公共价值管理范文10篇

公共价值管理范文篇1

本文作者：李玉耘工作单位：中国社会科学院

二十世纪60年代以后公共行政理论丛林的形成既是公共行政学学科自身发展的必然结果，更是公共行政学对现实社会急剧变化所作出的理论回应，有着深刻和复杂的经济、政治、社会和文化背景。二战结束后，西方资本主义国家进入一个“黄金时代”，呈现出一派繁荣的景象，然而到了上世纪60年代，整个西方世界的经济、政治、社会、文化开始暴露出一系列问题和矛盾。在经济方面，西方国家的繁荣景象慢慢消退，开始滞胀，政府财政收入大幅减少，而后出现的石油危机更是雪上加霜，引发经济危机，导致各国经济不断衰退，财政状况急剧恶化，再也无法支撑福利国家政策。在政治方面，西方资本主义国家的政府机构不断膨胀，办事人员数量猛增，官僚体制走向僵化，公共服务效率和质量低下，引发了民众对政府的不满。在社会方面，西方国家受暴力、吸毒、失业、种族冲突、环境污染、生态失衡等社会问题的困扰，并不断受到民权运动、新左派运动的冲击。在文化方面，微电子技术、计算机技术和通信技术的发展对人们的生产和生活方式产生了巨大影响，人们的思维方式日益理性化，从而使得社会文化的整体氛围笼罩着浓厚的理性化色彩，一定程度上冲淡了对伦理道德价值的诉求，相反，以个人主义为价值诉求的嬉皮士文化成风。个人主义的过度发展，一方面造成物欲横流，道德价值普遍贬值，另一方面，导致价值相对主义日益流行，是非善恶的标准越来越模糊，致使一些人在满足基本物质需要后，丧失了生活的意义和目标，感到空虚无聊或苦闷彷徨[1]。总体看来，二十世纪六十年代，西方国家面临着经济衰退、官僚机构僵化、社会动荡、传统价值缺失等问题，而当时的传统公共行政理论不能为政府提供有效的理论指导。于是，各国学者为消除政府面临的危机，寻求良好的治理之道，展开广泛而激烈的讨论，随之，新的公共行政学理论纷至沓来，出现百家争鸣、百花齐放的繁荣局面，使得行政学理论一时显得比较庞杂。但是，细加分析，这些公共行政学理论可以按照目标取向分为两大类：一是工具理性取向的行政理论，即把公共行政看作一门管理技术，坚持效率至上；二是价值理性取向的行政理论，即认为公共行政是民主治理的重要组成部分，强调公共行政的公共价值。前者主要包括新公共管理理论、整体性治理理论，后者主要有新公共行政理论、新公共服务理论和公共价值管理理论（见表1）。

正如表1所示，工具理性取向的公共行政把公共行政看作是一门以效率为导向的管理技术和科学，本文称之为“行政科学”。工具理性取向的公共行政具有以下特征：（1）坚持效率标准。一般而言，行政效率指“国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比例关系”。[2]320因此，为了追求效率，主要从投入和产出两个方面入手，具体表现在通过严密的程序和规则严格控制投入或者利用精确的结果评估促进产出的最大化。（2）理性—自利人的假设。在工具理性的视角下，无论公务人员，还是普通民众，都是自利的，具有机会主义、欺诈、自我服务、怠惰的特性，也往往是不被信任的，所以，公务人员需要受到严密的程序的约束，或者受绩效评估的监督。换句话说，公务员一直处于被控制的状态。同样，普通公众不被提倡参与公共事务，更多的是被动接受公务人员提供的各种服务。（3）实证的研究方法。工具理性取向的行政学主张把自然科学研究方法运用于行政学研究中，通过访谈、观察等随机抽样的调查方法来收集资料，利用数理统计知识和计算机软件来分析和处理数据，使用大量的模型和公式来表示推导过程、因果关系和结论。这种方法的特征在于：主张价值中立，应然和实然分离；主张预测控制，认为科学研究的目的是为了获取知识，以便预测和控制社会与自然；主张经验科学，用自然科学的方法论研究社会现象；主张寻求通则，发展超越时空的规律性知识体系；主张化约主义，认为复杂的现象可以简化为其各组成部分加以理解；机器隐喻，视整体为一架机器，可以拆分进行研究。[3]（4）管理者的角色定位。新公共管理理论反对价值中立的做法，认为政府应像企业一样运作，积极追求效益的最大化，整体性治理理论纠正了新公共管理理论的过激做法，但仍是新公共管理的逻辑。总之，它把政府看作卓有成效的管理者。下文将详细介绍主要代表理论，即新公共管理理论和整体性治理理论。1.新公共管理理论二十世纪70年代末80年代初，西方各国为解决政府所面临的财政、信任和政治三大危机，提高公共服务的效率和质量，掀起了一场以市场为导向的行政改革，上世纪90年代的政府再造运动更是将其推向高潮，学术界称之为新公共管理运动。尽管不同的国家行政改革的方式、范围、侧重点、程度有所不同，但是改革的理论基础和路径表现出相当的共同性、一致性和相似性，即在新制度经济学、公共选择理论和工商管理理论的指引下，政府部门大力进行民营化改革，推进公共服务的市场化，同时积极借鉴私营部门的先进的管理技术、方法和理念。不同的学者对新公共管理的内容有着不同的看法，比如胡德的“新公共管理七条”[4]、奥斯本、盖布勒的“企业家政府十原则”[5]、简•莱恩的“契约主义”[6]4、陈振明教授的“新公共管理八方面”[7]等等。根据上述中西方学者关于新公共管理的论述，本人将新公共管理的内容归为：（1）决策和执行的二分；（2）绩效导向；（3）顾客本位；（4）引入竞争机制；（5）工商管理取向；（6）强调行政的政治色彩。从内容可以看出，新公共管理不同于传统的官僚制理论，更多利用市场机制，而大幅缩减政府的规模，更加注重管理的绩效和行动的结果，而不再拘泥于繁琐的程序，但是它保留并强化了传统官僚制关于行政的判断维度———效率，因而，它并没有跳出传统官僚制的工具理性的窠臼。所以尽管新公共管理运动提高了公共服务的效率和质量，仍然招致许多学者的批评和质疑，英国学者简•莱恩将其归结为五种：（1）新公共管理仅仅是一种右翼的意识形态；（2）新公共管理没有新内容，仅仅是以往的签约外包制；（3）新公共管理只是一种特殊的说辞；（4）新公共管理是一些互不关联的理念的混合物；（5）新公共管理只不过是将微观经济理论从私人部门管理扩展到公共管理中来[6]7。在我看来，新公共管理是管理主义的一种变体，忽视了公共部门与私人部门的差异性；过度迷信市场机制，忽视了社会公平，有悖于公共行政的精神；权力的分散化和多元化，导致沟通不畅、协调不力、公共服务的碎片化。2.整体性治理理论到上世纪末，新公共管理运动的弊端越发明显，主要表现在公共服务的碎片化和公共价值的缺失。届时，行政学界开始对新公共管理进行系统的反思，并积极寻求和建构新的行政理论。在美国，著名行政学家登哈特夫妇针对“企业家政府理论”提出新公共服务理论（后文将详细论述），而在英国，学者希克斯在长期观察本国行政改革的基础上提出整体性治理理论，它不仅成为以布莱尔为首的英国工党推进改革的重要理论依据，而且在学界引起很大的反响和热烈的讨论，更有学者甚至将其视为“行政学的第三波典范”[8]。1997年，希克斯在《整体性政府》一书中首次提出“整体性政府”的概念，同时指出未来的政府应是整体性政府、预防性政府、改变文化的政府和结果取向的政府。此后，希克斯的《圆桌中的治理：整体性政府的策略》和《迈向整体性治理：新的改革议程》进一步完善和深化了理论体系，尤其是他在《迈向整体性治理：新的改革议程》中，将“整体性政府”改为“整体性治理”，并详细介绍了整体性治理的概念框架、可能面临的挑战以及解决问题的策略和整体性治理的制度化，最后展望了整体性治理的发展前景，有力地回击了宿命论者的悲观论调。希克斯认为，公共服务和治理的碎片化的根源在于按功能取向设计和运作的政府组织之间缺少协调和沟通。他将这些因素分为两类：一类是组织运作过程无意产生的因素，称之为良性因素，另一类是行为者自利所造成的因素，称之为恶性因素。前者主要包括（1）管理和支出控制集中在投入上，（2）廉洁责任的要求，（3）顾客导向的政府，（4）功能取向的组织的战略决策，（5）对公共服务要求的民众压力；后者主要包括（1）政治家试图加大对执行或行政的控制，（2）专家的独占问题，（3）管理幅度的最大化[9]39-43。而且，他认为组织按功能来设立是难以避免的，但公共服务或治理并不一定非得按功能取向进行，而随着信息技术的进步，完全可以根据公众的需要由多个组织跨部门联合完成。为此，希克斯提出四大治理活动与三大治理层面的整合。四大治理活动包括政策、管制、服务与监督：政策指政策制定、政策形成和政策实施的监督等整个政策过程；管制指对个人、私人组织和政府部门管制的机构、内容和影响；服务指公共服务的机构、内容和影响；监督指对政策、管制和服务绩效的评估与解释。三大治理层面包括治理层级、治理功能和公私部门：治理层级的整合是指地方政府、区域政府、中央政府乃至全球性的国际组织之间的整合；治理功能的整合是指政府部门的功能性整合；公私部门的整合是指在政府部门、私人部门和志愿组织之间建立伙伴关系[9]28-30。从希克斯的话语中，可以看出，整体性治理特别着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性[10]。换句话说，整体性治理的核心问题就是整合与协调，根本目的是使政府更有效地向公众提供公共服务。相反，它却很少提及新公共管理引发的有关公平的价值危机。由此得知，整体性治理并不是对新公共管理运动的超越，而只是对公共服务碎片化的一种修正与调整，仍然沿着更好更快地提供公共服务的逻辑，但不可否认，整体性治理已不是纯粹的工具理性，一定程度上涉及了公众需求等价值层面的事务。

