人在今天已经被公认地称作为社会的动物。从人类历史的形成来看，单个的人是不能被称作为人的。我们无法设想，一个单个的人可以从猿进化为人，从猿到人的转变必然是一个整体进化的过程。人是在社会的整体中才能成为人和被看作为人，离开了社会的整体，就无法理解人与动物还有什么本质性的差别。而人作为社会的人，他的最为基本的存在形式就是他们之间的集体活动和协同作业。这之中，必然包含着管理关系。也许在人类社会的早期，这种管理关系是极其简单的。但无论它多么简单，毕竟是作为一种管理关系而存在的。所以，我们说，即使在最为原始的人类社会中，也必然存在着管理关系，有着管理活动。

行政管理是随着国家的出现而出现的。当然，在一些“类国家”的原始部落中就已经开始出现了行政管理的问题。但是，如果我们把这些原始部落称作为“类国家”的话，那么我们也同样可以把这种初级形式的行政管理称作为“类行政管理”。因为我们谈论行政管理的时候，实际上我们是把包含着这样几项内容的管理形式称作为行政管理的：(1)有着相对固定的行政等级序列；(2)有着相对固定的行政管理人员；(3)有着相对稳定的自上而下的行政授

权；(4)最为根本的，还是出于社会秩序的需要而从事的管理，这一点是它区别于其它形式的管理的根本。用现代观念来看，行政管理在本质上是一种以非盈利为目的的管理，它所服务的是社会长远利益或根本利益，在迄今为止的社会历史过程中，这种所渭社会的长远利益和根本利益也可以被直观地理解为社会中占统治地位或主导地位的那部分社会群体的利益。

行政管理的出现标志着管理领域和管理类型的分化，或者说，行政管理的出现是社会分化的结果，当社会分化为不同的领域，社会成员生活内容的多元化以及扮演的社会角色的多样化，都提出了多重管理形式的要求。如果说在国家形成后的相当长一段时期内，行政管理都是服务于一个特定集团的统治的要求的，是服务于阶级利益的实现的。这种行政管理的范围，也主要表现为以对官吏的管理为基本内容的管理，它的外部功能极其有限，在国家政权的运作体系之外，存在着相对自主的经济生活、家族式的社会团体生活、宗教团体生活等等，这些管理与行政管理联系并不紧密，同时存在很大差异。当然，从历史上看，在特定的历史条件下，惟有行政管理发展比较充分，其它形式的管理对于管理史的研究来说，都具有加以考察的价值。

从抽象的意义上说，行政的历史大致经历了两个阶段。在近代社会出现以前的漫长历史时期内，行政管理作为阶级统治的工具而存在，一切行政管理的活动都从属于统治的目的。所以我们把这一历史时期中的行政管理称作为统治行政。这一行政管理类型的主要特征是它的职位继承制和强烈的排外性，虽然在中国发明了科举考试，对于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味着在本质上改变了统治行政的排外性特征。近代社会以来，随着服务于统治目的的行政管理的出现，出于管理社会公共事务要求的行政管理开始迅速增长。我们把这种历史趋势的成熟形态称作为管理行政。在管理行政服务于社会公共事务管理的这一目的之中，包含着行政管理更多地接受公共的参与，更多地接受社会的监督，甚至存在行政管理社会化的可能性。在某种意义上，管理行政已经可以称得上是公共行政了。所以，近年来，人们把近代成长起来的管理行政称作为公共行政。但是，管理行政并不是人类行政管理的终极形态，更高级的行政管理模式应当是服务行政，对于这种全新类型的行政模式来说，国家的行政体系对于社会的作用不仅远远告别了统治的功能，而且也不再是凌驾于社会之上而对社会所实施的管理，它是一种从属于服务的目的而建立起来的，不仅在客观的制度或体制设置上体现了为社会服务的目的，而且在行政人员的主观动机中深深地蕴含着时时处处从公共利益出发，为公众、为社会服务的强烈愿望。服务行政是完成了的公共行政，只有这种行政模式

才能充分体现出自身的公共性质。服务行政并不是空想，在20世纪后期的行政改革中，我们常常看到这种理论渴求和呼吁，而且行政体制的重塑，在许多方面反映出了这种趋势。

二、在行政学的演进逻辑中看“公共管理伦理学”

近代行政管理的发展大约在18世纪开始有了自己的理论陈述，而系统原则的制定是在19世纪末和20世纪初作出的。1887年威尔逊发表了著名的《行政之研究》的论文，提出了建立专门的行政管理科学的构想。威尔逊建立行政管理学的构想，实际上是对近代以来行政管理专业化的总结性意见，被我们称作为管理行政模式的理论表述。然而，行政管理学的提出，本身就意味着行政管理从自然发展走上了自觉建构的进程。也就是说，自威尔逊开始，行政管理的组织、体制、程序以及行政人员的作用，都进入了学者们的研究范围，成为专门研究的对象。这样一来，行政管理的经验可以得到及时的总结和概括，而行政管理学的研究又极大地促进了行政管理实践的发展。所以，对20世纪行政管理的研究，往往可以通过研究它的理论形态而得到一个完整的概观。

我们说威尔逊的论文《行政之研究》提出了建立专门的行政管理学的构想，这决不意味着它的贡献仅仅在于提出了这样一项建设性的意见，而应当理解成整个人类行政管理历史的继往开来。威尔逊之所以能够提出这样的建议，是基于对人类行政管理的历史的深刻认识下提出的，反映了行政管理实践的客观要求以及人们希望对行政管理的规律和技术进行专门探讨的要求。比如，行政管理与其生态环境的关系、行政管理专门化中的法制建设、行政管理中特殊的技术性要求、行政管理自身的特殊目标等等，这些问题都被涵盖在威尔逊的建议之中了。所

以，威尔逊关于建立专门的行政管理科学的建议能够得到热烈的响应。

行政学作为一门独立的科学出现以后，为学者们开辟了一个巨大的科学畅想空间，使学者们积极地投身到行政学理论模型的建构中来，从而推动了行政学的发展。近年来，人们开始研究行政（管理）学100多年来的发展历史，提出了所谓行政学的范式转型的历史构想。其实，近100多年来，行政学的发展是一个渐进的过程，虽然这种渐进与其它学科相比，速度是极快的，但如果说在这100多年中已经存在着多次范式转型，则有着夸大的嫌疑。因为，就其根本来说，行政学的理论一直还停留在对管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已经泛化，行政管理的形式已经社会化，人们不满足于沿用行政管理这个称谓来对这种管理形式加以描述，而是发明了“公共管理”这个概念。但是，这在很大程度上只能看作是行政管理内容的扩展和形式的推广，与库恩所讲的“科学结构的革命”这样的要求相比，还不能称得上是严格意义上的范式革命。只有当服务行政的观念和科学体系建立起来之后，我们才能说，行政管理学实现了一场范式革命。

在这里，我们也按照当前流行的“范式研究”的学术倾向来思考行政学发展的历史。我们认为，在这期间并不存在着5次或更多的范式转型。根据我们看法，在管理行政的理论模式中，如果根据不同理论之间的一些差异而把它们称作为不同的理论范式的话，那么，是存在着三个理论范式的。他们分别是“威尔逊—韦伯范式”；“西蒙范式”；新公共管理运动所代表的“公共管理范式”。它们一道构成了行政学从宏观建构到微观思考、从制度安排到个人价值的张扬、从管理的效率目标到管理质量评估、从管理者的自我中心主义到管理对象中心化等等这样一个发展进程。

威尔逊—韦伯范式是现代行政学的传统范式。如上所述，威尔逊提出了建立专门的行政管理学的构想，并提出了政治与行政二分的理论原则。威尔逊认为：行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦去操纵行政管理机构。”“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的

