基层自治范文10篇

时间:2023-03-26 07:44:54

基层自治

基层自治范文篇1

关键词:基层群众自治;乡村振兴;基层治理

2022年中央一号文件聚焦“全面推进乡村振兴重点工作”,提出“扎实有序做好乡村治理重点工作,推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐”[1]。乡村基层群众自治作为乡村治理重点工作之一,是乡村振兴的重要纽带[2]。以2022年中央一号文件的出台为触发点,乡村振兴战略新发展阶段亦必将对基层群众自治提出新要求。乡村振兴战略新发展阶段的内容、目标和完成方式有别于精准扶贫,势必要调整和创新原有的治理方式。

1乡村振兴中基层群众自治的困境

1.1基层群众自治主体性弱化

基层群众自治主体性是指包括村委会组织在内的乡村自治主体能够根据当地实际情况,自主开展工作的一种自治状态。具有主体性的自治形态才能够实现对村社共同体利益的保护。基层群众自治主体性弱化主要体现在以下几个方面。1)村级自治主体仍存在“等、靠、要”的落后思想。具体来看,当前村级自治主体缺乏推动乡村振兴的主动性,仍处于被动等待上级行政决策的状态中。在脱贫攻坚中,一方面通过资源输入、项目下乡等将福利政策下放给村民;另一方面通过行政力量下沉的方式推动贫困地区和贫困人口脱贫。在精准扶贫过程中国家承担了特定的主体责任,导致了农民对国家资源供给的依赖,以及村委会在村级治理中依靠自上而下的决策和行政命令,即通过执行上级行政指令对照精准扶贫基本标准完成既定任务。然而乡村振兴战略目标的多元化、实现方式的差异化,亟需改变村级自治主体“等、靠、要”的落后思想,激发村级政治、经济、文化组织和农民等的内生动力。2)村级自治主体缺乏长远视角。乡村振兴是系统性长期工程,其目标指针是实现农业农村现代化。为推动乡村振兴取得新进展,村级自治主体要具有乡村振兴“为谁建设”“如何建设”“建设什么”的长远考量。一方面,自治主体要秉持村社理性。不同地区由于资源优势、经济社会发展水平的差异,乡村振兴的运行特征和运行方式也有所不同。外部的行政力量很难为所有乡村都找到一条适合其特点的发展道路。因此,村级自治主体要秉持村社理性,积极挖掘地方特色,并基于乡村特征做出合理决策和治理行为。另一方面,要秉持“运动式治理”形态。“运动式治理”能在有限时间内聚合行政体制内所有人力、财力、物力等全域资源,可以有效解决短期内的社会问题[3]。但这种治理方式在一定程度上忽视了群众共治形态,群众主体性缺失会导致民主决策被弱化。

1.2基层群众自治的泛行政化

已有研究认为,行政与自治二者的关系是对立和挤压,其在基层群众自治中表现得尤为明显。基层群众自治行政化,是指国家将行政控制权向乡村社会下沉,使村级自治主体在村级治理过程中听命于上级政府的行政指挥,通过行政手段加以管理[4]。基层群众自治的行政化已是常态,但在日益强化的村庄行政性和压力型体制的驱动下,村级自治的主体性建设存在一定程度的消解。1)基层群众自治悬浮化。基层群众自治悬浮化主要表现为部分地区村级自治的自治主体呈现出与农村社会的关联性降低的样态。在传统村级自治中,村委会在处理村庄内生事务时,善于运用熟人社会的治理资源,村级组织与村民保持良性互动,形成了一套有效的自治结构与体系。随着行政任务扩容、国家项目资源下沉,村级组织由对下负责逐渐转变为对上负责,导致村级自治主体逐渐脱离群众,形成悬浮性的治理[5]。同时,随着村干部的职业化,村干部在完成行政任务中越来越重视规章制度,这种“非人格化”的治理理念往往忽视了乡村社会中人和事的关联性,失去回应村民内生需求的动力与能力。2)基层群众自治的形式化。基层群众自治的形式化主要表现为“唯指标化”和“唯过程化”。“唯指标化”表现为在国家资源下沉过程中,各级地方政府下发指标和任务,往往会致使村级组织依据上级指标开展工作,而并不关注任务完成的实际治理效果。“唯过程化”表现在村级自治任务多而繁,村级组织迫于上级行政和问责压力而采取“痕迹管理”的办法向上级部门汇报工作开展情况。显然,村级自治主体对自治指标和过程的过分强调,消耗了村级组织有限的自治精力,导致形式主义泛滥。

2乡村振兴战略对基层群众自治提出的新要求

新时代的基层群众自治对如何真正落实“人民当家作主”的本质要求,进一步回应乡村振兴战略的实施,在理论与实践中已然提出一系列新的要求。

2.1政党嵌入:自治之政治保障

当前,乡村振兴中基层群众自治主体性弱化和自治悬浮化以及形式化,都是基层群众自治失范的表现。为避免这种现象,应将政党权力嵌入基层群众自治体系,加强党组织对乡村振兴的全面领导。其生成逻辑是以基层党组织为核心,汲取农村传统自治模式中的优质资源内核,重塑自治主体。将政党权力嵌入基层群众自治体系,并不意味着基层群众自治的收缩。基层党组织政治功能的强化,可以很好地解决基层治理两大核心问题:政党组织动员社会的能力问题和基层社会的政治信任问题[6]。在此基础上,基层群众自治将显示两大实践指向:一是党对基层群众自治领导力加强,党对基层社会的政治领导力明显提升;二是基层党组织自身建设加强,基层党组织的建设和基层群众自治进一步走向共融共生。因此,在基层群众自治中形成政党权力与传统治理资源的有机融合,构建以党组织为核心的基层治理机制,将提升乡村治理的有效性和现代性。

2.2有序参与:自治之实践要求

随着乡村社会的振兴,基层群众参与村级治理的需求将不断增加。而基层群众自治的泛行政化形态在一定程度上挤压了自治空间。两者之间的结构性张力将会不断阻碍基层群众的自治实践。2022年中央一号文件提出乡村振兴要坚持“自下而上、村民自治、农民参与”的原则,这也是为了实施构建“共建共治共享”的社会治理模式。村级治理构建“共建共治共享”模式,需要提高村级治理社会化水平,即充分调动农村各方力量参与村级治理。因此,在基层群众自治中要推进村民有序政治参与。同时,基层群众自治制度运行中存在如村民政治参与制度不健全、政治参与意识不足、政治参与能力不强等问题,也凸显了扩大村民有序政治参与的必要性。

2.3有效治理:自治之价值归旨

基层群众自治未来发展价值归旨就是实现基层社会的有效治理。基于基层群众自治悬浮化,农村基层公共物品的供给更多倾向于自上而下,而非自下而上考虑村民的需求。这一现象的根本原因是治理的一元化与需求多元化之间的矛盾。这种单向性的权力运行方式难以解决农村公共服务与公共物品供给的“最后一公里”问题,会加重村级治理的无效性。乡村振兴过程中国家资源下乡,基于基层社会组织能力限度,过于强调为群众服务,忽视提高自治组织为群众服务的能力,同样会导致村级治理的无效性。因此,有效发挥基层群众自治功能,化解治理的一元化与需求多元化的矛盾,促进乡村社会和谐稳定,进而推进乡村治理体系和治理能力现代化,也是乡村振兴战略对基层群众自治提出的一大要求。

3乡村振兴视域下基层群众自治实践的路径

乡村振兴视域下的基层群众自治,要继续完善政党嵌入,平衡自治性与行政化以及拓展乡村基层民主协商。

3.1主体性塑造:完善政党嵌入

以基层党组织为核心的基层群众自治,可以有效提升基层群众自治水平。政党嵌入构建起良好的基层群众自治网络,其中政党的组织动员能力是优化基层群众自治机制的核心要件。增强政党嵌入有效性,使其服务于现代乡村社会发展,一是要引进新的基层群众自治资源。包括引进优质人才资源,为改善村级自治提供人力、物力和组织上的支撑。二是要整合基层群众自治资源。村级自治离不开党组织对农村群众、组织、社会资源的整合,要梳理村内资源储备和分布,实现自治资源从无序到有序的转变。要加强党组织自身建设,激活基层党组织的政治功能。完善参与式的党员嵌入,实现一元化行政整合到党建引领下的多元主体民主协商整合的转变。三是要统筹基层群众自治资源配置。党组织应依据村级自治资源分布情况,在全面动员和整合自治资源的基础上,科学配置村级自治资源。

3.2自治科学化:平衡自治性与行政化

当前实践中,基层群众自治已然形成了自治性和行政化的基本二元格局。因此,在乡村振兴中,基层群众自治的运行需要正视日益多样的行政事务和村级自治空间并存的情况,平衡好自治性与行政化,在防止行政挤压自治的同时,避免因自治而忽视对行政事务的有效承接。平衡不是简单的划分,要结合村庄的实际情况探索最佳的平衡模式。一看经济基础。经济基础好、生活富裕的村,自治主体的积极性高,村级自治自然有着力点;经济基础差、生活贫困的村,自治主体参与度低,基层民主形同虚设。二看人口结构状况。人口少、主体性弱的村,民主化弱、自治效能低下,行政化治理就占主导地位;人口较多、主体强的村,民主化强、自治效能较高。从农村长期发展来讲,自治性与行政化的平衡是动态变化中的结合。在当前的研究和实践探索中,构建自治下移以激发村民自治活力和行政下沉以强化基层治理能力模式,可以成为平衡自治性与行政化的有益探索。自治下移,指的是把自治单元下移至村民小组、自然村层级,利用村庄“自己人”这种熟人社会认同,激活自治主体动员和统合社会资本、社会力量参与村庄公共事务的能力,使村庄公共事务建设意愿内化于村庄自治体之中,避免自治失效。行政下沉,指的是乡镇行政机构、行政人员、行政事务向行政村延伸和下沉,在行政村设立公共服务站,乡镇派出工作人员、划定工作职责、明确具体事务[7],完善行政村对上级乡镇的行政承接,使国家治理事务有效下渗到村庄肌体。

3.3自治民主化:拓展乡村基层民主协商

基层自治范文篇2

根据县5月20日县人口计生委召开的人口计生基层群众自治百村示范活动启动会的要求,我镇结合实际,认真贯彻会议精神,研究部署在全镇范围内开展“人口和计划生育基层群众自治示范村(居)创建活动”。特制定实施方案如下:

一、指导思想

以科学发展观为指导,深入贯彻落实中央《决定》和市、县委《意见》精神,按照国家人口计生委、民政部、中国计生协《关于加强和完善村级计划生育民主管理和民主监督的意见》,国家人口计生委、中国计生协《计划生育村民自治规范》要求,将推进人口计生基层群众自治纳入到整体基层群众自治制度建设之中,坚持国家指导与群众自愿、行政管理与群众工作相结合的原则,充分发挥基层协会的优势,实行群众自我教育、自我管理、自我服务和自我监督,为统筹解决人口问题,推进基层民主政治建设,建设社会主义新农村做出积极贡献。

二、主要目标

进一步加强村(居)人口和计划生育网络建设和阵地建设,加强村(居)自治制度及自治能力建设,在全镇范围内培育、树立一批人口和计生基层群众自治示范村(居),促进全镇人口计生基层群众自治全面、健康推进,促进人口计生长效工作机制建设,进一步增强群众的依法维权意识和实行计划生育的自觉性。

三、主要任务

(一)制定和完善人口计生基层群众自治的相关制度和指导意见。研究制定人口和计划生育基层群众自治示范、先进、合格村(居)的标准。宣传人口和计划生育基层群众自治相关法律、法规以及政策措施。

(二)转变职能和工作思路。基层人口和计划生育工作体制机制改革创新,逐步拓展人口和计划生育基层群众自治范围。指导村(居)加快改变传统婚育中的陋习,广泛倡导新型人口文化。推广“诚信计生”的经验。树立典型,示范引路,逐步推动人口计生基层群众自治深入发展。

(三)加强村(居)组织建设和阵地建设。健全适应人口计生基层群众自治要求的基层组织网络;按照“五有”(有活动场所、有服务项目、有活动制度、有宣传队伍、有文体器材)标准,加强计生协会建设,逐步推进村(居)专(兼)职人员队伍与村(居)计生协干部队伍一体化。健全村(居)人口和计划生育服务室、人口学校等阵地。

(四)开展人口计生基层群众自治“联创”活动。在我镇认真开展先进村(居)、合格村(居)的创建,定期评比表彰。

四、组织领导

镇政府成立“示范村(居)创建活动”领导小组。由负责日常工作。

五、活动规划

1.年上半年,研究制定和完善“示范村(居)创建活动”相关政策标准和规范。拟定选取前面村、村、社区等几个村(社区)进行重点示范村(居)建设,在年6月底前,将组织各村认真开展培训和宣传动员。评选表彰第一批示范村(居);推荐上报第一批县级示范村(居)。

基层自治范文篇3

一、工作目标

深入落实基层群众自治制度,提升群众依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督水平,让法治精神深入人心,努力构建全社会“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治良序,加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理工作格局。

二、工作内容

(一)对象范围

全镇各类机关、学校、村(社区)、企业、事业单位,寺观教堂以及“两新”组织等均要建立具有特色的自治规范,实现各行各业全覆盖。

(二)任务及分工

民政办:负责督促指导村规民约、社区居民公约和新社会组织规范的制定实施;

司法所:负责督促指导律师、公证员、司法鉴定人、基层法律服务工作者等行业规范的制定实施;

社保办:负责督促指导事业单位工作人员行为规范的制定实施;

村建站:负责督促指导建筑、房地产、物业服务等行业规定的制定实施;

交管办:负责督促指导公交、出租车等交通运输行业规定的制定实施;

(三)时间及步骤

各级各部门自治规范的制定上报及检查验收总结工作要在2016年10月底前完成。主要分为三个阶段。

1.督查清理阶段

牵头单位根据去年要求各行各业制定工作方案及运行情况,进行一次全面督查,发现存在问题,进行梳理归类,与法律法规发生冲突,与生产生活不适宜等情况及时清理、废止。

2.制定规范阶段

各级各部门对梳理出的问题、群众反映强烈的问题,充分发挥群众主体地位,依法依规正式制定自治规范,按程序表决通过及审查备案后正式实施。

3.检查报备阶段

牵头单位对督导对象制定自治规范情况进行检查验收,镇依法治理办对各级各部门制定自治规范的情况进行抽查。检查验收和抽查结果不合格的,责令限期整改;整改后仍不合格的,予以通报批评,并对有关责任人进行诫勉谈话。

4.总结推广阶段(2016年10月);

单位对各行各业制定的自治规范进行总结,装订成册,好做法、好经验在全县推介。

三、工作要求

制定自治规范必须坚持合法性、民主性和实用性。重点把握以下三条原则:

(一)坚持依法制定。制定各类自治规范,必须以相关法律法规为依据,重在把法律法规和政策赐予的自由载量权具体化、规范化。法律顾问要全程参与自治规范的制定、修改,从法律角度进行审核把关,确保制定、公布、实施全过程符合法定程序,条文内容符合法律规范。

基层自治范文篇4

一、现实状况及其特点

互动是指社会上个人与个人之间,群体与群体之间通过语言或其他手段传播信息而发生的相互依赖性行为的过程[1]。目前,政府行政管理正处于由管理型向服务型转换的历史进程中,基层民主治理运行机制逐步完善,基层群众自治与党内民主相互促进、基层群众自治与政府行政管理相互补充、基层群众自治与国家民主政治相辅相成的互动态势日趋明显,政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动的局面已经初露端倪。

1.基层政府逐步由管理型向服务型转型,社会服务功能不断增强

(1)基层政府职能转变初见成效。改革使传统的“取”、“予”关系发生逆转,乡镇政府从过去对农民的“要钱、要粮”,转向落实粮食直补等各种惠农支农政策以及提供各种社会公共服务,初步改变了乡镇领导干部的工作作风,依法办事的工作新机制和公共服务型政府的构建步伐加快。

(2)乡镇治理单元趋向合理,冗员状况有所缓解。通过撤乡并镇和合并村组,镇域、村域面积进一步扩大。

从各地的实践看,乡镇不再采取与上级政府部门“一对一”的机构设置模式,而是根据实际设置3一5个综合性的办公室(如党政办、社会事务办、经济发展办等)或若干服务中心,因人设事的现象大大缓解。目前,乡镇编制(含行政和事业)平均维持在70人左右,乡镇领导职数7-9名(多交叉任职)。就村组干部而言,目前每个行政村的“定工干部”平均维持在5.4人左右,与改革前相比,缩编的效果极其明显,极大改变了乡镇机构和乡村干部“生之者寡,食之者众”的局面。

(3)基层政府依法行政意识明显增强。一方面是基层群众不断增强的法治意识和依法维护自身权益的行为对地方政府机构形成强大的推动力,另一方面是中央政府建设民主、法制化国家,建设和谐社会的要求对地方政府机构形成强大的指导力。

2.基层群众自治能力逐步提升,“四个民主”稳步推进

(1)在民主选举方面,实现了由“指定”到“海选”的跨越,选举质量逐届提高。我省村委会换届选举已进行了八届次。由起初的直接任命,到后来的间接选举,再到目前的直接选举,由原先的等额选举到现在的差额选举以及备受关注的不确定候选人选举,选举的民主程度一届比一届提高,运作程序也一届比一届规范,成功换届选举的数量与质量在不断提高。

(2)在民主决策方面,议事决策制度不断健全、决策方式更加多样。目前,农村普遍建立了以村民为决策主体的民主决策体制,主要是通过召集村民会议、村民代表会议、村民议政小组等形式决定村里的主要事务;农村民主决策形式更加多样,成效更加显著。

如在村务决策中引入民主听证制度,把涉及村民切身利益的事务,包括重大村务决策意见出台、村集体财务收支、计划生育、工程招投标、宅基地分配和土地征用补偿、义务工摊派和农民福利救济、村规民约的修订完善以及村民反映强烈的其他事项,都纳入了听证内容,优化了村务决策水平。

(3)在民主管理方面,管理主体多元化,管理方式更趋合理。

目前,农村出现了包括村民、党支部、村民委员会、村民小组以及各种农民组织在内的多元管理主体。从实行民主管理的方式来看,大多数农村主要通过实行村务公开、财务管理民主化、对村委员会的民主评议等形式,实现民主管理。

(4)在民主监督方面,村务公开日臻透明,村民对村级干部及村级政务实现了有效监督。

一是通过村务公开直接监督村干部的管理行为。部分地方还要求各村委会每季度都要向村民进行一次述职报告会,通报村务运作情况;每年底要进行一次民主评议村干部活动,群众对“村官”进行评议,评议结果张榜公布;二是通过村民民主理财小组的正常活动,包括财务审查与帐目清理活动等有效活动实行积极的民主监督;三是通过建立基层群众利益诉求平台和畅通群众信访的渠道,推行工作失误追究制度来实行有效的监督。

3.乡(镇)村格局悄然转变,行政领导关系向协商指导关系艰难转型

20世纪80年代以来,我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化,两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局[2]。一是自上而下的国家权力,具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权;二是存在于农村社会的村民自治权,村民通过基层群众性自治组织村民委员会进行自我管理、自我教育、自我服务。

党的十六届五中全会以后,“党委领导,政府负责、社会协调、全民参与”的新治理模式正在推进,中国乡村治理模式正从“权威型治理”走向“协商—合作型治理”。按照新的治理体系的设计,乡镇作为国家农村基层政权,依法行政;村民委员会作为村民自治组织,依法自治。乡(镇)村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”,而是“指导关系”。更重要的是在实践中,随着村民自治制度的实施及乡村经济的发展,一方面基层政府主动创造出听证会、民主恳谈会、社区议事会等多种民主协商形式,另一方面村民越来越要求行使法律规定的自治权和自主权,乡镇政府对村委会内部事务简单的行政命令及直接干预得不到基层群众的响应,甚至受到越来越多的抵制。

4.基层群众自治向党内基层生活延伸,形成基层群众自治与党内基层民主的良性互动

扩大民主范围到基层党内,是村民自治发展的逻辑延伸。

农村“一肩挑”、“两票制”、“直选书记”等模式的建立,是农村基层党内民主同村民自治实行对接的有益尝试。

在江苏第七届村委会换届选举中,全省有4396个村委会主任兼任村党支部书记,“一肩挑”的村比例达24.9%[3];党内基层民主的实践形式也不断创新,比如射阳县尝试改进乡镇党代表对党委政府工作的监督,开展“当面锣,对面鼓”的询问质询工作,不仅创新党员有效参与民主管理的方式,同时在基层群众中产生了较大的示范效应。

5.基层群众自治的“倒逼效应”开始显现,推动了基层政权及国家民主的发展

从实践来看,当村级实行民主选举后,一些村民及村干部开始责问乡镇干部:“村主任能选举产生,为什么乡镇长就不能选举呢?

