廉租住房制度调研报告

为建立和完善城镇廉租住房制度，保障城镇最低收入家庭的基本住房需要，国家建设部于年四月颁布了《城镇廉租住房管理办法》（建设部令70号），**年三月又颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部令120号，同时废止70号令）。二**年三月，建设部发出了《关于城镇廉租住房制度建设和实施情况的通报》，贵港市因列为全国70个“尚未实施廉租住房制度的地级以上城市”之一被通报。为此，笔者从构建和谐贵港的角度，对该市实施城镇廉租住房制度情况作了一次全面的调查。

一、建立和完善城镇廉租住房制度的现实意义

住房保障制度是世界各国普遍采用的一项公共政策。其目的在于保障社会成员的基本人权（生存权、居住权）、维护社会稳定和促进社会公平。目前，我国住房保障体系包括“住房公积金、经济适用房、廉租房”。其中，对低收入家庭进行住房保障的主要制度是廉租住房制度。因此，大力推进廉租住房建设具有重大的现实意义。

建立和实施廉租住房制度是构建和谐社会的必然要求。党的**大提出：“社会保障体系是市场经济的推进器，也是社会稳定和谐的安全网和减震器”。党的**届四中全会通过《关于加强党的执政能力建设的决定》，提出了构建社会主义和谐社会的新理念。总书记在中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上指出，和谐社会包括六个方面的基本特征，即“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”。而“安定有序”是和谐社会的首要标志和基本元素，其包含“社会组织机构健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结”的内涵。因此，建立完善廉租住房制度，解决城镇住房困难家庭住房难问题，是城镇低收入家庭安居乐业的前提和关键,是构建和谐社会的必然要求。

建立和实施廉租住房制度是维护贵港社会稳定的重要措施。党的**指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”解决好贵港7000多个“双困”家庭（生活困难、住房困难）的住房难问题，是我们各级政府责无旁贷的责任，更是维护贵港社会稳定的基础性工作之一。

建立和实施廉租住房制度是稳定和平遏市场房价增长过快的重要手段。贵港1996年建立地级市以来，房地产开发如火如荼，市场需求旺盛，房价每年都以超过10%以上的增长速度攀升，已逐渐超出本地群众的经济承受能力和心理预期值。最近,品牌地产杂志《21世纪》执行主编袁一泓参与主持的一个专题研讨会上，业内行家（专家）直言：中国房价攀升除土地因素外源于缺少廉租房和公房。可见，尽快建设廉租房，解决部分最低收入家庭住房困难，将在一定程度上缓解社会对市场住房需求的压力，从而起到稳定和平遏市场房价的作用。