特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’，‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治”[1]。正是基于这种认识，他提出要把政治与行政区别开来。威尔逊的政治与行政二分原则是在古德诺那里得到了系统的理论阐发的。古德诺在他1990年出版的《政治与行政》一书中认为，政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。他说：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”[2]而行政的职能无疑就是由专门的行政机关来执行的。正是在威尔逊提出的政治与行政的二分原则下，关于行政体系的专门研究才能成为可能；也正是在这一政治与行政二分的前提下，韦伯的官僚制组织理论才成为行政管理组织模式的典型形态。因为，在政治与行政二分的原则下，行政管理可以被作为专门的技术化领域来看待。

虽然威尔逊把行政管理的领域作为一个专门的领域提了出来，但这个领域的体系、结构、运行机制是什么样子？行政程序应当从属于什么样的具体原则？行政人员之间应当是什么样的关系？这一系列问题都由韦伯来作出了回答。韦伯的官僚制(bureaucrscy)理论就是首先被作为行政组织理论看待的。韦伯是以社会史比较研究的方式提出他的官僚制理论的，作为一个社会学家，韦伯特别关注古代那些伟大的文明国家中所存在过的组织方式，以及在那些组织形式中所存在着的具有共同性的行为类型。通过对古代埃及、罗马、中国、拜占庭帝国以及近代欧洲资本主义化的过程中的官僚制进行历史考察，韦伯找出了理想的官僚制模型：它在组织形式上，从属于科学性的原则；在体制设置上，从属于形式合理性的原则；在运作程序上，从属于合理—合法的原则；在组织成员的行为方式上，属于建立在权威基础上的集权类型；在组织成员的关系上，属于命令与服从的关系模式……学术界一般把韦伯的理想官僚制模型的特征概括为以下几点：(1)在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权力。(2)有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力，需要有明确规定的必要的强制性手段，其应用的条件也予以详细规定。(3)指导一个机关行为的规则、包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训。(4)系统化的工作程序与公私分明的界线。管理行为都依据

一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。(5)严格的公事公办。非个性化的机构赋有特殊的权利与义务，它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权，只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。(6)对官员注重知识和能力。每个机构都通过竞争

性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位侯选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。正是由于韦伯对官僚制作出了如此具体的描述，才使威尔逊关于行政管理是一个专门化的领域的设想得到了系统的理论证明，才使行政管理体系的完善成为一个自觉的进程。

但是，我们也看到威尔逊—韦伯范式是建立在两个理论假设之上的：第一，政治与行政是两个不同的领域，政治的领域是国家意志的表达领域。国家意志的表达，无疑是通过公共政策进行的，也就是说，政治的领域是制定公共政策的领域即决策的领域，而行政管理则属于对国家意志的执行，这样，决策与执行是分属于不同的领域的，被看作是可以分割开来的一个总的过程中的两个不同的阶段。第二，在得到充分发展的威尔逊—韦伯范式中，我们看到，行政管理的体制功能、组织结构等具有可操作性的要素得到了强化。围绕着行政管理的效率目标，服务于科学化、技术化的形式合理性，被突出到了一个极端的地步，一切个人的主观判断和价值因素，都被作为一种“巫魅”而加以祛除。根据这种理论所提供的原则去推动公共行政实践的发展，只能有一种结果，就是追求公共行政体系的科学化、技术化，否定伦理的、政治的等一切价值因素在公共行政运行中的作用。近代社会的发展，作为主流的社会意识形态是一个不断突出人的历史发展进程。在公共行政的领域中，突出法律制度的因素，用科学化、技术化的工具理性追求来排斥人的价值和意义，是与整个近代社会的历史进步趋势不相协调的。所以，威尔逊—韦伯范式受到怀疑甚至挑战都是合乎情理的。

我们提出“西蒙范式”，是由于西蒙的管理思想中包含着一个可能会从根本上提出要求变革威尔逊—韦伯理论的内容。这些内容的核心表述就是所谓“管理就是决策的”的论断。从行政学的角度看，西蒙关于“管理就是决策”的论断的意义就在于提出了公共政策的制定与执行、科学与价值的统合问题。尽管在微观的管理活动中，管理学家们强调研究目标的科学依据问题，但是，认真地考虑起来，任何目标的指向都只能从价值的意义来加以把握。而且，我们可以说，目标本身就是一定的价值体现。管理活动愈是在宏观范围内展开，其价值特征也就愈益突出。所以，任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归是首要的和第一位的。可见，在公共政策的制定中持有价值的视角是无需置疑的。问题是传统的政治与行政二分是把公共政策的制定与公共政策的执行孤立开来了，就在理论上导出了公共行政排斥一切价值的考量，只有在公共行政之外，即为公共行政的行为体系提供动力的源头，才会考虑价值的问题。西蒙的论断却打破了这种二元分立的神话，虽然他并没有对政治与行政之间的关系发表更多的意见，只是在《管理行为》等著作中对

政治与行政二分这一经典原则作了一些象征性的批判。但是，当西蒙的理论认为决策与执行是一个统一的过程时，实际上是逻辑地包含着公共政策的制定与执行是一个统一过程的内涵的。而进一步的逻辑推论就是，对于整个公共行政的体系而言，科学与价值是相统一的。

属于“西蒙范式”的意见也包含着政治学家们的看法，罗伯特·达尔从政治学的视角来考察行政管理的问题时也提出了相似的观点。他在《经典公共行政科学的三个问题》中，对行政学研究排除价值的考量表示了极大的怀疑，认为在公共行政的实践中片面追求效率目标而不考虑价值因素是不可能的。当然，作为一个政治学家，他对管理的认识是片面的，他以为纯粹的管理是可以不考虑价值因素的，而公共行政不是纯粹的管理，它必须考虑价值的问题。其实，作为科学抽象“原本”的现实社会实践，是一个综合为一的总体，何尝存在过纯粹的管理，即使对于管理而言，价值因素也是必须加以考虑的。当然，达尔关于公共行政要比私人管理更多地考虑价值因素的意见是对的。[3]因为在公共行政的领导中，人的社会行为更多地是从属于公共目标，要求行为的主体尽可能地提供更多的公共支付，以适应公共行政在历史的承袭过程中所拥有的文化环境等因素的要求。

“西蒙范式”中要求突出管理以及公共行政中的价值因素的思想之所以能够产生广泛的社会影响，得力于一批年轻的行政学家们，那就是曾经轰动一时的所谓“新公共行政运动”。“新公共行政运动”把“西蒙范式”中要求突出价值因素的愿望具体化为公共行政能否维护社会公正和促进社会公平的问题。从这个角度来思考问题和考察现实，他们发现，在行政管理的过程中，行政人员的“价值中立”只是一个神话，回避社会公平的问题，不仅不能使公共行政在效率方面做是更好，反而会做得更坏。根据新公共行政运动的看法，与其回避这个问题不如正视这个问题，那就是在提出公共行政的效率目标的同时，也要提出公共行政的社会公平目标。“新公共行政”的这种立场可以看作是“西蒙范式”的典型化，它把西蒙等人在公共行政中考虑价值因素的要求明确化为公共行政价值目标的提出。对于一切行为体系来说，目标的转变也就意味着行为方式、方法的重大转变。“新公共行政运动”在确立公共行政的价值目标的时候也是这样。所以，它提出了一系列从属于这一目标的公共行政体系的改造方案。对于行政学这门学科的发展来说，新公共行政运动的出现给人们留下的最为深刻的印象是“行政伦理学”的研究一下子成了时尚。从这一点也可以看出，“新公共行政运动”实际上已经可以看作是“西蒙范式”的完成形态。