”为此,一些地方开始探索新型乡镇治理模式,不仅将竞争机制引入乡镇领导人选举中。部分地区乡镇长的直选表明,基层组织的民主向国家政权组织的民主推进。

基层民主实践还推动了国家层面的社会民主。比如,党的十六大时,村民自治、居民自治还分别表述:“完善村民自治,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区”。到了十七大时,则将村民自治、居民自治结合起来,表述为基层群众自治,提出要将城乡社区建设为“管理有序、服务完善、文明祥和”的社会生活共同体。这种表述的变化,为城乡一体化实践活动中实现城乡基层群众自治的良性互动提供了政策环境和理论支撑。

二、存在问题及其原因分析

1.存在的主要问题

近些年,乡镇政府和村级组织之间的关系,可以说“既趋于紧密,也趋于紧张”[4]。说紧密,是乡镇政府的控制措施仍在增加,在村庄的社会经济生活越来越市场化、自主化的同时,村庄内部组织却被上级更多地作为科层制组织来管理了;说紧张,是乡村之间出现了一些新的制度变量和社会因素,控制愈加困难,两级组织之间的不协调增多。

因此,基层群众自治与政府行政管理衔接互动存在的突出问题是形实不一,“被民主”现象严重;两权失衡,管理权大于自治权。具体表现在以下几个方面:

(1)基层政府职能越位,群众自治组织“行政化”倾向明显

一是对村民自治组织进行人事控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制,使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”,造成村民自治组织角色错位。

二是在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能,不仅是对村委会进行“指导”,它还直接“领导”村委会;要村民完成乡镇政府布置的各项任务,村委会仅仅协助是不行的,必须由村委会“负责”完成。

三是对村委会财务进行全面接管。上世纪90年代中期以来,乡镇政府对于村级财务的控制程度不断上升,主要标志就是实行“村账乡管”。开始是“单代管”,即乡镇政府只会计账目,不直接代管现金,随后发展为比较普遍的“双代管”,账目和现金都被“代管”,村级财务被乡镇政府全面掌控。

四是对村集体土地等重要资源进行控制。近年来,一些基层政府在推进城镇化、工业化的过程中,不按国家政策办事,违背群众意愿搞征地拆迁,导致因基层群众利益受损所引发的矛盾增多。

(2)群众自治组织“四个民主”运行失衡,自治功能尚不健全

只有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个制度整体推进,落实到位,村民自治权利才能得以真正实现。但从实际情况看,制度安排与实际运行之间存在偏差,四个制度发展并不协调,存在一种不均衡状态。在村民自治运行过程中,只注重强调民主选举,片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行,导致民主选举相对搞得较好,而真正涉及村民根本利益的民主决策和民主管理往往流于形式,民主监督由于自身的会议召集机制安排上的缺陷,更是难以发挥应有的监督制约作用。因此,在自治实际运作中出现失衡现象,造成村民自治呈偏斜状态运行,降低了村民自治的实效。

(3)群众低度参与,基层民主治理活力不足

一是部分农民受农村发展水平的制约,影响了对民主的有序参与。特别是农村中大部分青壮年农民长年累月在外务工,对本地公共事务知之甚少,难以正常行使民主监督权利。

二是部分群众受“社会排斥”,几乎难以参与基层自治。比如进城的“农民工”、城市下岗职工以及“社会闲散人员”等,他们作为城乡社会的“弱势群体”,由于种种原因无法参与到社区事务的民主决策和民主管理中来,致使这些弱势群体受挫,甚至产生严重的逆反心理和敌对情绪。

三是村干部受较低的政治、经济待遇的影响,积极性难以调动。从盐城市农村实际看,村主要干部年工资大约是6000元左右,一般干部年工资只有4000元左右,村干部积极性难以调动;从政治待遇看,村干部感到政治上没有前途,有的村干部连续多年被评为全县优秀村干部,但是无法进入公务员序列。从选举机制看,村干部任期短,三年两头选,导致他们短期行为,没有长远打算。另外,当前农村党员队伍老化,村干部后继乏人的问题也相当突出。

(4)行政管理事务困难重重,乡镇干部和村民关系面临严峻挑战

进入20世纪90年代以后,由于农村体制改革没有大的突破,旧体制对农村经济和社会发展的制约日益显露,行政管理中的一些如义务教育、计划生育、征收原税费欠款等“老大难”问题尚未根本解决,又出现一些极易引发乡镇领导干部和村民百姓矛盾。这些问题主要有:一是兴办项目;二是土地征用;三是乡村负债;四是干预生产;五是干部工作作风稍有不慎往往直接引发矛盾和冲突。

2.原因分析

(1)关系定位不准

关于党支部与村委会关系,《村民委员会组织法》作出了明确规定:“中国共产党在农村的基层组织依照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动,直接行使民主权利。”这是处理两委关系的基本原则。然而,人们对这条法律规定的理解和做法很不统一“,各取所需,为我所用”。

社区居委会的自治法人地位一直悬而未决。我国现有法律登记的组织法人共有5类,即机关法人、事业单位法人、工商企业法人、社团法人和民办非企业单位法人。这5类实体法人是独立民事诉讼主体,承担独立的民事责任。

而城乡基层自治组织并没有作为实体法人登记和规定,只是从政治上予以明确,法律上却是空白。这种状况使村(居)委会等基层自治组织处于一种尴尬境地。

(2)制度保障不力

现行的相关法律制度不完善。1998年修订后的《村民委员会组织法》仍然存在条文原则化、缺乏可操作性等问题。

例如,对村委会直接选举中贿选的界定、关于乡—村关系的规定还不够细化等;1989年制定的《城市居民委员会组织法》也存在和《村民委员会组织法》类似的问题;1986年颁布的《职代会条例》和1988年颁布的《企业法》中的相关规定,已经不适应当前企业的实际情况,占企业大多数的公司制和非公有制企业的职工民主管理没有法律规范。

制度不健全,有关法律、法规不配套。村级事务的民主决策问题、村民的权利救济问题、村民的权益保障问题、村民选村官的监督制约和罢免问题、乡镇政府同村民委员会的关系问题,全国各地都各自创制,没有统一规范;部分非公有制企业的职代会制度流于形式,对涉及职工重大利益的问题,不召开职代会进行民主讨论,或召开职代会也只是走过场,职工的合法权益得不到保障;法律对违反《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》在惩治方面缺乏硬性规定,如大量出现的贿选问题,因为没有相关法律的明确规定,不能得到有效的处理;又如罢免难的问题,由于罢免条件严格,在实际上失去其操作的可能性,罢免权也随之成为公民无法实现的权利。

(3)参与能力不足

从传统上看,中国农民从来就缺少民主的团体生活,缺少团体的生活训练,人们的合作意识、平等观念和民主习惯也就难以养成,导致对公权失控的危害预期不足,对没有侵犯自身利益的行为无动于衷。再加上我国群众自治的历史不长,选举文化积累不多,广大村民对群众自治的内涵、外延、原则、方法、步骤等缺乏足够的认知和了解,参与能力也非常有限。农村精英大量流失,使基层自治组织人才空虚,进一步削弱了群众整体的自治能力,降低了城乡群众自治的质量。

(4)经济基础不厚

在集体经济实力薄弱的地方,由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务,缺乏凝聚群众的物质基础,村委会办理公共事务和公益事业,只能完全依靠村民出资出力或出卖集体资源,结果就会出现这种农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”,而这类村庄大多是集体经济的“空壳村”。在税费改革之前,村里还可以通过提留获得一些资金用于村庄公共事务,而农业税的取消彻底断绝了村集体的经济来源。村集体资金的缺乏导致公共事务的经费投入没有来源和保障,少数村连村部都没有,更不谈有群众集中议事的场所。

(5)实践形式不多

当前,中国社会正处于转型期,许多深层次的矛盾和问题日益显露出来。然而,基层群众自治与政府行政管理良性互动的有效形式仍然不多。比如很多地方推行“包片干部”制度,即乡镇政府安排干部作为所辖村庄的联系人,但由于政府工作的特性和惰性,他们只是乡镇政府与村干部的“联系人”,与村里其他人基本上不发生任何联系。加之制度保障不到位,许多好的方法也是昙花一现或无法推广。民主恳谈会也非乡村治理的终极模式,其长效性同样受到了质疑[5]。

还有,近年来的“村章乡管”、“村财乡管”,这些做法往往打着防止村干部“以章谋私”、“以权谋私”的旗号,甚至被当着先进经验加以推广。其实要防止村干部谋私,更重要的是以民主的方式解决问题,在村级公共权力内部完善和激活民主决策和民主监督等机制,为村民提供有效的司法救济等渠道,而不是由乡政府以行政化手段越俎代庖,以牺牲民主的代价换取所谓的“反腐效应”。

三、衔接互动的路径和对策

1.基本路径

(1)大力发展农村经济,着力夯实政府行政管理

与基层群众自治有效衔接和良性互动的经济基础当前农民的政治参与更多地以实现和维护自身利益为目标,但现实中农民的利益时常受到侵犯,这也是导致农民非制度化参与的一个重要原因。考虑到长期以来,对农村公共产品的欠账和农村公共产品的严重短缺,政府应加大向农村的财政转移支付力度,在提供公共产品上要重点向农村倾斜。

建立化解乡村债务的长效机制,是实现有效衔接和良性互动所必须的经济要素。面对乡村数亿的债务,化解的方式既不可能是靠中央和省级财政一揽子兜底解决,也不能完全由县乡财政自行解决。因此,需要各级政府分担责任,多管齐下,综合治理。当前,特别要建立严格的新增债务责任追究制度,以避免“旧债未除,又添新债”。

(2)加强群众自治的组织建设,着力形成政府行

政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的组织支撑培育各种社会组织,扩大基层群众自治范围,增强社会自治功能。

从目前的实践来看,要扩大基层群众自治的范围,扩大城市中的业主委员会、农村中的专业性行业协会和经济合作组织等新兴社会组织的自主权、自治权和基层群众参与权。要大力培育群众性服务组织和团体,发展社区志愿者组织、群众性文体教育组织以及各种社区服务组织,建立以城乡社区为基本单元的新型组织动员体制。

规范各类社会组织,建章立制,推进各类社会组织的规范化建设。在民主管理过程中,要结合新的形势,完善城乡居民自治章程、村(居)规民约、村(居)民会议和村(居)民代表会议议事规则、财务管理制度等,明确规定村干部的职责、村(居)民的权利和义务、村(居)级各类组织的职责和工作程序。同时,要加大对各类社会组织的管理监督,不断提高其自律性和诚信度。

加强群众自治的教育和培训,不断增强组织观念,着力提高基层群众的自治能力。要使群众尽主人之责,关键要有主人之识、履职之能。通过系统有效的教育、引导,让农民有体面和尊严的生活方式,比如扩大村庄内的公共交往,让村庄成为农民自己生活的舞台,并因此体味人生的价值;让村民生活在村庄的历史之中,有根;让农民对未来充满信心,有预期;让村庄有文化,有舆论,有道德压力,有生活感[6]。

(3)加快制定相关的法律法规,着力完善政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的法制保障

一是严格规范乡镇政府职责和权限,坚持依法行政。政务是政府管理的事务,它具有国家意志性,是需要以国家强制力保障实施的事务。村务,是在一村范围内的公共事务,它涉及的是一村范围内村民的共同利益,具有群众自治性。目前地方组织法规定乡镇政府就是七方面的职责和权限,凡是这七方面之外的事情,乡镇政府就不能作为,从而为村民自治和社会自治留下应有的空间。

二是加快制定《村民委员组织法实施细则》、《城市居民委员会组织法实施细则》。因为《村民委员组织法》《城市居民委员会组织法》只是笼统的、原则性规定,缺乏明确性和具体操作,没有具体界定基层政府行政管理权限范围,使城乡社区居民的民主自治权利只是一种制度性赋权,而不是实质性赋权。

三是要制定一部专门用于保障村民委员会换届选举工作的法规,对换届选举中普遍存在的选民资格认定、候选人资格审查、破坏村民委员会换届选举的行为进行明确界定。

(4)加强载体建设和机制创新,着力探索政府行

政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的实践形式在协调乡镇政权与村级组织关系上,一是“两种事务一把抓”,即由村委会统一负责村民自治事务和乡镇行政事务的管理。

好处是在村委会层面实现了政务和村务的一体化,对村子较小、干部素质好能力强的地方比较适应,弊端是工作量大,干部负担重,对个人依赖性强;二是乡镇干部“包村”。通过乡镇干部“包村”,便于乡镇农业生产、计划生育、扶贫项目等工作得以完成,还可通过“包村”对村民自治工作给予指导,从而实现了乡镇行政管理和村民自治的结合,缺陷是不易坚持,延续性较差。

在乡镇机构的运行机制方面,主要是设立社区服务中心。近年来,一些地方创造了几个村庄设立一个社区,成立社区服务中心,将社会保障、社会救助、农民就业服务、农村公共卫生、群众文化、社会治安、纠纷调处等政府社会管理和公共服务项目整合进社区服务中心,构筑公共服务平台。这样既落实了乡镇的社会管理和公共服务职能,寓管理于服务之中;又减轻了村级组织的工作压力。

在协调村级党组织与自治组织关系上,主要有三个方面探索成果。其一,“两委联席会议”与“一肩挑”各有利弊。两委联席会议制度避免个人说了算,避免了村两委的决策冲突。“一肩挑”解决了村级组织机构臃肿和责任不明,减少村干部之间冲突和内耗,减少了村干部职数,节省了开支。但是,在两委联席会议制度下,村两委的角色混同,很难明晰各自的职责,而“一肩挑”使组织间冲突内化为个人所扮演的不同角色间冲突;其二,“两票制”比“两推一选”更能促进衔接与互动。“两票制”模式是指在选举农村党委会的过程中,先由全体村民对本村现有党员投信任票,然后从得票超过半数的党员中提名村党委会候选人,召开党员大会正式投票选举村党支部组成人员。

实际上是群众投“信任票”确定党委会候选人,党员投“选举票”进行正式选举。

一些地方把“两票制”的“信任票”理解为“推荐票”,提出了“两推一选”。实行“两票制”选出来的村党支部书记,比“两推一选”更多地得到了广大村民的认可和支持;其三,“直选书记”比“党委会选举书记”更有利于衔接与互动。

直选村支书改变了过去村党员只选村党支部委员、党支部委员再按照上级党委意图进行分工产生村党支部书记的做法,从而扩大了党员的民主权利,增强了支部书记权威的民主基础。

在自治组织建设方面的新举措主要有“三会”(听证会、协调会、评议会“)三公开”(财务、政务、事务)及《社区自治章程》、《居民自治公约》、“重大问题公决制”、“民主评议制”、“社区联络员”等制度。此外,部分地区推行的民主恳谈会制度,健全了农民广泛参与公共问题的利益表达机制。

2.主要对策

(1)努力强化“一个结合”,实现民主与民生互促。以民主促民生问题解决,在解决民生问题中推进民主的进程和提升自治的水平“在上面,民主是个理论问题,是制度设计问题;对基层官员来说,只是操作程序问题;对普通百姓来说则是个利益问题。”[7]

在中国,广大基层群众刚刚摆脱温饱问题,民主政治对他们来说,还不像阳光、空气一样是人们的生活必需品,它在某种程度上还是一种可有可无的奢侈品。因此,开展基层民主建设必须根据社会主义现代化建设所处“发展黄金期”与“矛盾凸现期”并存的阶段性特征,牢牢把握以人为本、民生为先的指导思想,始终把基层民主自治建设与经济建设这个中心任务相结合,与新农村建设这个战略目标相结合,与解决基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题相结合,达到民主与民生的互进。“民主与民生互促”最直接的意思就是把二者有机地结合起来。一方面通过民主方式促进民生问题更有效、合理的解决;另一方面通过关注、解决民生问题吸引基层群众的政治参与热情,并在解决民生问题的过程中加强民主训练和丰富民主生活,不断提高基层群众的民主意识和民主能力。