如表1所示，价值理性取向的公共行政，认为公共行政是民主治理的重要组成部分，行政学研究是“对人类行政活动过程本质与规律的认识的反思活动”，具有“高度的解释性、反思与批判性、指导性的功能与思辨性、自觉性、创造性的特征”，[11]其作用不在于提供具体的政策、建议等操作层面的小技术，而是一定的行政理念、行政理论和行政认识等价值层面的大智慧，本文称之为“行政哲学”。价值理性取向的行政理论具有以下特征：第一，倡导公共精神。价值理性取向的公共行政认为公共行政在本质上是以民主宪政为基石,强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值，[12]突出公共行政的公共部分。对于公共行政的公共部分，弗雷德里克森作过详细的论述，认为公共部分必须具备四个要件：（1）建立在宪法之上；（2）建立在得到强化了的公民精神的理念的基础上；（3）能够听到集体的和非集体的公共的利益要求，并能够对其作出回应；（4）建立在乐善好施与爱心的基础上。[13]而这些都是公共行政精神的应有之义。第二，反思—利他人的假设。在价值理性视角下，人们具有高尚的品格和利他的精神，容易产生互动，在互动过程中，比较容易改变自己的观点、立场以达成共识，所以公务人员具有奉献精神，在行政伦理的推动下，积极为公众服务，而公众具有极强的行政参与意识，被纳入公共管理的主体之中。第三，规范的研究方法。规范研究是一种以价值问题为核心关注点、以解读和阐释文本为主要表现形式，通过严谨的逻辑构造来回答某个学科乃至人生与世界的“大问题”的研究方法，[14]主要包括诠释研究和批判研究。诠释性研究是以现象学、诠释学和语言分析学的哲学传统为根基，试图理解行为者赋予其社会情境的意义、赋予自身行为的意义以及赋予他人行为的意义，而批判性研究是现象学传统及批判性社会理论的一部分，试图改变人们的信仰和行为，希望通过使人们认识到信仰和行为的无意识决定因素来满足人们的需求。[15]第四，政治家的角色定位。与管理者不同，政治家要注重公众的态度，争取选民的选票，提高支持率，所以，政治家要对公众的需求做出及时而有效的回应，并以维护公平正义为己任，这正是价值理性取向下的政府职能的要求。下文将详细介绍主要代表思想，即新公共行政理论、新公共服务理论和公共价值管理理论。1.新公共行政理论自行政学诞生以来，学者们就习惯于采用实证主义的方法，积极探求公共行政的科学化和技术化，从传统的公共行政到方兴未艾的新公共管理，再到刚刚兴起的整体性治理，工具理性取向的公共行政一直占据着主导地位。由于工具理性取向的公共行政过度注重公共行政的工具性，推崇效率，将公共行政的公共性彻底抛弃，从而引发了行政学的合法性危机。正是在这种情况下，以达尔、沃尔多为代表的西方行政学家开始对行政学进行反思与批判，并倡导关注公共行政的公共性，标志着价值理性取向的公共行政的觉醒。正是基于对现实生活的观察和对原有公共行政模式的反思，1968年在美国行政学家沃尔多的发起和赞助下，33位年轻的行政学学者汇聚美国纽约州锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心，通过回顾公共行政学的发展历程和讨论公共行政学面临的问题，以寻求公共行政未来的发展方向。会议的研究成果由弗兰克•马里尼编辑成书即《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》。由于此次会议提出的观点不同于传统的公共行政学或主流公共行政学，因此，人们称之为“新公共行政学”。从上世纪70年代到80年代，政治和社会环境发生重大变化，但是公共行政并没有朝着新公共学者所预想的方向发展。于是，1988年新公共行政学者再次来到明诺布鲁克会议中心，试图总结第一次会议以来的发展变化，研讨所面临的新问题以及寻找解决问题的新途径，探讨了公共行政的发展趋势。与第一次明诺布鲁克会议相比，这次会议被形容为强调修正、理论精进、问题解决取向。[16]但第二次明诺布鲁克会议忽略了两点：即将彰显的重塑政府运动的重要性和所谓的新公共管理的出现。[17]第三次明诺布鲁克会议于2008年9月3日至7日召开，距第一次明诺布鲁克会议已有40年之久，会议的背景却与第一次明诺布鲁克会议有着相似之处，即政治和经济局势动荡不安，但是这次会议的反应却非常审慎和节制。这次会议的主题是“公共行政的未来、公共管理和全球公共服务”，与会者在会上达成了三个共识：第一，新公共管理与新公共行政两个学派相结合的问题；第二，在全球化时代，应该关注全球化的重大议题；第三，学界应该多做一些各国比较行政的议题。[16]这三次会议的内容以及新公共行政学者持续不断的著述构成和完善了新公共行政的理论体系，概括地说，新公共行政学的观点主要有：（1）主张社会正义和社会公平；（2）主张改革的、入世的、与实际过程有关的公共行政学；（3）主张构建新型的政府组织形态；（4）主张突出政府行政管理的“公共”性质；（5）主张“民主行政”。[2]614-615新公共行政理论的重大突破在于其在原则上彻底打破了政治—行政二分这一理论构架，否定了传统公共行政的价值中立，并在此基础上把社会公平作为公共行政的价值诉求。在社会公平的认识上，新公共行政学派坚持罗尔斯的“作为正义的公平”理念，即最广泛的平等和符合最少受惠者最大利益的原则。他们认为社会公平的内容除了维护机会的公平和平等外，还包括旨在增强在社会上处于不利地位的“少数人的政治权力并改进他们经济福祉的一系列活动”[18]。而这种对社会公平的价值诉求必须要通过民主参与的途径来实现，即扩大公共行政的民主参与渠道。因而，与传统行政学的假设相比，新公共行政理论的内容概括起来就是公平、平等、民主、分权、参与等关键词。其主要内容可以大致概括为两个方面：一是在价值目标上坚持公共行政维护社会公平的行为诉求，二是在行政过程中主张扩大民主参与。前者是价值目标，后者是其实现途径。具体说来，新公共行政学派在组织理论和研究方法上都有所创新。他们要求变革传统的官僚组织机构，对组织理论进行了创新。主要观点有：（1）公共行政的组织形式应当有“更多的价值规范，更少的价值中立”[19]210；（2）组织应当寻求行政的公共性，坚持以维护社会公平为价值导向；（3）行政组织应当以“顾客”（服务对象）为中心，而非僵硬的制度设计；（4）重视组织沟通和民主参与，主张发展新型的组织形态，提出了行政分权模型（以柯哈特的“协和模型”为代表）、居民控制模型、基体模型、联盟模型以及讨价还价模型[20]；（5）组织应具有适应不断变化的环境的能力。因此，新公共行政学者反对仅重视经验和技术、主张价值中立的传统实证主义研究，提出所谓后实证主义的研究方法，即重视民主参与、以社会公平而非效率为核心价值的规范性的研究体系。当然在强调价值规范性研究的同时，新公共行政学派也不排斥采用新的科学技术进行定量研究的方法。“一些行政管理研究项目可能会更加哲学味和规范性，而另一些则转向定量管理技术。这两种研究倾向都是可取的，都会有助于问题的研究和解决”[21]。新公共行政学由青年学者们对社会不公平现象和行政弊端的反思而蓬勃兴起，为解决公共行政的现实困境喷薄而出。它对政治—行政二分法的否定是理论和思想上的重大突破；新的组织理论和后实证主义研究方法的提出，大大扩展了公共行政的研究视野；新公共行政以社会公平为价值取向，提倡民主和参与，其所提出的行政分权模型、居民控制模型、基体模型等旨在扩大行政过程中民主参与的组织形态设计有着积极的现实意义，对公共行政学影响深远。但是新公共行政带有一种浪漫主义色彩，过多地强调人性善“，强调情感高于理性，感觉高于理智、本能、创造性以及自我实现高于惯例和规制的作用”[22],这就造成了它在具体制度和运行机制方面的不足，尤其是对如何加强组织沟通和民众参与，没有提出具体的方法和途径。2.新公共服务理论“新公共服务”的概念最早由美国著名行政学者帕特里夏•英格拉姆和戴维•罗森布鲁姆于1989年提出。1999年美国公共服务研究的权威人物保罗•赖特在《新公共服务》中以更实证的方式对新公共服务的概念加以描述，但这一概念真正引起学界关注则是在2000年登哈特夫妇在《公共行政评论》上发表《新公共服务：服务而不是掌舵》一文之后。此文对新公共管理理论进行了批判，并陈述了新公共服务的核心思想，使人们看到新公共服务概念与传统公共行政，尤其是与新公共管理理论所形成的鲜明对比，对其有了耳目一新的感觉。因此，可以说新公共服务理论是以对新公共管理理论的批判为开端的。随着公共行政价值中立以及官僚层级制模式受到越来越多的批评，新公共管理理论提出将企业家经营私人部门的管理技术引入公共行政中，将政府打造成为以顾客为导向的“掌舵人”。但这种理念始终是以政府公权力为核心和主导地位的公共行政理念。为此新公共服务理论对其进行了批判，认为这不符合民主思想和公共利益，因为“一味地放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失”[19]272。登哈特夫妇以民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人文主义和新公共行政以及后现代公共行政为思想基础，对新公共管理理论发起了进攻。这些理论基础概括起来就是追求公共利益（或共同利益）、主张以社区为单位的公民参与、反对将组织成员非人格化或机械化、打破公共行政的价值中立、合众人之力公开交流等观点的集合。新公共服务的基本原则有七项：（1）服务，而非掌舵。公务人员日益重要的角色是帮助公民表达和实现他们的共同利益，而不是试图掌控或引导社会发展的新方向。（2）公共利益是目标，而非副产品。公共管理者必须致力于构建集体的、共同的公共利益观念。目的不在于通过每个人的选择找到快速解决问题的途径，而是创造公共利益和公共责任。（3）战略思考和民主行动。满足公共需求的政策和行动应该通过集体努力和共同合作来有效地负责任地完成。（4）服务于公民，而非顾客。公共利益来自于对话和共同价值，而不是个人利益的组合。因此，公务人员不仅回应顾客的需求，而且要集中构建他们与公民以及公民之间的信任和合作关系。（5）责任并不简单。公务员应该不仅仅关注市场，更要关注法令和宪法、社区价值、政治规范、职业标准以及公民利益。（6）重视人，而不只是生产力。从长远看，如果公共组织和网络的运作是基于尊重所有人的合作和共同领导，更可能取得成功。（7）重视公民权和公共服务高于企业家精神。与视公共财产为己出的企业家相比，致力于为社会做出重大贡献的公务员和公民更能够提升公共利益[23]。简言之，新公共服务的主张，就是建立行之有效的公民利益表达机制，使社区、公民和政府沟通与合作、群策群力，协同政府更好地提供公共服务，这无疑是对新公共管理理论的一次超越。但它本身也有一定的局限性：由于强调公民参与和公共利益，可见其在道德伦理上追求社会“共同的善”[24]，而非“个人独享”的善；与此同时，这一理论又否定政治—行政二分，认为公共行政当注重满足公共利益的价值追求，重视组织理论中人文主义的因素，那么公共行政就面临较高的伦理要求。然而其倡导较高的伦理要求，却未提出有效的实现途径，仅提出依靠社区为公民与政府沟通、参与公共行政的依托。问题是，社区的善就是共同的善了吗？这是新公共服务理论本身没有解决的伦理问题。最后需要指出的是，新公共服务理论指出了公共行政的发展方向，即“尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但是它们却应该被置于由民主、社区和公共利益构成的更大的环境中”[25]。可惜的是，登哈特的新公共服务理念缺乏一个可以操作的组织结构和运行方式[26]。3.公共价值管理理论上世纪90年代中后期，英美学者深刻反思了当时的公共行政理论与实践中存在的诸多问题，提出“公共价值”的概念，认为公共部门的使命是创造公共价值。2006年，斯托克教授在《公共价值管理：网络化治理的新叙事》一文中，认为公共价值管理是一种与网络化治理相适应的新的管理范式，并做了详细的论述。近年来，公共价值管理理论更是风靡整个学术界，有取代新公共管理成为主导的行政理论之势。公共价值管理理论的核心是公共价值的创造。本人认为主要包括三个方面：第一，公共价值的定义和发现，这是公共价值创造的前提。所谓的公共价值，不同的学者，具有不同的观点。莫尔认为，价值来源于人的期望和感知，所以公共管理者应最关注公民通过代议制政府所表达的期望[27]。斯托克认为公共价值并不是一个公共服务的生产者或使用者的个体偏好的简单叠加，它是一个包括政府官员和利益相关者的商议的结果[28]。凯雷等人认为，“公共价值是政府通过服务，法律法规和其他行动所创造的价值”，“价值由公民们的偏好决定的，通过多种手段表达，并由选举产生的官员的决定表现出来”[29]。根据上述学者对公共价值的理解，他们一致认同公共价值是公众对政府期望的集合，是一种公众效用。换言之，公共价值是公众的愿望、偏好和需求的反映，存在于公众之中，而不是由政府自我决定的。因此，在定义和发现公共价值的过程中，政府坚持以民为本的原则，除建立和完善信息沟通和反馈机制外，努力拓宽公众参与途径，让公众积极参与公共生活，反映利益诉求，以便更准确、全面地定位公共价值，同时，培育作为公民不可缺少的公共精神。第二，公共价值的供给，这是公共价值创造的关键。待公共价值明晰后，公共价值管理理论要求政府通过“网络化治理”来提供公共价值。在网络化治理中，技术和关系是两个关键词。先进的信息技术为网络化治理提供了硬件上的可能，比如信息公开机制、电子政务、数字化治理手段和数字民主等。而“成功的关系”则是创造公共价值的重要前提，也是公共价值管理的核心目标[30]。也就是说，在网络治理模式下，政府作为公共价值的直接生产者的作用越来越不重要，而主要任务是“依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业”[31]，更高效地供给公共价值。第三，公共价值的实现。网络治理不是万能的，存在不少缺陷，如目标分歧、沟通不畅、协调失效、责任模糊等，所有这些都会导致网络治理失灵，如果不采取及时的补救办法，就会出现公共价值的失灵。所以，作为公共价值创造者，政府要积极评估网络，及早发现问题，采取弥补措施，甚至在特殊情况下，可以直接参与公共价值的生产，以保证公共价值的实现。从公共价值的定义和发现中的公众参与和意愿表达，到公共价值的供给中的网络化治理，再到公共价值实现中的政府补救，整个公共价值管理过程无不体现行政管理的公共精神，这是公共行政的本质要求。公共价值管理所讨论的公共精神没有停留在说教和论述的静态层面上，而是一种实在的、动态的、可行的公共性即建立在网络治理基础上的公共性，因此，网络治理的建构与管理直接关系到公共价值管理的成败。所以，公共价值管理理论暂时解决了工具理性和价值理性的难以调和的矛盾，较好地回答了现存行政理论难以解答的问题，把行政学发展推向一个新的高度。不可否认，公共价值管理理论还比较稚嫩、不够完善，有待于进一步研究和发展，这也是时代给我们行政学人提出的一个任务和挑战。

管理学和政治学是公共行政学的两大理论来源。行政学是从政治学中分离出来的，与政治学有天然的联系；而行政学又是在管理学理论的催生下发展起来的，所以又与管理学有着千丝万缕的联系。[32]公共行政的工具理性与价值理性正是体现了这两大学科对行政学的影响。从前文所介绍和分析的行政理论以及传统公共行政，可以看到西方行政学发展呈现出以下几点规律：1.波浪式前进、螺旋式上升从被奉为圣典的传统公共行政，到煊赫一时的新公共管理，再到方兴未艾的整体性治理，无不显示出工具理性取向的行政学理论在行政学中的地位，它们把效率作为衡量公共行政的核心标准，但是每当这些理论将行政学的效率标准推崇到近乎极端的时候，价值理性取向的行政学理论就会高举公共精神的大旗，呼吁公共行政必须以追求民主、公平、责任等公共精神为己任，把行政学拉回正常的发展轨道。在两大取向的理论交锋下，行政学呈现出波浪式前进的轨迹。需要指出的是，无论是从两大流派各自取向的角度着眼，还是从整个行政学说的发展观察，这种波浪式前进不是反反复复、没有变化的，而是在批判和继承前者的基础上不断发展的。就工具理性取向的行政理论而言，从讲究绝对非人格化的传统行政学发展到包含价值因素的整体性治理理论；从价值理性取向的行政理论来看，新公共行政理论倡导社会公平，却没有提出可行的措施，而公共价值管理理论提出了在网络化治理基础上的公共价值；就整个行政学的发展来说，从坚持绝对工具理性的传统公共行政理论上升到有效整合工具理性和价值理性的公共价值管理理论。所以，无论从哪个角度说，行政学的前进线路虽然呈现钟摆状、螺旋式，但是总体趋势是上升的。2.相互交融两大取向的行政理论相互交融的特点体现了行政理论的复杂性和界线的模糊性。其实，没有一种行政理论或行政学思想属于纯粹的工具理性或价值理性。值得提及的是，行政科学的倡导者西蒙在晚年的时候，发表了题为《为什么是公共行政》的著名演讲，严词批评了当时行政学界过度迷信管理主义和经济主义的现状，并重申了公共行政理论在行政研究中的重要地位。[33]两种取向的行政理论在相互吸收和借鉴中不断发展，在辩论和交锋中不断缩小分歧，并达成一定的共识，即工具理性和价值理性的整合是行政学未来的发展方向。从某种意义上讲，公共价值管理理论就是两大取向行政学理论整合的集大成者，也必然成为未来行政学界讨论的焦点。工具理性和价值理性的划分意在更清晰地梳理、更准确地把握和理解浩如烟海的行政学理论，而不是人为地制造行政学内部的对立和分裂。3.人性假设不同是分歧的根本“人性”是许多学科涉及的重要问题，也是存在分歧和争论最多的话题。早在18世纪英国著名哲学家休谟便明确地指出“一切科学对于人性总是或多或少地有些关系，任何科学不论似乎与人性离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。即使数学、自然哲学和自然宗教，也都在某种程度上依靠人的科学”；与人性密切相关的逻辑学、道德学、批评学和政治学几乎括尽了“人的知识”。因此，“人性本身”就是“科学的首都或心脏”[34]。由此可见，人性假设是各学科的理论分析框架的出发点和逻辑推理的起点，行政学也不例外。在工具理性视角下，无论是理性人、理性经济人，还是社会人，在本质上都是属于性恶论范畴，认为人是自利的、懒散的、不思进取的，所以，主张采取规则或激励等措施来控制人从而实现目的；而在价值理性视角下的道德人基本赞同人性善的观点，即人是利他主义的、勤劳肯干的、具有高尚人格的，基于这样的人性预设，它更多地依靠行政伦理来约束人，鼓励人们积极参与公共事务，培养公共精神。实际上，简单的性善或性恶、利己或利他的概括难以反映人性的全貌。人性是复杂的，所以应具体问题具体分析，而公共价值管理的反思理性的复杂人恰到好处地做到了这一点。总之，在一百年西方公共行政学的发展历程中，充满了各种争论，如芬纳与弗雷德里克之争（FinerVSFriedrich）、达尔与西蒙之争(DahlVSSimon)、西蒙与沃尔多之争（SimonVSWaldo）、哈默尔与古德塞尔（HummelVSGoodsell）之争、特里与弗兰特之争（TerryVSFrant②）、以及达布利克与公共行政理论网络之争（DubnickVSPAT-NET）[35]。而这些争论的实质是：价值理性还是工具理性应主导公共行政。价值理性强调公共行政的公共性，工具理性侧重于公共行政的管理性，恰恰正是这异常激烈、旷日持久的学术争论推动着公共行政学从幼稚走向成熟。从某种意义上可以说，西方行政学说史是一部价值理性与工具理性在公共行政领域的争论史。然而，事实上，公共行政体系从本质上看应是两重属性的整合统一和完美结合。因为如果将公共行政的管理性置于公共利益之上，那么公共行政与私营部门管理就没有什么不同了，没有价值规范引导的公共行政，就像瞎子一样不知走向何方，也就失去存在的意义。同样，没有工具理性的支撑，公共行政就像跛子一样，难以一步一步前行，那么公共性就如同水中月、镜中花，成为一种看上去很美却是虚幻的东西，没有实在的意义。所以，公共行政必须以价值理性为指导，以工具理性为支撑，才能够实现良性发展。