继“新公共行政运动”之后出现的“新公共管理运动”不仅是一场行政改革运动，而且与实践中的行政改革相伴的理论探索也可以看作是一种新的行政学范式。在某种意义上，这一理论实现了对20世纪行政学发展成就的整合。它之所以不同于“西蒙范式”，是因为它不想在理论上实现对既有的行政学理论作出全面的批判性反思，不是希望通过提出新的理论原点来实现对已有理论的突破，而是着力于解决现实所提出的问题，根据解决现实问题的需要来对已有的理论作出评价。所以说，新公共管理运动更加突出了美国传统的实用主义精神，是美国文化开始在公共行政领域中张扬的典型表现。由于新公共管理不注重理论建设，只着力于解决现实问题，所以，它实际上是一个缺乏理论的理论范式。正是这一点，决定了它有着自己的特点，既模糊了不同领域和不同学科的边界。从学科的角度看，当新公共管理把视线放在解决现实问题上的时候，它是不考虑学科之间的区别的，无论是经济学的、政治学的、社会学的和管理学的，任何理论、观点，只要是对于解释和解决公共行政实践中的问题有所启发，它就毫不犹豫地加以吸收和利用，从而模糊了专门研究政府管理的行政学与其它学科之间的界限。从实践的角度看，当新公共管理解决现实问题时，它并不考虑这些问题的性质，不考虑它是属于哪

个领域和哪个部门，它只考虑解决这些问题的可行性方案。这样，政府中存在的问题并不被看作是与政府的性质联系在一起的，而是与其它部门的问题都一样的，所以，解决其它部门中所存在的问题的方式、方法，也可以应用到政府部门中来解决政府中的问题。这实际上是在观念上模糊了政府与其它部门之间的界限。结果，政府只是被放置在与私人部门的区别中，才有着自己的特点，在公共领域中，它也被作为一个公共部门来加以看待，其它公共部门的运行方式、处理与私人部门之间关系的经验，也可以被吸收到政府中来，政府在管理方面的经验以及任

何一个方面的创新，都可以推广到其它的公共部门中去。以致于行政管理这个概念已经不再适应于描述行政人员的行为体系，只有使用公共管理的概念才能反映出这种泛化了的行政管理的特征。可见，新公共管理所意味着的是一种新的管理模式，是对传统的行政管理的突破。不管今天或以后人们对新公共管理运动作出什么样的评价，它泛化行政管理的成就将会作为一种历史趋势而保留下来。所以，我们今天在研究与政府相关的问题时，以及在从事相关的学科建设的时候，必须立足于这样的学科发展现实。必须从公共管理的大视野中来考虑问题。

通过上述的考察，我们看到了行政学的发展和从行政学到公共管理学的演进历程。“西蒙范式”的积极意义是提出了公共行政中的价值问题，提出了对政府进行伦理考察和定位的可能性。而新公共管理则进一步把政府公共部门化，在模糊政府与其它公共部门的界限的同时，也突出了公共管理的公共特征。所以，新公共管理是悄悄地把价值问题放在了现实问题的解决过程之中了，如果对这个过程加以理论思考的话，那么，建立公共管理伦理学的现实根据就变得非常充分了。

【参考文献】

[1]国外公共行政理论精选[M].****中央党校出版社，1997.14-15.

公共行政伦理范文篇8

公共管理伦理是一种存在于公共领域中的角色伦理，是人们对公共管理主体的公共管理行为和政治活动的正当性和合理性的判断过程和判断依据。公共管理伦理具有以下四个特点：第一，公共管理伦理是针对公共管理主体的权利义务的规范体系。理论上而言，公共管理主体既要履行道德义务又可以享有道德权力。但在实践中，公共管理主体必须以义务为本位，要做出一定牺牲。但是当前等价交换是市场经济运行的基本法则，在这样的环境背景下，社会主体在做出任何行为时都会参照等价交换这样一个市场经济运行的基本法则。但在公共管理领域中不是所有的付出都是有回报的，更不要提等值的回报了。在这种时候，当公共管理的主体需要去权衡自己的得失的时候就需要公共管理伦理的规范作用。第二，公共管理伦理是一种调节公私利益观念的道德体系。对公共利益进行维护是公共管理伦理最基本的要求。维护公共利益的行政伦理的基本内容、基本道德原则是如何处理公共利益与个人利益之间的关系。道德规范是道德原则的体现。但是随着公私领域边界的日渐清晰，公共利益和私人利益的矛盾逐渐凸显。公共管理主体作为公共利益的实现者和维护者的同时也拥有追求私人利益的权利和要求，于是公私利益的合理分割和合法实现就成为摆在公共管理主体面前的一道难题，也成为社会公众关注的焦点，影响着社会公众对公共管理主体信任度的高低。所以公共管理需要公共管理伦理体系的规范和控制，需要公共管理伦理体系发挥价值导向和价值指引的作用。第三，公共管理伦理是一种行政权力的内在约束机制。行政权力的约束机制包括自律机制和他律机制。他律机制更多地体现为法律和外在主体的监督，而自律机制则体现为伦理道德的约束。公共管理伦理体系作为公共管理主体服务精神得以实现的依托和保障机制，同时也可以成为对行政权力的一种内在约束机制。第四，公共管理伦理是政府管理的价值体系。政府管理的实践行为要以一定的伦理目标为导向，在实现公共利益的同时要秉承一定的价值准则。无论是遵从“企业逻辑”、“技术主义”和“科学主义”［2］仅注重效率，还是注重效率的同时亦关注社会正义和社会公平，都可以成为政府管理主体的价值选择。公共管理伦理的内涵和特点展示了公共管理伦理的理论范畴和逻辑体系，正如前面所说，公共管理伦理价值观的逻辑推演是伴随着从传统的行政学到公共行政学、再到新公共行政学或新公共管理理论和实践的历史演变的。从历时态的角度探究公共管理伦理的发展、演变以及发展演变的规律和动因，可以提供系统有效的公共管理伦理逻辑推演的历史经验，从而为真实有效地把握西方国家公共管理伦理演变的深层动因和内在规律提供良好的动力支持。

二、西方公共管理伦理诉求的嬗变

国内学者普遍认为，西方公共管理伦理的演变经历了三个时期：一是奉行效率至上的传统时期，二是倡导社会公平为主的新公共行政时期，三是推行以市场化为主的新公共管理时期。

（一）奉行效率至上的传统时期

公共管理伦理演变历程的第一时期可以追溯到伍德罗•威尔逊的《行政之研究》。伍德罗•威尔逊受德国学者斯坦因和布隆赤里的启发于1887年发表了《行政学之研究》一文，提出了“政治与行政二分”的原则，并认为公共行政应该严格恪守“价值中立”原则。威尔逊所倡导的“价值中立”原则是为了解决当时美国政府管理和政府服务体系的混乱和无效，顺应了民众对政府管理专业化、稳定化、客观化和标准化的要求，催生了传统公共行政对效率的关注。在威尔逊宣扬公共行政的“效率”观的基础之上，马克斯•韦伯将效率观发展开来。马克斯•韦伯认为要想实现组织管理的合理化必须强调以效率为核心的稳定、严格、精细、可靠的管理。韦伯创立了“理性官僚制”，将威尔逊对“效率”的柏拉图式的追求变成了具有可操作的制度性方案。韦伯建立在“合理性———合法化”基础之上的“理性官僚制”以及同时期的泰勒的科学管理思想与威尔逊的“价值中立”原则相结合催生了20世纪公共行政的科学主义和技术主义导向，在公共行政领域中彻底摒弃了道德价值，使得“形式化”、“效率化”成为了公共行政体系的主流［3］。