(2)规范“两权运作”,推进“两权制衡”,形成国家与社会、政府与村民、乡镇与村治良性互动的权力博弈“两权制衡”主要是指通过立法途径对政府行政管理权与基层群众自治权进行明确界定,把政权、法权划归政府行政管理范畴,把财权、事权划归群众自治范畴,并从组织设置和规范管理上保证两权的相对均衡和对接,以利于发挥两权之间的互动、互补、互助、互促及互督功能。这种做法既可防止因两种权力悬殊使其无法有效行使,又可减少因两种权界模糊造成的越权、侵权和弃权。

当前,规范两权运作,推动“两权制衡”需做好以下具体工作:一是完善立法,明确界定两种权力的权限范围,对基层政府的“指导”功能作出更明确界定,对基层政府干预基层群众自治、代行村委会权力的行为设置更严厉的制裁。当然,由于立法程序比较复杂,当前不妨先从地方性规范文件做起;二是加快乡镇政权体制和运行机制的改革步伐,进一步转变乡镇职能。

依照法律积极支持和科学指导基层群众依法管理自己的事务,为群众自治组织“松绑”。保证选举反映民意,将群众自治组织自治、自我服务等作为村里工作考核的重点,为群众自治组织“减压”。将政府的工作重心下移,积极主动提供有效的公共产品服务,并在这一过程中引导、促进基层自治,为群众自治组织“鼓劲”。扎实开展清理整顿、还权于民工作,取消“村章乡管”、“村财乡管”等不当做法,切实解决村委会工作普遍存在的“工作任务多、检查评比多、台帐要求多、代收费用多”问题;三是加快构建自力救济、党政机关救济、司法救济、社会救济等多途径的基层民主权利救济体系;四是着力发展基层政治性的维权组织、经济性的合作组织和公益性的社区服务组织,特别是基层民主维权组织,如村民监事会、民主调解协会、法律服务理事会等。

(3)继续深化“三个公开”,做到“三个延伸”,进一步提升公开的质量

“三个公开”主要是指基层的党务公开、村务公开、财务公开。当前,进一步深化“三个公开”,就是要不断拓展公开内容,创新公开形式,规范公开程序。着力做到“三个延伸”,即从定时公开向随时公开延伸,从定题公开向群众点题公开延伸,从办事结果公开向办事过程公开延伸,切实提升公开的质量,使公共权力在阳光下运行,让群众的知情权真正得到保障,从而更好地参与社会的管理和监督。

(4)抓紧出台“四项规定”,制定“四条铁律”,推进乡村协商民主与乡镇治理机制创新

所谓乡村议事协商,就是乡村社区成员,就其事关社区的公共事务、公共利益或重大问题,进行公开的意见表达、意见交换和讨论协商,以达成共识或形成决策的一种民主形式。当前,推广乡村协商民主,必须制定出台相关的政策文件,规范议事协商的事项、对象、程序和形式。同时必须制定“四条铁律”:一是对协商议事项目内容有严明的规定;二是对协商议事程序有严格的规则;三是对难以形成共识的议事项目有严正的仲裁;四是对违反协商议事规定的行为有严处的机制。

(5)大力推行“五会联动”,坚持“无三不决策”,严格规范基层民主决策的程序“五会”是指村(居)支委会、村(居)委会、村(居)党代会、村(居)人代会、全体村(居)民大会。“联动”是指相互配合,相互监督,联合行动。“无三不决策”是指五会中至少有三会的人员参与讨论才能作出决策。

基层自治范文篇5

1、推行党务公开,增强了社区党组织的凝聚力、战斗力。在社会转型期,部分“单位人”变为“社区人”,社区党员呈现出流动性强、身份社会化等特点,传统的党务工作方式已不能适应形势发展的要求,党务工作公开化、民主化的呼声越来越高。针对这一情况,玄武区在社区推行了党务“五公开”,即:公开党建工作目标、党务工作流程、党员教育管理措施、党费收缴标准、党员发展和预备党员转正等,鼓励社区党员对党务工作“指手画脚”提意见,积极参与社区党建。党务公开后,社区党员清楚地知道党组织的活动情况,尤其是方便了流动党员参与党的活动,拓宽了党组织的有效管理范围。同时,公开社区党员身份,有利于党员接受群众监督,发挥党组织在社区居民中的思想引导和党员的先锋模范作用,进一步增强了党的工作在社区的影响力、渗透力和社区党组织的凝聚力、战斗力。

2、推行政务公开,方便了群众和企事业单位办事。现实生活中,普通老百姓常常为怎么申请执照、到哪里办结婚证明等事头疼。解决这些问题,就是把到哪里办、怎么办告诉老百姓,让老百姓办事心里有底,真正享有知情权、知政权。近年来,已陆续向社区群众公开了政府各部门的工作职责、办事条件、办事程序、办事纪律、办事期限、监督办法和办理结果,行政执法部门的收费、罚款标准和收缴情况等事项,使群众不出社区,就能了解政府部门的工作。实行“一门通”社区政务服务,在社区设立政务办公大厅,工商,税务、劳动、民政等部门派员进驻,在社区集中办理与群众密切相关的政务工作,包括办理营业执照、缴纳税金、居民申请最低生活保障金、领取婚育证等,较好地解决了群众办事“找不到门,碰不见人”的现象,真正让群众省事省时省力,受到了群众欢迎。

3、推行事务公开,提高了社区群众参与社区建设的积极性。随着城市经济的不断发展,居民参与政治的愿望和热情不断提高。“民有所呼,官有所应”,“民之所需,官之所为”。年初,在试点的基础上,我区出台了《社区事务公开民主管理制度》,明确规定社区必须公布居委会的选举情况、居民干部分工、社区工作制度、社区干部职责、工作目标计划、社区居委会制定的各项规章制度和“居民公约”、社区居民会议的决定、对社区居民干部的评认情况、社区评先、表彰情况、社区设立的服务项目、便民热线电话等。目前,每个社区都在居民比较集中的地方,建立了统一的橱窗,定期公布社区事务。社区群众高兴地说:事务一公开,公道不公道,一看便知道。同时,积极拓宽社区群众反映意见和建议的渠道,锁金村街道的8个社区在事务公开栏上增设了“提问栏”和“回音栏”,群众对社区管理的意见和建议,可直接写在“提问栏”中,社区干部定期收集,及时进行研究,提出处理意见,限期在“回音栏”内向群众回复。这项活动的开展,调动了社区群众的积极性,增强了群众民主参与意识。社区居民以主人翁的姿态,主动为社区建设出谋划策,仅今年上半年.各社区居委会就收集居民意见和建议700多条,有300多条被采纳。

4、推行财务公开,初步建立社区民主理财制度。社区财务工作是干部群众普遍关心的问题,我区通过明确划分社区的收支范围,合理确定收入标准,推行社区财务公开。向社区群众公开社区居委会财务收支情况,居民干部的补贴、奖金,救灾救济款物的捐赠和发放,各种费用的收缴等情况。主动接受社区居民的监督,开设监督台、意见箱、举报投诉电话,形成了面向全体居民群众的财务监督网络。锁金四村社区居委会原计划为办公室增添两台电扇,在公开栏上公开后,社区群众不同意,认为办公室已有空调,没必要再购买电扇,经过居民大会讨论决定,用这笔经费举办了一台居民纳凉晚会。社区干部和群众认为,社区财务公开“给了群众一个明白,还了干部一个清白”。

实践证明,通过居务公开,社区工作的透明度提高了,社区居委会行为更加规范了,基层党政组织与群众的联系进一步密切了,社区人际关系更加和谐了。

推行居务公开给了我们很多有益的启示:

启示一,推行居务公开,是密切基层党群、干群关系的重要渠道。江总书记在“七一”讲话中指出:“必须始终把体现人民群众的意志和利益作为我们一切工作的出发点和归宿,始终把依靠人民群众的智慧和力量作为我们推进事业的根本工作路线。”推行居务公开,就是保证社区居委会在党的领导下,对社区事务真正实现民主管理、民主决策和民主监督。通过向群众公开,把政府行为置于广大群众的监督之下,促使基层干部依法行政、依法办事、依法处理问题,提高了执政质量和为人民服务的水平,提升了干部在群众心目中的形象。实践证明,居务公开有利于居民群众参与社区事务的管理和监督;有利于干部听取民意,吸取民智,做出的决策更加顺应民心;有利于增进群众对政府的信任,进一步密切党群干群关系,改变了政府机关“门难进,脸难看,话难听,事难办”的衙门作风,损害群众合法权益的现象大减少了。

启示二,推行居务公开,是基层政府转变职能的必然方向。社会主义市场经济体制,要求政府必须切实转变职能,按照“精简、统一、效能”的原则,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。政务公开后,事情何时办,怎么办,由谁办等,都一目了然。有利于公务人员转变工作作风,消除互相推诿现象,增强勤政廉政意识,提高工作效率。实行“一门通”服务,简化了办事程序,强调了服务意识,增强了为民办事的实效,真正体现了为人民群众服务的宗旨。

启示三,推行居务公开,是推进社区建设的根本保证。推进社区建设,仅仅依靠政府难以取得实效。

基层自治范文篇6

中国的改革开放事业自1978年党的十一届三中全会起,已有20年。农村是全面改革的起始地。农村改革的突出之点,一是在经济上实行了以联产承包责任制为根本标志的新型生产关系形式,二是在政治上实行了以农民自我管理、自我服务、自我教育为显著特征的基层群众性自治制度。这两项改革都是中国独有的创造,已引起世界的关注。科学总结农村基层群众性自治制度建设,关系着对20年来中国政治改革与政治发展的认识,关系着对中国实际的人权进步程度的把握及对社会主义民主广泛性、真实性的理解,具有重大的理论与实践意义。

乡政村治,始终是中国社会政治统治与政局稳定的基础。历朝历代都十分重视这一国家政权大厦的根基性建设,把它作为巩固自身地位、有效控制社会的第一道关口。中国共产党人历来强调加强基层组织建设,一直都在探寻基层管理的有效形式。村作为最基层的一级组织,其属性和体制形式建国后曾几经更易,直到最终建立起基层群众性自治制度。

我国的农村基层群众自治组织萌芽于新民主主义革命时期,创建并完善于实行改革开放政策以后。第一次国内革命战争时期产生的农会、第二次国内革命战争时期产生的贫农团、抗日战争时期产生的锄奸小组、闾等都具有群众性自治组织的性质。同志在作了深入的调查研究后指出,农会是“新的乡村的自治机关”(注:《选集》合订本,第29页。)。至于第一次国内革命战争时期出现的仲裁组织、第二次国内革命战争时期出现的裁断组织,抗日战争时期出现的调解委员会,更是群众性自治组织的雏型。

作为严格意义上的农村基层群众性自治组织,产生于党的十一届三中全会以后。80年代初,针对实行家庭联产承包责任制后一度出现的管理上的失控现象,一些地方的农民自发地组织起“村管会”、“议事会”等组织,制订了村规民约,成为基层群众性自治组织产生的重要基础。1982年新宪法规定,在全国范围内有计划地通过试点逐步建立村民委员会。1985年生产队改村民委员会的工作在全国基本结束,建立起村民委员会92万多个。1987年11月24日六届全国人大23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,并于1988年10月1日正式实施,标志着村民自治活动进入有法可依的阶段。1990年又在全国范围内开展了村民自治示范活动,建立起一大批示范县(市)、乡(镇)、村,使村民自治建设进入有法规、有典型、有路子的阶段。到目前为止,可以说村民自治制度已在全国各地农村深深扎下了根。

农村基层群众性自治制度,也称村民自治制度,是在中国共产党领导下,在人民民主专政的社会主义国家政权领导下,按农村居住区组织起来的,由广大农民群众当家作主、管理自身事务的新型基层社会政治制度。准确地理解这一性质,必须把握好三个基本概念:

1.农村基层。这是限定其层次范围的基本概念。按照我国宪法的规定,城乡基层都实行群众性自治制度,农村的自治组织叫村民委员会,城市的自治组织叫居民委员会。二者在性质上是一样的,本文只以农村为背景展开论述。基层群众自治是社会最基层的自治形式,它以自然村为基本范围,或最多是几个相邻自然村的集合,有时大的自然村要分作几个自治单位。

2.群众性。这是限定其属性特征的基本概念。群众性表明,它是由人民群众自发、自愿结合而成的组织,以处理群众自身公共事务和公益事业为宗旨。这就把农村基层群众性自治组织与国家政权组织区别开来,与过去农村基层实行的行政村、村公所、生产大队等组织形式区别开来。同时,也把它与共青团、妇联、民兵等群众团体组织区别开来。

3.自治制度。这是限定其本质的基本概念,是揭示其性质的主导词。自治即自己治理自己,它是民主的最充分的形式。农村基层群众性自治制度之自治的内涵主要是:代表人民群众的利益和要求,尊重人民群众的意志和愿望,由人民群众行使选举权、决策权、管理权、提案权、评议权、否决权、罢免权、监督权,由人民群众制定自治章程和各项规章制度,一句话,由人民群众自己管理自己。但是,任何自治都是有条件的,自治决不意味着无法无天,这在任何社会制度下皆然。在社会主义制度下,基层群众性自治组织虽不是国家政权机关,但它是国家整个政治体系的有机组成部分,是国家政权组织的基础。因而,自治活动必须坚持中国共产党的领导,贯彻党的路线、方针、政策;必须在宪法和法律规定的范围内活动,接受政权机关的指导。

按照这一性质,农村基层群众性自治活动的职能任务可归纳为:(1)宣传贯彻党的路线、方针、政策,教育和动员广大村民响应政府的号召,积极投身于民主自治实践,自觉遵守国家的宪法与法律;(2)办理本居住地区的公共事务和公益事业;(3)组织和管理当地的经济活动,搞好经济建设,发展农村生产力,带领群众致富;(4)协助公安部门维护本村的社会治安,搞好本村范围内的社会治安综合治理;(5)调解民事纠纷,防止矛盾激化,协调村民关系,促进和睦相处的村风民风;(6)搞好福利事业和各项服务性活动,为群众谋福利,为当地居民在生产、生活上提供方便;(7)搞好当地的教育科技与文化娱乐事业,整治村容村貌,开展各个领域的精神文明建设活动;(8)组织和发动村制定自治章程和其它各项规章制度,并监督全体村民共同遵守执行;(9)及时向人民政府及有关部门反映村民的意见、要求和建议;(10)协助乡、镇人民政府搞好本村的行政工作,完成上级交办的各项任务。

为保证村民自治制度性质的落实、任务的实现,村一级从法理上具有一套系统完整的组织体系。居于这一体系顶端的是村民会议。村民会议由本村18周岁以上、除依法剥夺政治权利的人之外的全体村民组成,必要时可邀请本村的企业、事业单位和群众团体派代表参加,是全村的最高决策机构。按照职责权限和参加范围的不同,村民会议可分为两大类型:一是村民大会。这是由全体有资格参加村民会议的居民参加的会议,是村民会议的最高形式。村民大会通常一年召开1-2次,在年终(或年初)、年中分别举行,主要是听取并审议村民委员会工作报告,讨论制订村民自治章程,讨论决定关系全村群众切身利益的重大事项,进行总结表彰等。二是村民代表会议。村民代表会议主要是指规模大、人口多、居住分散的村,为开会方便而采取的一种形式,具体分每户派1名代表参加的村民代表会议和由群众正式选举产生的村民代表参加的村民代表会议两种形式。村民会议由村民委员会召集和主持,有1/5以上的村民提议,应当召集村民会议,村民会议按照过半数通过有效的方式决定问题。

村民委员会是农村基层群众性自治制度的实体组织,是村民会议休会期间的常设机构。它由主任、副主任和委员共3-7人组成,其职责任务可归纳为两大方面,即执行村民会议的决定,组织开展各项自治活动,办理本村的各项事务;执行上级政府交办的任务,协助国家机关做好工作。村民委员会每届任期3年,其成员不脱离生产,不领取工资,只接受适当补贴。

村民委员会根据实际工作需要,下设专业委员会。目前,全国各地村民委员会所属的专业委员会数量、名称都不统一,主要是4种:即民政福利委员会、民事调解委员会、治安保卫委员会、文体卫生委员会,分别协助村民委员会处理相关的日常事务。各专门委员会向村民委员会负责,受村民会议监督,其成员可由村民委员会成员兼任。

为便于开展工作,村民委员会还可分设若干村民小组。村民小组是村民自治的最小单元,在村民委员会的统一领导下,开展本小组的各项活动。村民小组按照方便活动的原则设立,组长可由居住在本组内的村民委员会成员兼任,也可另选他人,每届任期与村民委员会相同。

通过规章制度保证村民自治活动的健康发展,是基层群众性自治制度的重要方面。在村民自治制度实行之初,不少地方就在原来“乡约”、“村规”和各种类型“公约”、“守则”的基础上制订了村规民约。目前,大多数地方的村规民约已经发展成为更加规范和严格的村民自治章程,把村民自治活动纳入规范化、程序化、科学化的轨道。村民自治章程通常是仿照国家法律的形式制订,设总则、各章、附则及若干具体条款,详细规定村民自治所涉及的各项内容,如生产、生活、社会治安、环境卫生、婚姻家庭、邻里关系、管理制度、干部职权以及违犯各项规定所采取的惩罚措施等。村民自治章程由村民根据当地实际民主制订,它既对村干部有约束力,也对村民有约束力,是村民自治活动的总法则,人们称之为“村级小宪法”。为保证章程落到实处,各地都制订了严格的保障措施,由村民委员会监督执行,违犯规章,严肃惩治。

总结村民自治活动十多年的经验,要在我国农村和农民的现实状况下,切实地开展群众自治活动,使法理原则与实际状况相一致,稳步地推进我国的政治民主化进程,关键在于做好三个层次、四个环节的工作。

