城市研究对韧性城市建设的启示

摘要：随着自然灾害、事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件等突发公共事件频发，“韧性城市”作为一种新的城市发展理念与城市规划的视角，逐渐成为近年来国际社会关注的热点。本文在阐释韧性城市的概念、特征、构成要素、指标体系构建等内容的基础上，从政策制度、工程技术、社会治理等角度，系统梳理总结鹿特丹、纽约、伦敦、日本等多个城市和国家韧性城市建设经验案例，以期为中国韧性城市的建设提供一定的借鉴与帮助。

关键词：韧性城市；国外；可持续发展；城市管理；经验案例

近年来，全球区域范围内自然灾害、事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件等突发公共事件频发。例如：2001年911恐怖袭击、2012年“721”北京特大暴雨、2015年巴黎恐怖袭击、2016年美国网络瘫痪事件、2017年伦敦恐怖袭击、2021年“720”郑州特大暴雨等。不难看出，突发公共事件正呈现常态化发展趋势，突发事件破坏社会秩序，为城市带来了巨大损失，严重影响城市的正常运行和居民正常生活，对社会稳定造成重大冲击，也对国家治理、国家安全带来严峻挑战。笔者在中国知网以“韧性城市”或“城市韧性”为题进行检索，从获得的期刊论文数量变化趋势图不难看出，从2010—2021年，国内对韧性城市的关注程度逐渐提升（见图1）。《2020年国民经济和社会发展统计公报》显示，2020年底，我国常住人口城镇化率已经超过60%。我国城镇化进程不断加速推进，人口与资源在城市高度聚集，城市作为一个开放的复杂巨系统，所面临的不确定性因素和未知风险也在不断增加。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，推进以人为核心的新型城镇化，强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。因此，城市防灾减灾不能再依照传统的应急思路去规划建设，有必要探索出一条适合我国国情的韧性城市发展之路，提升城市防灾减灾预见性和风险应对能力，以推动我国新型城镇化建设实现高质量可持续发展。

1韧性城市概念

“韧性”的英文“resilience”源自拉丁语“resilio”，指的是“恢复到最开始的状态”[1，2]。韧性这一概念最早被加拿大生态学家Holling引入生态系统的研究中，并定义为“生态系统在保持基本状态不改变的前提下，应对干摘要扰时的能力”。随后，学者们又将其扩展到工程、经济和社会等领域。洛克菲勒基金会（RockefellerFoundation）对“城市韧性”的定义是：“城市中的个人、社区、机构、企业和系统，在各种慢性压力和急性冲击下存续、适应、发展的能力。”联合国对“城市韧性”的定义是：“受到危害的系统、社区或社会，以及时有效的方式抵抗、吸收、容纳和灾害恢复的能力，包括通过保护和恢复其基本结构和功能。”[1，3]国际组织倡导地区可持续发展国际理事会将“韧性城市”定义为：城市能够依靠自身的能力来抵御外界灾害，并通过合理的资源调配，快速从灾害中恢复过来[4]。目前，各界对“韧性城市”概念的定义存在一定差异，但基本都强调了其面对外界冲击或扰动时，具备的抵御与吸收、响应与适应、快速恢复的能力，保证城市的主要功能不受明显影响。简单说就是城市“耐冲击”与“快恢复”的能力。我国韧性城市建设目前正处于起步阶段。湖北黄石、四川德阳、浙江海盐和义乌入选“全球100韧性城市”，率先对韧性城市建设开启了探索与实践。《北京市城市总体规划》（2016—2035年）中，提出“加强城市防灾减灾能力，提高城市韧性”；《上海市城市总体规划》（2017—2035年）中，提出“建设更可持续的韧性生态之城”；《广州国土空间总体规划》（2018—2035年）提出“建设安全韧性城市”[5，6]。

2韧性城市的主要特征

韧性城市应当具备适应性、冗余性、多样性、稳健性、恢复能力与学习能力六项基本特征。其中，适应性即本体为适应外界环境的变化而调整本体的功能或结构；冗余性是指系统具有多个相同功能的组成要素，以增加系统的可靠性；多样性是指系统内功能不同的部件，在外界环境改变或遭受多种威胁的情况下，能够形成多元解决问题的能力；稳健性是指系统在遭受扰动时，积极应对外部变化的能力；恢复能力是指系统在遭受外部扰动后，恢复原有状态或功能的能力；学习能力是指系统从历次冲击或扰动中，汲取有效的应对措施，以应对未来外界环境变化的能力[7-10]。