公共价值管理范文篇2

【关键词】领导力；公共价值；青年；结构与测量

一、引言

近年，国内外高等教育的实践表明，领导力教育不仅能够使青年人掌握领导学专业知识、具备推动变革的能力，而且能够使其形成成熟、稳定和积极的价值观，帮助青年发展成为综合能力强、素质高的现代型人才。［1］从这个角度来看，进一步加强对青年群体领导力的教育和开发显得非常必要。青年群体的主要构成来源之一的大学生群体具有较强的可塑性和发展性。在以往针对青年领导力的研究中，国内很多研究者都以大学生作为研究对象进行了一系列探讨。比如，孙倩茹编制了29题五因子结构量表，测评了领导感召力、决断力、前瞻力、影响力和控制力等五力结构模型在大学生领导力中的表现；李夏妍自编了35题大学生领导力自评问卷，测评构建愿景、战略决策、工作实践、人格影响、人际交往五个维度；李秀峰等人开发了包含团队领导力和社会领导力两个维度的大学生公共领导力量表。这些评估工具不仅探讨了本土化的大学生领导力评估方式，而且对现有的领导力理论模型进行了验证，对后续的研究具有很高的参考价值。随着领导力研究的不断深入，在领导力的构成要素方面，领导者的价值愿景、奉献精神、道德使命等内在价值层面因素也开始受到关注。研究者认为领导者内在的公共价值追求也应该成为领导力测评的重要因素。价值引领不仅可以影响领导团体中的共同目标取向、领导行为的选择、领导过程中的角色转变，而且可以促进领导团体互助进步，实现合作共赢、服务社会。基于上述研究情况，本研究提出研究目标，通过实证的方式，尝试将传统的领导素质能力维度和公共价值维度相结合，编制一份信效度较好的大学生领导力评估量表，为我国青年领导力培育和开发提供借鉴。

二、研究设计

研究量表的编制参考了柯江林等研发的问卷开发程序，首先收集整理能反映青年领导力表现的指标项目，邀请专家审读并编制量表；其次根据预试调查数据对量表进行项目分析、探索性因子分析、信度分析，进一步优化量表；再次根据再调查数据进行验证性分析，检验青年领导力结构模型；最后邀请专家探讨分析结果，确定最终的青年领导力量表。整个研究按照先探索再验证的思路进行，先用探索性因子分析方法对青年领导力构成因素进行探索，再用验证性分析的方式对青年领导力结构模型进行检验。数据分析使用统计软件SPSS18.0，验证性因素分析使用软件AMOS17.0。量表指标项目收集方法包括以下四种。一是访谈法。研究者访谈北京地区中国人民大学、中国社会科学院大学、北京邮电大学、北京师范大学和首都师范大学等五所不同类型高校的200名大学生。研究者向其介绍青年领导力的简要含义，然后请其描述他所认为的相关行为表现并记录访谈文本资料。二是调查法。研究者对北京地区50名在校大学生进行开放性问卷调查，收集领导力测评指标项目。三是文献阅读法。研究者阅读青年领导力、公共领导力和大学生领导力开发相关文献并从中梳理相关指标项目。四是专家访谈法。研究者邀请5名人力资源管理专家和从事学生事务管理的专家，以青年领导力的维度及大学生的行为表现为主题进行访谈，梳理并收集专家意见。

三、青年领导力量表的编制

通过对陈述句访谈资料的录入、编码、提炼和分类，发现可以从自我管理即处理自身事务的能力如时间管理、独立思考等，为人处世即处理人际关系的能力，团队管理即参与或组织团队完成任务的能力，公共价值即奉献精神、维护社会公平正义、关注社会事件等角度来评价领导力。50份开放性调查问卷均为有效答卷，问卷所得到的领导力测评指标与访谈所归纳的基本一致。结合访谈资料、调查问卷结果、文献资料收集结果和专家反馈意见，研究者得到了测量青年领导力的65个指标项目。研究者对65个项目所构成的问卷进行了语义辨析，避免设问出现歧义、指代不明或一题两问等错误，随后邀请专家进行增删修改，讨论其中符合领导力特征的项目，最终得到58题项青年领导力量表。量表采用Likert5点计分法（1=非常不符合，2=不符合，3=无法确定，4=符合，5=非常符合），包含了自我管理、为人处世、团队管理、公共价值几方面的题项，如“我能够平衡学习、实践和娱乐之间的关系”“我待人真诚，周围的同学（朋友）都很信任我”“我经常参与、策划或组织集体活动”“我崇尚奉献，积极参与公益志愿服务”等。为进一步探索和验证青年领导力量表的科学性，精简完善量表，研究者对青年领导力量表进行了预试和验证，向北京地区多所高校大学生发放青年领导力量表调查问卷，并及时回收、整理和分析。

四、青年领导力量表的预试与验证

（一）青年领导力量表的预试与分析。1.被试向北京市五所高校共计发放900份预试调查问卷，回收798份预试调查问卷，回收率达89%，其中有效问卷770份，有效率达96%。样本分布情况如下：性别方面，男生324人，女生446人；年级方面，大一学生254人，大二学生219人，大三学生118人，大四学生179人；其中659人政治面貌为共青团员，82人为中共党员（含预备党员）；551人曾经担任过学生干部，54人未担任过；户籍为农村的学生为222人，城镇的为534人。总体而言，预试样本抽样分布情况相对良好，符合人文社会科学调查要求，可以进行统计学分析。2.项目区分度与相关分析研究者将所有调查对象按照总分进行排序，取总分在前27%的被试作为高分组，后27%的作为低分组，对其在各项目上的得分均值差异显著性进行独立样本T检验。检验结果显示各项目均达到显著水平（P<0.05），量表各项目能有效鉴别不同被试的反应程度。项目相关分析则采用了项目组间相关和项目—总分相关两种分析方法，使用皮尔森相关对各个项目得分之间以及各个项目得分与总分之间的相关进行显著性检验，删除不符合临界标准的5个题项。3.探索性分析采用主成分分析方法对余下的53题项进行探索性因子分析。根据KMO检验和巴特利（Bartlett）球形检验结果，得到Bartlett球形检验的近似卡方值在0.001水平下显著，KMO值为0.963，指标量大于0.9，呈现出的性质为“极佳”的标准，变量之间具有共同的因素存在，适合进行因子分析。因子分析按照以下标准进行因子提取：一是删除在因子上最大负荷低于0.5的题项，二是删除在共同度上低于0.35的题项，三是删除跨载荷超过0.4的题项。经过多次探索性因子分析，删除不符合临界标准的28个题项，剩余25题项的KMO值为0.945，Bartlett球形检验的近似卡方值在0.001水平下显著，性质“极佳”。通过多次探索性因子分析得到了四因子结构模型，各因子载荷均在0.5以上，跨因子载荷均小于0.4，结构具有良好的收敛效度和区分效度，四个因子累计解释的总方差为56.3%。研究者根据每个因子所包含的题目的含义，再参考有关文献资料分别命名。因子一主要涉及时间管理、随机应变等个人事务管理的能力，研究者将之命名为自我管理维度；因子二主要涉及沟通、信任、合作等维持与处理人际关系的指标，研究者将之命名为人际交往维度；因子三主要涉及团队内部管理、资源协调、组织发展等团队组织能力，研究者将之命名为团队组织维度；因子四涉及奉献精神、社会责任感等公共价值取向，研究者将之命名为公共价值维度，借此得到青年领导力四维度结构模型及测量量表。4.内在一致性检验经过和专家探讨预试结果后，研究者确认了青年领导力量表由自我管理维度、人际交往维度、团队组织维度和公共价值维度构成，其中，自我管理维度包含“我能制订一段时间内的学习生活计划并且执行”等题项，人际交往维度包含“我善于倾听别人的建议”等题项，团队组织维度包含“如果我担任学生组织、班级或社团负责人，我能够主动去协调各方面的资源，帮助组织发展”等题项，公共价值维度包含“我相信并且维护社会的公平与正义”等题项。研究者采用Cronbach’sAlpha对四维度量表的总体信度和各维度信度分别进行了信度检验，其结果如表1所示。经过项目筛选的青年领导力四维度量表总体信度Cronbach’sAlpha系数为0.919，自我管理、人际交往、团队组织维度Cronbach’sAlpha系数均在0.8以上，公共价值维度为0.764，均达到可接受水平，说明青年领导力量表总体信度和各分维度信度均良好。（二）青年领导力量表的结构验证。1.被试为验证青年领导力四维度结构模型，研究者选择了北京市三所高校青年学生发放精简后的青年领导力量表再调查问卷，并及时回收数据进行分析。再调查问卷共计发放了150份，回收了130份，回收率86.7%，其中有效问卷数125份，问卷有效率96.2%。样本分布情况如下：男生42人，女生83人；大一47人，大二35人，大三17人，大四26人；中共党员（含预备党员）38人，共青团员87人；担任过学生干部者96人，未担任过学生干部者29人。2.模型检验研究者对调查结果进行验证性分析，检验青年领导力四维度结构模型的构想效度，验证后的整体拟合度检验结果如表2所示。如表2所示，直接检验样本的协方差矩阵和估计协方差矩阵之间相似程度的统计量χ2/df比较接近5，其期望值是可以接受的。RMSEA作为评价模型是否拟合的指标，越接近0表示拟合越好，小于或等于0.05表示模型拟合较好，小于或等于0.08表示比较合理。RMR小于0.1，表示模型拟合较好。NFI等拟合指标理论上要求大于0.9才表示支持构念假设，但也有学者的研究表明，GFI等拟合指标大于0.8可以接受。因此，此模型是可以接受的。3.效度检验本研究通过探索性因子分析得出了青年领导力的四维度结构模型，因子负荷均在0.5以上，验证性因素分析的结果也表明青年领导力结构模型得到了观测数据支持，量表结构效度良好。本研究通过理论结合实证、文献收集结合陈述句访谈等方式进行量表开发，邀请了专家提供指导意见，收集大样本进行数据佐证，最终形成了基本能够反映青年领导力构成的青年领导力量表，内容效度良好，量表综合效度良好。4.研究结果本研究在参照前人相关研究的基础上，经过陈述句收集、量表编制、探索性因子分析和验证性因素分析，得到自我管理、人际交往、团队组织、公共价值四个维度的青年领导力结构模型，并形成了一份具有较好信效度和区分度的25题项测评量表。自我管理维度含“规划展望”“独立思考”“随机应变”等9项指标，对应“我对现在的生活和未来的发展具有清晰的规划”“我对所有事情都有自己的思考和判断”“我能根据事情的不同情况做出灵活的应变处理”等题项；人际交往维度含“助人为乐”“同理心”等6项指标，对应“我乐于助人，在同学（朋友）需要时尽力提供帮助”“在与同学（朋友）交往过程中，我能做到换位思考”等题项；团队组织维度含“合作激励”等5项指标，对应“如果我担任学生组织、班级或社团负责人，我能够团结同学（朋友），激励大家一起努力做事”等题项；公共价值维度含“奉献精神”“社会责任感”等5项指标，对应“我崇尚奉献，积极参与公益志愿服务”“我关注各类社会事件，有较强的社会责任感”等题项。总体而言，量表题项总体数量及分布情况相对良好。