第一个层次是村。一个村(包括几个自然村的联合)就是一个自治实体单位,开展基层群众自治活动,村既是组织者,又是实验场。搞好村一级的自治活动,关键在于做好如下工作:一是按照宪法和村民委员会组织法的要求,在党的领导下,围绕民主自治这一中心,主动地、充分地、创造性地开展工作,只要是宪法和法律允许的,就可以大胆地试,让老百姓充分地行使自己的各项民主自治权利;二是开好各种类型的村民会议。村民会议是人民群众行使权利的基本场所,是训练和提高农民政治素质的主要阵地,必须通过各种行之有效的措施切实开好,包括坚持例会制度、保证开会人数、贯彻民主程序、鼓励大家积极发言、切实尊重群众意见等。村民代表要由群众直接选举产生,有代表性和合理的比例结构,并保证议论充分、议而有决、决而有行,有条件的地方应通过有线电视或录相设施向农户家中同步播放会议实况,让普通群众及时了解会议精神,监督代表言行;三是搞好班子建设,发挥好村民委员会及各下属专业委员会的作用。实践证明,搞好村民委员会及下属各专业委员会的组织建设对于开展好村民自治工作具有至关重要的意义。在村民自治条件下,村民委员会及下属委员会的成员已不属于机关干部范畴,他们是农民群众的普通一员,但其地位和职能决定了,他们必须既有民主意识、群众观点,又有组织才干、管理能力,只有如此,才能既把村民自治活动开展起来,又把党的政策与国家法令贯彻下去;四是理顺村民委员会与经济组织、群众团体组织和其他各种社会组织的关系。村包容了较为完整的社会功能和比较齐备的社会组织,可以说,一个村就是一个小的社会。开展村民自治活动,村民委员会是主体,但也离不开其他各类组织的积极支持与配合,只有大家拧成一股绳,才能共同搞好村级建设,并保证村民自治活动更加深入、有效。

第二个层次是村民小组。村民小组通常是在过去生产队的基础上建立起来的,长期共同生产形成的紧密联系和比邻而居的特点决定了,搞好村民小组建设可以在村与户之间架起一座联接的桥梁,有利于搞好村民自治工作,而且越是在一些有上千人口的大村越有效。通过村民小组既可把村民会议形成的决议宣传贯彻下去,协助村民委员会做好各项工作,又可发动群众积极投身各项村务管理活动,必要时还可以村民小组为单位开展自治活动。

第三个层次是户。家庭功能齐全,凝聚力强,作用大,是我国社会历史长期形成的一大特点,这一点在农村更为明显。在某种意义上可以说,做好了农户的工作,也就等于做好了全体农民的工作。开展村民自治活动必须顺应这一特点,有针对性地进行活动。通过农户开展村民自治活动,实践中主要出现了如下几种形式:一是制订《家庭自治权利手册》、《农户行为规范》等,让每个农户都认识到自己的权利,从而自觉地参与到自治活动之中来;二是通过党员干部联系户制度和党员干部家庭带头制度等,广泛动员和发动群众,使每个家庭都关心和支持自治建设;三是发挥农户在村民会议中的作用,有的地方村民代表是按户划片推选的,也有的地方在召开村民会议时,根据会议内容特点,采取每户派代表参加的方式,把村民自治活动与农户参与有机结合起来;此外,有的地方还实行了村民档案制度,即以家庭为单位建立村民档案,一户一个袋,一人一张表,一事一记录,年终根据每个人、每个家庭的表现兑现奖惩,既调动了广大村民参与村务管理的积极性,又规范了村民行为,维护了社会安定。

四个环节具体是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这既是由村民自治本质决定的内容要求,也是村民自治制度区别于、先进于历史上其他农村基层管理制度的根本特征。从某种意义上讲,这四个环节抓好了,就意味着做好了整个村民自治建设工作。

民主选举是村民自治的前提。在历史上,村干部都是由基层政府任命的,实行村民自治制度后,按照有关法律规定,村民委员会成员由村民直接选举产生,凡本村年满18周岁的村民,除依法被剥夺政治权利的外,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,一律有选举权和被选举权。基层民主选举经过近十年的发展,目前已经基本走向正规,大多数地方的村民委员会换届选举都建立起严格的程序规则,贯彻民主、公开、公正的原则,基层政府和村级党组织不定调子、不划框子、不内定候选人,放手让村民行使选举权利,有的地方还创立了“海选”的形式,即按照村民委员会所选人数,给每位选民发提名推荐票,所提人选均列入候选人名单。也有的地方出现了竞选的场面。选举在法定时间举行,设立投票站,按无记名投票方式进行,当场开箱、计票,当场宣布结果。严肃、严格、有序的选举极大地吸引了农民群众。根据统计,参选率、一次选举成功率、总成功率一届比一届提高。通过选举,一大批有政治觉悟、有经济头脑、有服务热情、有群众威信的优秀人才进入村级管理岗位,村民委员会的年龄、文化结构大为改观,使命感、责任感普遍提高。

民主决策是村民自治的根本。农民的民主自治权利在很大程度上是通过议决权实现的,可以说,由全体村民讨论决定村内大事,并通过村民委员会按照民主程序加以贯彻,体现了村民自治制度的本质特征。根据一些地方的共同经验,搞好民主决策,一是扩展民主决策的范围,把一切涉及村民切身利益的重大事务如确立承包形式、划分宅基田等都交给群众议决;二是落实民主决策的形式,定期召开村民会议,规模大、人口多的村还实行村民代表会议制度,使民主决策成为一种经常性的工作;三是树立民主决策的权威,使村民不仅有发言权、建议权,而且有修改权、否决权,当村民的表决同村委会的倡议发生矛盾或分歧时,只要村民说得对就坚决按村民的意见办,使群众真正说了算。

民主管理是村民自治的实体,也是村民自治组织区别于政权组织的主要标志。村委会不是行政机关,不能对村民实行上对下的管理,村民是村务管理活动的主体,都是权参与管理活动。为将民主管理落到实处,各地都采取了一些行之有效的措施,比较普遍的做法,一是广泛深入地向人民群众宣传村民自治的本质,使广大农民理直气壮地投身到管理活动中去,并对村委会成员进行由民作主、为民服务意识的教育,使他们摆正自己的位置;二是健全各类组织,疏通村民参与管理的渠道,凡是自治活动搞得好的村,除了村委会下属的专业委员会健全外,还普遍成立了村民议事会、道德评议会、红白理事会、老干部参政会等,保证农民多渠道、多形式地参政议政;三是村民委员会在管理上改变过去那种强迫命令的方式,采取与人民群众民主协商的方式,把管理的过程变成教育和训练民众的过程;四是建立村民自治章程,将村民民主管理通过制度固定下来。

民主监督是村民自治的保障,也是自治活动能否长久坚持下去的关键环节。开展监督活动主要应做好如下工作:一是村委会定期向村民会议、村民代表会议报告工作,村委会干部定期述职,接受村民的评议;二是实行村务公开,通过“村务公开栏”、“十公开一上墙”、“集体公开日”、“明白纸”等形式,将群众关心的财务帐目、收益分配等公之于众,使村民成为“明白人”;三是利用监督台、检举箱和妇女禁赌会等式开展干群之间、群众之间的相互监督。

村民自治实践的逐步拓展,引发了一系列深层次的理论问题,比较集中地体现在与村党支部和乡镇基层人民政府的关系上。对这些问题能否给予科学的界定和回答,直接影响着村民自治活动的深入拓展,也影响着对村民自治活动的总体评价和未来发展方向的把握。

首先是加强党对农村基层领导与强化村民自治建设能否有机统一的问题。党的利益与人民的利益从理论上讲是一致的,加强党的领导的最终目的在于维护人民群众根本利益,实行村民自治制度恰恰是党尊重人民群众民主权利的具体表现。因而,必须科学地理解党的领导的内含,坚持党的政治领导,克服把党对农村的领导简单归结为村党支部或支部书记的领导的狭隘认识,克服党支部包揽一切的现象,树立和保障村民委员会的权威,尊重人民群众的民主权利,实现党的领导加强与村民自治活动强化双重目标。

从实践上看,二者也是能够有机统一起来的。一方面,自治活动自发地呈现出与党的领导相一致的趋向。在改革之初,有的人担心开展村民自治会削弱党的领导,事实证明,这种担心是不必要的。而且,随着自治活动的开展,有效地克服了过去旧体制下党支部包揽村务,习惯于用行政命令方式管理农民带来的党群、干部矛盾,使广大人民群众愿望与要求的实现,同党对农村有效领导的实现,通过村民自治这一形式有机地融为一体,村民自治也因此成为巩固党在农村领导地位的稳固基础。在村委会换届选举过程中,上级党政部门放手让人民群众选举自己依赖的人,选出的结果,村委会成员90%以上是党员,村主任的绝大多数也产生在党员之中,有不少是由村党支部书记当选,体现了自治越深入,党的威信和凝聚力、向心力越加强的趋势。另一方面,自治活动始终都处在党的领导之下。从大的方面说,自治活动都是以党的政策和国家法律为依据的,是在上级党委的领导之下进行的。具体而言,开展村民自治建设丝毫也没有动摇党支部在村组织中的核心地位,对重大村务进行决策,通常是由党支部、村委会研究出方案,先召集党员大会讨论,再通过党员联系户的形式向普遍村民作宣传,然后召开村民代表会议或村民会议讨论决定,村民代表会议或村民会议一般是由党支部书记主持、村主任作工作报告。可见,党的领导与村民自治是不能分离、更无法割裂的。实践表明:凡是自治活动搞得好的地方,党的工作必然搞得好,反之亦然。二者相互促进,相辅相成,可以说,党的地位在民主自治中更加牢固,民主自治在党的领导下更加充分。

其次是乡镇人民政府与村民委员会指导关系能否行得通的问题。《村民委员会组织法〈试行〉》规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这清楚地说明二者之间是指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系会不会影响党的政策与国家政令的贯彻,会不会产生失控现象?实践证明这样规定是符合农村实际和发展要求的。指导关系改变了过去对生产大队那样的行政命令、瞎指挥现象,有利于发挥村级的主动性、创造性,而且市场经济越发展、农民的政治文化素质越提高,其必要性和优越性越明显。在指导关系下,乡镇的工作好干了、轻松了,且有利于改变基层机关和干部的工作作风。一方面,很多问题都在村级得到妥善解决,用不着乡镇直接出面;另一方面,村级无论采取何种制度都是国家政权体系的一个有机组成部分,“自治”并不是无法无天,在任何情况下,执行党的政策、国家法令,完成上级交办的各项任务都是硬性的,可以变通的只是完成的途径、实现的方式。因此,指导关系决不可能导致失控局面。

再则是实行村民代表会议制度是否影响直接民主原则的问题。根据宪法和有关法律,农村基层群众性自治活动贯彻直接民主的原则,在现实中不少地方却实行了村民代表会议制度,似乎是一种矛盾。如何理解和对待这一问题,关键在于对村民代表会议性质的把握。我们认为,村民代表会议制度不是村级间接民主的形式,不能独立地构成一种独立的政治形式,只是村民自治活动的一种补充形式。一方面,村民代表会议不能代替村民大会,在实行村民代表会议制度的地方,都丝毫不影响村民大会的召开;另一方面,村民代表会议职权有限,只有讨论一些临时性的事务,重大问题仍由村民大会讨论决定。同时,这一制度还有效地解决了不便召集会,不便充分发言等问题,具有很强的现实应用价值。况且,这种制度并非是一种法定形式,它只存在于一些大中型村。要使这一制度既能体现直接民主原则,又能有效地发挥作用,当然必须有一定的保障措施,最根本的一条是村民代表一定要坚持村民直接选举原则,二是村民代表一定要接受村民的监督,村民可根据代表的表现随时予以评议撤换。

此外,随着经济社会的不断发展,在一些发达地区也出现了一些新情况,比如在一些集体经济壮大、村办企业多的村,有的设立了村党委或村党总支,有的成立起一个总公司,党支部书记兼董事长,村委会主任兼总经理,全村实行企业化管理,有个别村甚至把若干个后进村兼并进来,纳入一个总公司的管理之下。在这些地方,村民自治活动如何开展就成了一个亟待研究的新课题。本文只是提出问题,留待以后作深入探讨。

农村基层群众性自治制度存在于最小的社区单元,存在于社会组织系统的最低层,但其作用和意义却不容小视,它所引发的理论价值和实践功效远超出了农村基层,而对整个国家的政治发展和经济社会的全面进步产生积极而久远的影响。

其理论价值表现为:

——体现了社会主义民主的本质和发展方向。没有民主就没有社会主义,是马克思主义的基本观点。我国宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”社会主义民主的实质是人民群众在享有对生产资料所有权和支配权的基础上,享有管理国家及其他社会事务的权利,享有自己管理自己、自己教育自己、自己发展自己的权利,成为国家和社会的真正主人。社会主义民主是人类历史上迄今为止最高类型的民主形态,它比资本主义民主更加民主、更加先进,由全体人民直接行使国家权力,直接参与对国家与社会事务的管理是其最高原则和发展方向。但是,由于受历史原因和经济文化条件的限制,我国目前的民主还只能是社会主义初级阶段的民主,还不可能实现社会主义民主的最高形式。为此,就必须把直接民主与间接民主有机结合起来。一方面,要加强人民代表大会制度建设,由人民选举自己的代表组成各级人民代表大会,由它及由它产生的各级人民政府代表人民行使民主权利,管理国家和社会事务。另一方面,要逐步发展社会主义的直接民主,搞好基层人大代表的直接选举、企业职工代表的直接选举和基层群众性自治组织建设等。正如列宁所指出的:“委托人民‘代表’在代表机关中实行民主是不够的。要建立民主,群众自己应该从下面发挥主动性,实际参加一些国家生活。“(注:《列宁选集》第24卷,第141页。)由此可见,村民自治层次虽低、范围虽小,但其意义却非常重大,它代表了社会主义民主的未来趋势和发展方向,必须积极扶持,使其逐步完善,并最终走向成熟。

——体现了社会主义民主的广泛性和真实性,反映了社会主义中国人权事业的实质性进步。基层群众性自治建设属于非国家形态的民主。这种民主形态与国家形态的民主是遥相呼应的,它反映了社会主义民主扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活各个方面的特征,是人民群众实际地参加社会事务管理活动的体现,是向着人民群众知政、议政、参政迈出的重要步骤,是已经基本解决了温饱问题的中国最基层的农民真实地享有民主权利的重要体现,是社会主义民主广泛性、真实性的体现,标志着中国人权事业的实质性进步。这一制度已引起世界的注意,不少西方政治家和学者在实地考察了村民自治建设实践后客观地指出,它是“老百姓的民主”,是“东方式的民主”。

按照马克思主义的观点,“国家的消亡也就是民主的消亡”(注:%《列宁选集》,第3卷,第241页。)。在这里,民主是就国家形态的民主而言的,非国家形态的民主不仅不会消亡,而且还会随着社会的发展,随着国家的消亡而逐步发展,逐步扩展到全部社会领域。从这个意义上讲,基层群众性自治建设不仅具有现实性,而且体现了非国家形态民主最终取代国家形态民主的历史规律。

——代表人民群众的普遍意志与愿望。在这一制度建立之初,有的人认为中国目前还是欠发达国家,经济文化水平比较低,老百姓的政治素质不高。在农村,搞不搞民主问题不大,意义也不大。甚至担心,让老百姓充分地行使民主自治权利会把政局搞乱,搞得不好会带来麻烦。事实证明,这种认识是错误的,这种担心是多余的。政治参与水平的高低当然要受制于经济文化发展的总体水平,但二者并不具有简单的决定关系,政治权利的行使有其独立的特性,在经济文化欠发达的条件下人民群众同样具有民主的愿望和要求,有时这种愿望和要求还是十分强烈的。民主是人与生俱来的政治权利。古希腊罗马时期尽管处在奴隶制度之下,但却最早创造了民主的辉煌历史;启蒙运动虽然处在资本主义制度创建初期,但这时的民主思想却是跨越时代的精神财富。中国农民在村民自治实践中表现出的强烈的民主愿望和激情同样是令人振奋的。据有关部门统计,全国最近一次村民委员会换届选举,平均参选率在90%以上,很多地方高达100%。村民自治不仅使广大农民积极地关心身边的事,参与自身事务的管理,而且使他们开始自觉地关心起国家大事,村民自治真正起到了孙中山、等伟人所倡导的“唤起民众”、“教育农民”的作用。而且,自治活动不仅没有搞乱农村社会,反而使民心顺、社会稳。由此,也可以引证这样一个道理,相信群众、支持群众是实现中国政治发展的重要前提。

——符合我国当前的农村与农民实际,是训练农民民主素质与能力的有效场所。在民主建设上必须贯彻辩证法思想,借口农民民主素质低而不给予其民主权利是错误的,不顾农村的客观现实一味地追求民主的高形态是有害的。权利与权利的行使特别是行使的程度是两回事。也就是说,民主是需要条件的,民主权利的行使、民主能力的发挥受制于社会经济文化的发展状况和人的政治素质状况,最高形式的民主不一定是最好的民主,只有适合经济文化发展程度和国民特点、被大多数人乐于接受、能够操作的民主才是最积极、最有效的民主形式。这就决定了,处在社会主义初级阶级的中国整个民主建设与民主进程要实事求是,注重实质性进行,不能急躁冒进,急于求成。而且,整个国家的民主建设要体现层次性特点,针对城乡、工农的不同状况提出不同的民主要求,在农村就是要选择适合农民特点的民主形式。基层群众性自治活动尽管处于较低的层次,但却最能实现农民群众的政治理想与政治价值,深受广大农民的欢迎,它实际上深富底蕴,很具现代感。

更进一步说,民主建设的条件是通过逐步培养获得的,我国的民主政治建设既不能虚夸,也不能坐等,必须采取积极的态度创造条件,具备什么条件,做到什么程度。只要与国家民主进程相向,是朝着社会主义政治民主化方向所作出的努力,那怕其步子再小,都是积极的。

——顺应了市场经济发展的内在要求。农村基层群众性自治制度是与家庭联产承包责任制相伴而生的,它适应了当时生产大队体制取消了,村级管理形式尚未确立下来的需要。随着市场经济的发展和农村社会主义市场经济新体制的逐步确立,这一制度不仅没有被削弱,而且越来越发展,显示出与市场经济高度的相融性、相互促进性。首先,市场经济所遵循的民主、自由、平等、竞争的价值通则与村民自治的价值原则具有高度的一致性,市场经济的发展进一步唤醒了群众的权利意识,村民自治活动的开展也使市场经济原则更加深入人心,二者遥相呼应,相互促进;其次,市场经济的发展带动了农民生活的富足、文化的进步,为民主自治建设提供了更加充分的条件;此外,村民自治建设将程序化、制度化、规范化引入村级管理之中,适应了农民群众通过行使政治权利保护和发展自己的经济利益的需要。可见,村民自治建设是经济发展、文化发展和政治发展的共同要求,具有无限的生命力。