（二）倡导社会公平为主的新公共行政时期

1929—1931年的经济危机及二战期间“行政国家”的出现，引发了众多行政学者对传统公共行政学的一些基本观点的质疑和批评，传统公共行政“形式合理化”和“效率至上”的外衣逐渐被学者剥开，裸露出的以科学化和技术化为导向的公共行政实践的现实问题引发了公众对韦伯所倡导的工具理性的怀疑。而第三次科学技术革命的到来不仅大大发展了生产力，同时也孕育了大量与理性官僚制格格不入的因素。以美国为代表的西方国家陆续出现了一系列的社会经济问题和社会危机。严峻的社会现实对公共行政学以及政府管理提出了挑战，也引起行政理论界的深刻反思，他们开始对传统行政模式进行检讨与创新。1968年在美国行政学者沃尔多的倡导下，发起了一场“新公共行政”运动。参与此运动并赞同其观点的学者被称为新公共行政学派。以美国行政学者沃尔多和弗雷德里克森为首的新公共行政学派认为：政治—行政两分法“、价值中立”原则的合理性是有待商榷的；传统公共行政学派所倡导的理性官僚体制对价值的一切巫魅的祛除是不妥的；公共行政的核心价值取向应该是社会公平。公平“展现着价值诉求观念体系的总特征，决定着观念体系发展的总方向，维护着价值诉求观念体系的稳定性和统一性”［4］，它是价值体系得以建立和维系的基础性条件，统率和凝聚着其他的边缘化的价值。新公共行政所倡导的社会公平是一种将机会公平和结果公平、行政组织管理的内部公平和社会价值分配公平耦合为一体的公共管理伦理价值诉求体系。

（三）推行以市场化为主的新公共管理时期

20世纪后期，社会多元化的色彩日益浓烈，在日常生活领域和社会管理领域涌现出多股要求构建和谐生活和要求实现自我治理的力量，“传统社会同质性及其统一、稳定的文化系统解体了，其中只有极少一部分得到承认或被认为是理所当然的”［5］。社会的多元化带来的现实反应就是社会成员需求的多样性，面对多元化的需求政府必须做出积极的回应，否则其所承担的社会治理责任就将沦为空谈。而传统的追求统一性的社会治理模式已无法满足社会多元化的需求，于是作为政府对社会问题和人民呼声的回应和解决政府自身的财政压力的要求，在20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动在西方主要资本主义国家兴起。它的主要方向是将私人部门的管理方法和管理理念引入到公共部门中，在企业逻辑的指导下将市场竞争机制和激励机制引入到公共部门的管理实践中，公共部门应以满足公众的需求为目标，以提高公共服务的质量和扩大公共服务的范畴为己任。这场声势浩大的行政改革运动往往被人们描述为一场以追求“3E”即“经济、效率和效益”为目标的管理改革运动，这就是新公共管理范式。批判传统公共行政范式的新公共管理理论重新界定和发展了效率观。在“传统公共行政”的经济、效率原则的基础之上又增加了效益原则。“效益”原则强调效果和利益。这里的效益指的是对社会和发展有利的效果。具体而言，新公共管理理论认为“行政效率”本身不包含有任何的价值判断，行政效率高并不见得是好事，如果方向错了，就不见得能促进社会的进步以及增进社会公平，还可能会有负面的影响。而“效益”原则包含有价值判断在里面，不仅强调低投入高产出，还暗指这些行政活动在方向上应该是有利于国家、社会和公民利益的，是能够促进社会进步发展和社会公平的。只有这样的高效率才是有效益的。新公共管理时期的公共管理伦理追求是多元化的，责任、公平、善治、回应、服务成为这一时期学者强调的主要的价值诉求。同时新公共管理运动将一种全新的社会治理模式推呈到世人面前，那就是公共管理模式。作为一种以道德为基础的服务型社会治理模式，面对社会主体多元化的需求，必须强调德治和法治的统一；必须构建具有合理性和合法性的公共管理伦理体系，这种公共管理伦理体系不能仅仅停留在对公共管理伦理的观念和价值诉求的梳理和构建上，还应将这些观念和价值诉求转化为现实可行的制度设计和制度安排。

三、西方公共管理伦理演进的主要特征

从传统公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理运动，公共管理伦理价值的诉求一直贯穿其中，无论是效率至上，还是倡导社会正义和社会公平，都是和工业化的祛魅过程紧密相连的。这昭示了公共管理伦理价值的追求作为一种社会意识，其演变和发展的过程是有其自身的特征和规律的。1.效率观贯穿于公共管理伦理演变的全过程。威尔逊的“价值中立”、韦伯的“理性官僚制”以及泰勒的科学管理理论把效率作为终极性价值来敬仰，认为效率是最大的善。新公共行政学派批判传统公共行政效率至上的工具理性，反对政治—行政二分法，质疑非人格化的理性官僚制的合理性和合法性，倡导社会公平的价值诉求，但这并不意味着他们是完全排斥效率观的。他们并不是否定效率本身，相反，他们提出的回应性政府的构建、社会价值公平的分配、对弱势群体利益的关注、集合机会公平和结果公平的社会公平制度的建立都离不开政府部门高效的运作和管理，而社会公平的体现之一———政府组织内部管理的公平———也在一定程度上反映了政府部门重视内部管理的效率。事实上，可以将新公共行政时期的公共管理伦理诉求理解为社会公平、社会正义、个人价值和效率观的协调整体。进入到新公共管理时期，公共管理伦理诉求呈现多元化的态势、多种价值观充斥在公共部门管理公共事务的各个领域，指导着公共部门和公共部门管理者的价值选择和行为方式。尽管如此，效率观仍然是作为制胜的法宝被广为推崇。此时，红极一时的B模式倡导用企业逻辑指导公共部门来履行社会管理职能，主张将市场竞争机制引入到公共服务和公共产品的供给机制中，强调从关注顾客的视角去满足社会公众的需求。而提高公共部门管理和作为的效率毫无疑问成了上述主张得以实现的基础和保障。当然，这种效率观不同于传统公共行政学派所强调的机械效率观、非人格化的效率观，它扩充了机械效率观的内涵和外延，更重视个人价值，更注重政府供给和社会需求的有效契合。由此可见，对效率的重视贯穿于公共管理伦理演变过程的始末，只不过在不同的时期不同的学派对效率观的内涵和外延的界定和要求有所不同罢了。2.社会公平和社会正义成为公共管理伦理体系的核心。“理性经济人”的假设使得传统公共行政学派忽视了个人价值的存在，并且该学派的学者认为个人价值是孕育于组织价值之中的，这意味着只要实现了组织的价值，个人对价值的诉求诸如快乐、幸福、内在价值的实现等自然而然就可以成为现实。因此，公平和正义在传统公共行政学派的学者看来是功利的，是服务于工具理性的。但事实表明，传统公共行政学派出于“形式合理性”和“工具理性”的要求而对一切价值因素的“祛魅”造成了公共行政实践的畸形。一系列的社会问题和政治丑闻使得社会公众对社会公平、社会正义、平等等伦理价值的需求呼之欲出，而新公共行政学派的理论倡导恰好迎合了这些呼吁，正所谓“生逢吉时”。同时期罗尔斯的“正义论”为在公共行政领域构建伦理体系产生了深远的影响。罗尔斯所提出的社会公正强调关注个人价值，强调关注社会公平保障的差异性。这两项基本内容成为公共行政伦理学的基础和组织民主的原则，对后期公共管理伦理体系的构建奠定了价值基础和理论基石。如果说新公共行政学派对社会公正的追求和倡导仅仅停留在“口号式”的呐喊层面，那么新公共管理运动的倡导者却将如何满足社会公众多元化的价值诉求和现实需求提到了重要的实践层面。满足公众对社会正义、社会公平的需求成为了公共部门治理和善治的原始动因。历时态地去梳理社会公正从无到有的历程就会发现未来对社会公正的价值认同和价值选择只会多不会少，而且社会公正必将成为未来公共管理伦理体系构建的核心价值基础。3.中心化与边缘化价值诉求共存的公共管理伦理价值结构形态将长期存在。所谓中心化的价值诉求是指在公共管理伦理价值结构中处于中心位置的价值诉求，例如平等、公平、公正、效率。而边缘化的价值诉求虽不是公共管理伦理价值结构的主导诉求，但却作为中心化价值诉求得以实现的有效支撑而将长期存在，两者相互依赖、相互支持、相互补充。纵观西方公共管理伦理演变的三个阶段，中心化与边缘化价值诉求共存的价值结构一直存在。传统公共行政时期虽然倡导效率至上，但科学化、法制化、民主化等诸多边缘化价值诉求同时存在。新公共行政时期是以公平价值为中心，但对民主、平等、正义、回应、创新等诸多边缘价值的追求和呼吁从未停止。而新公共管理时期本身就是一个呼吁价值多元化的时期。

