基层审计效益选项思考

修订后的《审计法》将效益审计作为审计机关的重要目标之一，审计署五年工作规划也早把效益审计纳入重点工作之中，这说明基层审计机关的工作重心要随着目标的转移而转移，在思维定式与实际运作上要校准定位，置身其中。但是，基层审计干部多年惯于财政财务收支的审计模式，对于如何开展政府部门的效益审计，普遍存在着“过简”与“过繁”两种截然不同的“概全”认知。有的认为政府部门只能从财务简单收支的“减法”上检验效益；有的认为效益涵盖多个方面，需要进行“因式分解”，意见相佐。从目前机构运行来看，既有行政单位，又有事业单位；既有经济部门、又有社会公共部门，但又都与经济有着密切联系。就其部门效益而言，既有共性，又有特性，审计监督不可能“一个药方包治百病”，也不能“一个尺码订作同一双鞋子”。因此，部门效益审计只能因部门而宜，审计人员必须在审计范围、审计内容、审计评价上搞好选项。笔者以为，政府部门效益审计，在选项上应侧重于以下几点：

一是要侧重于管理效益。管理出效益是经过实践检验的一条真理，也是必须长期坚持的有效途径。虽然县域内普遍推行集中核算的公共财政，但政府部门仍然是独立的法人单位，内部继续存在大量的经济活动，需要加强管理和严格的内部控制制度去实现经营效益的目标。随着政府部门办公所需的经费、交通、水电、取暖、培训、考察等费用或资料价格的不断上涨，加大了公务办公成本。倘若不加强节约型机关建设，强化公务成本内部控制，任其损失浪费，就会在经费支出上形成无法堵塞的“黑洞”，不仅冲击财政预算的底线，而且在经费包干情况下必然寻求其他途径予以核销，导致经费核算不实。因此，在部门效益审计中，管理效益是监督的重要因素，要引起高度关注。要以当年经费支出为基数，扣除物价上涨因素，将公务支出与以前年度分析对比，在公务量没有增加的前提下，查验经费增长或下降，从中透析管理方面是否存在效益，以便“对症下药”，促使强化内部管理。

二是要侧重于专项效益。随着国家公共财政的深化改革，较大比重的转移支付资金、以工代赈资金、专项资金、扶贫资金等将向县域经济社会发展倾斜，推动地方全面协调可持续发展。在这种态势下，地方政府不少部门领导把相当精力投入到向上争取资金上。不仅可以彰显政绩和工作能力，而且可以在任期间对上对下负责和向社会有个交待。但是，在一定程度上在争取资金前有的建设项目缺少科学论证；有的虽然论证但跨年度拨付资金而发生市场变化；有的欠缺项目建设后的管理手段等等，使争取到的专项资金在管理、使用上发挥不出应有效益，甚至根本没有效益或者不得不续建、改建、重建，导致专项资金使用的基本立意事与愿违。所以，在部门效益审计中，要延伸到专项资金的专项效益审计，使部门效益与专项资金效益有效链接，使之衬托出部门的整体效益状况，依此作出评价，推动专项资金发挥出应有效益。

三是要侧重于工作效益。这里所说的效益，是部门员工行为和提供的劳务所取得的成果和收益，也是日常工作消耗的劳动量与所获劳动成果的比率。有人认为部门工作效率不应纳入效益监督范围，超出了经济监督范畴。其实不然，效益是物质或劳务的客观属性，是以大小决定各人的主观评价。绩效是以人的劳务来体现的，是与物质或经济相互关联的。公共财政为部门工作人员提供了一定的劳务报酬和部门职能对应的资金支撑，就应该付出相应的劳动消耗量并取得应有的劳动成果，只有如此，才能说明部门在履行职能中产出了相当的经济或非经济的效益。假如公共财政只是输出了劳务资金，而未获得与之相对称的成果输入，这是违反经济规律的。实际上工作效益上也是一种经济行为。否则，只能印证政府部门没有效益可言。正如企业只有工资付出而没有工人创造产品，企业只能倒闭。基于这一观点，部门工作效益就应纳入监督范围。不论是任何职能的政府部门，是经济行为还是公共服务行为，年度都制定了工作计划、内容和目标，并有相应的资金作保障，其绩效就是监督的对象，就象西方的三E审计一样，进行综合评价，才能正确反映部门的实际效益状况。

四是要侧重于领导效益。地方政府部门都是以经济建设为中心的，发展经济和服务经济建设是第一要务。但是，部门的经费管理、专项资金和工作绩效又是部门领导班子起决定性作用，甚至部门主要领导起着主导和决策作用的。目前的管理体制说明着领导水平决定着领导效益，领导效益与管理效益、专项效益、工作效益是环环相扣的。领导履行经济责任或经济契约的履行情况是否有效，影响着经济活动、经济效率和经济效果的预期。经济活动的适当性和环境性与领导行为有着很大的关联度，领导效益在部门效益中有着很强的导向作用。因此，在对部门效益的审计监督中，要把领导的经济决策和经济责任履行情况放在关键环节，既对部门效益连环监督，又对权力运行进行制约监督，通过评价领导行为，提升领导效益，推动部门效益的进一步优化。