其实践功效体现为:

——形成了一套科学的基层管理体制及其运行机制。由于受中国几千年封建专制传统的影响,村一级在管理活动中长期存在着被动接受上级指令、拍脑门决策、管理无章法、监督无保障的现象,村民自治建设将程序化、规范化引入其中,逐渐形成一套民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的系统化管理制度及科学高效的运行机制,并通过村民自治章程固定下来,使长期以来松散、随机、无序的农村社会纳入有序的轨道。

——全面提高了农村干部群众的政治素质。村民自治是一所大学校,通过它,广大农民的民主意识、权利义务观念、法制观念以及参政议政能力大幅度提高,逐步成长为一代社会主义的新型农民。民主自治同时也造就了一大批政治觉悟高、业务能力强的基层干部。

——理顺了干群关系,促进了农村的廉政建设。村一级大量存在着的是干部与群众之间的关系,村民自治制度的最大优势也恰恰体现二者关系的理顺上。实行村民自治制度后,各地普遍出现了这样一种现象,干部心系群众、关心群众,群众理解干部、支持干部,干群关系越来越融洽起来。而且自治活动开展得越充分、越深入,干群之间的信任度、配合度就越高。村民自治制度还是医治村干部贪污腐化现象的良方。通过开展自治活动,把村干部置于村民的监督制约之下,再附之以民主评议、村务公开等制度,有效地防止和杜绝了村干部以权谋私、损公济私等现象的产生。

——解决了农村中普遍存在的一些疑难问题,促进了农村的社会稳定。农村工作存在着大量棘手的问题,处理不好会引发各类矛盾,甚至发生一些不应有的悲剧,影响安定团结。过去有所谓老三大难:集资提留、上缴公粮、计划生育。现在又有所谓新三大难:宅基地安排、收益分配、干部搞特权。开展村民自治活动以来,这些问题大都难事变易,迎刃而解。为什么?首先在于工作有序,按章办事。凡事只要形成了规矩、形成了程序,大家就能自觉遵守,有人违犯也能通过制度的威力及时纠正。其次在于村务公开,监督到位。公开是公正的前提,监督是公正的保障。老百姓凡事清楚明白,就会以积极的态度对待各种问题,化消极为积极;再则还在于改变了村干部的工作立场与态度。村委会干部由群众选举产生,不尽职尽责地为群众办事就会被罢免撤换。因而,村民自治制度很好地解决了干部对谁负责的问题,工作热情大大提高。

基层自治范文篇7

按照“往县城靠,提高城镇化率;往产业集中区靠,提高产业聚合度;往撤并乡镇社区靠,提高群众归属感。”的思路,历时3个月,圆满完成村级建制调整及社区优化改革。由151个行政村、52个社区调整为100个村、53个社区,撤并率33.8%。村民小组调整优化改革是村级建制调整及社区优化改革的延伸,改革按照“三不变”“两局限”“五不并”的思路,已完成6个试点镇改革任务,今年10月底完成改革。全市1852个村民小组,拟调减村民小组836个,调减率超过42%。通过改革进一步调优了城乡社区布局,促进了基层治理能力的提升。

二、补齐短板促发展

我市村级建制调整及社区优化改革后,部分村社区人口增多,服务范围扩大,因此办公阵地,尤其是会议室等场所急需改扩建。针对这种情况,一是市财政先后两次安排共计510万元的财政专项资金,用于村社区公共设施补短板;二是市民政局积极向省上争取40万元资金用于九龙镇双泉村阵地建设,目前该项目已完成前期规划和设计;三是各镇(街道)通过整合资金,采取改扩建和与社区单位共建的方式加强综合设施的建设。目前,通过多种途径已基本补齐短板,缓解了城乡社区综合服务设施不足的局面,进一步促进了城乡社区的发展。

三、社工队伍更专业

不断加强社工人才队伍建设,积极组织社工人员参加职业水平考试,通过前期大力宣传,今年全市社工报考人员119人,是2019年报考人数的2.4倍。积极推动出台社工人才激励政策,按照组织部门关于人才方面的要求,进一步细化和草拟了全市的社工激励政策文件,待上会审核后,将正式出台并实施。与新时代文明实践中心联合开展社工人才和志愿者能力提升培训,邀请成都、绵阳等地的专家教授为150余名参训学员讲授社工专业知识,不断提升社工人才专业能力素质。

基层自治范文篇8

一、规模各异的市镇建制。

如同欧美其它发达国家一样,德国、瑞典、法国在中央(联邦)级、省(大区、州)级的各种权力配置及其运行已十分老道,并为世人所知。值得注意的是,上述三国在中央(联邦)、省(州)层面保持一套完善而又相互制衡的公共权力体系的同时,在基层还保持了规模多样的建制市镇。

德国是一个联邦制国家。国家政权分为三级:联邦级、州级(个)和地方级(多个)。在德国,万居民的巴伐利亚()州有个市镇,万居民的布莱登伯格州()有个市镇,万居民的汉森州()有个市镇,万居民的撒克斯尼亚州()有个市镇,万居民的莱登撒克逊()州有个市镇,而万居民的柏林()本身也是一个市镇。在我们到访的北莱茵-威斯特法伦州共有个市镇,其规模也是各异,其中有个人口超过万人,最大的是科伦市,人口达万,小的市镇人口只有几千。

瑞典既是一个君主立宪的国家,也是一个单一制的地方分权型的国家。国家政权分为三级:中央级、省级(个)、市镇级(,个)。在瑞典,全国总人口只有近万,但市镇建制却有个,平均每个市镇有居民人,大的像首都斯德哥尔摩人口达人,小的市镇只有人。历史上瑞典的市镇更多,从年地方自治改革后,市镇不断合并,到年市镇数量已由早期的多个减少至个,到年再减少至个,今天全国市镇数量稳定在个。

法国是一个单一制的中央集权型国家。国家政权分为:中央级、大区级(个)、省级(多个)、城市(市镇)联合体级、市镇级(多个)。在法国,市镇建制早在年就正式确立了。目前市镇数量已达多个,据说比原欧盟国市镇数量的总和还要多。有万个市镇的人口不足千。由于许多市镇人口太少,原创:法国中央政府曾在世纪年代通过一项法案,允许市镇之间进行合并(但不是强制),但推行的结果,大约只有市镇之间愿意相互合并,更多的市镇不愿意合并。

二、市镇自治的组织体制

三个国家的市镇均实行自治体制,但由于历史等多方面的原因,在体现和实现自治的组织建设上,三个国家之间甚至一国内部又有不少差别。

在德国,乡镇是德国最基层的地方自治单位。它不是州政府的下属行政单位,而是组成县的自治团体。德国基本法规定,在州、县(市)和乡(镇)中必须设立经普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的机构代表人民。这种代表机构在乡(镇)一级可由乡(镇)民大会代替之。由于多种原因,德国各州的乡镇自治体制有所不同。从组织建设的角度来看,大体上有四种类型的乡镇自治组织体制:一是北部德国的乡镇议会体制。这种体制的主要特征是:选民直接选举乡镇议会;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长,选举或任命乡镇总监;乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇总监是行政首长,具体行政事务由乡镇总监负责。这种组织体制类似于欧美许多国家的市镇经理制。二是德国南部的乡镇议会体制。这种体制的主要特征是:乡镇议会和乡镇长都是由选民直接选举产生;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,控制一些乡镇事务;选民选出的乡镇长是乡镇议会的当然主席,同时又是行政机构的首脑。乡镇长领导乡镇议会,乡镇议会通过的决定由以乡镇长为首脑的行政机构负责执行。三是莱茵河流域的乡镇长制。这种体制的主要特征是:选民直接选举乡镇议会;乡镇议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长;乡镇长既是乡镇议会的主席,又是乡镇行政的首脑,既领导乡镇议会,又领导乡镇行政机构。四是市自治机关体制。这种体制的主要体制是:选民选举乡镇议会;由议会选举议会的各个工作委员会,选举乡镇长并监督行政工作;乡镇长只是乡镇行政事务的首脑,并不是乡镇议会的领导人,只负责乡镇行政事务,不领导和主持乡镇议会。至于基层自治体的日常运作,由于德国是一个联邦制国家,全国没有统一规定,据我们访问的北莱因-威斯特法伦州内政部的介绍,该州是每年选举一次市镇议会的议员,各市镇议会议员的规模在-人之间(除波恩市名外),市镇议会一般每月开会一次,或每年至少召开次会议。市镇议会的准备工作绝大多数要由市镇长负责,市镇长还有几个助理,大城市的市长还有-个副市长。市镇议员绝大多数都是荣誉性的,工作很累、很辛苦,所以,他们现在讨论像波恩这样的大城市,市议会的议员能否实行专职。

在法国,市镇是最基层的自治体,它由市镇议会和市镇政府组成。市镇议会任期年,由选民普选产生,议员人数根据居民人数而定,由名(居民少于人)至名(居民达到或超过万)不等(但三个城市例外:巴黎名,马赛名,里昂名)。市镇议会每年至少举行次例会,应共和国专员、市镇长或三分之一市镇议员的请求,可以召开临时会议。市镇长由市镇议会选举产生,是市镇的行政首长,但一旦选出市镇长又不对议会负责,在其任职期间市镇议会无权罢免。根据规模大小,市镇可以设置市镇助理,负责市镇长交办的事务。市镇助理由市镇长提名,议会通过,任职期间如不称职,市镇长有权向市镇议会提出将其罢免。市镇长、市镇长助理与议会市镇议会议员任期相同。市镇长具有双重身份:既是中央在地方的代表,又代表基层市镇议会执行机关。市镇长主要受中央政府和共和国专员的监督,总统有权将其罢免,中央政府内政部有权停止其职务个月,设在大区和省的共和国专员拥有停止其职务个月的权力。

与德国、法国比较而言,瑞典市镇自治的组织类型要简单些。全国个市镇政权基本上都实行的是议会-行政合一的组织体制。全国每一个市镇都有一个由-名议员组成的议会,选民每四年选举一次市镇议会。我们访问了人口有名,在瑞典号称第四大城市的乌浦索拉市(),该市议会领导人说,市议会是乌浦索拉的最高决策机构,其名议员是由选举方式选出,与国会、省议会选举同时举行。现在名议员分别来自社会、现代党、左派党、自由党、绿党、基督教和中央党。由人组成的乌浦索拉市市政委员会,就是乌浦索拉市的政府。它负责全市的发展、财经和管理工作。市议会内设了个专门委员会,并在市政委员会下面也设定了个办公室,以便与议会专门委员会相对应。这个委员会(办公室)分别是:青少年、教育与就业、区街服务委员会(办公室);发展与规划委员会(办公室);房地产委员会(办公室);娱乐与生命委员会(办公室);街道和交通委员会(办公室);文化事务委员会(办公室);环保与健康、证照许可委员会(办公室);成年人残疾事务委员会(办公室);救助服务委员会(办公室);老龄市民委员会(办公室);卫生委员会(办公室);治安委员会(办公室);乌浦索拉市直接服务委员会(办公室);乌浦索拉市关怀与教育委员会(办公室)。瑞典的市镇议会每年至少召开次会议。所提出的动议将首先由各专门委员会进行讨论,然后再提交市政委员会讨论,然后再交市镇议会进行表决,市镇行政管理部门或公司的工作人员执行议会通过的政治决议。市镇议会开会时对公众和新闻媒体开放。

据有关专家介绍,德国、瑞典、法国基层自治的组织体制在欧洲是很有代表性的。奥地利、瑞士、荷兰、比利时、甚至匈牙利、俄罗斯都有与德国相似的组织制度;北欧许多国家像挪威、芬兰、丹麦的基层自治组织与瑞典的情况大体相似;法国的经验和做法对意大利、西班牙、葡萄牙等南欧国家以及法国在亚非前殖民地都有很大影响。

三、市镇的主要职责

与我国乡镇等基层政权组织不仅要负责管理本行政区域经济、教育、科学、文化、卫生、体育和城乡建设事业,而且还要负责本行政区域的财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作有所不同,德国、瑞典、法国三个国家市镇的职能比较单纯,自治的权限主要体现在地方性的社会管理和公共服务领域。

在德国,虽然联邦基本法第条专门规定:“必须保证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理地方性事务的权限。”但由于联邦基本法只规定了地方自治的原则,没有具体的规定,具体的规定只能依赖于各州的宪法和有关法律作出了。这样制度安排的结果是,一方面,各州的法律规定为市镇行使自治职权,提供了一个具体的依据,同时,又由于各州立法不同,从而也使市镇实际享有的自治权力有所不同。在我们访问的北莱茵-威斯特法伦州,该州法律规定市镇政府主要在一些公共事务管理领域承担职责,进行活动,像中、小学的学校管理、幼儿园、废水收集、青少年帮助、男女平等、住房补贴等。

在瑞典,由于省政府的权力主要体现在提供医疗和牙医服务上,因此,大量的社会管理、公共服务工作就落到了市镇政府的头上。据了解,全国一多半的公务人员是在市镇工作,而市镇这个层次也承担了大部分的社会事务。据介绍,瑞典的市镇政府普遍承担以下事务:学前教育、小学教育、中学教育、老龄人的照料、残疾人的照料、社会服务,另外还担负市镇规划、房屋建造、市镇道路与公园管理、救援服务、垃圾和废弃物的收集与处理、水的供应及污水处理、体育与娱乐、图书馆与文化设施的建设、管理。

年月,法国《权力下放法案》实施后,中央政府调整了对地方的领导体制,并根据该方案规定了各级地方政府的职权。其中,市镇议会的职权是:选举市长和市长助理;讨论和表决市镇预算并监督执行;决定市镇公共工程及实施方式;建立公益公共设施;管理市镇公共机构;批准市镇长签订的合同;讨论和征收不动产,接受遗产;制定市镇公务员章程;负责社会福利和公共救援。目前,市镇的预算已在法国大区、省、市镇等地方行政总开支中占去了三分之二,而市镇工作人员,则占地方行政公职的。月日,我们专门赴位于奥尔良市西南公里的圣希莱-圣美满镇()考察。该镇提供的材料对我们理解法国市镇的职权很有帮助,现将有关资料摘抄如下:圣希莱-圣美满镇有人口人,镇议会有名议员,镇政府有名镇长、名副镇长,共有名工作人员。他们从事的公务是:人是政府的秘书长;人主管财务;人负责财务执行;人负责学校、社会上的庆典工作;人负责户籍、城市规划、选举、镇长秘书处以及接待事务;人负责田园守护;人在技术部工作(负责道路、绿地、建筑);人在学校食堂工作,负责每天准备份餐食;人在幼儿园工作;人在托儿所在半工。

镇政府既代表国家对公民办理某些行政手续(如户籍、选举、普查等),又自主行使地方职权。镇长提醒我们说,在镇政府的地方职权中有两项尤为重要:一是城镇规划,政府通过规划来实现领土整治,维持农业经营,保护自然景观,把握城镇发展;二是提供涉及居民日常生活的公共服务,如饮用水、市镇警察、幼儿园、小学校等。此外,镇政府还根据自身的能力情况,在社会救济、支持经济发展、发展体育文化、支持社团等方面发挥补充作用。

必须指出的是,不管是联邦制的德国,还是单一的瑞典和法国都它们都强调:市镇行使自治权力必须接受上级政府的监督。在德国,市镇在地方事务领域行使职权时,必须遵守欧盟法律、联邦法律和州法律,接受州政府的监督。否则,州政府就会到法院控告市镇政府。对于州政府委托或转移动事务,市镇政府不得拒绝,但市镇政府如认为州政府侵犯了市镇政府的权力,可以依法到宪法法院控告,以寻求公道。在法国,中央政府更是通过行政监督、财政监督和技术监督等三条途径,对市镇政府进行监督。根据介绍,法国每年都有“不听话”的市镇议会被中央政府或中央政府的代表解散的消息在报纸上公布。

四、保障市镇自治的经费来源

要自治,履行职责的经费从那里来?有关专家不断地告诉我们,市镇政府当年要做的每一项事情都有经费保障,每个市镇都有经当地议会审议通过的预算。

在德国,市镇财政收入的来源有以下几条途径:一是联邦财政补贴。每年联邦政府向州政府分配一批资金,州政府再将其中的一部分给市镇政府;二是市镇政府与州政府分享税收。各市镇分享的数量因纳税人的多少而不同,总体上,纳税人交纳到州政府各种税款的要回到纳税人所在的市镇,被市镇政府分享;三是市镇自行征收的税。各州的法律规定,市镇可以向市民征税像消费税、娱乐税、饮料税、养狗税、第二居所税、狩猎税,等等。对于市镇的征税,市民不能进行诉讼,当然,市镇征税的底线,是不能让当地居民破产。四是借债;五是出租房屋、土地等收入;六是社会捐款。

在瑞典,市镇财政收入,主要来自居民的纳税、市镇经营性收入和中央政府的财政转移支付。瑞典地方政府联合会从市镇政府财政支出的角度,给我们提供的数据也很能说明问题:市镇政府的支出,靠居民的纳税,靠市镇政府出租土地、房屋等经营性活动得来的收入,考中央政府的财政转移支付。这次考察,我们对瑞典居民交纳的税也了解了一些情况,使我们认识到瑞典的高工资、高福利是与其高税收紧密相连的。在瑞典,每个市镇政府向有工作,有经济收入的人,平均征收的收入税是;省政府向有工作,有经济收入的人,平均征收到收入税是。这样平均一个人的收入中有的部分成了税,交给了两级政府(就全国而言,最低的是,最高的是)。此外,高收入者除了要向市镇、省政府交纳收入税外,还要向中央政府交纳收入税。具体比例是:-克朗,税率是;克朗-克朗,税率是;克朗以上,税率是。当然,在中央政府的税收中,个人所得税收入是小部分的,仅占,中央税收收入主要靠增值税(),健康保险(),营业税(),能源税(),财产税()。