四、西方公共管理伦理的嬗变对我国公共管理伦理体系建设的启示

公共行政伦理范文篇9

20世纪70年代中期至今,随着新公共行政运动的不断高涨,行政伦理的学术研究和应用也都得到了快速发展并呈现出多样性。行政伦理学已日益证明了自身在公共行政领域内的存在并逐步在研究中由边缘走向中心(Cooper,2001)。

但是,当前的行政伦理学研究缺乏对该领域内核心问题的关注,学者们未曾在围绕这些问题而开展的研究中形成系统而持续的合力,而是各自为阵,研究内容也非常分散。能够允许学者广泛地涉猎各自感兴趣的问题是行政伦理学研究的学科优势,这反映了这个领域入世的研究态度,及其理论对不同问题的解释力。但学者对研究领域内最基本和最紧迫问题的共同关注,更是任何学术研究领域得以不断发展的重要推动力。

为了实现这种学术研究的合力,需要行政伦理学者对该领域内的核心概念和中心问题进行界定并达成共识。我从自身从事行政伦理学研究和实践的经验出发,提出行政伦理学界应该集中研究的一些重大问题,并希望以此来激发大家对行政伦理学领域内一些重大主题的共同关注和探讨。

一、公共行政伦理的规范性标准是什么

有人简单化地将这一问题表述为:“政府应该根据谁的道德标准进行道德抉择?”这种提问方式隐含了一种假设,即在面临道德选择时,我们只能向自身寻求个人的道德标准来进行判断,这种道德标准根植于宗教信仰、政治承诺、世俗人生观之中,可能还包括一些经由社会化过程和个人生活经历形成的,并与我们的工作环境紧密相关的更高层次的个人的道德取向。

大多数学习公共行政学的人和公共行政人员都不认可也不理解在个人自身的道德视角之外,还存在着另一种道德视角,即“职业道德”的视角(亚当Adam,2001)。这种现象的产生可能部分应归因于行政伦理学研究在某些方面的欠缺,即:未就该专业领域内具体有哪些规范性标准的问题形成清晰统一的认识,自然也就无法为人们提供公认的“公共行政的职业道德准则”。而且,由于公共行政职业精神的内涵并不明确,使得大多数人的思维局限于职位责任和工作责任,而很少考虑到其作为公共行政从业者所应该承担的职业的责任。由于职业精神的缺乏,使得公共行政从业者很容易屈从于组织和政治命令的支配。所以我们在寻求“应该以谁的道德标准为准则”这一问题的答案时,要时刻牢记,我们所寻求的不是放之四海皆准的本体论的标准,而是公共行政这一职业领域内的道德标准。从过去30年有关行政伦理方面的学术著作中,可以提炼出5项规范性标准,以为公共行政实践提供明确的道德指向,它们是政治价值、宪法理论及社会基本思想;公民理论;社会公平;品德,或者说是“以性格为基础的道德”;公共利益。

11政治价值、宪法理论及社会基本思想约翰•罗尔(JohnRohr)在其开创性的著作《官僚的道德:法律及价值的思考》(1989)中提出,官僚的道德应该建立在美国宪政传统及该宪政传统所依存的政治价值之上,而这些政治价值则体现于美国的宪法及最高法院对宪法的解释之中。他认为,自由、平等和所有权是美国社会中最为重要的三个核心价值,而作为政治体系一员的公共行政管理者,更应该明确该体系的核心价值并确保自己能够遵守这些价值。从这个意义上说,在政府中供职不仅是经济的和职业的选择,也是一种道德选择。因此,确立职业道德是公共行政研究的重要课题,而这种道德价值应该是具体的,是根植于政治价值、宪法理论、社会文化和社会基本思想之中的。

21公民理论公民理论的研究通常采取历史的研究方法,将公民的角色置于美国的政治传统之中并作为公共行政研究的基础。公共行政管理者的角色派生于公民的角色之中,他们是公民的代表,是职业化的公民,是受委托的公民———即以前由所有公民共同承担的公共事务,现在被委托给有充裕的时间,接受过公共管理技能培训,并拥有承担公共事务所需资源的职业公民去承担了。从这个角度出发,公共行政管理者的道德责任实际上跟美国社会中一个良善公民的道德责任是密不可分的。

因此,公民理论将对以下一些问题的研究放在了重要的地位:公共行政应对公民具有回应性、要鼓励公民参与、公共行政机构对公民负有解释的义务,要将公民视为行政组织和个人忠诚的最终指向,要尊重公民个人的权利和尊严,行政决策和行为应力求审慎并足堪质询,提倡公民美德的养成,公共部门要致力于提供公共物品。行政管理者可以有各种不同的专业化的分工,但其工作无一例外地都应服务于他们所代表的公民的利益。公共行政人员在接受其所在的官僚组织层级节制的约束和责任的同时,亦需培养和加强他们作为全体公民代表所应遵守的基本的道德约束和责任。

与政治价值、宪政理论和社会基本思想相比,公民理论的研究视角并未在行政伦理学领域取得支配地位,但其作为规范性的道德取向仍引起了许多人的研究兴趣。31社会平等行政伦理以社会平等为规范化视角并将其作为一个研究领域得益于20世纪70年代开始的新公共行政运动。约翰•罗尔斯(JohnRawls)在其《正义论》一书中指出:“公正(justice)”是政府的中心组织原则,为此,他还进一步提出了实现社会平等(equity)所应遵循的一整套具体的标准。自此,“平等”成为公共行政学研究的一个重要主题。但是,在行政伦理学界,我们从来就不曾独立地将社会平等作为一个核心的道德标准来研究,但是很显然,它已经成为了行政伦理的主要的规范化标准之一。

但也有学者反对将社会平等概念广泛地运用于行政伦理学研究,他们认为,由于其源于新公共行政运动,社会平等应该是公共行政学范畴的概念;也有人提出社会平等只是普通的行政伦理研究的路径和工具之一,而非核心的价值标准。在我看来,社会平等作为行政伦理价值标准的存在显然早于新公共行政运动,它虽然不是公共行政伦理大厦的唯一基石,但无疑应该在与民主政府有关的道德规范中占有重要一席。41品德20世纪70年代行政伦理早期的研究主要集中于对道德选择的论证,1981年,马克T•利拉(MarkT•Lilla)提出,在道德选择的问题上,理性分析方法过于简单化,在公共组织中要注重培养能与公共服务相契合的行政个性,以补充理性分析方法带来的缺陷。

平科夫(Pincoff)更是提出应该从个性的角度来理解品德。哈特(Hart)列出了人们心目中公共行政管理者应该具备的一些个性特征:高度谨慎,道德英雄主义,对人类的关心和热爱,对公民的信任,以及对提高自身道德修养的不懈追求(1992)。并提出了“道德事件”(尤其是“道德危机”和“道德对抗”)和“道德过程”(尤其强调“道德目标”和“道德实施”两个子过程)的分析框架。在此框架的基础上,库珀(Cooper)和瑞特(Wright)则指出,作为行为潜在诱因的品德与个人所秉持的价值和原则是一致的,它并不是在个人面临道德危机和道德对抗等事件时于一瞬间形成的,而是在日常生活中随着个人道德行为的实施和对道德目标的追求缓慢而持续地形成的,而这一过程恰恰是具体的道德事件(道德危机和道德对抗)得以解决的基础。品德显然是公共行政伦理标准化的基础之一。