五、研究发现与结论

（一）研究发现。本研究基于公共价值开发了包含四维度25题项的青年领导力量表，从领导者个人能力特质、实现领导过程的能力条件、领导者价值观念、领导力发展等多个领导力研究角度进行了综合探讨，验证了国内外已有的不同领导力模型的科学性，并在已有领导力模型基础上发展了新的模型，丰富了领导力研究内容。从领导力结构维度来看，本研究提出的青年领导力四维度结构模型是在已有领导力结构模型基础上的整合和创新。青年领导力四维度结构模型参考了中科院科技领导力研究课题组提出的领导力五力模型、全雄伟提出的大学生领导力四维结构模型、波斯纳等人提出的大学生领导力五维度模型和大学生公共领导力二维度模型等领导力研究模型，将模型中涉及个人管理的内容、涉及人际交往的内容、涉及团队发展的内容、涉及领导者个人价值和公共价值观念的内容重新整合，形成了较为全面的四维度结构，优化了领导力结构模型。与翁文艳的关系维度、个人维度、任务维度三维度领导力模型相比，青年领导力四维度结构模型新加入了公共价值维度，验证了奉献、服务等公共价值因素也是青年领导力模型的重要组成部分；与李超平等人的德行垂范、领导魅力、愿景激励与个性关怀四维度变革领导力模型相比，青年领导力四维度结构模型更为直观地体现了青年领导力所包含的管理自身事务的能力、待人处事的能力、团队合作的能力和追求公共价值的意识等方面的内涵。从领导力内容指标来看，本研究开发的青年领导力量表综合了领导者能力素质和公共价值层面的测评指标。麦考利在《领导力发展手册》中指出的领导力发展应培养的自我管理能力、社会能力和工作促进能力，在“时间管理”“组织协调”“集体参与”等指标中得到体现；“自我认知”“逆境处理”“待人真诚”等指标体现了许国动等人提出的领导力教育中的自我内生力和外部参与力；“诚信自律”“合作共赢”“奉献精神”“维护公正”等指标体现了领导力发展的社会变革理论中个人价值、团队价值、社区与社会价值的内容，强调了服务、发展、道德、创造福祉、共赢、积极变革等多方面的价值取向。（二）结论。本研究遵照量表开发的研究程序，构建且验证了青年领导力四维度结构模型，编制了一份适合青年评测的青年领导力评估量表。评估量表在结构维度和指标上，既包含了领导力对领导者能力的要求，也加入了公共价值层面的内容，较为全面地描述了青年领导力所包含的能力和素质，是将领导者能力素质和内在价值层面内容相结合的一次有效尝试。量表为青年领导力测量评估提供了一个全新的具有较高信效度的测量工具，具有指导现实的实践意义。首先，青年群体可根据此量表进行领导力自评，从而了解和评估自己的领导力水平；青年教育或培训单位可据此量表对青年进行领导力评估，设计包括能力建设和价值层面引导的方案，依据量表测评结果的前后对比，总结工作的效用和不足，改进工作方法，从而更好地服务青年成长发展。其次，本研究指出了青年领导力培育提升的四个方向，即自我管理、人际交往、团队组织、公共价值四个维度。我国已陆续有高校及社会组织开展了自我管理、人际交往、团队组织三类能力提升的系列项目，本量表可作为其培养效果测评的辅助工具。高校等青年人才培养教育单位应德才并重，开设价值引领课程或项目，培育有责任、有担当的青年英才。政府和社会应积极引导广大青年树立正确的价值观，做合格公民。再次，本研究通过定性资料和定量资料相结合的方式，选取大学生为研究对象进行青年领导力量表的开发，取得的研究成果可为青年公务员、企业家和知识分子等群体的领导力相关研究提供参考和借鉴，以期进一步丰富领导力研究的内容。

参考文献：

公共价值管理范文篇3

一、公共管理受到社会发展观念转变的影响

以GDP为核心的市场社会竞争时代。人类社会受到了18世纪工业革命的重要影响，从而产生了一次社会大转型。在这个过程中，人们在制定公共政策时非常重视市场的作用。市场能够有效的提升经济效率，获得繁荣和自由。自从改革开放以来，我国充分发挥市场的作用，取得了巨大的经济发展成就，这一过程中并没有社会政策，只有经济政策。市场社会对经济增长的主要衡量指标就是GDP，公众和政府普遍将政府管理绩效和社会经济发展水平等同于GDP。在现代经济学中，个人和社会的福利都由货币收入和GDP来衡量，这种分析方法也影响到了其他学科。在公共管理学中，政策途径和商业途径不断融合，从而拉开了新公共管理运动的序幕。以追求幸福为目标的和谐社会时代。二十世纪最令人瞩目的宏观经济学成就应该是GNP或者GDP，通过衡量经济指标来对人们的生活进行改善，但这并非一劳永逸之策。人们开始逐渐怀疑这种对经济增长过分注重的发展模式，资源匮乏、家庭破裂、健康损害、犯罪、污染等在GDP核算中都作为经济价值，忽视了生活质量、家务劳动、志愿服务、社会情感、锻炼、可持续性、自然资本的内容。法国组织其他各国于2011年成立了一个“经济表现与社会进步衡量委员会”，对这个现象进行了考察，认为应该对衡量体系进行转变，从对经济生产进行衡量转向对幸福进行衡量。中国的市场化进程中的表现难以用GDP的角度进行全景描述，但是我们也发现在经济增长的同时，我国也出现了政治分化、社会变迁和环境恶化的现象。当代公共管理受到社会发展观念转变的影响。在市场社会中，逐渐改变了单一追求GDP的发展观念，转而以幸福作为追求的目标，寻求综合性的发展，这也对公共管理产生一定的影响。根据2012年哥伦比亚大学与联合国共同的“世界幸福报告”可以发现，由于过度的关注技术进步和经济增长，造成了社会信任的下降和不安全感的上升。这也充分说明公共管理的实践要改变以经济价值为核心的传统模式，开始寻求多元公共价值。但是从现实层面上来说，我国很多政府官员仍然存在着依赖GDP的惯性思维，这就需要对其进行进一步的引导，使其在制定公共政策时不仅从经济学的角度，而且能够从社会学的角度进行思考。

二、当代公共管理的社会学转向

总体而言，当代公共管理的社会学转向主要是从政策途径和商业途径向社会学途径转变。政策途径和商业途径。上世纪70年代以来，在商学院和公共政策学院开始出现了公共管理的研究，因此公共管理的研究具有两种不同的途径，分别为P途径和B途径。所谓的P途径全称为PolicyApproach，也就是政策途径；B途径全称为BusinessApproach，也就是商业途径。在两者之外不能明确的均统称为X途径。从定量分析中产生了政策途径，政策途径对经济学方法的公共政策分析比较重视，对政策的管理和执行研究比较关注，对实践者的经验非常重视，力图通过对资深管理者和政治执行官的对话进行促进，这也是公共事务管理的“柔性面”的代表。商学院产生了商业途径，商业途径的学者主要是受到经济学系统训练或者在商学院授课的专家学者，其在公共部门研究中充分应用了经济学和工商管理学中的一些方法、理论和概念，认为政府应该积极借鉴企业的运行模式和管理经验，对于运行过程、组织结构和战略管理比较重视，商业途径的研究重点主要在于分析、解释私人组织空间和公共组织空间的经验性差别。尽管在对传统公共行政的态度、对公私组织的观点以及对课程设置的依据方面存在一些分歧，然而政策途径和商业途径经过了一段时间的融合，开始形成了公共管理的范式，其标志为美国公共管理学术研讨会的成立。针对公共管理问题，公共管理学主要是从经济学以及管理学的角度来进行研究，因此公共管理学又被看作以市场为导向的公共行政学，或者以经济学为基础的新政府管理理论等等。在上世纪90年代，公共管理学获得了迅速的发展，强调交易成本理论、委托理论和公共选择理论等经济学理论，其追求的目标主要有效率、效益和经济3个方面，由于这3个词的英文都以字母E开头，因此其目标也被称为“3E目标”，具有明显的市场导向。上世纪90年代的英国、加拿大和美国受到新公共管理的影响，出台了很多奖励创新项目，与其他国家的创新相比，这些国家在经济领域的公共政策创新具有一定的优势。社会学途径的出现。社会学途径的全称为SociologyApproach，因此也被称为S途径。具体而言，社会学途径的分析方式是人类学学科和社会学，不再着眼于非管理型属性，而是对公共管理中的公共性属性进行分析，使用民族志的方法来寻求多元公共价值的实现。在制定和执行公共政策时，不能单纯的依靠数据分析，而是要对社会事实予以重视。在社会发展观念转型的过程中，公共管理的目标日益复杂，不仅要县经济增长，还要关注社会互动、社会形态、公众真实生活状态等方面。社会学途径的目标就在于对公共管理研究进行多层次、多角度的拓展。在社会学中，对人性的假设前提设置为合理的“社会人”，在解释个人的角色扮演、身份认同和自我意识时使用的是公民概念，对社会活动中比较复杂的行为进行了考虑，从而能够对社会主核心管理手段和公共政策的影响进行更好的认识，对公共政策进行有效的扩展。

公共价值管理范文篇4

行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。

二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色

现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。

第一，公民社会是政治民主的捍卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向；公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力；此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。

第二，公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。

第三，公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性，政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神，使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道，并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足，公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径，去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务，从而使社会公共服务的水平大大提升。

第四，公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样，公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值，它包括公民对公共生活的态度、责任与义务，对他人的尊重与关爱，对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉，这实际上就包含了对公共价值的追求：公民社会是公共管理的对象，它同时又是公共管理的主体构成之一，公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念，对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。

第五，公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构，它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径，同时又可以对他们的利益诉求进行整合；通过这一结构，它还可以为社会成员提供宽松的活动空间，满足他们多样性的愿望要求，同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。

三、公共管理；政府与公民社会的合作管理

公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理，在这种管理模式中，政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系，通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲，这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。

第一，公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体，除此之外，私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色，它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务，在某些领域，公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门，也可以是私营部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。这正如著名的治理理论研究者斯托克指出的那样；“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”

第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中，涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织，它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要，解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。

第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系，因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”，电们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系，所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中，各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。

第四，公共管理是多元化公共管理主体基于伙伴关系进行的一种自主自治的网络管理。多元化的公共管理主体及其相互间的权力依赖与合作伙伴关系以及其中的协商、谈判和交易机制，最终必然会推动公共管理向自治自主的网络化发展。在这种网络化公共管理系统中，参与公共管理的各方主体为了获得他人的支持和帮助而必须放弃自己的部分权利，对于社会组织和个人来说放弃的是部分经济自主权，对于政府而言放弃的是部分行政强制权。这些公共管理主体依靠自己的优势和资源，通过对话以增进理解，树立共同的目标并相互信任，建立短期、中期和长期的合作关系以减少机会主义，相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。这种网络化公共管理的特征不再是监督，而是自主合作；不再是集权，而是权力在纵向和横向上的同时分散；不再是追求一致和普遍性，而是追求多元化和多样性基础上的共同利益。

第五，公共管理主体中的政府在社会公共管理网络中扮演着“元治理”的角色。在社会公共管理网络中，虽然政府不具有最高的绝对权威，但是它却承担着建立指导社会组织行为主体的大方向和行为准则的重任，它被视为“同辈中的长者”，特别是在那些基础性工作中，政府仍然是公共管理领域最重要的行为主体。

公共价值管理范文篇5

关键词：公共管理；公民社会；公共治理；合作管理

一、从行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。

如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。

二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色

现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。

第一，公民社会是政治民主的捍卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向；公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力；此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。

第二，公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。

第三，公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性，政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神，使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道，并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足，公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径，去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务，从而使社会公共服务的水平大大提升。

第四，公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样，公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值，它包括公民对公共生活的态度、责任与义务，对他人的尊重与关爱，对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉，这实际上就包含了对公共价值的追求：公民社会是公共管理的对象，它同时又是公共管理的主体构成之一，公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念，对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。

第五，公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构，它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径，同时又可以对他们的利益诉求进行整合；通过这一结构，它还可以为社会成员提供宽松的活动空间，满足他们多样性的愿望要求，同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。

三、公共管理；政府与公民社会的合作管理

公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理，在这种管理模式中，政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系，通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲，这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。

第一，公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体，除此之外，私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色，它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务，在某些领域，公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门，也可以是私营部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。这正如著名的治理理论研究者斯托克指出的那样；“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”公务员之家

第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中，涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织，它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要，解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。

第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系，因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”，电们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系，所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中，各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。

公共价值管理范文篇6

[论文摘要]现时代的公共管理是政府与公民社会对社会公共事务的合作管理。公民社会具有管理主体与管理对象的双重身份，并以其这种双重身份在公共管理的过程中扮演着政治民主的捍卫者、经济发展的促进者、公共服务的提升者、公共价值的维护者、社会稳定的支持者的多种重要角色。这种政府与公民社会合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，多元化的管理主体之间存在着极力依赖和互动的伙伴关系，其责任边界具有相当的模糊性。这种基于伙伴关系多元管理主体参与的公共管理是一种自主自治的网络管理，在这种公共管理网络中政府扮演着“元治理”的角色。

一、从行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。

二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色

现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。

第一，公民社会是政治民主的捍卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向；公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力；此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。

第二，公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。

第三，公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性，政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神，使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道，并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足，公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径，去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务，从而使社会公共服务的水平大大提升。

第四，公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样，公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值，它包括公民对公共生活的态度、责任与义务，对他人的尊重与关爱，对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉，这实际上就包含了对公共价值的追求：公民社会是公共管理的对象，它同时又是公共管理的主体构成之一，公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念，对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。

第五，公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构，它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径，同时又可以对他们的利益诉求进行整合；通过这一结构，它还可以为社会成员提供宽松的活动空间，满足他们多样性的愿望要求，同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。

三、公共管理；政府与公民社会的合作管理

公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理，在这种管理模式中，政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系，通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲，这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。

第一，公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体，除此之外，私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色，它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务，在某些领域，公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门，也可以是私营部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。这正如著名的治理理论研究者斯托克指出的那样；“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”

第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中，涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织，它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要，解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。

第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系，因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”，电们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系，所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中，各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。