在法国,市镇的财政收入来源如下:一是与省政府分享以下四种税:非建筑土地税、建筑土地税、居住税、营业税,市镇政府得大头;二是国家财政转移支付;三是借贷收入。在实地考察的圣希莱-圣美满镇(),财务部门给我们提供了该镇××年收入预算,为我们进一步认识市镇的经费来源提供了感性材料。一个只有人的市镇,却有着多万欧元的预算,经费相当充足,是可以办很多事情的。现摘抄如下:

收入名称金额(欧元)

国家拨款和补贴欧元

借贷欧元

日常管理收入(税收)欧元

运转费用转帐(镇预算)欧元

服务收入欧元

设施补贴欧元

以前赢余欧元

其它收入欧元

增值税退税欧元

设施地方税欧元

固定资产折旧欧元

特别收入欧元

土地出售欧元

总计欧元

五、令人瞩目的发展新动向

在考察中,我们发现,随着经济全球化、欧洲一体化进程度加快,上述三个国家的基层自治体制也在积极适应新形势发展的要求,呈现出新的发展动向,归纳起来,以下三个方面值得关注:

一是市镇联合与合作已成为趋势。在德国,联邦基本法鼓励市镇之间的联合与合作,并规定,联合的市镇也应按照法律并在法律赋予它们的职能限度内拥有自治的权力。不过,在市镇的联合与合作上,法国和瑞典已走出了更成熟的路子。

法国用发展城市(市镇)联合体的办法,来解决单个市镇无力解决或解决起来不经济的问题。城市(市镇)联合体,是由早期的市镇工会演变而来,起初是市镇之间就某一个和几个问题进行合作,经费由合作的市镇交纳,后来合作的范围和领域越来越宽,合作市镇不再直接交纳,而由市镇联合体征税来解决经费。在我们访问的奥尔良市镇联合体和圣德尼()市镇联合体,前者有个市镇组成,后者有个(××年将达到个)组成,它们分别有自己的议会,有自己的年度预算,有为数不少的工作人员。每年都直接征收一定数量的税。现在,各个加入市镇联合体的成员,都把垃圾收集与处理、水的净化、道路建设与维护、绿地保护等事权移交给了联合体。从××年月起,圣德尼市镇联合体成员还将就业、土地整治与规划等事权交给联合体行使。在法国中央政府积极推选权力下放的背景下,市镇自己又愿意把权力交给市镇联合体去行使,这是十分有意思的现象。对此,圣德尼市市长解释说,保留市镇非常重要,但现在的市镇治理越来越复杂,市镇的负担也越来越重,一些小的市镇没有实力去谈发展,办教育、办基础设施。市镇联合体的产生,既保留了市镇这个基础,又把有关事权收集起来,解决了市镇想办而办不到的问题。

在瑞典,全国地方政府联合会把全国个市镇政府组织起来,发展地方自治,推动合作,提供服务,提高市镇政府的效率和质量,走出了自己的联合与合作之路。到年,全国地方联合会与全国省政府联合会合并组成一个共同的联合会,进一步推动地区发展、民主自治和社区建设。

基层自治范文篇9

一、现阶段村民自治中党组织作用发挥情况和存在问题的原因分析。

实行村民自治,是推进我国农村基层民主政治建设的客观要求,也是作为党实施依法治国、推进社会主义民主政治建设的一项重大决策,意义十分深远。有人把“村民自治、包产到户、乡镇企业”称作是中国改革开放政策在农村取得的三项突破,也历来被视为农村改革的重大成就。党的十六大通过的政治报告中明确提出了:“扩大基层民主,是发展社会主义民主政治的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度,完善公开办事制度,保证人民群众依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督。完善村民自治,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”的目标任务。近年来,随着农村改革的逐步深化和农村基层民主政治建设的不断推进,村级组织建设中出现了许多新情况、新问题,如村党组织缺乏凝聚力和向心力,“两委”班子不和谐,村民自治存在着盲目性,法制化、规范化、民主化程度不高等,这些问题的存在严重制约农村基层社会民主建设的进程。

(一)、村党组织和村民委员会之间关系在理论上和现实中的差距。

*年11月颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》的第二、第三条分别规定了村党组织和村委会的地位与作用:“村民委员会是村民自我组织、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”;“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动,直接行使民主权利。”*年2月,中共中央印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》,该条例对村党组织的主要职责进行了详细规定:“贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议;讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题;领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织,支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权;搞好支部委员会的自身建设,对党员进行教育、管理和监督。负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督;搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作。”可见,法律规定村委会是村民自治组织,它以“三个自我”和“四个民主”为重要内容,这些规定是很清楚的。但对村党组织的职责规定得过于笼统。在国家政权退出农村,农村组织发生了重大变化的条件下,党仍然沿袭着过去的习惯,以党领导国家政权的方式处理党与村民自治组织的关系。也就是说,只明确了村党组织对村民委员会的领导关系,至于如何领导、怎样体现这种领导不是很清楚。当然,虽然具体如何领导不很清楚,但大的思路、党的期待是很明确的,那就是:村党组织与村委会的关系是领导与被领导的关系。党的领导是领导和支持农民当家作主,支持村委会的工作,保障村民自治制度的顺利推进和真正落实。理论上,二者之间的关系应该是协调、统一、没有矛盾的。

现实中,目前村党组织和村委会之间的关系到底如何呢?根据我们对全区110个村“两委会”的关系调查来看,二者之间的关系呈现出“两头小、中间大”的状况。所谓“两头小”,就是村两委会关系明显紧张和关系协调融洽的两类,这两类所占比重都不大,分别在5%—10%之间;所谓“中间大”,就是处于一般状况的占多数,大约在75%左右。从实际情况来分析,村党组织和村委会关系表现为四种模式:第一,党组织书记大权在握,控制村内一切资源,村委会成为执行或附属机构,这种关系相当普遍,因为我区现在的村党组织书记大多兼任村经济合作社社长,控制了村集体经济的支配权。但不管效果如何,表现形式如何,这种模式无疑在一定程度上违背了自治精神和自治原则,削弱了村民自治的进步意义。第二,村委会主任大权独揽,操纵村里的一切,党组织书记被排斥,这实际上否定了党的领导,这种模式在全区并不多见。第三,村委会主任和村党组织书记为争作“一把手”针锋相对,互不相让,形成两个中心,村民也由此分成派别,结果是两败俱伤,村民遭殃。第四,由于村党组织书记和村委会主任之间的矛盾,双方互相撂挑子,村中事务无人过问,并由此造成民心涣散。我们把这四种模式归纳为“党强村强”、“党弱村强”、“党强村弱”、“党弱村弱”。近年来,我区村两会的矛盾主要集中在土地征用款发放,参加村委会主任的竞选,村务、财务二公开等这些具体的事情上。如某村在土地征用费的发放上村主任与村书记发生分歧,村主任动员村民对村支书施压。有的个别村已经分成以村党组织书记和村委会主任为首的两个派系,在村级重大事项上各执一词,村级重大事项成为双方炫耀权威的舞台。

(二)、这种差距产生的原因。

1、村两委会之间的关系不清。村两委会矛盾的制度根源在于:即使是新颁布的《村委会组织法》,也没有界定清楚村党组织与村委会的权力分配关系。问题的关键是:自上而下强调党的领导核心与自下而上地推行村民自治,在缺乏协调这种“双轨运动”的制度、机制的情况下,村两委会的权力难免陷入矛盾与冲突。其过多的定性规定与规定的模糊性是其中的一个原因。例如,《村委会组织法》第三条规定中国共产党在农村的基层组织发挥“领导核心作用”,但是如何发挥其领导核心作用则无明确的说明,只是规定“依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动,直接行使民主权利”。其次缺乏明确、具体的制度规范也是一个重要原因。虽然党内有条例,国家有村组法,但对于两委会关系仅仅做出了原则性规定,而对于两者的权限职能等缺乏具体明确的划分,缺乏操作性较强的具体规定。

2、农村二元权力结构的出现。中国农村的权力结构是一种党政二元权力结构。在实行村民选举以前,农村权力关系是以自上而下的乡镇任命为基础的一元权力结构。村民选举制度的导入,改变了村委会权力来源的基础,村委会的权力依赖自下而上的村民授权,而村党组织的权力仍然保持自上而下的性质,村委会的权力的合法性渠道与村党组织出现了分野。这就从根本上促使农村公共权力从以单向授权为基础的一元权力结构向以双向授权为基础的二元权力结构转型。在二元权力结构导入的民主授权机制的驱动下,选举出来的村主任的角色地位都发生了根本的变化。作为村民民主授权的承受者,当选村干部自然产生了一种担负村民嘱托的责任心和肩负村民利益代言人的使命感,促使他们努力扮演村民利益守护人的角色。与此对应,我们不可否认,全区部分村党组织的实际工作能力确实有些弱化。这些党组织的书记们长期以来就忽视自身组织建设,导致本村的党员队伍老化、文化知识退化以及能力弱化等问题突出,而村民选举不过提供了暴露这些深层危机的机会。此外,在赋予村委会权力合法性的过程中,激发了村民的政治认同意识。当村民把这种政治认同要求延伸至党组织权力的时候,尽管党组织权力合法性是不容置疑的,但我们却没有从村民选举中、从村民的政治参与中确认其合法性的制度和机制。

3、从更深层次来分析,实质上是目前农村社会自治与政治控制的深刻矛盾的反映。村民自治是80年代后期中国政治民主化呼声很高的背景下产生的。当时,农村实行联产承包责任制后,农村社会发生了深刻的变化。国家在“建立村级政权”和“实行村民自治”两种方案争论中选择了后者。这一制度安排使国家政权退出了农村,乡镇政府与村委会的关系成为指导与被指导关系。国家这一安排的目的是减少乡镇政府对农村的干预,实行农村社会民主,调动农民积极性,促进农村发展,但它的负面影响是弱化了国家对农村的政治控制。同时,伴随着村民自治而来的是农村派性的出现和家族势力、宗族势力、宗教势力、黑恶势力的兴起和封建迷信的泛滥。“三农问题”是一切问题的根本,如果没有农村的稳定,就不会有全国的稳定。加强对农村的控制是很迫切的问题。在农村的各种组织中,党组织是村级惟一的政治组织,党又在国家和社会中处于法定的领导核心地位。所以,村党组织是加强对农村政治控制的最有力、最有效的力量。在这种情况下,村党组织书记兼任村经济合作社社长,起实质上的“一把手”作用,也就不难理解了。所以村党组织和村委会的矛盾实质上反映的是自治与政治控制的矛盾。

二、强化村党组织的核心作用,加强党对村民自治的领导必须面对的现实:村民自治的必然性及其社会基础分析。

(一)、村民自治的必然性。

1、村民自治是建设中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。社会主义民主的本质是人民当家作主。在我国,人民当家作主有两条基本途径:一是通过选举,选出人民代表组成全国和地方各级人民代表大会,按照《宪法》赋予的职责行使管理国家和社会事务的权利;二是在基层实行直接民主,《村民委员会组织法》就是保证村民直接行使民主权利,推行直接民主的一部重要法律。一方面,亿万农民群众通过村民自治这种最广泛的民主实践,学会如何行使和维护自己的民主权利,提高自己的民主意识和参政议政的能力,从而为整个国家的民主政治建设奠定坚实的基础。另一方面,村民自治把民主的发展与农村经济、社会的发展以及社会的稳定紧密联系在一起,既体现了民主的一般性原则.又具有自己的独特性,构成了中国特色社会主义民主不可或缺的组成部分。

2、村民自治是农村经济体制改革的必然要求。党的十一届三中全会后,农村实行家庭承包责任制,极大地调动了农民的生产积极性。这一重大变革,使得农民的生产生活方式、精神面貌发生了广泛而深刻的变化,市场观念、竞争观念、法制观念正被越来越多的农民所接受,这是中国农民历史性的巨大进步。农民以前所未有的政治热情关注自己的切身利益、村中事务的管理及干部的行为方式,迫切要求参政议政,用政治上的民主权利来保障经济上的物质利益。

3、村民自治是解决农村社会问题、化解人民内部矛盾的有效途径。改革初期,随着经济基础和上层建筑的变化,我国农村出现了一些社会矛盾和问题,如干群关系紧张,社会治安状况恶化,公益事业无人关心,水利设施破坏严重,财务管理混乱等等。在诸多矛盾中,干群矛盾尤为突出。这些问题的解决,单纯依靠行政手段收效甚微,必须依靠村民自治的方法,依靠农民群众自己的力量来解决这些社会问题。通过村干部群众选,村中大事群众定,日常事务群众管,理顺了群众的情绪,调动了群众当家作主的积极性,从而有效地解决了农村出现的各种社会问题,化解了大量的人民内部矛盾,密切了党和政府与人民群众之间的联系。

村民自治是我国农村一项极其重要的基础性工作,它对村干部来说是一种最有效的“防腐剂”,对农民来说是一种无声的号角。一方面,它有利于充分调动广大农村群众发展经济的积极性和创造性,大大激发和培育广大农民群众热爱家乡、建设家乡的积极性和创造精神。另一方面,它有利于基层干部博采众议,科学论证,正确决策,照章办事,创造性地做好工作。总之,实行村民自治,是我们党根据我国的国情和正确认识新形势下的农民问题所做出的科学抉择,是我国农村经济社会发展的历史必然,对广大农村乃至全国的稳定和发展具有不可估量的深远意义。

(二)、实行村民自治的社会基础。

1、经济基础——农民成为独立的市场主体,在权利义务构成上有新的变化。在广大农村实行家庭联产承包责任制,理顺了农村最基本的生产关系,使农村的生产方式和分配方式发生了根本性的变化,促进了农村经济的发展。农民由此获得了生产经营自主权,成为独立的劳动主体、利益主体和责任主体。这样,在我国农村市场体系的形成过程中,真正有了以农户家庭为基本单位的市场主体。农民在取得了生产经营的自主权后,必然产生在政治领域获得更广泛民主权利的预期。建立起与生产经营方式相适应的新型社会管理体制和新型组织形式,已经成为农村经济体制改革的必然要求。因此,以村委会为载体的,与农村现行生产方式相适应的村民自治制度应运而生,它赋予村民更广泛的民主权利,使农民的经济自主权与政治自决权相统一,调动了广大农民的生产积极性。当前,伴随着农村税费和相应的配套改革在不断深化,农村基层政权运行方式和基层社会管理方式发生了重大变革,也必然引发农民权利义务构成上的显著变化。例如我区全面取消农民税费负担以及加大农业产业结构调整力度,农民负担在进一步减轻,义务在不断减少。另一方面,农村被征地人员养老保障、新型合作医疗制度等多项制度的建立,使社会公共产品和社会保障等国家福利直接惠及全区广大农民。在他们的权利义务构成上,权利开始占主导地位。这些变化,肯定会激发农民对于村落社区内的各种政治经济、直接间接、自己他人、道义等各种利益分配的参与热情,本村热点难点问题、村级重大事项内容上也会产生相应调整。自从我区全面推进城市化进程以来,土地征用问题成为农民最为关注的热点就是很好的一个例证。

2、政治基础——国家民主日趋完备,社会民主初见端倪。民主是一种“以多数人的意志为政权的基础,承认全体公民自由、平等的统治形式和国家形态。”在民主的政治制度中,公民的意志是政权合法性的基础。随着国家与社会的分离,民主也可以分为国家形态的政权民主和社会形态的非政权民主,我们把它概括为国家民主和社会民主。国家民主属于上层建筑,表现为国家形态和政治制度。社会民主存在于社会生活领域,往往以社区自治、基层民主、企事业民主管理、公民结社等形态表现出来。建国五十多年来,我国的国家民主在不断地健全和完善:人民代表大会制度进一步完善,立法、决策、监督的国家职能得到加强,县、乡两级人大代表实行了直接选举;通过政协会议、政协委员提案、党内重大事务征求党外人士意见、党外人士当选人大代表、党外人士担任一府两院领导等等。

比较而言,我国的社会民主相对滞后。改革开放前,由于受封建社会中央集权统治的影响极深,特别是在计划经济时期形成的高度集权的政治体制下,导致了国家力量的过度强化与社会力量的削弱,表现为国家功能全方位覆盖社会领域,每一个社会成员固定在严格的行政框架内,成为高度政治化的“组织人”、“单位人”。以农村为例,农民职业终身化、农民身份遗传化,农民活动区域绝对固定化,农民从此被完全剥夺了迁徙自由、择业自由、生产自由甚至消费自由。国家从而实现了对全体社会成员的超强整合。国家与社会高度重叠,本应属于社会自理的事务几乎全部被纳入了国家行政的范畴。当时,发展社会形态的民主是不可能的。改革开放后,随着社会主义现代化建设进程的加快,我国进入了快速的社会变革时期,体制转轨与结构转型相交织,国家行政开始逐步退出社会的私域(如企业、个体工商户、农户的自主经营,文化艺术的创造,公民个人的宗教信仰、生活方式等等)和非官方的公域(如城乡基层社区的公共事务),为发展社会民主提供了现实基础。在农村实行家庭联产承包责任制后,农民的价值观念、思维方式、行为方式发生了的变化,社会主体意识、政治参与意识、平等意识普遍增强,体制下的组织形式已经无法发挥作用,功能日趋弱化。为寻找一个符合农村实际、与生产方式相适应的组织形式,广大农民群众进行了积极探索,做出了不懈努力。党和国家及时把农民在实践中创造的村民委员会组织形式,用法律固定下来,上升为国家意志,形成了村民自治制度。村民自治制度的实施开启了我国社会民主的序幕,广大农民找到了一条能以公民身份参与社会生活、享有民主权利、表达自己意愿、实现自己主张的实践通道。

(三)、文化基础:“臣民心理”逐步改造,“公民意识”开始树立。

中国传统政治文化的一个基本特征是“臣民文化”,它包括“许多封建社会规范。皇帝制度下,政治过程局限于官僚士大夫,与普通老百姓无关。所谓的清明政治,也仅仅做到了“为民做主”,还远远没有涉及“还权于民”民主内核。中国村民自治制度就是在这个大的文化背景下开始实施的,从这个意义上说,它承担了改造“臣民心理”、构建“公民文化”的重任。二十年来的民主实践证明,广大农民在自我管理、自我教育、自我服务过程中,掌握民主方法,学规范,培养民主习惯,树立民主意识,积淀民主文化。随着农村社会经济的不断发展和依法治国方略的逐步实施,农民的法治观念和维权意识不断增强。运用手中的权利,寻求适当的途径,积极参与基层社区事务管理,监督村级公共权力的规范运行,不再是可望而不可及的空中楼阁,而是成为广大农民日常社会生活不可或缺的一部分。他们对参与基层公共事务的心态由起初的被动征召转向主动参与。他们不但关心身边的基层事务,也为更高层次更广领域上的政治参与做好了心理准备。在基层民主实践的冲击和改造下,平等、公正、包容、诚信、尊重、恪守等民主政治的心理要素开始在广大民众的内心深处沉积,正在逐步内化成国民心理的重要组成部分。当然,对中国传统政治文化的改造与重构决不是一朝一夕、一蹴而就的事情。