但是,在培养品德、对特定个人的品德进行评价以为录用和任命提供支持、以及创造有利于培养优秀品德的环境的过程中,行政伦理学者应该如何定位自己的角色,或者是否应该在其中扮演某种角色,这都是有待我们研究解决的问题。

51公共利益公共利益也许是行政伦理领域中认同程度最高的规范标准,但却少有学者从这个角度进行专门的研究。我个人认为,公共利益应该在行政伦理学的规范性研究中占有重要的一席,它可以作为我们的道德指南并为我们提供基本的责任取向。它不断地提醒公共管理者,要以共同利益而非有限的特殊利益作为自身行为的基础,并迫使我们不断地对自身行为进行反思。古德塞尔(Goodsell)通过观察发现,尽管公共利益这一概念在公共行政的学术研究中尚未得到重视,但在政府实践中其作为一项道德准则却无所不在地发挥着重要作用(1990,97)。尤其在一些政治危机(如水门事件、伊朗门事件以及其它类似事件)面前,公共利益的概念就象导航灯塔一样为我们指明正确的方向。我们为行政伦理学提供了规范性研究的四种基本路径,这四种路径之间并不是对立和矛盾的,却远未整合成为一套连贯的、可操作的行政伦理学体系,还有许多工作留待我们去完成。

二、区域性的行政伦理准则如何与全球化的背景相适应

以上这些道德规范是针对美国的具体情况而提出来的,大都根源于美国自身的实践并与美国的历史和政治文化密不可分。但现在越来越多的人更关心的是,这些道德规范能否适用于其它国家?是否存在全球性的行政道德规范?对此,没有现成的答案可循,我们能做的只能是尽力提供一些启发性的意见。通过对20世纪70年代以来签订的大量的国际条约、国际公约、国际协定、国际惯例和国际项目的文件的研究,可以发现其中存在一些共有的核心价值,包括:自主、自由、诚信、信任及稳定(CooperandYoder,2002)。

全球化背景下国家和组织间相互依存性的不断增强以及世界范围内朝着市场经济和民主政府方向的努力,是这五项道德标准存在的基础和背景。我们可能难以得知这些价值能否真正付诸实施,但是,既然它们能够作为全世界都共同认可的价值而存在,足以表明它们至少是国际社会愿意为之共同努力的方向。正如我们希望能够就某一具体范围内(譬如美国)的基本道德规范达成共识一样,我们也力图在全球范围内建立一套超越政治、历史等差异的公共行政伦理的规范性标准。

问题在于,不同国家、地区和文化对这些价值的理解是否一致?有的国家的政府虽然在形式上认同某些价值,但由于种种原因在现实中却并未能实施该价值标准,或者并没有真正意识到这一价值的真正内涵及重要意义,因此,世界范围内出现了对某些伦理价值在字面上或形式上的一致态度并不意味着文化间的差异已经同质化或者消除了。这种建立全球性道德标准的尝试能否成功尚有待检验。此外,在一个社会中可能存在多层文化,既包括人们生活于其中的本土的文化,又包括国际关系中不同实体的其它文化。人们在国内可能遵从于一种文化,同时在国际生活中又能够遵从另外一种全球性的文化。这种在文化间的频繁转换能否持续下去也是行政伦理学者需要进一步考察的问题。值得指出的是,在我们研究的这些文件中,有关社会公平的价值并不常见。但正如艾米•楚(AmyChua,2004)所言:市场经济与正在出现的民主政治体系的混合作用可能是爆发性的。在许多发展中国家,当社会中的绝大多数人走向民主政府,如果市场主要由少数人支配,这种政治和经济发展的不平衡就会在政治上和经济上产生紧张。如果缺乏对社会公平问题必要的关注,这种不平衡会导致严重的不稳定和动荡的局面。

三、如何设计组织

使其支持道德行为自20世纪60年代,到行政伦理学作为一个研究领域存在之前,组织结构和组织文化在道德取向上并非是中立的。总的说来,官僚组织不仅不能很好地鼓励其组织成员按公共道德规范行事,反而常常会设置障碍。60年代米尔格瑞姆(Milgram)在耶鲁进行了一次实验,他在实验室构建了一个基本的组织结构,包括不同年龄、性别、信仰偏好、职业和教育水平的大约980人参加了实验。绝大部分实验对象都能够按照实验要求去做,表现出对这个临时组织的服从,甚至当要求他们对其他实验对象进行电击的时候也很少有人拒绝。米尔格瑞姆(Milgram)解释:通过实验过程中一系列逐渐的心理过渡,实验对象从相对自制的个体逐渐自愿地成为实验者的工具,并在这个过程中最终抛弃了对其自身的行为所应负的所有的道德责任。有研究发现,组织成员将大部分权利都让渡给了组织,大型组织日益成为“小政府”,而个人则日益成为“组织人”。

组织通过对狭隘市场观的强调使其成员热衷于追逐经济利益的最大化而排除了所有道德和法律因素,以及组织之外其它各种重要因素的考量。组织日益支配着其成员的生活。美国政府对2003年2月1日哥伦比亚号事故和1986年1月28日挑战者号航天飞机爆炸事故的调查报告充分表明了组织成为实施道德准则障碍的可能性。前者的报告中清楚地阐明了“对安全有害的文化特性及组织实践被容许发展”是事故发生的原因之一(哥伦比亚事故调查委员会,2003,9)。

而挑战者号的事故报告则反映出,工程师们曾就发射的安全性问题与管理层争执了一夜。工程师们坚持认为,发射期间夜间温度大都在冰点以下,而助推火箭仓密封外环的韧度在低温下不足以防止过热气体的泄漏,一旦发生这种状况,后果将是灾难性的。但是,由于在NASA(美国国家航空和宇宙航行局)并不存在异议反映渠道,工程师的意见并没有被听取。管理层要求这些工程师不要只想到自己工程师的身份,还要从组织管理者的角度出发考虑问题。1986年1月28日,挑战者号按原定计划发射,外燃料仓发生爆炸,飞船上的宇航员全体遇难(挑战者号宇宙飞船事故总统委员会,1986)。

我在各地对公共行政人员进行培训时,要求每位参与者列举一个在其职业经历中曾经遭遇的道德问题的案例。从我27年所搜集的各类例子中,反映出的最具普遍性的问题是:组织化的层级节制,更多的时候是一种组织文化,往往会成为道德的阻碍,而且还会惩罚那些意欲按照道德规范行事的个体,有时候仅仅是提出类似的建议也会受到惩罚。

因此,行政伦理学能否通过研究,设计出一套能够允许并支持有关道德考量的意见存在的组织体系,制定鼓励道德行为实施的相应政策,对敢于直言,批判和揭发不符合公共行政价值行为的人,还要考虑如何保护其不受打击报复。在现阶段我们可能很难明确这种组织设计的具体原则和措施,但19世纪末和20世纪初美国渐进改革运动的实践证明,制度设计的路径的确是非常有力的改革工具。当时,美国在全国范围内成立了独立的市立研究机构,作为改革智囊团。它们站在改革运动的最前沿,打碎了地方政府陈旧的政治机器,设计确立了促进效率的组织结构和过程。或许我们也需要成立类似的机构,把致力于公共组织伦理问题研究的行政伦理学家、组织发展学家和行政组织中有思想的从业者团结在一起,以创造出能够支持道德行为的组织结构和组织文化。

四、何时应平等对待所有的人,何时应区别对待

这个问题来自于无法消除的社会差别的存在。20世纪的前半个世纪所进行的美国的渐进改革假定:为了实现对每一个公民的公平对待,我们必须以同样的方式对待不同的公民。这是对当时在州和地方层面上政治不平等现象的反映,人们由于政治立场的不同而受到区别对待。然而,20世纪中期后不久,美国社会的差异性不断增强,此时,“同等地对待每一个人就是公平地对待每一个人”的公式在已经显得过于简单化了。建立在标准化的理性考虑基础上的组织体系在面对具有巨大差异性、需求和喜好殊异的公民时显得力不从心。