3国外韧性城市案例

国外对韧性城市的研究和建设起步较早，笔者从韧性城市政策、应对风险、核心内容等方面系统梳理总结鹿特丹、纽约、伦敦、日本等城市及国家的韧性城市建设的案例。鹿特丹《鹿特丹气候防护计划》（RotterdamClimateProof，2008），强调“雨水共生”，针对洪水管理、船舶和乘客的可达性、适应性建筑、城市水系统、城市生活质量五方面内容进行研究，致力于建立韧性防御系统以应对不断变化的气候；纽约《一个更强大、更有韧性的纽约》（AStrongerMoreResilientNewYork，2013），基于应对桑迪特大风灾的经验教训，规划以“韧性”城市建设为核心理念，从工程、经济、社会、组织等方面，通过加强气候影响分析和防灾预警，提升基础设施和人居环境，推动社区重构和资金保障等措施，全面提高纽约应对未来气候风险的能力；伦敦《管理风险和增强韧性》（ManagingClimateRisksandIncreasingResilience，2011），提出制定有效应对高温环境等风险的开发模式，增加城市绿化的开发模式等，以有效应对洪水、极端高温等气候风险；日本《国土强韧化基本规划》（2014），该规划在日本规划编制体系中属于最顶层规划，可以用于指导各个城市编制适用于当地的国土强韧规划，以保障城市在应对灾害或事故时，能够抗冲击并快速恢复；联合国《管理极端事件和灾害风险，提升气候变化适应能力》（ManagingTheRisksofExtremeEventsandDisasterstoAdvanceClimateChangeAdaptation，2012）和《新城市议程》（NewUrbanAgenda，2016）等文件，提醒国际社会气候变化导致的灾害事件频发，且存在较大的不确定性，并从空间、制度、经济、生态、基本服务等方面，对全球范围可持续发展提出了新要求。世界经济论坛报告指出，真正可以对人类产生重大影响的是极端气候、洪水、自然灾害，它们的危害仅次于大规模杀伤性武器，危险性比传染病扩散、国家冲突、恐怖袭击、网络攻击、能源价格暴跌都高得多[11]。近年来，国外对于韧性城市的研究，主要集中在应对气候变化引起的自然灾害问题上，普遍缺少对公共卫生事件、社会安全事件、事故灾难等突发公共事件应对的考虑。随着各界对韧性城市内涵理解的深入，灾害应对已经从自然灾害逐渐扩展，涵盖了空间发展、城市经济、社会治理、生态环境等多重维度。《伦敦城市韧性策略》提出，人、空间与响应程序都要具备韧性，在应对气候变化和基础设施供给压力的同时，要防范恐怖袭击、暴力犯罪与疫病暴发。除了环境、经济、安全等韧性城市中常见的治理内容，伦敦还探索出了“韧性+”和“+韧性”的融合发展模式；《巴黎韧性战略》提出，要关注基础设施故障与经济适用房短缺等社会问题，同时也要应对暴恐、移民和流浪人员安置等问题[12-17]。

4我国韧性城市建设

我国对气候变化相关研究开展较早。2013年，为积极应对全球气候变化，统筹开展全国适应气候变化工作，国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、林业局、气象局、海洋局联合制定了《国家适应气候变化战略》，战略提出要将适应气候变化的要求纳入中国经济社会发展的全过程。目前，《国家适应气候变化战略2035》于2022年5月已经编制完成，并于5月10日公布实施。规划明确了我国当前至2035年适应气候变化工作重点任务目标，并且与国土空间规划、城乡建设、农业生产、基础设施建设等工作相结合，构建城市适应气候变化的新模式。但我国韧性城市规划与建设尚处于起步阶段，北京、上海等城市的新一轮城市总体规划中，融入了韧性城市建设理念，但还处于战略目标构建阶段，缺少落地性的行动策略指引。

5韧性城市指标体系

韧性评估是建设韧性城市的基础，为高效并准确地评估一个城市的韧性水平，应建立一套定性与定量指标结合的评价体系。洛克菲勒基金会建立了城市韧性指数（CRI），该指标体系相较其他韧性城市指标体系更加系统与全面，并且将定性指标与定量指标有机结合，整套指标体系由健康与福利、经济与社会、领导力与策略、基础设施与生态系统四个目标层组成，细化为12项准则层、52项一级指标、156个二级指标[1，18]。日本提出了城市气候灾害韧性评估指标体系，包括物理、经济、组织、社会和自然五个维度，共25项指标；纽约提出的韧性能力指数，包括区域经济、社会人口、社区连通三个维度，共12项指标[19]。目前，国内对城市韧性的评估主要集中在抗震、防洪、能源等城市基础设施系统，尚未形成对城市整体韧性进行评估的综合评估体系。基于城市本身的复杂性，韧性城市涉及的领域十分宽泛，评估体系要考虑城市整体复杂性，应涵盖技术、组织、社会、经济、生态等多个方面的不同维度[20]。考虑到各个城市本底条件与所面临问题的异同，韧性城市指标体系的构建应结合地方实际情况，体现差异性，科学、客观地反映城市韧性短板，由此可为决策者提供有针对性的城市韧性提升策略。

