也谈监督、制约和制衡

如果说监督与制约的区别只是功能性的、体制和机制上的，那么，制约与制衡的区别则是政体上的原则界线，十分重要，不容混淆。

监督、制约和制衡三个概念的区分涉及检察机关的性质、职能和定位以及检察机关与其他机关的关系，是检察学中的一个基本理论问题。近日，笔者拜读了蒋德海教授的文章《监督、制约两概念不应混同》（《检察日报》2008年4月4日第3版），受到一些启发，也产生了一些担忧。近年来，监督、制约和制衡这三个概念被滥用和误用的情形在一些论文和著作中经常出现，确有必要进一步讨论和辨析。

制约与监督的区别

对于检察机关的性质和职能来说，监督是本质性的、根本性的，制约是派生性的、从属性的。

高检院《关于检察机关侦查工作贯彻刑诉法若干问题的意见》（高检发研字19971号）中曾就监督与制约的关系作了比较准确的界定和区分。从法律文本来看，监督与制约是两个不同的概念。刑事诉讼法在规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”的同时，还规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”人民检察院的法律监督与公、检、法三机关之间的相互制约既有联系，又有质的区别，不能相互混淆和替代。监督与制约的联系在于，它们都是对权力行使的约束、限制和控制，都能起到防止和纠正工作中失误的作用，目的都在于保障执法和司法机关正确地认定事实和运用法律。监督与制约的区别在于：

1．制约与监督的行为走向不同，制约是互相的，而监督是单向的。制约是由相关权力主体（机关、机构或个人）各自承担特定的执法任务所产生的，这种相关性主要有两种情况：一是各权力主体处于权力运行的不同程序和阶段，有前后之分，前后权力行使的结果形成互相制约；二是各权力主体在同一程序或阶段中扮演不同的角色，通过共同参与和相互辩论对最终结果形成制约。譬如，在刑事诉讼中，侦查、控诉、审判由于分工不同，职能的内涵各异，互相衔接，交互发生作用而形成互相制约的诉讼机制，这种互相制约以一方的存在作为另一方存在的前提。监督是宪法和法律赋予特定机关、机构或个人的权力或者权利，譬如，诉讼监督是宪法和法律赋予检察机关的特定职权，对诉讼活动是否合法的监督是检察机关法律监督的一种形式和在诉讼中的具体体现。正因为如此，在刑事诉讼中，只有检察机关才是监督主体，而并非互相制约的各方都互为监督主体。

2．制约与监督的影响范围不同，制约的影响在于它对上一个环节中权力行使的结果作出评判以及决定是否启动下一个环节的程序，而监督是对权力行使过程或者结果提出意见或建议。譬如，在刑事诉讼中，制约主要表现为一个程序结束向另一个程序转换时两个诉讼程序的主体间的相互关系，它的指向和影响主要是诉讼的结果。监督则不同，它存在于诉讼活动的始终，不仅包括对诉讼结果的监督，而且也包括对诉讼过程的监督。

3．制约与监督的效果或影响方式不同，制约对于受制约方是决定性的、负完全责任的，不要求被制约方作出积极的回应，受制约方要么接受制约方的决定，要么依法选择其他的程序或路径继续推进；而监督对于受监督方的决策和行为是督促性的，要求被监督方作出积极的回应，但不具有决定性，也不参与决策，因而不负决策和执行责任。譬如，在刑事诉讼中，对诉讼活动的制约是诉讼主体间审查、复核、退回程序等方式进行，互相制约的各执法主体都独立地对自己的决定负责，以自己的决定影响对方执法决策或行为的结果。检察机关对诉讼活动的监督，如果以提出纠正意见的方式进行监督，被监督部门应当执行；如果以检察建议的方式进行监督，要求受监督方重新考虑或审议并作出新的决策，但不具有强制性。互相制约关系随着诉讼程序的推移而自行得以解决。对刑事诉讼中违法行为的监督，是以违法行为得到受监督方自己来纠正而得以解决。

人民检察院对刑事诉讼的法律监督主要通过办案实现。在刑事诉讼中，人民检察院参与刑事诉讼的整个过程中，在依法对刑事诉讼实行法律监督的同时承担着侦查、审查批准逮捕、审查起诉、出庭公诉等职能。这些职能本身就体现了人民检察院的法律监督职权，人民检察院正是在审查批捕、审查起诉和出庭公诉等具体工作中进行法律监督的，也就是说，人民检察院的法律监督是通过具体办案实现的，办案是检察机关实行法律监督最有效的手段。同时，人民检察院在刑事诉讼中又是一个独立的执法主体，在依法独立行使侦查、审查批捕、审查起诉、出庭公诉、监督刑罚执行等职权中，对审判机关、监狱机关、安全机关、公安机关等国家机关和诉讼的律师都形成一定的制约关系。这种制约关系是和宪法和刑事诉讼法规定的公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约原则的制度化体现，是宪法和法律规定的检察机关作为法律监督机关并履行法律监督职能的一个方面的反映。对于检察机关的性质和职能来说，监督是本质性的、根本性的，制约是派生性的、从属性的。对于检察机关在国家政体和司法体制中的地位和作用来说，监督是本位性的、主要的，制约是延伸性的、次要的。从检察机关与其他机关的关系来说，监督和制约都是职能关系，是程序性的权力，并不意味着也不要求检察机关与受监督方和受制约方之间存在政治地位的高低差别，检察机关的权威来自法律监督的质量和合法性以及法律的设置，而不是来自检察机关具有或必须具备某种较高的法律地位或政治地位。这是法律监督与其他监督的一个重要差别（其他监督可以或者需要有地位差别）。当然，在具体的诉讼程序和环节，监督和制约的任务和表现形式不同，其地位和作用要具体分析，不一定有主次、本末、高低之分。