公共价值管理范文篇7

摘要：现时代的公共管理是政府与公民社会对社会公共事务的合作管理。公民社会具有管理主体与管理对象的双重身份，并以其这种双重身份在公共管理的过程中扮演着政治民主的捍卫者、经济发展的促进者、公共服务的提升者、公共价值的维护者、社会稳定的支持者的多种重要角色。这种政府与公民社会合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，多元化的管理主体之间存在着极力依赖和互动的伙伴关系，其责任边界具有相当的模糊性。这种基于伙伴关系多元管理主体参与的公共管理是一种自主自治的网络管理，在这种公共管理网络中政府扮演着“元治理”的角色。

一、从行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。

二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色

现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。

第一，公民社会是政治民主的捍卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向；公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力；此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。

第二，公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。

第三，公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性，政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神，使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道，并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足，公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径，去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务，从而使社会公共服务的水平大大提升。

第四，公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样，公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值，它包括公民对公共生活的态度、责任与义务，对他人的尊重与关爱，对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉，这实际上就包含了对公共价值的追求：公民社会是公共管理的对象，它同时又是公共管理的主体构成之一，公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念，对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。

第五，公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构，它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径，同时又可以对他们的利益诉求进行整合；通过这一结构，它还可以为社会成员提供宽松的活动空间，满足他们多样性的愿望要求，同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。

三、公共管理；政府与公民社会的合作管理

公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理，在这种管理模式中，政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系，通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲，这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。

第一，公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体，除此之外，私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色，它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务，在某些领域，公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门，也可以是私营部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。这正如著名的治理理论研究者斯托克指出的那样；“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”

第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中，涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织，它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要，解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。

第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系，因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”，电们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系，所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中，各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。

公共价值管理范文篇8

［关键词］新公共治理理论;传统公共行政;新公共管理

“在当代公共行政中，治理是人们经常使用的一个概念，治理是这样一个词语和概念，它使公共行政与政治、政府、官僚体制在言辞上保持一定程度的距离”［1］71。那么，在公共行政领域为什么会发生公共行政的治理转向，这一转向对当前的公共行政实践会产生什么样的影响?弗雷德里克森认为，“如今的时代不仅是一个反官僚的时代，也是一个反政府、抗税、反制度的时代。当代政治学的一些信条和术语反映、放大或夸大了当今时代的反抗特征。因而，对于公共行政来说，这是个艰辛的时代。尽管环境如此，公共行政已经表现出相当的适应能力和创造性。新型的管理理论、组织理论和管理技术的发展。实际上反映了公共行政的适应性和创造性的提高”［1］70。实际上，新公共治理理论之所以能够成为当代公共行政实践过程中的主导性理论，在于它从传统公共行政及新公共管理理论的实践中吸收了经验和教训。因此，如果我们想要对新公共治理理论有一个比较深刻的认识，就需要了解公共行政的演进逻辑，即当代公共行政经历了传统公共行政→新公共管理理论→新公共治理理论的一个逻辑演进过程。通过对各个时期公共行政的实践及理论范式进行分析，我们就能够对新公共治理理论在未来的公共行政实践及其完善有一个科学的把握。我们认为，不论是作为一门学科的公共行政学，还是公共行政实践，都没有从根本上去反思和解决公共行政所面临的现实困境。公共行政学者在科学理性主义的指导下已将公共行政科学发展为公共行政技术学。不过，先进的公共行政技术手段在面对人的复数性的时候都将显得能力不足。你若需要必要的论据，请回首公共行政的发展史，我们的技术手段可以说是日新月异，而我们的公共行政现状却并未好转。在这个意义上，新公共治理理论能否解决公共行政的困境尚且存疑。

一、新公共治理理论的形成

“治理、公共治理是二十世纪八九十年代开始在西方国家强调并在二十一世纪变得引人注目的一个公共管理概念”［2］。这一概念强调在公共行政过程中的多主体参与，它既不同于传统公共行政中的政府作为公共服务的提供者主体，也不同于新公共管理理论中市场作为公共服务产品的配置主体，它“强调决策过程中的正式和非正式的行动者，以及正式和非正式的达成决定和执行决定的结构。”［2］它主张多元主体的互动，在一个公共场域中公共行政的利益相关方进行多主体的协商和合作，其实质是一个公共行政网络。之所以会出现越来越多的学者提倡多元主体的参与式治理，是因为“在奥斯本看来，今天的国家更应该被称为多组织国家和多元主义国家。这种国家使得公共政策执行和公共服务提供产生了日益增长的复杂性、多元性和破碎性”［2］。因此，传统公共行政和新公共管理理论已经难以应对当今这个多元主义社会，必须对传统公共行政及新公共管理理论所强调的行政—管理、政府—市场、平等—效率的二分法进行超越，走出传统公共行政和新公共管理之间的理论摇摆的困境。在奥斯本看来，“新公共治理是对行政—管理两分法的超越，它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特点的可供选择的话语。它建立在一个多元的国家之上，旨在理解在这种背景下公共政策的确立和执行”［2］。有的学者认为，公共行政其实质等同于治理，因为从古到今公共行政事务都是繁杂多变的，而在公共行政过程中，政府也从来没有缺席过，就算在最低限度的国家中，政府也是公共行政过程中的主要参与者。因此，新公共治理理论并不像他们所宣称的那样超越了行政—管理二分法。笔者认为，新公共治理理论是新自由主义思想在公共行政领域的变体，是对后现代文化的妥协。(一)新公共治理理论是新自由主义思想的产物。从治理理论的兴起来看，它是随着政府的失灵而被推上公共行政的舞台的。“公共管理是对公共事务的管理，是对公共物品和公共服务的生产与供给的管理。在西方国家，基本政治秩序确立以后，政府与市场交融在一起，轮流充当公共管理的主体。19世纪末20世纪初，‘行政国家’出现，其鼎盛时期的标志是20世纪70年代的‘福利国家’。而政府的供给失败致使人们认识到更少的政府，更多的治理成为必要”［3］。在这一时期，治理理论尚且处于萌芽时期，其只是主张“更少的政府，更多的治理”，而根源于新自由主义思想的新公共管理理论则明确地提出了最低限度的国家前提下的新公共管理理论，将市场作为配置公共服务产品的主体。毫无疑问，新自由主义思想很快深入到每个人的心灵中，新公共管理理论在当时也获得了前所未有的成功。新自由主义实践并未像新自由主义乌托邦那样按照理论设计发展，新公共管理理论之所以开始遭到质疑，其根本原因在于新自由主义实践的失败。在新公共管理理论的指导下，市场的失灵及资本的不受限制的流动对社会造成的破坏要远比政府失灵所造成的破坏大得多。只不过这种破坏是在人们处于麻醉状态下进行的。在这种背景下，新公共治理理论应运而生。它混杂了传统公共行政、新公共管理及新公共服务理论中的诸多要素，俨然成为一个理论的大熔炉。它最根本的特征是多元治理，正是面对我们这个多元社会的应对之策。实际上，多元社会正是新自由主义思想的必然产物。在新自由主义社会中，后现代文化是我们这个社会最突出的特征。新公共治理理论家如同很多后现代主义者一样顺应后现代文化而动，还高调地宣称是对启蒙思想的超越，然而，新公共治理理论只是对后现代社会的妥协，而后现代主义也是启蒙思想的延续，或者可以说是启蒙主义的高潮。我们确实需要超越启蒙主义，但后现代主义似乎很难做到。(二)新公共治理理论是对后现代文化的妥协。“多元”是新公共治理理论的核心词汇，它同时也揭示了我们这个社会的主要特征。所谓的多元，在新自由主义者看来是指人的复数性在社会领域的体现，是权力的分散。而在保守主义者看来，多元意味着价值的丧失和社会的碎片化。价值相对主义既是多元的表现，也是多元社会产生的原因。价值相对主义的结果则是社会的失序、公共价值观与美德的丧失。而这正是新自由主义立论的出发点。在新自由主义者看来，人类的自我保存能力已经历史地得到了证明，自生自发秩序才是人类社会的客观存在，只有维持自生自发秩序才是实现自由的最大保障。任何想追求良善生活和改善人性的理想主义都被认为是一种徒劳。他们的格言是:去追随自己的本能生活吧、去享乐吧、自由就在你身边。在《后现代状况———关于知识的报告》一书中，让－弗朗索瓦•利奥塔向我们描述了后现代的状况，“后现代科学对以下事物关切备至:模棱两可的、测不准的、因资讯匮缺所导致的冲突对抗，支离破碎的，灾变，语用学的悖论等”［4］172。利奥塔是从人类知识的角度来论述后现代的碎片化的现状的，这里的知识要远比意识形态更加地深入现代人的心灵。而岛子在译后记中则告诉我们:“后现代主义告别了整体性和统一性，因为，以往那种维系语言结构、社会结构、知识结构和文化结构的统一性上的总体性的普遍逻辑已不奏效。”［4］228以往关于宏大的叙事结构已经彻底地为多元化所取代。“后现代主义中的多元性与过去相比具有如下特点:1)它不再是某个统一整体中的内部现象，而构成一切知识领域、社会生活和文学艺术活动的本质。在任何知识、生活领域，以往那种一体性、封闭性和规范性都已成为陈迹。2)这种多元性强调的不是抹杀或取消差异，而是主张不同的范式并行不悖，相互竞争，因此，它是一种‘无条件的多元性’。3)它不仅仅满足于抽象思维，而且开始深入并影响西方后工业社会的整个社会现实。4)对后现代主义而言，不存在一种包容一切、规范一切、限定一切的元语言，换言之，它不肯定任何压倒性模式，就后现代的‘Ism’(主义)本身来说，它也并不代表任何美学思想的主流。利奥塔在接受意大利一家艺术杂志访问时，亦谦逊(或是吊诡)地表示他的工作实际上是指寻找什么是后现代主义，但是他仍不知道答案。5)后现代主义的核心精神是蔑视一切威权主义的元语言，而企图在社会和文化领域中彻底铲除‘词语的暴政’”［4］230。以上就是新公共治理理论形成的思想基础。通过对新公共治理理论形成过程的分析，我们就能够跳出名目繁多的治理理论的森林，从上空俯瞰治理理论产生的根源，并对其效用进行预测。