二、贵港市实施廉租住房制度的进展情况

建设部120令颁布后，贵港有关职能部门做了完善制度及大量的实施工作。一是广泛开展城镇最低收入家庭住房状况的调查摸底。20**年底，根据国办发[20**]26号文件关于“抓紧开展最低收入家庭住房情况调查”的要求，该市房产局、民政局联合组织人员到三区两县（市）对最低收入家庭状况及居住环境进行了摸底调查。经调查了解，全市目前共有最低收入家庭19790户，其中户均住房建筑面积不足20平方米的有7048户，人均建筑面积8平方米以下的有3713户。这些住房困难户主要集中在以下两类人群：首先是新旧体制转换过程中各类企业人群。如国企下岗工人，登记失业人口，被拖欠工资的职工，被拖欠退休金的退休人员。这部分人员社会经济地位较低，收入微薄，年龄较大，多居住在旧城区，居住质量较差。在当前住房市场化下很难通过购买新房来改善自己的居住条件。其次是城市新增人口中的中低收入者。主要是城镇人口中的自然增长部分、毕业后留在城市中的在中专毕业生、农村人口向城市迁移和定居等。例如年轻产业工人、商业服务员等。由于他们收入较低，还没有什么积累，因此在相当一段时期内无法购买价格高昂的商品房。二是加强了组织领导。该市党委政府对实施廉租住房制度给予了应有的重视，多次召开专题会议研究，并提出将廉租住房制度建设纳入政府目标管理考核范围，同时成立了廉租住房建设工作领导小组，领导小组成员从房产、国土、财政、监察、建设、民政、房改办、住房公积金管理中心、港北区政府等部门单位抽调。此举使廉租房建设工作从领导力量上得到加强。三是建立完善市本级廉租住房配套政策。20**年8月，贵港市人民政府出台了《贵港市城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，提出了城镇最低收入家庭廉租住房保障方式以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的方式，进一步明确了享受城镇最低收入家庭廉租住房保障的对象、申请办法等；同时，还制定了《贵港市城镇廉租住房资金管理办法》（讨论稿）、《贵港市廉租住房租赁住房补贴发放管理若干规定》（讨论稿）等相关配套文件，进一步明确和完善了廉租住房制度建设的目标责任管理、规范了廉租住房的资金来源及申请、审批和退出制度，使该市的廉租住房保障工作的开展有章可循。四是提出了廉租住房建设初步规划。有关职能部门在进行了大量的调查工作基础上，编制了贵港市廉租住房制度建设的中长期规划和近期计划，建议20**年至2010年，全市规划建设廉租住房面积10.46万平方米，规划建设总套数1270套，预算投资1.15亿元。这样，到2010年，该市计划可改善1270户低收入家庭的居住条件及居住环境。五是积极探讨解决廉租住房建设资金的渠道。做好廉租住房工作，资金足额的保障到位是关键。按照上级要求和各地实践经验，该市提出了“以财政预算安排为主，金融机构融资为辅”的稳定规范的资金筹措和管理制度，并设立了廉租住房资金专户，确保专款专用。

贵港市在建立和实施廉租住房制度方面虽然做了大量工作，但是，实施过程中仍然存在诸多问题，主要有：

（一）廉租住房供需矛盾突出，“僧多粥少”，覆盖面低，受惠人群较少。随着国有和集体企业体制改革的不断深入，单位、企业落岗人员逐年增多，尤其是收入偏低的下岗人员，要求解决住房问题比较强烈，使本来就非常紧张的住房问题显得更加突出。而目前市本级可作为实际意义上的廉租房存量仍为“0”，无法实现有效保障，住房困难户只能看着周边高高耸起的商住楼群而“望房兴叹”。

（二）公共财政支出严重缺位，资金实际到位率为“零”，筹措较为困难。按照该市政府出台的廉租住房管理办法规定，他们在建设廉租房资金筹措上，主要以提取一定比例的住房公积金增值收益和土地出让受益金的政府投入方式解决。而截至今年上半年止，实际到位资金为“0”，造成廉租房政策“空悬”，年度建设目标很难完成。同时，随着廉租住房覆盖面逐步扩大，资金用量也需逐年增加，依赖有限的政府公共财力，将难以为继，廉租住房资金的筹措将难以满足实际发展需要。

（三）市本级可转化为廉租房的直管公房存量少、质量差。据了解，贵港市本级目前拥有直接管理的公房分两大类，一类是解放初期由政府没收、代管和改造过来的房产。全部为砖瓦木结构，主要分布在老城区一带。由于建筑时间久远，大部分已残旧不堪，有部分已成为危房，无法继续使用。这类房屋有115间（栋），建筑面积约23000多平方米。第二类直管公房是“”期间由政府拨款新建、扩建的房产，有住宅和非住宅的，分布在建设路中段，计有7栋共230套12300多平方米（其中1至4栋住宅楼2003年已拍卖改建为商住楼）。这样，该市本级实际可转化为廉租房使用的住宅公房不足200套。

（四）廉租住房准入门槛高，部分急需获得保障的低收入家庭无法享受“安居梦”。按照该市出台的《贵港市城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，享受廉租住房的基本条件主要是：家庭人均收入符合城镇最低生活保障标准，并已连续获得民政部门最低生活保障救助6个月以上；家庭成员自有私房或承租公有住房的人均建筑面积在8平方米以下。政策规定享受廉租住房保障对象必须首先是低保户，那么，一些基本符合低保条件但又未列入低保范围的人群将被拒之门外。据初步了解，这部分人群为数不少，也是易造成社会不稳定因素之一。当前，一些省区和城市纷纷实行廉租住房保障“扩容”，申请门槛以“最低工资线标准”替代“低保线标准”；申请人人均住房标准由“使用面积不超过6平方米”提高到“建筑面积不超过10平方米”。这样，廉租住房保障范围由低保家庭大幅扩大覆盖到低收入家庭。四川、青岛、福建等城市如是。