结果是,许多公民在面对大型的中心化的官僚组织提供的服务时,有时候反而会产生不公平的感觉。在这一对矛盾中,关键性的伦理问题在于,我们有时候需要同等地对待每一个人,而有时候,为了实现公平,我们又需要对不同的人加以区别对待。但是,在现实中什么时候该同等对待,什么时候该以实现公平为目的区别对待,人们在这个问题上存在着许多认识上的不一致和冲突。例如,有关残疾人的公共政策相对于有关种族划分、性别等方面的公共政策,更少引起争议,而在教育、警察和公共服务部门,这种以实现公平为目的的区别对待由于人们对标准认识的不同,实行起来也非常有难度。六年前,洛杉矶进行城市宪章改革,计划成立一个官方的邻里委员会系统以加强市民与政府的联系,同样出现了有关“区别对待还是同等对待”的问题并引起了激烈的争论。公务员之家

首先,关于委员会所辖区域,是进行标准化的划分从而使每个邻里委员会都有相同的人口规模,还是允许人们自己决定委员会的规模,后者所产生的委员会可能在规模上出现很大差异。其次,是统一制定标准化的规章制度和组织结构还是允许各邻里委员会自主决定。绝大多数城市行政管理机构都积极提倡标准化,原因不外乎是管理的需要———效率和秩序,而选举产生的城市政务官员似乎也持同样立场,但他们是出于未曾言明的原因:控制和效率。争论的最终结果是采取标准化和差异化混合的形式。

公共行政伦理范文篇10

[论文摘要]随着现代社会发展的需要以及对公共行政现代性的追寻，行政自由裁量权的合理性价值及其限度日益凸显。20世纪末，西方的新公共服务等理论范式对伦理价值的关注，无疑是解决此问题的一盏指路明灯。在制度之外辅以一种建基于内在道德信念的自我约束机制——责任伦理，契合了公共行政道德化趋向。责任伦理作为行政自由裁量权价值生成与公正运用的基本前提与保障，可确保行政自由裁量权以一种符合民主、公正要求的负责任的方式行使。

[论文关键词]行政自由裁量权；公正；责任伦理；新公共服务

近代以来，行政责任的制度化设计是基于“管理中心主义”所确立的官僚制，是一个责任中心主义的体系。由于行政自由裁量权本身固有的“自由”裁断属性，裁量权的行使者偏离法律精神和公正原则而引发的公正失范现象不免存在，昭示了责任中心主义固有的局限性。20世纪末，西方的新公共服务等理论范式凸显的对伦理价值的关注，为探索规制行政自由裁量权的路径选择提供了有益的视角。

一、行政自由裁量权的合理性价值及其限度

(一)行政自由裁量权的合理性价值

行政自由裁量是公共行政现代化、法治化趋势下的具有合法性与价值合理性的“非制度”领域。目前学界对行政自由裁量权的基本概念尚未有一致的界定，不同观点有各自的侧重，但总的说来，强调行政主体在权限范围内有根据自己的意志和判断作出选择的自由，并以适当的公正方式作出裁决的权力。随着现代社会的发展，社会转型的步伐在加快，行政的范围在不断扩大，“行政自由裁量权的大面积存在是现代行政的必然要求”。其合理性价值主要体现在：

第一，契合公共行政的价值取向。效率是行政权的价值追求，也是公共行政的重要的价值取向之一。随着现代经济社会发展，政府干预范围日益扩大，行政权在广度和深度上的扩张以及行政分工造成的技术优势，呈现出行政管理日益专业化、权力行使方式多样性的趋势。法律法规必须赋予行政主体在权限范围内行使自由裁量权，使行政主体能够在社会的迅变性与法律的稳定性之间灵活果断地解决问题，及时回应民众的需求，提高行政效率。行政自由裁量权是现代行政发展的结果。

第二，弥补法律的局限性。法律的局限性主要包括不合目的性、不周延性、模糊性、滞后性等几个方面。沿承亚里士多德派观点认为，由于法律具有模糊性和不周延性，不可能对行政行为在所有情况下的所有裁量方式和程度都作出详细、明确的规定，对其阐释和执行都有赖于行政人员的理解。德性行政人对待具体权威与制度的基本态度应是“合理服从”，而非机械地固守规则。法律的不严密意味着自由裁量权的必要性，这个问题不应该如柏拉图派的建议那样留给立法机关，因为，事实表明法律的出台必须有严格的程序与技术，成本巨大，且常常滞后于现实，而且新增的规章本身依旧需要解释，法律规章的激增无益于解决这个问题。

(二)行政自由裁量权的价值限度

行政自由裁量权从成为一种非制度化的行政权力的初始就伴随着尖锐激烈的批评反对，其价值限度亦得到广泛的讨论和反思。人们一直用谨慎的态度警惕着裁量自由，惧怕权力所具有的“自我膨胀”特性。正如历史学家阿克顿勋爵所声称的，权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对腐败。由于自由裁量权本身固有的“自由”裁断属性，有较大的主观性，在日常的行政实践中，裁量权的行使者偏离法律精神和公正原则而引发的公正失范现象时有存在，具体表现为：(1)目的不当。行政人员在行使裁量权时本应基于授权目的及公正合理原则，选择最恰当的行为方式，却由于受到牟利、徇私等恶意动机支配而作出偏离法律目的的不公正的行为.(2)不平等对待。存在同责不同罚与不同责同罚两种情况：同等情况的行政违法行为，分别给予轻重悬殊的、不同等的处罚；对情节轻重不一的违法行为，却一律给予相同的行政处罚。造成的结果是责罚不相当，即行政处罚的轻重与相对人的违法行为及其应承担的责任不相称。(3)主观臆断，随意裁量。主要指行政人员在行政实践中的非正当考虑现象，即行政主体在作出行政行为时，考虑了不应当考虑的因素，对于应当考虑的因素却未考虑，或者过分强调或轻视了一个相关因素，凭主观印象、固有倾向随意认定，作出显失公正的裁定。(4)程序不当。主要包括没有在合理的时间期限内作出裁定甚至故意迟延以及采取不当的不作为方式。

在现代行政实践过程中，行政价值关系有着多向度发展的可能性，行政人员在作出具体的裁量行为过程中可能会受到某些因素的腐蚀，滥用公民所赋予的权力，扭曲行政主体与行政客体的关系，制造腐败而“形式合法”假象，使行政价值关系走向反面，异化公共行政的价值追求。行政自由裁量权运用过程中的失范现象，表明这种“制度约束之外”的权力会因多种因素的相互作用产生不受制约的裁量自由，违背法律授权的目的和原意，它将置理性主义的愿景于谷底，而且裁量权的失范现象将官僚制所面临的现代性危机赤裸裸地展现在公民面前，会进一步引发人们对政府、公共行政人员以及法律制度的信任危机。一旦丧失了信任的社会土壤，就会对公平、正义等积极价值造成毁灭性打击。

在公共行政中，解决具体行政事务的自由裁量方式不免会遭遇公共行政的伦理困境，即行政主体在作出裁决时同时面临多个指向不同的角色定位和责任期望、互不相容的利益冲突和价值判断的情景。公共行政的伦理困境声势烜赫地考验着行政主体的专业素养和伦理品质，对公共行政民主精神和公正价值提出挑战。“那些塑造并指导每个角色行为的价值观将你推向两个不同的方向，并使你面对两种互相排斥的选择方法。你得面对那种由我们扮演的角色所引起的道德困境。”