二、新公共治理理论的演进逻辑分析

后现代学者以对启蒙思想进行彻底的解构为出发点而顺应时代潮流，并且宣称是对启蒙主义的超越。这无疑是一种后现代学者的傲慢，是深层次的启蒙理性在作祟。有的学者以时移世易为理由进而否认伟大思想的跨时空性，然而，人类文明的延续是一个连续的过程，政治思想更是存在于过去与未来之间。我们认为，作为公共行政的三个主流范式的传统公共行政、新公共管理及新公共治理之间存在一个启蒙意义上的演进逻辑。(一)传统公共行政范式。“在公共行政思想史上，美国学者伍德罗•威尔逊和德国学者马克斯•韦伯是公认的重量级经典作家。伍德罗•威尔逊于1887年发表的《行政研究》一文往往被看做是美国公共行政研究的起点。虽然有许多学者持不同的看法。而韦伯的地位则在于其对官僚制理论的研究。威尔逊和韦伯的理论，实际上构成了美国甚至世界公共行政思想的主流基础”［5］2。不论是威尔逊的以追求行政效率为目的的政治—行政二分法，还是韦伯对官僚理性的推崇，都存在一个启蒙思想的基础，这就是随着人类在科学领域的大踏步进步，人类对科学的崇拜来到了一个新的高度，以至于人文社会科学也不得不进行科学化的转变。从公共行政解决实际问题的角度出发，威尔逊看到了美国公共行政中广泛存在的政党分肥制度造成的公共行政效率低下的现实，这实质上是美国的三权分立的政治建构所出现的必然结果。如果对三权分立的政治设计发起挑战必然会遇到极大的阻力，而随着民主理论的不断演进，三权分立的政治建构也早已深入人心，但若出于对公共行政效率的追求而进一步提高行政权则压力要小得多。传统公共行政之所以最终出现在美国，不仅是威尔逊对欧洲大陆一些国家的较高的公共行政效率的羡慕，而且是民主制度不断发展的结果。正如托克维尔在《论美国的民主》中所预测的:民主制发展到极致的结果是强大的中央集权，这其中当然有着近代民族国家崛起的原因。托克维尔认为，身份平等是民主制的核心特征，由于人与人之间获得了法律基础上的平等权，因此，必然会更多地求助于政府，其结果就是作为个体的人在公权力面前愈发脆弱。随之，民主就走向了它的反面。此时，关于民主制下公共行政效率低下的诟病又此起彼伏，“在科学管理运动的影响下，‘效率’已成为美国的主流观念。1860—1890年间股份有限公司塑造了现代美国。公司不仅支配者美国人的生活，决定人们拥有什么，而且公司也影响着人们的思想观念”［6］。在传统公共行政理论的指导下，政治—行政二分法的理念很快成为一种潮流。政治—行政二分法一方面是为了继续维持民主制度的价值;另一方面，是为了提高公共行政效率，即想要在公平与效率之间取得一个平衡，谈何容易。在漫长的传统公共行政史上，资本主义本身蕴含的对社会秩序的破坏性也在客观上推动了官僚制行政的壮大。特别是资本主义内部难以克服的经济危机一次次地打击着脆弱的社会和个体，1933年的经济危机及随后的第二次世界大战对整个世界造成了极大的破坏，作为公共价值的维护者和公共利益的提供者，政府被人们寄予厚望。伴随着二战后凯恩斯主义的盛行，传统公共行政理论迎来了一个高峰，而其中以20世纪六七十年代兴起的福利国家制度为最盛。韦伯的官僚制行政理论源于对科学理性的崇拜及对群氓政治的不信任。对群氓政治的不信任是由于对普通民众所拥有的有限理性的怀疑。对韦伯来说，“官僚制是现代文明所内涵的维持法律、经济和技术理性的必要条件或组织手段。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格的服从，摩擦力、物力和人力成本低，是严格的官僚制行政的属性。官僚制强调以可计算的规则为根据的客观的组织活动，不顾及人。官僚机构的官员行事不涉及爱憎，形式上不对个人，把规则应用于实际的情境”［5］37－38。韦伯所说的作为官僚机构的理性机器实际上和柏拉图理想国中的哲学王很像，居于洞穴之外，拥有着智慧之光，指导着洞穴内人们的生活。而实际上，韦伯想要实现的官僚理性是一种理想的状态，官僚制是一种理想的组织类型。在韦伯看来，官僚机构和普通大众构成了一和多的关系。作为普通大众的个体由于都同等地服从作为“一”的官僚机构，因此，所有人又都是平等的。在这里，韦伯笔下的官僚理性成为卢梭笔下的公意的化身。随着民族国家的发展、各国中央集权的加强、资本主义经济危机的爆发，传统公共行政理论走向了公共行政的舞台并长期占据着公共行政领域的主流地位，直到它的难以避免的弊端不断地显现之后，才被新公共管理理论取代。(二)新公共管理范式。对于世界历史来说，20世纪七八十年代是世界社会史的一个转折点。看起来没有发生什么重大的事件，但思想领域的悄然转变很可能改变了世界历史的走向。经济领域的凯恩斯主义的落幕，以哈耶克为代表的一批新自由主义理论家走到了前台。而公共行政领域传统公共行政范式指导下的福利国家的弊端日益明显。官僚制行政本身是为了追求公共行政效率，现在却成为效率低下的主要障碍。在政治领域，随着官僚机构的不断膨胀，行政权也不断地扩张以至于威胁到民主制传统的趋势，这种情况很快引起了一些理论家和普通民众的不满，早已做好理论准备的新自由主义就第一时间站了出来。在新自由主义理论成为占主导地位的意识形态的过程中，普通民众只是成为无意识的推动者。在这里，我们还无意指出新自由主义实践给整个人类社会和人类精神所带来的不可逆的状态的结果的好坏，只想指出新公共管理理论在取代传统公共行政范式过程中的思想基础。在以哈耶克为首的新自由主义理论家看来，有限理性是人类的客观存在，自生自发秩序是人类社会的客观存在。任何试图改善人性和改造社会的尝试都是对自由的最大威胁，其结果也只能是适得其反。“新自由主义首先是一种政治经济实践的理论，即认为通过在一个制度框架内———此制度框架的特点是稳固的个人财产权，自由市场、自由贸易———释放个体企业的自由和技能，能够最大程度地促进人的幸福。国家的角色是创造并维持一种适合于此类实践的制度框架”［7］2。与古典经济学传统不同的是，新自由主义不仅主张最弱意义的国家，而且主张将伦理道德从经济学领域驱赶出去。在公共行政领域，西蒙率先发起了对传统公共行政的挑战，西蒙认为，“效率标准指在给定资源条件下取得最大结果的选择。那里产出得到了具体说明，效率标准确定何种组织形式最好。运用效率标准，西蒙批评性地考察了传统上认可的行政原则，并说明了这些原则并不必然是正确的。提高专业化水平并不必然提高效率，只有在给定有效资源条件下改善绩效的专业化水平提高，才有助于效率提高”［5］49－50。西蒙的挑战虽然依旧发生在传统的政治—行政二分法的内部，但政府作为提高公共行政效率的主体已经遭到了抛弃，官僚理性被当作一种乌托邦神话而遭到了否定。一些以维护美国的民主制传统和个人自由的经济学家建立了新公共管理理论。在他们看来，作为个体的人在现实社会中表现为理性的经济人，个人比作为公共组织的官僚机构更清楚地知道自己的利益所在。“理性的经济人”同样也是防止暴政的最有力的工具。这些主张与新自由主义思想不谋而合，也正好迎合了20世纪七八十年代兴起的波西米亚式的后现代文化。在新公共管理范式下，市场作为传统上公认的资源配置的有效手段再次占据了主导地位。我们之所以用“再一次”来形容市场在资源配置中的命运的沉浮，是因为在资本主义兴起之初，它也取得了神灵一般的地位，而之后由于资本主义世界频仍的经济危机及马克思主义的挑战，它也被丑化了很长的时间。如今随着新自由主义的崛起并再次走进人们的心灵实属不易。在市场成为有效配置资源手段的背景下，公共行政领域政府的民有化改革及国有企业的私有化改革在整个世界范围内开展了起来。政府不再作为提供公共服务的主体，而成为市场上购买公共服务的买主。如何成为精明的买主成为新公共管理范式下公共行政的主要目的。在新公共管理范式下，公共服务的质量和效率是否有所提高呢?我们普通人很容易被时代进步中的繁荣迷住双眼。如何鉴别公共行政的困境也成为公共行政领域的一大问题。价值和效率的二元对立从根本上主导着公共行政的发展。在沃尔多看来，缺少了价值导向的效率纯属海市蜃楼。“假设我们能够有效率地完成所有的目标，这当然是不可能，至少是不道德的。因为有些目标是令人厌恶。此外将‘行政科学’建立在效率的基础上，这一提议是有待商榷的，因为效率没有真正标示出这门科学的特殊性，在完成手头的工作时，要尽可能缩小现实性与可能性的差距，这在所有实际的人类活动中，都是一个重要的考量，行政是这样，种地和扇舞也是这样”［8］249。如果说沃尔多关于价值与效率的论述还不能揭示出新公共管理范式指导下效率至上主义的公共行政的困境的话，那么，大卫•哈维对新自由主义的批判则更直观地告诉我们新公共管理范式下公共行政的困境。大卫•哈维认为，新自由主义的转向实际上是一个阶级重建的过程。检验公共行政的困境要看到至少有一部分人在政治共同体内生活得并不幸福。阶级重建的过程意味着财富向少部分人流去。而社会的繁荣则以牺牲社会上所有人的心灵自由换来的。德国的新生代哲学家韩炳哲认为，在新自由主义社会里，不论是富人，还是穷人，都处于一种自我剥削的社会状态中。“新自由主义释放了自我和效率激励，形成了新的社会秩序，导致了爱欲的消亡。积极社会中，死亡的消极性逐渐隐去，社会中仅存徒劳的生命之焦虑，唯一的目标是‘确保在无序中苟活下来’”［9］46。总之，新公共管理范式下的公共行政实践极大地忽略了对价值的追求，而作为效率的价值本身却又产生不出公共价值来，这是我们今天所面临的公共行政的现实困境。(三)新公共治理范式。大卫•哈维认为，“从政府管理(独立的国家权力)到治理(更宽泛的国家构造和市民社会中的核心要素)的转变，便是在新自由主义下完成的”［7］88。大卫•哈维说得有道理，新自由主义理论指导下的自生自发秩序并不是无政府状态，新公共管理范式影响下的人们刚从国家权力的奴役下解脱出来，却又掉进了市场的陷阱中。所谓的无形的手意味着资本的力量，在将越来越多的公共服务商品化的同时，也将普通民众的命运交给了资本，而资本是没有人文关怀的功能的。最初的关于治理的理论是伴随着新自由主义思想登上历史舞台而产生的，只不过它和新公共管理理论的出发点不同。主张治理的理论家是从我们这个时代的多元性出发来思考公共行政的。在他们看来，不论是作为公共服务的提供者的政府，还是作为公共服务资源的配置者的市场，都不能单独地应对我们这个多元性的社会。公共行政事务实在是太复杂和繁巨了。因此，新公共治理理论家将“社会”引进了公共行政领域。可以说，新公共治理理论试图对传统公共行政及新公共管理理论中由来已久的国家中心主义和市场至上主义的抽象对立进行超越，所以又在公共行政实践中引入了社会这一要素。从根本上看，这也揭示了多元社会中公共事务权威及权力运作方式发生了改变，实际上我们现在已经不能继续忽视社会的力量，它将对公共权力配置和运作产生较大的影响，从而治理也必然表现出多种形式。因此，新公共治理理论则适时地站出来对新公共管理范式下的公共行政困境展开了批判。有了传统公共行政和新公共管理分别在公共行政实践中表现出来的政府失灵和市场失灵的经验，新公共治理理论决心超越这两个范式的局限。“当前，治理实践正在发生转变，从运用国家权力进行统治，逐渐转向政府和非政府多个主体通过协商协作完成各种政策指令”［9］3。当奥斯本在《新公共治理?》一书中反问新公共治理理论是一种范式吗?我们认为，他是以一种谦卑的姿态来讨论新公共治理理论。从目前治理理论在不同学科及不同领域的广泛应用来看，从事实层面反证了新公共治理理论是一种范式，或者说应该作为一种范式来解释我们当今时代的现实。在新公共治理理论学者看来，传统公共行政中政府管得过多使得官僚机构不断膨胀直至失去了公共服务效率，而新公共管理理论中政府又管得过少以至于丧失了宣扬公共价值观与美德的能力。毕竟作为社会契约意义上的政治共同体，只有政府是为着公益的目的而产生的。政治哲学家汉娜•阿伦特认为，我们生存的社会是一个公共领域和私人领域都缺失的社会，我们生活在一个“同质化”的社会中，这一同质化的社会是市民社会的极致状态。也就是说除去传统意义上的公共领域和私人领域之后，社会领域是一个新生的领域，它是随着现代通信手段的不断进步而产生的，特别是数字媒体时代的到来和智能手机走进我们的生活，作为个体人类之间的距离缩短为零距离。而零距离意味着最远的距离。零距离成为现实使得社会领域侵蚀了公共领域和私人领域，所有的人都被暴露在网络空间的阳光下，我们既是网络资讯的消费者，也是资讯的生产者和分享者。“透明化”“透明人”是我们这个时代和个体人类的典型标志，然而，同质化的个体都被社会裹挟，却又同床异梦，不具有分享公共价值观与美德的能力。零距离的社会是一个相互隔离的社会。毫无疑问，公共领域意味着“善治”存在的空间。私人领域象征着自由存在的空间，社会领域的突然闯入使得政治共同体一方面面临失序的无力感;另一方面，存在同质化的事实。新公共治理理论在对社会现状的认识上还是比较清醒的。从启蒙意义上分析从传统公共行政—新公共管理—新公共治理范式的演进逻辑，我们发现新公共治理理论范式是期望在不改变现存的新自由主义秩序的前提下恢复政府提供公共价值观与美德的能力。它希望兼具政府和市场的优点而避免它们各自存在的缺点，进而完成对传统公共行政和新公共管理理论的超越。这中间反映出一个从事实向价值回归的逻辑，但这种回归是一种变异了的回归。新公共治理理论家试图重提沃尔多的行政国家关于价值的讨论，但又不愿跳出新自由主义的逻辑。从本质上看，新公共治理理论同许多后现论一样宣称超越启蒙主义，而事实上是启蒙理性的延续。后现代学者尝试对启蒙理论和思想进行彻底的解构，却没办法建构新的理论体系来指导人们的未来。或者如他们所宣称的解构本身就是建构。只要社会存在，自由还能为人类所拥有，解构一切就没什么不行的。

三、新公共治理能否解决公共行政的困境

在不长的公共行政学研究史上，有着汗牛充栋的公共行政研究文献，然而，一个不可否认的事实是:无论是沃尔多路径或是西蒙路径，不论是传统公共行政理论范式、新公共管理理论范式还是新公共治理理论范式(这是一个正在实践着的理论范式)，都没有很好地解决公共行政的困境。原因何在?沃尔多在其著作中说过一句很有名的话:“如果一个人没有任何公共事务的重要体验而被允许教授政治科学，这将是令人震惊的。”［8］3这是一句深深打上了美国烙印的自大的话。他忽视了政治学科的科学化本身使得它难以指引我们文明社会的发展。从整体上看，这句话又深深烙上了政治科学的实证主义传统，而沃尔多本人却是以研究公共行政领域的规范价值而著称的。历史性地看待公共行政学的发展和近一百多年的公共行政实践，我们发现行政学或行政管理学作为从政治学分离出来的学科，它不再关注政治学传统中的宏大叙事，何况政治科学本身也抛弃了这一叙事传统。近代公共行政学科的发展史是在一个后启蒙主义的时代背景下发展的。虽然沃尔多路径反复强调公共价值的重要性，但它同样难以上升到对人类美好生活的指导上来。因为这条路径的出发点依旧在启蒙理性的范畴之内，对人类的心灵难以真正形成触动。在这一部分的标题上加了一个问号，是因为新公共治理理论是一种正在实践着的理论，而且从目前治理理论家对它的追捧来看，它似乎真的会成为解决公共行政困境的一剂良药，但事实真会如此吗?在讨论新公共治理理论范式能否解决公共行政所面临的困境之前，我们应该对公共行政的困境有个准确的认识。在一般的公共行政研究中，传统公共行政的困境在于政府失灵，新公共管理理论的困境在于市场失灵。如今，新公共治理理论的产生正是为了解决前两种范式下曾出现过的政府失灵和市场失灵的问题。无论是政府失灵，还是市场失灵，都只是作为学科术语的公共行政困境。公共行政实践的现实困境还要追寻到普通公民对公共行政实践的体验，只有真实的体验才能更直观地被感知，然而，这种关于公民对公共行政实践的体验绝不单单源于公共行政实践领域，在我们这个时代，公民体验到的不幸福更多地源于现代性困境。何谓现代性困境?在美国政治哲学家艾伦•布鲁姆看来，价值相对主义是我们这个时代最突出的特征。“有一件事情教授们必须绝对明确:几乎每个学生进入大学时都相信，或自称他们相信，真理是相对的”［10］17。而在政治哲学家口中的价值相对主义，正是新公共治理理论家所说的多元社会的价值观。新公共治理理论面对的多元的社会主张顺势而为，提倡多主体、多中心的多元治理或政策网络治理。斯托克指出，“治理的关键在于:政府内外的制度和行为体;作用和责任的界限变得模糊;机构之间关系的权力依赖;众多自组织网络;通过使用新技术去‘掌控和引导’而非用‘命令’来治理”［11］6。一方面，这种多主体之间协商式的治理无法在政治共同体内形成公共价值观与美德。卢梭认为，在一个政治共同体内有着很多利益相同的小团体聚集在一起，这些小团体的利益的聚合形成了众意。不过，众意的存在却是公意的阻碍。因此，在众多的多主体、多中心的组织网络之间总是会矛盾重重以至于难以调和，最终也不利于不断提高人民生活的幸福感和尊严感。另一方面，新公共治理理论家所说的组织网络中的多主体参与者是包括政府、企业组织、非政府组织等。从组织网络的构成上看，成员基本上都是社会精英。在大卫•哈维看来，即便是那些以反对新自由主义实践所带来的诸如环境破坏和贫富分化的公益组织也都是由精英组成的，并最终成为固化阶层流动的帮凶。因此，这些名目繁多的自组织在为普通民众谋取福利方面的能力是值得怀疑的。而“好的行政，能帮助那些需要政府帮助的人们，通过自身努力获得正义、安全、更稳定的就业、更好的生活与工作条件，以及持续分享文明的成果”［8］85。新公共治理理论所主张的多主体参与的协商式治理模式不仅不会解决政府失灵和市场失灵的困境，而且很可能加重普通民众的被剥离感。针对价值相对主义盛行的现代性困境，即新公共治理理论家所说的多元社会的困境。阿伦特认为，所谓的多元社会也可以说是一种碎片化的社会，这种碎片化的社会更让人苦恼的地方还在于出于自我保存的目的而觉醒的个人私欲的膨胀。个人主义的盛行使得公共价值观与美德遭到了严重的破坏。新公共治理理论主张重提沃尔多的行政国家，将政府作为创造公共价值的主体。“传统公共行政主要关注效率，新公共管理既关注效率，又关注效能，这个新兴的途径则将价值先于效率和效能来追求、讨论、挑战并评估”［10］108。“这个新途径的中心是公民、公民权利和民主，这可以回溯到德怀特•沃尔多对行政民主理论的持久兴趣。这个途径主张更为权变且实用的合理性，超越了赫伯特•西蒙行政人和微观经济人的形式合理性。公民被视为有能力参与到协商式问题解决当中，使其能够发展出托克维尔探讨正确理解自利时所提到的19世纪30年代的美国公共精神”［10］111。当然了，有不少新公共治理理论家认为，“公共价值观与公共价值并非政府的专有领域，政府也不是具有公共价值责任的唯一机构，尽管明显政府对保证公共价值观具有特别的作用”［10］111。从这一点来看，新公共治理理论对公共价值观与美德的主张是西方政治思想史上价值与事实反复较量并互占上风的一个缩影。重新回归公共价值观与美德是新公共治理理论的一个可取之处，而且真正让公民参与到协商式治理中去也是完善公共行政实践的一个必由之路。不过，新公共治理理论能否解决公共行政的困境则需要在实践中进行检验了。