（五）廉租住房建设用地规划滞后。自从国家1999年提出实施廉租住房保障政策，尤其是该市廉租住房制度公布以来，就有关廉租住房建设用地问题，相关职能部门虽然进行了动议，但目前止尚未通过法定程序确定下来并正式向社会公布规划方案。可见规划远比实际建设需要滞后，严重地影响到实施廉租住房保障的进程。在房价高涨的今天，同样的一块土地，在政府手里，到底是盖廉租房还是商品房？其所带来的GDP和财政收入肯定不是一个数量级。如何在经济利益和社会利益中做出选择，这是摆在各级政府面前的一道现实难题，也是考验我们执政水平的一道“民心题”。

（六）实施廉租住房制度的宣传工作力度不大，群众认知度不高。该市廉租住房管理办法虽然出台已有一年多，由于建设资金迟迟没有到位而无法实施。政策法规虽以文件形式下发了，但还没有通过各种宣传媒体在广大市民中广泛宣传，约有百分之九十五以上的市民尚不清楚政府有这项新政策、新保障。

三、当前全国实施廉租住房制度的基本情况

2003年以来，全国各地结合实际情况，积极推进廉租住房制度建设，取得了初步成效，为改善城镇最低收入家庭住房条件发挥了重要作用。截至20**年底，291个地级以上城市中，已有221个城市实施了廉租住房制度，占地级以上城市的75.9%。全国累计投入用于最低收入家庭住房资金为47.4亿元，已有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。其中，享受租赁补贴9.5万户，占保障总户数的28.9%；享受实物配租4.7万户，占保障总户数的14.3%；享受租金减免18.2户,占保障总户数的55.3%;其他方式保障4796户,占保障总户数的1.5%。至20**年底,国内657个城市中仍有4个地级市和141个县级市还没有建立廉租住房制度；全国累计用于廉租住房制度资金为70.8亿元。

而广西区的情况是：20**年初止，全区享受廉租住房保障的总户数为4445户，其中享受租赁补贴548户，实物配租2264户，租金减免1633户；投入建设资金33**万元，其中公积金收益补充3271万元，其他渠道筹集34万元。

四、加快贵港市廉租住房建设的思考

建立与完善住房社会保障体系是深化住房制度改革，实现居住全面小康的重要内容，是各级政府履行社会保障职能的重要组成部分，也是落实科学发展观，构建和谐社会的必然要求。1999年，联合国发表的《人居议程》和《伊斯坦布尔人居宣言》两个文件中提出：“人人享有适当住房”、“政府最重要的工作就是保证居者有其屋”。因此，贵港各级政府必须认真重视这项工作，尽快加以落实。笔者认为可以采取如下措施稳步推进。

（一）加强住房保障体系政策的宣传力度

在构建社会主义和谐社会进程中，吃穿住行始终是人民群众关注的重点、热点问题，住房保障体系更与老百姓息息相关。因此，贵港住房保障体系尤其是廉租住房的有关政策、法规，理应通过各种新闻媒体的大力宣传，让全体市民都了解这项新政策，让符合享受保障的对象都熟悉这项新政策，保证人民群众的知情权、参与权和监督权，使大家都来关注新政策的落实，都来支持新政策的落实，从而确保廉租住房制度的顺利施行。

