乡镇机构改革经验交流

新时期乡镇机构改革是以促进农村上层建筑变革为核心，把政府职能转变，农村工作机制创新作为改革重点，在合理调整组织机构、改革和整合事业站所等方面取得突破。笔者深入一些乡镇进行了调查研究，发现农村工作难做，乡镇干部难当，是上下尤为关注的热点，就调查中发现的一些问题进行了探索性思考。

一、乡镇职能定位与乡镇承担的责任不相适应

乡镇职能“先天定位不足”，管理体制不够顺畅，难以对辖区内事务实施有效管理。从法律规定看，我国现行法律法规，基本上都将行政执法权授给了县级以上人民政府及其职能部门，乡镇一级没有任何执法权。但任何工作乡镇都有可能被打棍子、挨板子、摘帽子。如税收本是税务部门的事，但一票否决都打在了乡镇身上。如对国土的征地管理由国土部门负责，而征地拆迁引起的矛盾纠纷就是乡镇的，权责不相一致。目前是有权有利的全往上收，扯皮有麻烦的全往下推，看得见的管不着，管得着的看不见。在一线的无权处理问题，只能做思想工作，解释说明，答复不满意，群众就会到镇政府、县政府上访，镇政府始终处于被动应付状态。

二、乡镇机构设置与实际工作职能不相适应

一是与上级相关机构设置不对等。县里有的部门，乡镇没有，但工作任务却没有少。二是与乡镇当前的工作职能不对等。乡镇机构设置为“5室4站”或“3室3站”，其中经济发展办公室，社会事务管理办公室，由于乡镇功能不全，职责不明，不具备执法职能，为经济发展的服务功能，对社会事务的管理职能难以到位，如同虚设。

三、乡镇编制数与乡镇承担的工作量不相适应

我县有27个乡镇，行政编制495名，机关后勤服务编制27名，经管员编制27名，总计549名。最大乡镇定编数为28名，最小乡镇定编数为12名。当前各乡镇为了完成繁重的计生、综治、安全生产等各项工作任务，不得不混编混岗使用乡镇二级事业机构人员。绝大部分乡镇的党政领导人数占编制的三分之二，一般干部职工人数仅占编制的三分之一，“官多兵少”的局面造成工作压力很大，且几个岗位定编1名，上级的考核指标又多，为完成工作任务，只能靠分组，把二级事业机构人员统一调配使用，造成乡镇编制实名登记工作难以落实到位。

四、乡镇条管机构的多头管理与乡镇的内部机制不相适应。

目前乡镇条管机构的人、财、物、事的管理权在县主管部门，乡镇对他们的工作处于不能不管，但又不能管的两难境地。“条条”领导体制的存在，人为地把乡镇政府的整体功能割裂开来，致使很多乡镇想办的事办不好，上级分配的任务因为权力的局限而无法完成，很多法律赋予的职责无法履行，职能作用难发挥。

五、乡镇人员超编严重，人员分流渠道窄，难度大，与深化乡镇机构改革不相适应。

据调查反映，我县乡镇机关在职人数为1039人，超编490人，平均每个乡镇超编18人。近几年，各乡镇虽然采取了一些措施，分流了少部分人员，但仍未从根本上解决问题。多人共岗，人浮于事，财政吃紧，经费难保的现象仍然十分突出。乡镇政府是全国最基层一线政府，管辖区域相对狭小，它没有下层级政府为其提供改革资源，加上多以农业为基本产业，使其可以自由调动的资源非常有限，人员分流的回旋余地相应较小。

六、乡镇人员的社会保障机制与现行体制不相适应。

机构改革人员分流不仅面临着不同保障办法的衔接问题，而且也存在利益差别产生的“逆向流动”的困难。目前的保障主体主要是由单位来承担，离开单位意味着失去了医疗、保险、养老等社会保障，特别是经济不发达的乡镇，离开了政府机构，最基本的生活保障也将随之失去，就因为这样乡镇人员更不愿意离开机关，因而更增加了人员分流工作的难度和机构改革的阻力。

笔者认为，尽管乡镇问题多多，困扰多多，但希望也多多，只要找准突破口，敢于破难，乡镇工作就一定能走出困境，闯出新路。

一、还权乡镇，重新规范乡镇管理体制。乡镇政府是集各种行政职能于一体的行政整体，必须具有一级政府所应有的权力和功能，才能担负起法律赋予的职责和使命。乡镇政府职能应重新定位在“发展经济、社会管理、公共服务、维护稳定”上，加速机构转型，职能转轨、工作转向，实现管理到服务的真正转变，致力于建设服务型政府、效能型政府。在法律和政策框架下科学合理划分事权，借乡镇机构改革，农村税费体制改革和学校教育布局改革的契机，理顺各种体制关系，能还权的要还权给乡镇，能放权的要放权给乡镇，能分权的要分权给乡镇。把事权、财权、人权和领导权真正统一起来，强化乡镇一级政府的职能和职权，确保基层政权组织的建设和巩固。

二、依据实际，合理设置乡镇机构和核定编制人员。依据乡镇职能，按照“行政职能整体转移，经营职能走向市场，公益服务职能面向社会”的思路，结合乡镇实际重新确定机构。改革原有的乡镇事业站所，改革中本着绝对减人、相对减支，减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出的原则，逐步实现由“养人”为主向“养事”为主的转变，因事设岗，有岗需人成为机构设置的原则。乡镇工作涉及内容多，具体细致，具有一定难度，艰苦而繁重，需要大量的人力、物力支撑，方可保证正常运转。

三、实体分流，合理消化乡镇超编人员。乡镇人员分流总的原则是积极稳妥，从实际出发。既要坚定不移进行改革，又要创新机制促进发展，更要理顺关系确保稳定，要从政治、经济上出台相关政策给予保证，进一步完善养老、医疗、失业保险等社会保障制度，以消除分流人员在转岗再就业过程中的种种顾虑和担心，确保人员分流顺利进行。

四、狠抓经济，全面提高乡镇综合财力。在大力发展乡域经济的同时，必须增强乡财政综合实力。各乡镇要因地制宜，理清思路，突出重点，全面规划，各方面培植乡级财源。要重视农业，加速产业结构调整步伐，选准项目，依靠科技进步，发展地方特色农业。大力发展乡镇企业，引进技术，引进人才，大力发展加工增值项目和高新技术产业，努力促进乡财力的增强。

五、引进机制，全面提高乡镇干部素质。要以改革为契机，落实好精简高效的改革原则，努力把乡镇领导班子配强、配优。通过多种渠道，采取多种手段，将乡镇干部造就成受群众欢迎的复合型人才，全能型干部。要有开阔的眼界，开放的意识，全新的观念，创新的举措，接受、引进先进技术和先进合理科学，改选落后的生产组织形式，打破传统粗放型的农业发展格局，调优调强农村经济结构，推进农业和农村现代化。

六、以村为主，科学分解乡镇工作任务。农村工作新的特点，决定必须采用新的思维方式，新的工作方法。根据新形势需要，乡镇干部要精减，村级组织一定要加强。农村工作要实行“以村为主”，把过去乡镇一级政府统包统揽的一些工作任务，分解延伸到村一级，由村干部去完成，真正实现村为主。要把那些年轻有为、政治坚定、公道正派、有科技文化、懂市场经济、知法律政策、勇于负责、敢抓善管的共产党员推选为村支部书记。在对村干部委以重任的同时，还要从政治上、生活上多支持、多关心他们，帮助他们提高待遇，树立威信，减轻乡镇政府的工作压力，营造和谐宽松的工作环境。