［参考文献］

［1］［美］乔治•弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．张成福，等译.北京:中国人民大学出版社，2003．

［2］竺乾威．新公共治理:新的治理模式?［J］．中国行政管理，2016(7)．

［3］陈勇军，魏崇辉．公共治理理论对破解我国协商治理困境的意义［J］．江西社会科学，2018(10)．

［4］［法］让－弗朗索瓦•利奥塔．后现代状况———关于知识的报告［M］．岛子，译.长沙:湖南美术出版社，1996．

［5］［美］文森特•奥斯特罗姆．美国公共行政的思想危机［M］．毛寿龙，译.上海:上海三联书店，1999．

［6］霍春龙，包国宪．论公共行政发展过程中的绩效范式变迁及其演化规律［J］.兰州大学学报:哲学社会科学版，2018(4)．

［7］［美］大卫•哈维．新自由主义简史［M］．王钦，译.上海:上海译文出版社，2010．

［8］［美］德怀特•沃尔多．行政国家:美国公共行政的政治理论研究［M］．北京:中央编译出版社，2017．

［9］［德］韩炳哲．爱欲之死［M］．北京:中信出版集团，2019．

［11］王浦劬，臧雷振，编译．治理理论与实践:经典议题研究新解［M］．北京:中央编译出版社，2017．

公共价值管理范文篇9

关键词：公共管理；协作式；资源共享

随着多元化利益主体的出现，公共管理越来越复杂。一些突发事件出现之后的处理应对不仅仅由政府来负责，也包括社会组织和私人部门的介入，公共事件往往涉及多个组织或部门发挥职能明确分工来协同处理。如何构建公共主体之间的协调机制，合理安排资源高效地进行流程的运作值得人们深入研究。公共管理的协作式发展的目的在于整合社会各种资源使处理问题的时间迅速，方式便捷，方法得当，达到资源的优化配置。发展协作性公共管理是经济全球化背景下社会变革中满足不断变化的新现象的新要求，是现代公共管理的一种新模式。

1协作性公共管理兴起的背景

国际上对于协作性公共管理的研究已经有十年之久，20世纪70年代末，公共行政部门在行政中出现了机构裂化和公共服务碎片化的问题。20世纪90年代，英美等一些国家开始新的管理路径探索，利用网络化技术联合协作呈现出协同政府形态，这成为了公共管理领域的重要改革。这场改革强调整体性思维，把政府机构的公共服务和社会组织职能整合起来实现资源共享。利用信息化的便捷条件，把政府治理和公共服务用信息化手段包装，全面提升公共服务质量。这场变革具有深刻的背景。一是社会变革论。这种观点认为协作性公共管理模式的兴起是由于当前的社会变革和社会转型。政府在转型期所遇到的社会问题和社会矛盾呈上升趋势，政府面临的跨边界的新问题不断涌现。社会化条件下，各种资本融合使公共部门和管理者必须以复杂的关系交流合作，共同面对困难，共同解决问题。政府部门之间、政府与社会组织、社会组织之间的依赖性增强。过去的公共管理所需要解决的问题比较简单单一，一般局限在政府所辖的范围内，无须跨区域、跨部门来解决。现在各部门各单位在新的问题面前都要出让一部分权力放入公共领域，并在公共领域中协作进行管理，实际上是权力的交流和资源的共享。信息通讯技术为协作性公共管理做出了巨大贡献，在信息化政务工作中，用网络来实现信息共享加大了协作管理的效率，为多部门协作提供了可能性。二是认为部门失灵。当前的公共管理边缘越来越模糊，不能按照传统的边界来划分管理归属。公共管理已经不再局限于某个部门，甚至某个部门也无法独立解决当前的管理难题。网络时代的公共管理呼吁多个社会活动者协同行动，公共管理工作已经再无明确的边界。现代公共管理以渗透性和关联性为特点，只有开发跨领域、跨部门的协作性管理才能在复杂问题面前有效应对。单个的部门无法解决在区域经济领域、环境、跨界设施等方面的问题。取代传统官僚管理模式的是现代碎片化的管理形态，所有的公共管理都要以公众需求为导向，以资源整合为方法，打破政府、社会组织、管理者之间的界限，共同协作为一个目标而创造价值。

2公共管理的协作式实践模式

公共管理协作式实践已经走过十余年，在现代公共管理部门都已经认识到协作式管理的重要性和必要性。现代公共管理者在过去的十年间对协作式公共管理有着不同程度的新拓展，协作性公共管理已经成为现代公共部门管理者的一项核心活动。

2.1跨部门协作性公共管理

有代表性的是英国的“协同政府”改革。协同政府是现代化政府的新形式，强调机构、政策和项目的一致性使协作成为可能。协同政府为世界其他国家的公共管理开拓了道路，是探索跨部门协作性公共管理的典范。协同政府所协同的是不同的政府部门本来有不同的分工，但由于在系统内部各部门与所管理的内容有关，通过组织拉进行内部整合，再与其他部门发展外部的协作。协同政府可以打造一站式服务，排除跨部门工作的障碍，利用有效方法收集公共信息。通过各部门的协调合作进行整合服务，满足各方面的需求。跨部门协作性公共管理的关键在于要建立公共服务标准和协议，确定协作时要遵守的规范和协作战略。各个管理主体之间要消除界限就要适当放权，避免权力交叉和重复运用。协作式公共管理重点打造整体化环境，要成立跨部门委员会对跨部门协作统筹安排，对所需要的财政支出做统一管理，战略规划、财务、交通、卫生等管理环节都要由跨部门委员会来实施具体分工。此外，还要成立跨部门的监督小组负责监督各组成成员的活动，保障跨部门协作顺利进行。在公共事业方面，协作式公共管理的范畴较广，比如开展联合检查就需要铁路、航空等交通部门的协作配合。比较常见的是政府部门、社区、志愿部门的联合协作，公共事务在公私搭建的伙伴关系中更容易优势互补，还有一些营利部门和非营利部门也可以按照共同的目标建立公共服务。采用协作式的管理模式目标就是在利益最大化中创造公众价值。

2.2跨地区协作性公共管理

经济全球化对跨地区协作性公共管理提供了外部条件。国家层面的跨区域合作在经济领域不断进行，很多国家都在搞区域一体化发展。英美等国家在协作性公共管理方面走在世界前列，在英美国家的公共管理中，跨地区协作已经成为地区间联合共同发展的基本策略。比较流行的就是成立协会和协作机构，共同处理一些跨地区边界的公共问题。针对区域发展和区域建设，这些协会联合制定公共区域的规划，各个地方政府建立战略伙伴关系来完成协作式公共管理。地方政府之间要按照具体的管理目标制定合作契约缔结关系，成立机构委员会协调整体管理工作。大城市的公共管理可以分为四种类型：①划分指定区域，把区域作为一个整体来制定管理规划；②市政府和县区政府之间形成协作关系，把市政府的职能分派到下级政府进行服务性的管理；③建立区域资金，由区域各管理主体来筹措资金，把资金整合到一起集中分配；④地区之间打破边界限制，协同管理。政府实现社会治理目标要促进各个组织之间的协商、交流与合作，把各个组织力量汇聚在以政府为中心的周围，形成协同政府。公共服务在20世纪80年代之后具有碎片化的特点，这种特点意味着只靠现有组织的单独行动难以回应公共政策的目标。只能按照服务对象的需要寻找协同的组织跨区域跨组织边界开展行动。协同政府实际上提供的是整体性的公共服务。

3当前协作性公共管理的启示

协作性公共管理是现代公共管理的一种手段，目前来看，协作性公共管理的研究已经不再是一个新课题，但我国对于协作性公共管理还尚处于雏形阶段，相对来说，西方国家的协作式公共管理已经趋于成熟。我国政府对于协作性公共管理的实践随着近年来的突发事件而发展。2002年的非典就是需要进行协作性公共管理的典型案例，以全国为单位跨区域跨部门的整合，各级政府建立协作关系，全社会调动资源。此外，地震、雪灾、劣质食品、流感和气候变化等突发性或蔓延性的恶性事件都需要协作性的管理模式，跨地区跨部门的协作性公共管理在当今时代十分重要，人们必须尽快建立起协作式公共管理的机制。党中央要求大部制改革就是要提高各部门之间的协调配合能力。中央对协作性公共管理已经引起关注，我国在行政管理改革中不断迈向新台阶。协作性公共管理有重要的研究价值，只有健全各部门之间的配合机制，理顺权责关系，才能使各个区域部门联合成一个整体发挥其各自的职能协调运转发出合力提高政府的行政效能。长期以来，我国的政府机构存在职能交叉、管理缺位的问题，政府机构改革一般侧重于划分部门职能，明确权责，但没有重视部门之间的协调配合。在协作式公共管理方面，人们需要借鉴英美等国家的管理经验，重视和研究部门之间的协作关系，不能把政府机构改革单纯局限在增加部门和裁减部门方面。只要部门之间存在分工问题就会有机会为解决同一个问题进行配合和协调。在欧美国家的政府改革就是把不同职能的机构或部门整合在一起然后按照所辖工作实现跨部门协作。近年来，我国政府在公共管理领域提出了区域协调发展，并且把区域协调发展作为一种重要政策，协作主要倾向在市场经济中，在发展经济的时候建立合作机制和扶持机制等，缩小贫富差距也是从区域角度优势互补。我国的地理环境需要协调发展，尤其是针对东西部发展条件的差异，我国在实践中必须完善区域协作机制，振兴东北老工业基地，珠江三角洲区域和环渤海经济区域的发展都需要在区域的划分前提下进行区域合作，调配各种资源跨省跨区域互动互补。我国的区域协作机制在实践中不断丰富和创新，经济区域化、区域整体化的发展已终取得令人注目的成就，并日益凸现出在国民经济和社会发展中的重要作用。西方国家关于协作性公共管理的实践经验与理论成果，是我国公共管理学术界与实务界应该积极关注的理论与实践话题。同时，学习和借鉴西方国家在该领域的理论研究成果与实践探索经验，加快建立健全我围公共管理流程中的跨地区、跨部门协作性公共管理机制，更好地解决由于地区、部门、行业、职能分割所带来的公共政策、公共服务碎片化问题，对于纵深推进我国行政管理体制改革、加快服务型政府建设具有重要的现实意义。尽管我国的经济领域协作式发展实践经验较为丰富，但是在政治、文化、社会、生态等其他领域，协作式公共管理还没有展开，所以，人们要继续研究公共管理流程中的跨地区跨部门协作机制，使这一优秀的研究成果辐射到公共需求的各个方面。

作者:刘多金 单位:中共海城市委党校

参考文献:

［1］吴春梅,翟军亮.公共价值管理理论中的政府职能创新与启示［J］.行政论坛,2014(1).

［2］董礼胜,王少泉.工具—价值理性分野下西方行政伦理学的变迁［J］.中国行政管理,2014(1).

［3］孙珠峰,胡伟.后新公共管理时代钟摆现象［J］.南京社会科学,2013(9).

［4］王学军,张弘.公共价值的研究路径与前沿问题［J］.公共管理学报,2013(2).

［5］包国宪,文宏,王学军.基于公共价值的政府绩效管理学科体系构建［J］.中国行政管理,2012(5).

［6］王诗宗.治理理论与公共行政学范式进步［J］.中国社会科学,2010(4).

［7］何艳玲.“公共价值管理”：一个新的公共行政学范式［J］.政治学研究,2009(6).