从以上对于村民自治和必然性和社会基础分析中,我们可以得出这样的结论:农村基层民主发展是不可逆转的,如果要真正地实现党对村民自治的有效领导,我们必须克服以往的简单化、一统化思想,在现有的法律法规和制度范围内,明确村党组织和村委会的权力、地位,理顺二者的关系,建立制度化的分权合作机制,实现村两委会权力资源的制度化配置。另外,村党组织还要把自身的工作目标同村民的共同利益紧密地联系起来,把党组织的工作方式同村民自治制度协调起来。

在具体实践中,我们认为农村基层党组织应该起核心领导和支持、动员、监督村民、村民代表、村民委员会依法行使民主权利的作用,并且在农村社会管理的过程中,发挥其组织协调职能。新修订的《村民委员会组织法》规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是以国家基本法律的形式,明确规定了党组织在农村领导地位和职责及工作方式,我们必须坚定不移地坚持党的领导,任何权力的行使以不危害党的领导地位为前提。但是基层党组织也应该在法律规定的范围内履行自己的权力。基层党组织的作用更多地在于引导和领导村民依法行使自治权,它的角色定位应从决定每一件大小事情解决方案的“始作者”转变为保证村民在法律、法规的范围内行使自治权的“掌舵人”;从亲自动手处理所有村务的“操作者”转变为提供思路、方法的“战略家”。

三、实现党对村民自治有效领导的初步设想。

目前,农民的政治参与热情日益被激活和放大,农民越来越强烈地意识到,作为国家和农村社会的主人,在农村公共政策制订和利益分配过程中就应当强化自己的主体地位。农民不再仅仅满足于作为农村公共政策的客体(对象)而存在,被动地认可和接受农村公共政策方案,而是强烈地要求向农村公共政策系统表达自己的意愿,通过过问农村公共政策制定、执行和反馈的全过程,使农村公共政策能够更充分地代表村民自己的利益。因此谋求参与村庄社区内各种权利与权力的分配,就成为农民政治参与的首要目标。在这种情况下,如何保证村民自治能够在法律法规的框架内最大限度地体现党的利益,体现广大农民的利益,维护农村社会稳定,从理论上,我们可以列出诸如“充分认识强化村党组织对村民自治领导的重要性,准确定位村党组织的基本职能。”;“对村民自治的领导,必须是引导和支持村民当家作主,而不是包办代替村民当家作主。”;“改进村党组织的工作方法和领导方法,把村党组织和村委会的活动纳入法制化轨道。”等方式,在实践中,目前比较受关注的经验有二种:一是“两票制”选村党组织书记;二是村党组织书记和村委会主任实行“一肩挑”。“两票制”是指,在选村党组织书记时,先由村民投信任票,得信任票过半的才能作为候选人,然后由党员投票产生支部书记;“一肩挑”即村委会主任和村党组织书记由一人担任,具体类型有:村党组织书记竞选和兼任村委会主任;二是村委会主任当选为村党组织书记;三是把非党员的村委会主任迅速吸纳入党,实现“一肩挑”。从现在全区农村客观形势分析,我们认为,可以在条件符合的村尝试推行“一肩挑”的模式。不仅仅是针对村委会主任,对于村民代表这一职位,我们也应该大力鼓励农村党员积极参选,或者在素质好、责任心强,能力突出的村民代表中发展党员。理由有三:

(一)、“双重角色”的是近年来对农村干部角色特征的描述与定位。村干部被视为集政府行政任务和村庄利益于一身的处于国家与农民互动交汇点上的中间人,即国家利益人和村庄利益当家人,而且村干部更多的是被看成国家形象与意志在村庄中的代表。因为村干部的产生更多的是体现了上级乡镇的意志,特别是村党组织书记的产生完全是任命式的,况且村干部日常应付的是各级下达的庞杂繁复的行政任务,以及要求村干部必须要配合好的各方面的工作。如果采用“一肩挑”模式,让村民不但直选出村委会主任,而且在事实上拥有了选举村支书的权利。村干部的合法性基础与权力授权来源发生了由上至下的转变,上级组织已经不能任意决定村干部的任免与去留,在这种情况下,客观上要求村干部由传统习惯中的“对上负责”转而开始“对下负责”,注意与村民沟通感情和注意维护村庄与村民的利益,相比之下,他们对上级组织的依赖日渐减少,这种情况意味着村干部担任的角色必将发生转换。虽然还不能完全摆脱以往“双重角色”的影响,但村民和村庄利益当家人的身份被摆在了最突出的位置。

(二)、“一肩挑”模式使村民将经由民主选举产生的村干部看成是自身利益的天然代表,是村庄的当家人和村民利益的代言人。村干部的产生直接决定于村民的选票时,虽然还无法完全解决村干部的“双重角色”矛盾,但毫无疑问村干部在“双重角色”的选择中会提高对当家人的认同程度,偏重于扮演村庄利益当家人的角色,即村民需要什么样的村干部,才是村干部竞选者和当选者最需要扮演的角色。村干部偏重于扮演村庄利益当家人的角色,使村民有了真正意义上的利益代言人。当农民被视为弱势群体时,他们的“声音”也是微弱的,原因就在于维护其利益时缺乏一个代表其自身的直接的表达者。过去的村干部本应是这一角色的当然人选,但是过去村干部的“长官意志”产生方式和传统的自上而下的行政管理方式,使村干部更愿意或更习惯于充当当家人的角色,而不将自己看成村民中的一员。“一肩挑”模式让村干部候选人在竞选时就言必称村民利益并进行承诺,当选后为兑现承诺自觉会将村民利益放在首位,他们会想着下一届选举的事,如果这一届做不好,下一届就选不上。村干部从过去的唯上到现在更多照顾村民的利益,那些只会巴结上级领导、“走上层路线”的村干部逐渐被村民所抛弃。村民更喜欢那些代表他们利益,能为他们说话和办事的村干部。村干部为村民利益代言,而其权力自下而上来源于村民,其根就扎在村庄,村民与村庄也是其最大的支持者。

基层自治范文篇10

中国的改革开放事业自1978年党的十一届三中全会起,已有20年。农村是全面改革的起始地。农村改革的突出之点,一是在经济上实行了以联产承包责任制为根本标志的新型生产关系形式,二是在政治上实行了以农民自我管理、自我服务、自我教育为显著特征的基层群众性自治制度。这两项改革都是中国独有的创造,已引起世界的关注。科学总结农村基层群众性自治制度建设,关系着对20年来中国政治改革与政治发展的认识,关系着对中国实际的人权进步程度的把握及对社会主义民主广泛性、真实性的理解,具有重大的理论与实践意义。

乡政村治,始终是中国社会政治统治与政局稳定的基础。历朝历代都十分重视这一国家政权大厦的根基性建设,把它作为巩固自身地位、有效控制社会的第一道关口。中国共产党人历来强调加强基层组织建设,一直都在探寻基层管理的有效形式。村作为最基层的一级组织,其属性和体制形式建国后曾几经更易,直到最终建立起基层群众性自治制度。

我国的农村基层群众自治组织萌芽于新民主主义革命时期,创建并完善于实行改革开放政策以后。第一次国内革命战争时期产生的农会、第二次国内革命战争时期产生的贫农团、抗日战争时期产生的锄奸小组、闾等都具有群众性自治组织的性质。同志在作了深入的调查研究后指出,农会是“新的乡村的自治机关”(注:《选集》合订本,第29页。)。至于第一次国内革命战争时期出现的仲裁组织、第二次国内革命战争时期出现的裁断组织,抗日战争时期出现的调解委员会,更是群众性自治组织的雏型。

作为严格意义上的农村基层群众性自治组织,产生于党的十一届三中全会以后。80年代初,针对实行家庭联产承包责任制后一度出现的管理上的失控现象,一些地方的农民自发地组织起“村管会”、“议事会”等组织,制订了村规民约,成为基层群众性自治组织产生的重要基础。1982年新宪法规定,在全国范围内有计划地通过试点逐步建立村民委员会。1985年生产队改村民委员会的工作在全国基本结束,建立起村民委员会92万多个。1987年11月24日六届全国人大23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,并于1988年10月1日正式实施,标志着村民自治活动进入有法可依的阶段。1990年又在全国范围内开展了村民自治示范活动,建立起一大批示范县(市)、乡(镇)、村,使村民自治建设进入有法规、有典型、有路子的阶段。到目前为止,可以说村民自治制度已在全国各地农村深深扎下了根。

农村基层群众性自治制度,也称村民自治制度,是在中国共产党领导下,在人民民主专政的社会主义国家政权领导下,按农村居住区组织起来的,由广大农民群众当家作主、管理自身事务的新型基层社会政治制度。准确地理解这一性质,必须把握好三个基本概念:

1.农村基层。这是限定其层次范围的基本概念。按照我国宪法的规定,城乡基层都实行群众性自治制度,农村的自治组织叫村民委员会,城市的自治组织叫居民委员会。二者在性质上是一样的,本文只以农村为背景展开论述。基层群众自治是社会最基层的自治形式,它以自然村为基本范围,或最多是几个相邻自然村的集合,有时大的自然村要分作几个自治单位。

2.群众性。这是限定其属性特征的基本概念。群众性表明,它是由人民群众自发、自愿结合而成的组织,以处理群众自身公共事务和公益事业为宗旨。这就把农村基层群众性自治组织与国家政权组织区别开来,与过去农村基层实行的行政村、村公所、生产大队等组织形式区别开来。同时,也把它与共青团、妇联、民兵等群众团体组织区别开来。

3.自治制度。这是限定其本质的基本概念,是揭示其性质的主导词。自治即自己治理自己,它是民主的最充分的形式。农村基层群众性自治制度之自治的内涵主要是:代表人民群众的利益和要求,尊重人民群众的意志和愿望,由人民群众行使选举权、决策权、管理权、提案权、评议权、否决权、罢免权、监督权,由人民群众制定自治章程和各项规章制度,一句话,由人民群众自己管理自己。但是,任何自治都是有条件的,自治决不意味着无法无天,这在任何社会制度下皆然。在社会主义制度下,基层群众性自治组织虽不是国家政权机关,但它是国家整个政治体系的有机组成部分,是国家政权组织的基础。因而,自治活动必须坚持中国共产党的领导,贯彻党的路线、方针、政策;必须在宪法和法律规定的范围内活动,接受政权机关的指导。

按照这一性质,农村基层群众性自治活动的职能任务可归纳为:(1)宣传贯彻党的路线、方针、政策,教育和动员广大村民响应政府的号召,积极投身于民主自治实践,自觉遵守国家的宪法与法律;(2)办理本居住地区的公共事务和公益事业;(3)组织和管理当地的经济活动,搞好经济建设,发展农村生产力,带领群众致富;(4)协助公安部门维护本村的社会治安,搞好本村范围内的社会治安综合治理;(5)调解民事纠纷,防止矛盾激化,协调村民关系,促进和睦相处的村风民风;(6)搞好福利事业和各项服务性活动,为群众谋福利,为当地居民在生产、生活上提供方便;(7)搞好当地的教育科技与文化娱乐事业,整治村容村貌,开展各个领域的精神文明建设活动;(8)组织和发动村制定自治章程和其它各项规章制度,并监督全体村民共同遵守执行;(9)及时向人民政府及有关部门反映村民的意见、要求和建议;(10)协助乡、镇人民政府搞好本村的行政工作,完成上级交办的各项任务。

为保证村民自治制度性质的落实、任务的实现,村一级从法理上具有一套系统完整的组织体系。居于这一体系顶端的是村民会议。村民会议由本村18周岁以上、除依法剥夺政治权利的人之外的全体村民组成,必要时可邀请本村的企业、事业单位和群众团体派代表参加,是全村的最高决策机构。按照职责权限和参加范围的不同,村民会议可分为两大类型:一是村民大会。这是由全体有资格参加村民会议的居民参加的会议,是村民会议的最高形式。村民大会通常一年召开1-2次,在年终(或年初)、年中分别举行,主要是听取并审议村民委员会工作报告,讨论制订村民自治章程,讨论决定关系全村群众切身利益的重大事项,进行总结表彰等。二是村民代表会议。村民代表会议主要是指规模大、人口多、居住分散的村,为开会方便而采取的一种形式,具体分每户派1名代表参加的村民代表会议和由群众正式选举产生的村民代表参加的村民代表会议两种形式。村民会议由村民委员会召集和主持,有1/5以上的村民提议,应当召集村民会议,村民会议按照过半数通过有效的方式决定问题。

村民委员会是农村基层群众性自治制度的实体组织,是村民会议休会期间的常设机构。它由主任、副主任和委员共3-7人组成,其职责任务可归纳为两大方面,即执行村民会议的决定,组织开展各项自治活动,办理本村的各项事务;执行上级政府交办的任务,协助国家机关做好工作。村民委员会每届任期3年,其成员不脱离生产,不领取工资,只接受适当补贴。

村民委员会根据实际工作需要,下设专业委员会。目前,全国各地村民委员会所属的专业委员会数量、名称都不统一,主要是4种:即民政福利委员会、民事调解委员会、治安保卫委员会、文体卫生委员会,分别协助村民委员会处理相关的日常事务。各专门委员会向村民委员会负责,受村民会议监督,其成员可由村民委员会成员兼任。

为便于开展工作,村民委员会还可分设若干村民小组。村民小组是村民自治的最小单元,在村民委员会的统一领导下,开展本小组的各项活动。村民小组按照方便活动的原则设立,组长可由居住在本组内的村民委员会成员兼任,也可另选他人,每届任期与村民委员会相同。

通过规章制度保证村民自治活动的健康发展,是基层群众性自治制度的重要方面。在村民自治制度实行之初,不少地方就在原来“乡约”、“村规”和各种类型“公约”、“守则”的基础上制订了村规民约。目前,大多数地方的村规民约已经发展成为更加规范和严格的村民自治章程,把村民自治活动纳入规范化、程序化、科学化的轨道。村民自治章程通常是仿照国家法律的形式制订,设总则、各章、附则及若干具体条款,详细规定村民自治所涉及的各项内容,如生产、生活、社会治安、环境卫生、婚姻家庭、邻里关系、管理制度、干部职权以及违犯各项规定所采取的惩罚措施等。村民自治章程由村民根据当地实际民主制订,它既对村干部有约束力,也对村民有约束力,是村民自治活动的总法则,人们称之为“村级小宪法”。为保证章程落到实处,各地都制订了严格的保障措施,由村民委员会监督执行,违犯规章,严肃惩治。

总结村民自治活动十多年的经验,要在我国农村和农民的现实状况下,切实地开展群众自治活动,使法理原则与实际状况相一致,稳步地推进我国的政治民主化进程,关键在于做好三个层次、四个环节的工作。

第一个层次是村。一个村(包括几个自然村的联合)就是一个自治实体单位,开展基层群众自治活动,村既是组织者,又是实验场。搞好村一级的自治活动,关键在于做好如下工作:一是按照宪法和村民委员会组织法的要求,在党的领导下,围绕民主自治这一中心,主动地、充分地、创造性地开展工作,只要是宪法和法律允许的,就可以大胆地试,让老百姓充分地行使自己的各项民主自治权利;二是开好各种类型的村民会议。村民会议是人民群众行使权利的基本场所,是训练和提高农民政治素质的主要阵地,必须通过各种行之有效的措施切实开好,包括坚持例会制度、保证开会人数、贯彻民主程序、鼓励大家积极发言、切实尊重群众意见等。村民代表要由群众直接选举产生,有代表性和合理的比例结构,并保证议论充分、议而有决、决而有行,有条件的地方应通过有线电视或录相设施向农户家中同步播放会议实况,让普通群众及时了解会议精神,监督代表言行;三是搞好班子建设,发挥好村民委员会及各下属专业委员会的作用。实践证明,搞好村民委员会及下属各专业委员会的组织建设对于开展好村民自治工作具有至关重要的意义。在村民自治条件下,村民委员会及下属委员会的成员已不属于机关干部范畴,他们是农民群众的普通一员,但其地位和职能决定了,他们必须既有民主意识、群众观点,又有组织才干、管理能力,只有如此,才能既把村民自治活动开展起来,又把党的政策与国家法令贯彻下去;四是理顺村民委员会与经济组织、群众团体组织和其他各种社会组织的关系。村包容了较为完整的社会功能和比较齐备的社会组织,可以说,一个村就是一个小的社会。开展村民自治活动,村民委员会是主体,但也离不开其他各类组织的积极支持与配合,只有大家拧成一股绳,才能共同搞好村级建设,并保证村民自治活动更加深入、有效。

第二个层次是村民小组。村民小组通常是在过去生产队的基础上建立起来的,长期共同生产形成的紧密联系和比邻而居的特点决定了,搞好村民小组建设可以在村与户之间架起一座联接的桥梁,有利于搞好村民自治工作,而且越是在一些有上千人口的大村越有效。通过村民小组既可把村民会议形成的决议宣传贯彻下去,协助村民委员会做好各项工作,又可发动群众积极投身各项村务管理活动,必要时还可以村民小组为单位开展自治活动。

第三个层次是户。家庭功能齐全,凝聚力强,作用大,是我国社会历史长期形成的一大特点,这一点在农村更为明显。在某种意义上可以说,做好了农户的工作,也就等于做好了全体农民的工作。开展村民自治活动必须顺应这一特点,有针对性地进行活动。通过农户开展村民自治活动,实践中主要出现了如下几种形式:一是制订《家庭自治权利手册》、《农户行为规范》等,让每个农户都认识到自己的权利,从而自觉地参与到自治活动之中来;二是通过党员干部联系户制度和党员干部家庭带头制度等,广泛动员和发动群众,使每个家庭都关心和支持自治建设;三是发挥农户在村民会议中的作用,有的地方村民代表是按户划片推选的,也有的地方在召开村民会议时,根据会议内容特点,采取每户派代表参加的方式,把村民自治活动与农户参与有机结合起来;此外,有的地方还实行了村民档案制度,即以家庭为单位建立村民档案,一户一个袋,一人一张表,一事一记录,年终根据每个人、每个家庭的表现兑现奖惩,既调动了广大村民参与村务管理的积极性,又规范了村民行为,维护了社会安定。