6城市规划与韧性城市

近年来，国外一些城市陆续制定韧性城市规划，如伦敦、巴黎、悉尼等，鹿特丹、芝加哥、基多等城市也编制了气候防护规划或行动计划。如何加快建立韧性城市规划理论体系，形成从灾害风险识别、风险评估、规划决策到应急管理全过程规划体系，逐渐成为业内关注的重点[21]。传统城市规划是面向确定性目标、底线约束的规划，缺乏对城市不确定风险的综合把握与动态调整能力[22]。我国规划编制体系在空间规划中设有综合防灾减灾篇章，对具体灾种也会编制专项规划，但传统的综合防灾规划多聚焦于对自然灾害的工程性抵御，且多是按照工程设防标准进行规划，实际上城市所遭受的灾害风险具有不确定性及叠加性。与此同时，我国防灾规划是政府主导编制的，采用的是自上而下的单向传导管控体系，各个部门应对灾害的衔接与协同能力尚不健全。这就要求城市管理者和规划制定者不能再局限于传统的防御思路与应急管理，建设韧性城市是一项系统性工程，其建设内涵涉及生态、环境、经济、社会、设施、组织等各个领域，各领域功能体系都应具有适应性、冗余性、多样性、稳健性、恢复能力与学习能力的韧性特征。

6.1灾害风险预测和韧性评估

灾害风险预测和评估是韧性城市建设的基础。首先要识别出城市面临的风险种类，明确自然灾害、公共卫生灾害、事故灾害、社会安全灾害中的典型致灾因子，建立风险数据库，在单一灾害评估的基础上，进行多灾种风险耦合评估，同时要考虑超设防标准灾害的情景模拟。

6.2优化空间布局与管控

通过灾害风险识别，从空间上掌握灾害空间分布特征，优化城市用地布局，进行分级分类的管理，提前规避灾害风险等级较高区域，预留调蓄空间及应急避难空间，合理配置基础设施与防灾设施，强化空间韧性。

6.3强化基础设施的应急保障能力

顺应自然，尊重自然，在加强生态保护与修复的基础上，将绿色生态基础设施与灰色基础设施相结合。加快补齐基础设施建设短板，强化城市生命线工程设施应对灾害的能力，提高基础设施系统的冗余度和灵活性。

6.4强化应急处置与城市治理能力

工程技术标准与防御等级不可能无限提升，要善于梳理总结整个城市系统在既往灾害中暴露出来的短板和不足，加快开展应急预案编制工作，制定不同灾害冲击情景下城市的应急保障和恢复方案，逐步健全城市应急管理体系，提升城市精细化治理能力。

6.5多主体参与协同治理

建设韧性城市要坚持政府主导与社会参与相结合，在“自上而下”的规划建设管理模式基础上，合理融入“自下而上”的城市自我管理与修复模式。韧性城市的建设与运行管理不再是单一的政府管控行为，而是需要政府、社会和民众多主体共同参与，实现城市系统结构和功能的“韧性”。社区是城市建设与治理的基本单元，韧性城市规划中要强化对社区功能的构建，强化社区在应对突发事件上的响应。

7结论

目前中国的城市化水平已经超过60%，资源高度集中，人口高度聚集的城市系统在应对各种灾害和风险时的脆弱性不断凸显。传统的城市建设模式与灾害应对方式，已不能满足城市应对突发重大风险的抵御与化解能力。在这样的背景下，建设韧性城市成为我国新型城镇化建设中应对突发风险的重要手段，可以有效提升城市面对突发重大风险的反应能力。韧性城市概念可总结为城市“耐冲击”与“快恢复”的能力，韧性城市应当具备适应性、冗余性、多样性、稳健性、恢复能力与学习能力六项基本特征。韧性评估是建设韧性城市的基础，韧性城市评估指标体系的构建应结合地方实际情况，体现差异性，科学、客观地反映城市韧性短板。国外韧性城市研究起步较早，并且取得了大量的研究成果，对我国的韧性城市建设具有重要借鉴意义。本文系统地梳理总结了鹿特丹、纽约、伦敦、日本等多个城市和国家韧性城市建设经验案例。研究结果显示，国外韧性城市建设提出的灾害应对，正从自然灾害逐渐扩展，涵盖了空间发展、城市经济、社会治理、生态环境等多重维度，国外韧性城市建设注重政策刚性管控与规划传导，同时也注重基层治理单元培育，强调工程性措施与非工程性措施相结合，强化对公众的基本防灾教育，以提升整个社会应对灾害的能力。

8启示

韧性城市建设是一项系统性工程，应当从政策制度、工程技术、社会管理等多维度进行系统构建。在政策制度方面，我国应尽快出台韧性城市相关的法律法规和政策文件，从制度方面保障韧性城市建设；在工程技术方面，要将灾害风险预测和韧性评估作为基础工作，由单一灾种分析转变为多灾种耦合评估；转变规划与治理思路，不能再局限于传统的防御思路与应急管理，要从源头规避风险，同时打造城市对各类灾害的弹性应对与恢复能力；强化传统基础设施工程性应对灾害能力的同时，重视应急保障等非工程性措施在防灾减灾中的应用；在社会治理方面，要打破从自上而下的单向传导管控体系，融入“自下而上”的城市自我管理与修复模式，加强社区单元的韧性功能构建；各级政府要加快制定突发事件总体应急预案，不断提升城市治理体系与治理能力；加强应急避险宣传教育，提升公众的避险意识与自救互救能力。将韧性理念融入城市规划、建设、管理的全过程和各环节，系统推进我国韧性城市高质量建设。

作者：马晓虹