［8］尹文嘉.公共价值管理:西方公共管理理论发展的新动向［J］.领导科学,2009(26).

［9］黄志球.中国海上搜救管理体制创新研究［D］.武汉:武汉大学,2014.

［10］蒋牧宸.地方政府公共服务供给机制改革研究［D］.武汉:武汉大学,2014.

［11］杨立青.上下联动的中国文化管理体制创新［D］.武汉:武汉大学,2013.

［12］邢昉.公共治理视阈下中国银行业监管体制创新研究［D］.武汉:武汉大学,2012.

［13］叶汉雄.基于跨域治理的梁子湖水污染防治研究［D］.武汉:武汉大学,2011.

［14］顾光海.新疆生产建设兵团体制转型研究［D］.武汉:武汉大学,2009.

［15］高峻.基于整体性治理的中心城市交通管理体制创新［D］.武汉:武汉大学,2011.

公共价值管理范文篇10

在西方公共行政学发展演进中，每一个阶段的主导理论存在和以往有明显区别的核心价值观念，主要表现为工具理性或价值理性，这两种价值观念总是随着时间的推移和研究的深入交替出现。“工具理性”和“价值理性”是由德国社会学家韦伯在研究社会行动时提出并加以详细论述的。他认为，工具理性的社会行动取决于“对客体在环境中的表现和他人的表现的预期，将这些预期转化为实现目标和追求的工具。而价值理性的社会行动取决于“内化为行动中的价值理念和信仰，这种不论是哪方面的价值和理念的体现伴随着行动过程的始终，因此它侧重于这个过程而不是结果”[1]。这段表述可以被理解为，工具理性强调手段———目的的合理性，主张通过精确的科学计算和缜密的逻辑推理来实现所预设的目标，而不关心行为本身的意义和价值；价值理性关注行为本身的合目的性，追求行为本身所具有的意义，要求人的行为必须指向美好的价值，而不管它的结果成功与否。简而言之，前者关注“是什么”“如何做”的问题，通常与方法、技术、手段等工具相联系，所追求的是科学性、有效性；后者关心“应是什么”的问题，往往与人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联，所追求的是正当性与公正性。工具理性取向的公共行政学强调效率优先，坚持理性———自利人的假设，倾向实证的研究方法，主张管理者的角色定位，积极构建行政科学。而价值理性取向的公共行政学注重公共精神的培养，坚持反思———利他人的假设，喜好规范的研究方法，主张政治家的角色定位，努力追求行政哲学。对于西方公共行政学理论发展史，不同的学者从不同的角度来研究，其中一个主要的划分方法就是“范式论”。“范式”一词由美国学者托马斯-库恩(ThomasKuhn)[2]提出。他认为，“范式是经过大部分人肯定并且成为通用的模型或模式”。我国学者陈振明[3]提出了传统公共行政学、新公共行政理论、(新)公共管理学三范式；美国学者登哈特夫妇[4]也提出三范式论，即老公共行政、新公共管理、新公共服务；毛寿龙和李文钊[5]提出四范式论，即官僚制行政理论、新公共行政、新公共管理、民主制行政理论。

二、传统公共行政学（工具理性）

行政学产生于政治学，但是经过发展从政治学中脱离出来。政治学被认为是行政学的理论基础，将二者的关系比喻成花与树，根与果的关系。伍德罗•威尔逊于1887年发表的《行政学研究》这篇文章开了美国行政学研究的先河，在此文中他将行政学从政治学中提炼出来研究。威尔逊在该文中提出行政和政治应当分属于两个不同的领域，所要研究的内容和问题也不尽相同。虽然政治规定了行政研究和实践的目标，但是政治不能控制行政实践过程。随后，古德诺对威尔逊提出上述观念做了进一步的研究和探讨，他将政府功能划分为两类，一是“政治”即表达国家意志，二是“行政”即“执行国家意志”。[6]威尔逊认为，行政是一门纯粹技术性和应用性的学科，效率被视为行政学的目标也是行政学的核心价值。因此，为了获得高效率的行政实践，韦伯的官僚制层级组织产生了，“官僚组织的盛行和大范围采用，离不开它对效率的追求，并且在此过程中影响组织成员为共同的目标一起努力。”[7]此外，泰勒提出的科学管理思想和法约尔的一般管理理论，再一次丰富了传统公共行政理论的发展。威尔逊认为，行政作为工具，它是中立的，不需要包含价值因素，只有实现了它对高效行政实践的追求，才实现了它对价值的追求。

三、新公共行政理论（价值理性）

上世纪六七十年代，以美国为代表的西方国家出现了一系列危机，人们开始呼吁政府改革，以改变现有困境。因此，一些学者开始回顾和反思传统公共行政理论的缺陷，新公共行政学在这样的背景下诞生了。1968年，包括弗雷德里克森在内的一批学者，采用新的研究方法召开了有关公共行政学发展趋势的会议。新公共行政理论将“公共”作为研究的中心，它不仅追求传统公共行政学所强调的经济、高效和协调的价值理念，还追求社会的公平公正，强调在为社会高效经济地提供公共产品和公共服务的同时注重社会公平的实现。正如弗雷德里克森所言“和传统公共行政学相比，新公共行政学不仅关注如何高效率的利用资源来提供公共品与公共服务和如何在控制财政支出的情况下保持公共品与公共服务的供给，而且关注这种服务是否增进了社会公平？”即传统公共行政学更多的是对经济和效率的追求，而新公共行政学赋予了这一追求行为价值理念。新公共行政学主张公共行政不仅仅是有效的执行政策，而且由于它的“公共性”，它还担负着广泛的社会责任，需要了解广大人民群众的真实需求，并对此做出积极的反应，以此更进一步接近民主政治的目标，承担应有的社会责任和义务。新公共行政理论对“效率”所代表的含义有不同的认识。通常所说的效率，是少投入和大产出之间的比，也即传统公共行政理论的理解。而新公共行政理论给“效率”赋予的含义则丰富的多，将价值观念灌输其中，即在追求效率的过程中必须时刻拷问是否促进了社会公平和人民利益的表达和满足，考虑到社会性的公平分配，以有效改善公民的生活水平为目标。新公共行政理论认为公共行政的核心价值在于社会公平，即尽可能公平地分配公共利益，照顾到处于弱势的群体。弗雷德里克森有一句话所表达的含义是：“新公共行政追求的社会公平意味着将部分公共权力和社会资源与福利的天平倒向社会中明显缺乏这些的弱势群体，”。即尽可能地对这些在社会分配过程中得到最少的群体给予应有的弥补，努力增加社会中的公平。新公共行政反对传统公共行政所坚持的价值中立，他们认为，制定和执行政策的政府官员与研究公共行政学的学者们不可避免地会将自己的价值观念和经验加到决策和学术思想中，价值中立在学术研究和行政实践活动中都不存在。

四、新公共管理理论（工具理性）

新公共管理最典型的表现形式便是奥斯本等人提出的企业家政府理论。在上世纪九十年代西方经济危机扩大的背景下，需要政府做出有效应对，因此不可避免地要求政府的行政改革。企业家政府理论是对西方传统官僚制政府组织的反思，在官僚制产生和盛行的时代，它代表着理想高效的组织形式，它的层级组织形式和专业化管理使高效地完成大规模的复杂任务成为可能，而现在的社会环境已经发生了较大的改变，经济全球化使得原来的经济模式不再适应新的时代要求，大数据和云计算的产生使得信息的传播与获取变得容易，并且公众也能获得相较以往更多的知识和信息，这使得在信息领域官僚和公众的地位变得平等，由此看来行动迟缓、效率低下的政府已经不再适应当今社会的需求。“企业家”一词是由法国经济学家J.B.萨伊创造的，他认为企业家有敏锐的洞察力可以将资源转向效率高的领域和地方，以达到高效利用。在奥斯本看来，萨伊对“企业家”一词的解释不仅适用于私人部门，也适用于公共部门和第三部门，它们都是合理的利用资源，注重投入和产出，提高行政效率。但是，奥斯本同时指出政府组织和企业组织存在明显的差异，它们是两个不同类型的组织。他指出“人们不能将他所要表达的意思误解为政府行动过程和企业行动过程一样。那就弄错了。”[8]他认为，企业与政府有以下几方面的不同：首先，企业领导者是为了获取利润而政府领导者是为了连任；其次，企业收入来自顾客，政府收入来自纳税者；再次，政府动力源于垄断，企业动力源于竞争；最后，企业是对有支付能力并且支付了的顾客提供服务，政府必须对每个人提供平等的服务，不论他的支付能力如何，因此企业的行动要比政府快。奥斯本同时强调：“虽然政府行动过程和企业行动过程不一样，但政府依然有企业家精神，且不见得比企业所拥有的少。”政府应当像企业家那样“掌舵”而不是“划桨”，具备分权意识将权力合理地下放，并不需要亲身参与到每件具体事务的处理中，可以适当的引入竞争，注重目标的实现，具备顾客意识，将等级制的组织适当扁平化，相比行政指令而言倾向于市场作用的发挥。新公共管理理论对管理理念的追求达到前所未有的高度，它以管理学为出发点，对前人的看法提出了批判，尤其是韦伯提出的官僚组织，它认为官僚组织存在过度集权和管制、效率低下、组织僵化等问题，只有引入私人部门的管理技术，改变官僚组织，才能为其注入新的活力，改变其痼疾。[9]其核心价值在于“3E”即经济、效率与效能，注重高效高质的提供公共品和公共服务，注重提高公民满意度。

五、新公共服务理论（价值理性）

新公共服务理论认为，政府的职能是服务而非“掌舵”。新公共服务理论对新公共管理理论的超越体现在对公平、公正、民主的价值理念的关注。新公共管理理论过多地注重效率和经济管理层面的价值，主张政府向企业学习，主张政府“掌舵人”的角色定位，忽视了公共行政价值规范和伦理准则的建设。因此，新公共服务理论倡导公民权，强调公共行政的“公共性”、社会的公平公正、政府官员的回应性、公民的参与，坚持民主精神是公共行政的基本价值观念。正是基于以上价值理念新公共服务理论提出了一种新的行政模式，该模式将政府定位于服务者的角色，赋予行政过程新的价值理念。[10]新公共服务理论追求的公共利益，不是个体自我利益的简单相加，而是建立在公民对话协商基础上对共同价值观念追求基础上形成的利益。公民不是顾客政府也不是企业，只有公民成为公民时，才能追求公共利益而不是满足个人需求。政府的责任在于服务社会和公众，政府官员和行政人员要明确地意识到公共资源不属于政府或者行政人员私有，而是公共的，他们在实践过程中应该考虑的是公共利益的最大化，而不是“如果这笔钱是我的，我应该怎么花”这种问题。在政府的行政实践过程中，效率是重要的，但它应该是在公共利益和公民权利的框架内思考。

六、后新公共管理理论丛林

(一)整体政府理论与网络化治理理论（工具理性）。整体性政府理论的出现是针对新公共管理理论提出而导致的政府部门过度专业化和分权化的问题，这种碎片化不仅没能有效提高政府效率，反而加深了政府低效，各部门之间不能有效协调，注重的都是各部门的利益，忽视了对整体利益的追求，无人对整体负责。整体政府理论强调政府之间、政府各部门之间和政府各层级之间的合作联动，强调协调整合，注重在技术层面改进政府治理模式。汤姆•林在对西方政府改革实践和经验的基础上提出了最佳实践的整体政府概念，由以下四个部分构成：“内”指组织内部的合作，“外”指组织之间的合作，“上”指组织目标的设计与贯彻是自上而下以及对上的责任承担，“下”，指以顾客需要为服务宗旨的公共服务供给过程。[11]整体政府理论追求的核心价值是整合，既包括政府部门之间基于工作办事流程的整合，也包括政府部门和非营利组织以及私人企业基于共同的合作愿景的整合，打破部门之间的壁垒，促使资源和信息在其中的顺畅流通。基于西方学者认为市场和科层制的官僚组织都不是一种有效的社会治理方式，有必要催生一种新的治理形式，于是网络治理理论兴起。在网络治理模式中政府只是其中一个行动者，还包括第三部门和参与到社会治理中的私人部门。各行动者之间基于信任和依赖而进行资源共享。网络治理模式的构建，要求网络中的行动者要有共同的目标，能够在实现共同目标的过程中互惠互利，各行动者之间无障碍地分享和运用各种信息和资源，在此情况下减少交易成本和沟通成本。与传统科层制相比，网络治理结构体现了一种水平协调的模式，决策是由各行动者共同参与和协商形成，各行动者之间是一种多点对多点的关系。网络治理模式的核心在于各行动者之间的共同价值，他们是基于协商一致的、相互认可的共同准则连接在一起，而不是基于权威。各行动者之间是灵活、松散地联系在一起，不是按照规则治理，由具有权威的政府主导在权力的控制下活动。从以上概述可以看出，网络治理理论着重的不是给公共行政注入新的价值观念，而是提出一种新的社会治理模式。(二)公共价值理论（价值理性）。新公共管理理论的弊端使得政府部门不再单纯注视工具层面管理技能的提高，而开始反思被忽略的公共行政价值。公共价值理论不是针对某一价值的追求，而是对不同价值加以整合，体现对价值的包容性。这一包容性的展开建立在“公民”定位的基础之上。[12]对公共价值的追求在于将“基于政府判断然后决定供给的公共品和服务”与“公众认为重要的需求”联接起来。[13]如何确定公共价值，即在公共行政实践活动中确定主导价值，需要考虑公民意愿，是经过沟通、协商、互动达成的整体利益诉求。政府要承担起公平、平等的责任；不仅把公民视为公共服务的对象和评价者，促进公民参与行政过程，使公民权得到全面的发挥而不是口头上的宣扬。公共价值理论重新唤起人们对于公共价值的追求，它试图将民主和效率两大目标融合，充分发挥公民在行政实践活动中的积极作用，强调公民和政府官员以及政治精英共同治理社会，维持社会平稳发展。

七、公共行政理论的发展方向