（二）建立一个富有执行力的住房保障行政体系

廉租住房建设需要强有力的组织机构给予保证。主要理由是：住房保障管理的问题专业性较强，涉及被保障人员的资格审查、补贴资金的测算、房屋的维修、物业管理、被保障人员收入提高后的退出等诸多方面住房保障制度的落实也涉及到财政、金融、税收、土地、规划等多个部门，是一个比较复杂的系统工程，极其需要专业机构来管理。从国外、境外的经验做法来看，均是普遍设置住房管理部门对住房保障专门管理。如美国的住房与城市发展部、新加坡的政府房屋发展局、瑞典的住房委员会、香港的公屋局。因此，建议设置市一级的住房委员会工作机构，进一步明确其职能，如赋予其统管住房公积金、经济适用房、廉租房建设的职能，使全市住房保障体系均衡发展，不断完善，以减少各部门单位间的互相扯皮、推诿、不作为的现象发生。此外，还要将廉租住房建设纳入政府工作目标考核，实行问责制，对未按要求完成任务的有关责任单位、有关责任人实行问责。

（三）建立稳定的廉租房建设资金投入渠道

按照中央政府全面实施廉租住房制度的要求，贵港要建立多元化的廉租住房资金投入机制。一是要建立稳定的财政投入渠道。建立住房社会保障，需要筹集住房保障资金予以保证。而财政支付能力，是保持住房保障制度运行可持续性的基本因素。公共财政投入应作为主渠道。二是按照国家有关规定要求，及时将每年的土地出让净收益的10%以上用于廉租住房建设。可以季度或半年累计核拨一次方式运作。三是及时划拨住房公积金增值收益的一部分。四是争取各金融机构参与融资，解决建设资金短缺部分，日后以租还本还息。五是积极创造条件，开辟渠道，广泛接受企业的捐赠和社会募捐。贵港争取在20**年启动市本级第一期建筑面积2.24万平方米的廉租住房建设，使第一批280户低保家庭的居住条件及居住环境得到改善。

（四）按“适度保障、循序渐进”的原则，不断完善和调整租金补贴方式

根据贵港实际，应实行以“租赁补贴为主，实物配租和租金减免为辅”的保障方式。根据市级住房保障财力和最低收入家庭住房支付能力的不同，以及家庭住房消费自主支付比例，采取反向递减的方式给予相应的租金补贴，体现适度保障和循序渐进的调整原则。同时，要加强对房地产租赁市场的研究工作，及时跟踪反馈住宅租赁市场的变化情况，并对租金补贴标准作相应调整。

（五）开展公有住房清理工作，把公有住房作为基本房源

要在全市范围内开展一次公有住房（包括国有企业、事业单位还没有进行房改的公房）清理登记工作，经过清理后，对符合廉租住房条件的家庭直接纳入廉租住房管理；对违规多占、转租及空置的公有住房进行清理收回，统一作为政府廉租房房源。

（六）廉租住房与经济适用房“捆绑”建设

实行在每一个经济适用房小区中划出5%-8%的住房作为廉租住房，按“相对集中，合理分散”的方式，将廉租住房家庭相对集中于经济适用房小区中的三两幢中安置，便于政府管理人员进行帮扶照顾。新建成的廉租住房小区统一由经济适用房小区的物业公司管理，依据廉租住房人群收入水平制订物业管理收费标准，政府将补贴直接拨入物业公司，不足部分由廉租住房家庭补足。这种办法建设的廉租房，既可节约廉租房建设资金，又能降低政府管理成本，还能大量节约建设用地，可以大胆推行。

（七）吸纳社会投资者资金建设廉租房，政府长期反租，财政贴租，使财政资金起“四两拔千斤”作用

吸纳社会投资者资金建设廉租房，其最大特点就是投资者具有长期稳定的收益。对政府而言，无需本金就可以成规模地建设廉租房，使财政资金起“四两拔千斤”作用；对投资者而言，不仅可获得稳定且高于银行利息的租金，还可以有土地升值的收益预期。具体做法是，政府可把拟建廉租房的产权提前卖给社会投资者，承诺政府将通过财政贴租的方式长期反租（例如20或者30年），并允许其产权上市流通。只要租金高于同期银行利息，这种投资品种就一定有人买。这种办法，国内外都有许多成功的实践可借鉴。

总之，廉租住房制度的实施，是一项利国利民，造福于民的实事好事。我们期待着各级政府能实现“20**年底前县级以上城市全部实施廉租住房制度”的承诺，共同构建一个和谐的贵港，迎接党的十七大胜利召开。