四个环节具体是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这既是由村民自治本质决定的内容要求,也是村民自治制度区别于、先进于历史上其他农村基层管理制度的根本特征。从某种意义上讲,这四个环节抓好了,就意味着做好了整个村民自治建设工作。

民主选举是村民自治的前提。在历史上,村干部都是由基层政府任命的,实行村民自治制度后,按照有关法律规定,村民委员会成员由村民直接选举产生,凡本村年满18周岁的村民,除依法被剥夺政治权利的外,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,一律有选举权和被选举权。基层民主选举经过近十年的发展,目前已经基本走向正规,大多数地方的村民委员会换届选举都建立起严格的程序规则,贯彻民主、公开、公正的原则,基层政府和村级党组织不定调子、不划框子、不内定候选人,放手让村民行使选举权利,有的地方还创立了“海选”的形式,即按照村民委员会所选人数,给每位选民发提名推荐票,所提人选均列入候选人名单。也有的地方出现了竞选的场面。选举在法定时间举行,设立投票站,按无记名投票方式进行,当场开箱、计票,当场宣布结果。严肃、严格、有序的选举极大地吸引了农民群众。根据统计,参选率、一次选举成功率、总成功率一届比一届提高。通过选举,一大批有政治觉悟、有经济头脑、有服务热情、有群众威信的优秀人才进入村级管理岗位,村民委员会的年龄、文化结构大为改观,使命感、责任感普遍提高。

民主决策是村民自治的根本。农民的民主自治权利在很大程度上是通过议决权实现的,可以说,由全体村民讨论决定村内大事,并通过村民委员会按照民主程序加以贯彻,体现了村民自治制度的本质特征。根据一些地方的共同经验,搞好民主决策,一是扩展民主决策的范围,把一切涉及村民切身利益的重大事务如确立承包形式、划分宅基田等都交给群众议决;二是落实民主决策的形式,定期召开村民会议,规模大、人口多的村还实行村民代表会议制度,使民主决策成为一种经常性的工作;三是树立民主决策的权威,使村民不仅有发言权、建议权,而且有修改权、否决权,当村民的表决同村委会的倡议发生矛盾或分歧时,只要村民说得对就坚决按村民的意见办,使群众真正说了算。

民主管理是村民自治的实体,也是村民自治组织区别于政权组织的主要标志。村委会不是行政机关,不能对村民实行上对下的管理,村民是村务管理活动的主体,都是权参与管理活动。为将民主管理落到实处,各地都采取了一些行之有效的措施,比较普遍的做法,一是广泛深入地向人民群众宣传村民自治的本质,使广大农民理直气壮地投身到管理活动中去,并对村委会成员进行由民作主、为民服务意识的教育,使他们摆正自己的位置;二是健全各类组织,疏通村民参与管理的渠道,凡是自治活动搞得好的村,除了村委会下属的专业委员会健全外,还普遍成立了村民议事会、道德评议会、红白理事会、老干部参政会等,保证农民多渠道、多形式地参政议政;三是村民委员会在管理上改变过去那种强迫命令的方式,采取与人民群众民主协商的方式,把管理的过程变成教育和训练民众的过程;四是建立村民自治章程,将村民民主管理通过制度固定下来。

民主监督是村民自治的保障,也是自治活动能否长久坚持下去的关键环节。开展监督活动主要应做好如下工作:一是村委会定期向村民会议、村民代表会议报告工作,村委会干部定期述职,接受村民的评议;二是实行村务公开,通过“村务公开栏”、“十公开一上墙”、“集体公开日”、“明白纸”等形式,将群众关心的财务帐目、收益分配等公之于众,使村民成为“明白人”;三是利用监督台、检举箱和妇女禁赌会等式开展干群之间、群众之间的相互监督。

村民自治实践的逐步拓展,引发了一系列深层次的理论问题,比较集中地体现在与村党支部和乡镇基层人民政府的关系上。对这些问题能否给予科学的界定和回答,直接影响着村民自治活动的深入拓展,也影响着对村民自治活动的总体评价和未来发展方向的把握。

首先是加强党对农村基层领导与强化村民自治建设能否有机统一的问题。党的利益与人民的利益从理论上讲是一致的,加强党的领导的最终目的在于维护人民群众根本利益,实行村民自治制度恰恰是党尊重人民群众民主权利的具体表现。因而,必须科学地理解党的领导的内含,坚持党的政治领导,克服把党对农村的领导简单归结为村党支部或支部书记的领导的狭隘认识,克服党支部包揽一切的现象,树立和保障村民委员会的权威,尊重人民群众的民主权利,实现党的领导加强与村民自治活动强化双重目标。

从实践上看,二者也是能够有机统一起来的。一方面,自治活动自发地呈现出与党的领导相一致的趋向。在改革之初,有的人担心开展村民自治会削弱党的领导,事实证明,这种担心是不必要的。而且,随着自治活动的开展,有效地克服了过去旧体制下党支部包揽村务,习惯于用行政命令方式管理农民带来的党群、干部矛盾,使广大人民群众愿望与要求的实现,同党对农村有效领导的实现,通过村民自治这一形式有机地融为一体,村民自治也因此成为巩固党在农村领导地位的稳固基础。在村委会换届选举过程中,上级党政部门放手让人民群众选举自己依赖的人,选出的结果,村委会成员90%以上是党员,村主任的绝大多数也产生在党员之中,有不少是由村党支部书记当选,体现了自治越深入,党的威信和凝聚力、向心力越加强的趋势。另一方面,自治活动始终都处在党的领导之下。从大的方面说,自治活动都是以党的政策和国家法律为依据的,是在上级党委的领导之下进行的。具体而言,开展村民自治建设丝毫也没有动摇党支部在村组织中的核心地位,对重大村务进行决策,通常是由党支部、村委会研究出方案,先召集党员大会讨论,再通过党员联系户的形式向普遍村民作宣传,然后召开村民代表会议或村民会议讨论决定,村民代表会议或村民会议一般是由党支部书记主持、村主任作工作报告。可见,党的领导与村民自治是不能分离、更无法割裂的。实践表明:凡是自治活动搞得好的地方,党的工作必然搞得好,反之亦然。二者相互促进,相辅相成,可以说,党的地位在民主自治中更加牢固,民主自治在党的领导下更加充分。

其次是乡镇人民政府与村民委员会指导关系能否行得通的问题。《村民委员会组织法〈试行〉》规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这清楚地说明二者之间是指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系会不会影响党的政策与国家政令的贯彻,会不会产生失控现象?实践证明这样规定是符合农村实际和发展要求的。指导关系改变了过去对生产大队那样的行政命令、瞎指挥现象,有利于发挥村级的主动性、创造性,而且市场经济越发展、农民的政治文化素质越提高,其必要性和优越性越明显。在指导关系下,乡镇的工作好干了、轻松了,且有利于改变基层机关和干部的工作作风。一方面,很多问题都在村级得到妥善解决,用不着乡镇直接出面;另一方面,村级无论采取何种制度都是国家政权体系的一个有机组成部分,“自治”并不是无法无天,在任何情况下,执行党的政策、国家法令,完成上级交办的各项任务都是硬性的,可以变通的只是完成的途径、实现的方式。因此,指导关系决不可能导致失控局面。

再则是实行村民代表会议制度是否影响直接民主原则的问题。根据宪法和有关法律,农村基层群众性自治活动贯彻直接民主的原则,在现实中不少地方却实行了村民代表会议制度,似乎是一种矛盾。如何理解和对待这一问题,关键在于对村民代表会议性质的把握。我们认为,村民代表会议制度不是村级间接民主的形式,不能独立地构成一种独立的政治形式,只是村民自治活动的一种补充形式。一方面,村民代表会议不能代替村民大会,在实行村民代表会议制度的地方,都丝毫不影响村民大会的召开;另一方面,村民代表会议职权有限,只有讨论一些临时性的事务,重大问题仍由村民大会讨论决定。同时,这一制度还有效地解决了不便召集会,不便充分发言等问题,具有很强的现实应用价值。况且,这种制度并非是一种法定形式,它只存在于一些大中型村。要使这一制度既能体现直接民主原则,又能有效地发挥作用,当然必须有一定的保障措施,最根本的一条是村民代表一定要坚持村民直接选举原则,二是村民代表一定要接受村民的监督,村民可根据代表的表现随时予以评议撤换。

此外,随着经济社会的不断发展,在一些发达地区也出现了一些新情况,比如在一些集体经济壮大、村办企业多的村,有的设立了村党委或村党总支,有的成立起一个总公司,党支部书记兼董事长,村委会主任兼总经理,全村实行企业化管理,有个别村甚至把若干个后进村兼并进来,纳入一个总公司的管理之下。在这些地方,村民自治活动如何开展就成了一个亟待研究的新课题。本文只是提出问题,留待以后作深入探讨。

农村基层群众性自治制度存在于最小的社区单元,存在于社会组织系统的最低层,但其作用和意义却不容小视,它所引发的理论价值和实践功效远超出了农村基层,而对整个国家的政治发展和经济社会的全面进步产生积极而久远的影响。

其理论价值表现为:

——体现了社会主义民主的本质和发展方向。没有民主就没有社会主义,是马克思主义的基本观点。我国宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”社会主义民主的实质是人民群众在享有对生产资料所有权和支配权的基础上,享有管理国家及其他社会事务的权利,享有自己管理自己、自己教育自己、自己发展自己的权利,成为国家和社会的真正主人。社会主义民主是人类历史上迄今为止最高类型的民主形态,它比资本主义民主更加民主、更加先进,由全体人民直接行使国家权力,直接参与对国家与社会事务的管理是其最高原则和发展方向。但是,由于受历史原因和经济文化条件的限制,我国目前的民主还只能是社会主义初级阶段的民主,还不可能实现社会主义民主的最高形式。为此,就必须把直接民主与间接民主有机结合起来。一方面,要加强人民代表大会制度建设,由人民选举自己的代表组成各级人民代表大会,由它及由它产生的各级人民政府代表人民行使民主权利,管理国家和社会事务。另一方面,要逐步发展社会主义的直接民主,搞好基层人大代表的直接选举、企业职工代表的直接选举和基层群众性自治组织建设等。正如列宁所指出的:“委托人民‘代表’在代表机关中实行民主是不够的。要建立民主,群众自己应该从下面发挥主动性,实际参加一些国家生活。“(注:《列宁选集》第24卷,第141页。)由此可见,村民自治层次虽低、范围虽小,但其意义却非常重大,它代表了社会主义民主的未来趋势和发展方向,必须积极扶持,使其逐步完善,并最终走向成熟。

——体现了社会主义民主的广泛性和真实性,反映了社会主义中国人权事业的实质性进步。基层群众性自治建设属于非国家形态的民主。这种民主形态与国家形态的民主是遥相呼应的,它反映了社会主义民主扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活各个方面的特征,是人民群众实际地参加社会事务管理活动的体现,是向着人民群众知政、议政、参政迈出的重要步骤,是已经基本解决了温饱问题的中国最基层的农民真实地享有民主权利的重要体现,是社会主义民主广泛性、真实性的体现,标志着中国人权事业的实质性进步。这一制度已引起世界的注意,不少西方政治家和学者在实地考察了村民自治建设实践后客观地指出,它是“老百姓的民主”,是“东方式的民主”。

按照马克思主义的观点,“国家的消亡也就是民主的消亡”(注:%《列宁选集》,第3卷,第241页。)。在这里,民主是就国家形态的民主而言的,非国家形态的民主不仅不会消亡,而且还会随着社会的发展,随着国家的消亡而逐步发展,逐步扩展到全部社会领域。从这个意义上讲,基层群众性自治建设不仅具有现实性,而且体现了非国家形态民主最终取代国家形态民主的历史规律。

——代表人民群众的普遍意志与愿望。在这一制度建立之初,有的人认为中国目前还是欠发达国家,经济文化水平比较低,老百姓的政治素质不高。在农村,搞不搞民主问题不大,意义也不大。甚至担心,让老百姓充分地行使民主自治权利会把政局搞乱,搞得不好会带来麻烦。事实证明,这种认识是错误的,这种担心是多余的。政治参与水平的高低当然要受制于经济文化发展的总体水平,但二者并不具有简单的决定关系,政治权利的行使有其独立的特性,在经济文化欠发达的条件下人民群众同样具有民主的愿望和要求,有时这种愿望和要求还是十分强烈的。民主是人与生俱来的政治权利。古希腊罗马时期尽管处在奴隶制度之下,但却最早创造了民主的辉煌历史;启蒙运动虽然处在资本主义制度创建初期,但这时的民主思想却是跨越时代的精神财富。中国农民在村民自治实践中表现出的强烈的民主愿望和激情同样是令人振奋的。据有关部门统计,全国最近一次村民委员会换届选举,平均参选率在90%以上,很多地方高达100%。村民自治不仅使广大农民积极地关心身边的事,参与自身事务的管理,而且使他们开始自觉地关心起国家大事,村民自治真正起到了孙中山、等伟人所倡导的“唤起民众”、“教育农民”的作用。而且,自治活动不仅没有搞乱农村社会,反而使民心顺、社会稳。由此,也可以引证这样一个道理,相信群众、支持群众是实现中国政治发展的重要前提。

——符合我国当前的农村与农民实际,是训练农民民主素质与能力的有效场所。在民主建设上必须贯彻辩证法思想,借口农民民主素质低而不给予其民主权利是错误的,不顾农村的客观现实一味地追求民主的高形态是有害的。权利与权利的行使特别是行使的程度是两回事。也就是说,民主是需要条件的,民主权利的行使、民主能力的发挥受制于社会经济文化的发展状况和人的政治素质状况,最高形式的民主不一定是最好的民主,只有适合经济文化发展程度和国民特点、被大多数人乐于接受、能够操作的民主才是最积极、最有效的民主形式。这就决定了,处在社会主义初级阶级的中国整个民主建设与民主进程要实事求是,注重实质性进行,不能急躁冒进,急于求成。而且,整个国家的民主建设要体现层次性特点,针对城乡、工农的不同状况提出不同的民主要求,在农村就是要选择适合农民特点的民主形式。基层群众性自治活动尽管处于较低的层次,但却最能实现农民群众的政治理想与政治价值,深受广大农民的欢迎,它实际上深富底蕴,很具现代感。

更进一步说,民主建设的条件是通过逐步培养获得的,我国的民主政治建设既不能虚夸,也不能坐等,必须采取积极的态度创造条件,具备什么条件,做到什么程度。只要与国家民主进程相向,是朝着社会主义政治民主化方向所作出的努力,那怕其步子再小,都是积极的。

——顺应了市场经济发展的内在要求。农村基层群众性自治制度是与家庭联产承包责任制相伴而生的,它适应了当时生产大队体制取消了,村级管理形式尚未确立下来的需要。随着市场经济的发展和农村社会主义市场经济新体制的逐步确立,这一制度不仅没有被削弱,而且越来越发展,显示出与市场经济高度的相融性、相互促进性。首先,市场经济所遵循的民主、自由、平等、竞争的价值通则与村民自治的价值原则具有高度的一致性,市场经济的发展进一步唤醒了群众的权利意识,村民自治活动的开展也使市场经济原则更加深入人心,二者遥相呼应,相互促进;其次,市场经济的发展带动了农民生活的富足、文化的进步,为民主自治建设提供了更加充分的条件;此外,村民自治建设将程序化、制度化、规范化引入村级管理之中,适应了农民群众通过行使政治权利保护和发展自己的经济利益的需要。可见,村民自治建设是经济发展、文化发展和政治发展的共同要求,具有无限的生命力。

其实践功效体现为:

——形成了一套科学的基层管理体制及其运行机制。由于受中国几千年封建专制传统的影响,村一级在管理活动中长期存在着被动接受上级指令、拍脑门决策、管理无章法、监督无保障的现象,村民自治建设将程序化、规范化引入其中,逐渐形成一套民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的系统化管理制度及科学高效的运行机制,并通过村民自治章程固定下来,使长期以来松散、随机、无序的农村社会纳入有序的轨道。

——全面提高了农村干部群众的政治素质。村民自治是一所大学校,通过它,广大农民的民主意识、权利义务观念、法制观念以及参政议政能力大幅度提高,逐步成长为一代社会主义的新型农民。民主自治同时也造就了一大批政治觉悟高、业务能力强的基层干部。

——理顺了干群关系,促进了农村的廉政建设。村一级大量存在着的是干部与群众之间的关系,村民自治制度的最大优势也恰恰体现二者关系的理顺上。实行村民自治制度后,各地普遍出现了这样一种现象,干部心系群众、关心群众,群众理解干部、支持干部,干群关系越来越融洽起来。而且自治活动开展得越充分、越深入,干群之间的信任度、配合度就越高。村民自治制度还是医治村干部贪污腐化现象的良方。通过开展自治活动,把村干部置于村民的监督制约之下,再附之以民主评议、村务公开等制度,有效地防止和杜绝了村干部以权谋私、损公济私等现象的产生。

——解决了农村中普遍存在的一些疑难问题,促进了农村的社会稳定。农村工作存在着大量棘手的问题,处理不好会引发各类矛盾,甚至发生一些不应有的悲剧,影响安定团结。过去有所谓老三大难:集资提留、上缴公粮、计划生育。现在又有所谓新三大难:宅基地安排、收益分配、干部搞特权。开展村民自治活动以来,这些问题大都难事变易,迎刃而解。为什么?首先在于工作有序,按章办事。凡事只要形成了规矩、形成了程序,大家就能自觉遵守,有人违犯也能通过制度的威力及时纠正。其次在于村务公开,监督到位。公开是公正的前提,监督是公正的保障。老百姓凡事清楚明白,就会以积极的态度对待各种问题,化消极为积极;再则还在于改变了村干部的工作立场与态度。村委会干部由群众选举产生,不尽职尽责地为群众办事就会被罢免撤换。因而,村民自治制度很好地解决了干部对谁负责的问题,工作热情大大提高。