二、责任伦理：行政自由裁量权失范的规制理路

(一)近代“管理中心主义”对制约行政自由裁量权的探索

行政自由裁量权既处于法制框架之内，又处于制度无意识之域，是行政主体在制度规定不明确的模糊地带或者制度之外的灰色领域作出事务性行政裁定的权力。这种非制度化的行政权力使行政主体有很大的裁量自由和权力空间，但它不可能是“任意自由”的裁量权，而只能是“受法律约束的裁量”权。早期行政学探讨制约行政自由裁量权是在以管理主义为中心的背景下进行的，强调的是行政的科学性和效率，极少探讨行政的价值问题。此时提出的制约方法集中在健全和完善权力监督和制衡机制上，这种控制主要包括立法控制、行政机关的内部控制和司法控制。在立法控制方面，着重对自由裁量权作出明确界定和制度设计，主要包括界定政府自由裁量权的范围和限制行使自由裁量权的标准。行政自由裁量权的内部约束“是指行政机关内部的上级行政机关对所属下级行政机关，专门监督机关、主管行政机关对其他行政机关及这些行政机关之间就行政自由裁量权的运用进行自我监督，保证自由裁量权的科学行使。”司法控制强调合法性原则、合理性原则和程序公正三个方面：(1)合法性原则，即行政自由裁量权的行使必须在法律规定的框架内；(2)合理性原则，在法定幅度范围之行使自由裁量权是否合理适当，包括动机的正当性和是否考虑了相关因素等等；(3)程序公正，是对自由裁量权的行使的程序性价值导向，是制约与规范自由裁量权过度的重要路径。

可见，近代以来行政责任的制度化设计是基于“管理中心主义”所确立的官僚制，是一个责任中心主义的体系。但是，官僚制的责任是最低限度的责任规定，这就是责任中心主义的局限性。从理论上看，现代社会中的自由裁量权是规范的权力，宪法规章日臻细化和完善，制度设计渐趋健全和周密，但是，法律制度与规范理性无法穷尽所有裁量权的行使领域和裁定细节，对于保证其裁衡的公正尺度来说，还是远远不够的。而且法律规范的这种外部约束的作用尽管十分重要，但这种“禁于已然之后”的行为效果的滞后性也是显而易见的。因而，在公共行政领域中，对自由裁量权的规范“不是通过更多的规则，而是通过对法律精神和法律精神与公共利益之间关系的认识使行政自由裁量权受制于公共利益”规则。这种规范由于主要表现为“形式合理性”而具有强制性特征，只能对自由裁量权起基本的规约作用，难以有效激发人的使命感和责任感，严格规制的实际行动并不能如传统公共行政所言的那样最好地为公共利益服务。行政官员行使自由裁量权的天平在没有公正的评判标准的情况下，往往会倒向强大的利益集团。这种方式还可能会越走越远而陷入“合法性危机”的泥潭。

(二)新公共服务范式对自由裁量权的规制——责任伦理

20世纪末，西方的新公共服务等理论范式凸显的对伦理价值的关注，树立起“公民权”和“公共服务”的大旗，重塑了公共行政的本原性价值蕴涵与要求，确立了现代公共行政的人文价值依托。新公共服务不仅内在地包涵着“责任中心主义”的价值目标与愿景，还高扬起“公平正义”的评判旗帜，呼唤公共行政精神，发掘伦理价值，强调公民的话语权，强调在公共对话的平台上实现公共利益，这些指向强化了行政主体的责任。诚如罗伯特·登哈特所言：“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”它既承认制度的作用，更强调“公平正义”的价值，认为无论存在着什么样的权力监督或制衡机制来规范行政人员的行动，归根到底还是要依靠他们的德性崇高和伦理自觉。这是他们作为值得信任的、负责任的、富有公正精神的公共行政人员应然品性的基石，也是他们得以凭借契约式的授权在服务公共利益的名义下和范围内作出自由裁定及提出强制要求的内在根据。

“责任是任何治理过程的基础。治理过程的有效性取决于官方人士如何对自己履行宪政职责和法律职责的方式负责。”新公共服务既承认责任在民主治理中的中心地位，又着力构建行政责任的实现机制。认为公共服务中的责任问题极为复杂，“责任行政”的生成和价值建构不仅仅建基于以市场为基础的标准，行政主体“应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益”。认为用简单的效率测量方法和中立的价值判断来描述公共行政人员负责任的作用和行为也是不恰当的。在公共行政人员为了什么而负责及对谁负责问题上，新公共服务理论主张“公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务”。这与主张直接地、中立地对政治官员负责的老公共行政不同，也有别于满足“顾客”偏好并“以效率、成本一收益和对市场力量的回应性”为主要负责形式的新公共管理的传统观点。

此外，公共行政的“公共性”，决定了现代政府及行政人员的主要职责在于维护和实现社会公平正义，这是公共行政的应然性价值目标。行政人员作为公共领域中的主体，作为行政自由裁量权的具体执行者，应当尽可能使行政自由裁量权的行使过程和方式符合社会一般的公平正义观念。早先的亚里士多德派也认为，公共行政的传统标准(中立、效率)是不完备的，为了重振与公共利益密切相连的公共行政精神，公共官员在解释和执行法律规章时，如果不考虑公正，将会导致非正义，这与新公共服务理念的“公平正义”的价值面向不谋而合。它承认“效率”与“经济”作为公共行政的指导方针是必要的，但除此之外，必须将“公平”作为“第三个规范性支柱”。公平、公正作为人类不懈的理想追求，是一种道德的愿景，也是践履的现实要求。行政自由裁量权的行使必须符合公正公平原则。公正的行为意味着行政主体在施政中不为私人考虑所驱动，平等地对待每一位公民的合法权益：相同的情况则平等地适用法律，同等情况所作出的行为选择要基本相同、前后一致，对需要给予处罚的相同行为给予同等的处罚，承认所有公民具有平等的权利，这些权利并不因公民出身与种族的差异或地位与权势的变更而不同，换言之，这些情形考虑作为相关差异将被排除；不同情况下，则根据具体情况、具体对象作出公正的选择和判断，所作的决定和相对人应受的对待应成比例，而不是有所“偏袒”，霍布斯称之为“个人授受”(acceptionofper-sons)，即把私人考量引入一种应该根据公共标准进行的判断。公务员之家

因此，责任伦理是一个“不单纯的混合物”，是服务于公共利益的责任，是建基于公正价值的责任，是内塑于道德信念的责任。它是由行政主体的角色身份以及由行政主体被授予的权利和所承载的义务决定的，在民主政治环境下，其行为最终应向公民服务，必须考虑作出裁定行为的可能后果，并为其承担责任。“新公共服务中的责任表明要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务者和使者，而不是视为企业家。”处于公共行政伦理困境的行政主体要按照增进公共利益的伦理准则，在复杂的社会环境中平衡各种利益冲突，使每一个人不会因行政主体的“个人授受”而受到不公正的对待。当伦理困境出现时，各种几乎完全相反的价值要求最终会在行政人员个人那里发生碰撞，建立负责任的管理模式，不是要把这些要求简单地放在一起，而是通过一个合理机制来确定各种要求的优先顺序。只有当自由裁量权行为发生的前提是追求公共利益取向的道德信念的时候，才会有责任的结果。任何责任都只有通过裁量权的执掌者和行使者首先确立起服务于公民的道德信念的时候，才有可能明确。这种内蕴着服务公民的公共行政精神的责任伦理可以有效地为自由裁量权的执掌者在“应该如何行为”诸方面考量中提供价值信念上的共识，通过“非理性力量”进行一种理性思考来控制和规范自身的裁量行为，因而，在某种意义上，责任伦理毋庸置疑地成为公共行政人员精神世界的价值导向系统。而责任伦理所确认的这种基于责任的、公正的制度所暗含的规范意义和道德合理性使得人们能够信任处于制度约束中的裁量权的执掌者，信任他们将按照我们值得信赖的、公正的常规方式运作。