制约与制衡的区别

分工制约是在实行民主集中制的政治体制中权力配置和运行的内在要求和基本原则，分权制衡是在实行三权分立的政治体制中权力配置和运行的内在要求和基本原则。

近几年来，“制衡”概念被滥用或误用的情况相当普遍和严重。有的作者没有注意“制约”与“制衡”的区分，有的作者有意地混淆这两个概念或者试图以“制衡”代替“制约”来解释我国检察机关在政体和司法中的定位。这个问题涉及社会主义政体与资本主义政体的原则界线。我国社会主义政体实行的是分工制约，而西方资本主义政体实行的是分权制衡。如果说监督与制约的区别只是功能性的、体制和机制上的，那么，制约与制衡的区别则是政体上的原则界线，十分重要，不容混淆。

分工制约是在实行民主集中制的政治体制中权力配置和运行的内在要求和基本原则，分权制衡是在实行三权分立的政治体制中权力配置和运行的内在要求和基本原则。因此，分工与分权、制约与制衡的区分首先应当放在两种不同的政体背景下研究。在政体意义上，分权是立法、行政和司法之间在组织和责任上的绝对划分。分工则是各种国家职能（不限于立法、行政和司法）在组织、人员和责任上的相对划分，并不排斥国家机关之间在部分职能上相互交叉、相互参与和相互配合。

从宏观的权力结构上说，分权与集权是两种不同的政体。简单地说，集权是一元化的权力结构，所有的国家权力都直接或间接地集中于或从属于一个机构（集体或个人）；分权是多元化的权力结构，各种国家权力即立法权、行政权和司法权在宪法和法律划定的范围内是互不隶属的、平行的、各负其责。因此，分权与集权之间的区别是显著而重要的，必须严格区分其政体性质和意义。当然，在管理的技术层面上或者在微观机制中，集权与分权的区分也具有一定的相对性、流动性。譬如，管理学家法约尔曾说：“集权或分权问题是一个单纯的尺度问题，重要的是找到企业适合的尺度。选择集权还是分权，其尺度就是能否使总收益最大化。”这一解释淡化了集权与分权的性质和界限，撇开了政治原则，提供了一个评价它们的合理性的实用主义标准。对我们分析和评价分权与集权的是非也不乏启发和借鉴意义，但是，当我们研究和论述国家权力的分配和运行，特别是涉及国家政体的组织和活动原则时，就必须严格区分分工制约与分权制衡，分工与分权、制约与制衡。如果把它们相提并论，不加区分，就可能犯理论错误，甚至政治错误。

对监督和制约，《现代汉语词典》和《辞海》都单列词条并予以明确的界定和解释，对“制衡”却没有单列词条作出解释。从汉语字面上来看，制衡可能是制约与平衡的结合。从英译汉的角度来看，制衡是“checksandbalances”的汉译。Check有检查、制止、制约之义，balance则表示彼此之间的平衡、对称、稳定。制约与平衡（checksandbalances）是以区分立法权、行政权和司法权为基础，并保证这三权中任何一方的任何错用或滥用权力都将受到其他一个或者两个方面的制约与平衡的政府原则。据《宪法辞典》（台湾民笙书局，1979）解释，制衡是政府机关在权力分立之原则下，各机关互相牵制，以保持权力之均衡的政府组织原理。制衡原理起源于波里比阿（Polybius）的代表作《罗马帝国的兴起》，在英国宪政史上经过了反复的理论争鸣和政治斗争，理论上定型于孟德斯鸠的《论法的精神》，立宪实践中在美国政府结构中得到了最典型的应用。

美国宪政的制衡机制主要体现在如下几个方面：一是国会有权要求总统条陈政策以备审议，有权建议、批准总统对其所属行政官员的任命，有权批准总统对外缔结的条约，有权通过弹劾案撤换总统；参议院对弹劾总统案有审判权，国会有宣告惩治叛国罪之权，有建议、批准总统对最高法院法官的任命之权，有弹劾、审判最高法院法官并撤销其职务之权。二是总统对国会通过的法案拥有有限的否决权，副总统兼任参议院议长；总统有特赦权，有提名并任命最高法院法官的权力。三是最高法院有权解释宪法和法律，宣布国会通过的法律违宪无效；在总统因弹劾案受审时，最高法院的首法官担任审判庭主席。这样，立法、行政和司法三机关既彼此独立，又相互制约和平衡。任何一个机关都不具有绝对优越的地位，都不能领导其他机关，也不能改变或调整三机关之间的基本关系。

美国政体与我国的人民代表大会制度存在根本的差别。换言之，在人民代表大会制度中，人民代表大会作为国家权力机关居于优先的、决定性的地位，其他机关即行政机关、审判机关、检察机关等都由它产生，对它负责，受它监督，其他机关之间存在一定的监督和制约关系，但都无权监督和制约人民代表大会。在国家权力机关与其他国家机关之间以及其他国家机关相互之间都不存在制衡关系，因为全国人民代表大会是最高国家权力机关，其他国家机关都是它的下位机关。因此，对于我国社会主义政体来说，制衡是一个异己的、不相容的概念，绝对不能把制衡与制约这两个概念混淆。

我们要加大法律监督的力度，增强监督制约的效果，都必须立足于我国的国体和政体，着眼于保障法律的统一正确实施，着力于完善法律程序，健全工作机制和提高法律监督能力，既不能谋求居高临下的监督，也不能谋求平衡性的制约。