房地产税改革经验对国内的启示

[摘要]为抑制房地产价格持续上涨，各界对房地产税改革的呼吁也在不断增加。目前，中国房地产税改革面临着房地产税收功能未定、税法未立、税制未设、税收体制未建等困境。中国与日本同属东亚文化圈，梳理日本房地产税改革历程，总结日本房地产税改革的历史经验和教训，对中国房地产改革有重要借鉴意义。中国房地产税改革应因地制宜，分步有序推进，加快房地产税法的完善，构建协调统一的房地产税收体系。

[关键词]房地产税；房地产改革；地方税；日本；改革经验

一、引言

住宅商品化推动中国经济的发展，但也使房价快速上涨，影响房地产市场秩序，扩大贫富差距，降低居民的幸福感。我国政府很早就提出通过税收调控房价的设想,鉴于当时的国情，房地产税一直处于讨论阶段。目前，我国已全面进入小康社会，高房价严重阻碍社会经济发展和人民幸福指数提高。对此，应大力推进房地产税的改革试点，但此工作面临诸多挑战。上世纪80年代日本经济社会状况与我国现状颇有相似之处，总结日本房地产改革经验能给我国不少启示。

二、房地产税改革面临的困难

房地产行业具有较强关联性，能辐射上下游多个相关行业，一直是决定国计民生的重要行业。住宅进入商品市场，房价一路上涨，房地产市场的炒房投机行为不仅影响房地产市场，也影响着社会民生。我国为了推行房地产税做了很多准备工作，也在实际工作中遇到很多困难，主要表现为以下几点。

（一）房地产税的功能尚未定位

随着我国经济进入新常态，住房市场区域结构性矛盾突出，结构性过剩和结构性短缺并存，具体表现为一、二线城市房地产需求大和三、四线城市房地产库存大。这种情况下，房地产税将具有三大功能：一是财政功能，即增加地方支柱性财政收入；二是调节功能，即调节收入差距，促进社会公平；三是调控功能，即调控房价，推动房地产市场平稳发展。这三大功能在短期内存在矛盾：一方面，将房地产税功能定位为筹集财政收入，势必要对所有居民住房征税，规模过大，与调节收入差距相悖；另一方面，受各种因素的影响，经济形势会发生变化，导致房地产形势和收入差距的变动，而税收的固定性要求税率和累进程度不能随意更改。因此，房地产税的功能定位非常重要，它决定了税制设计和政策效果能否实现。

（二）房地产税尚未立法

房地产税没有立法，房地产税就缺乏谨慎性，就缺少理论性和科学性的框架支撑，就没有具有操作性的程序借鉴。房地产税没有立法，民众就难以了解房地产税税制理论和实施细则，容易产生恐慌和抵制。民众提前了解房地产税征收理论和征税细节，不仅会对征收更加配合，还能提前对资产进行合理配置。房地产税没有立法，地方政府就无法提前培训相关工作人员，制定管理考核准则，为房地产税征收做准备。

（三）房地产税制尚未设定

我国房屋类型复杂，有住宅、商业、小产权等不同房屋类型，价值评估依据难以确定，税基难以统一，公平性难以保障。而房地产税改革是普遍征收城镇土地使用税和房产税，并以居民个人住房为对象，这会增加居民个人的税收负担。其公平性如果不能得到保障，就会遭到人民群众的误解和抵制。同时，我国现行的房地产税收体系存在复杂重复等问题。这些情况使得房地产税制设定挑战重重。

（四）房地产税收体系尚未构建

房地产税的推出和征管，不仅需要法律确定的合理性和强制性，还需要建构房地产税收体系来提供技术条件支持。健全的房地产产权登记制度是确保税收稳定的有效措施。我国虽在2015年对全国范围内的不动产进行登记和联网，但全国联网的不动产信息库还未建立，这就难以完全保证税收的公正、透明和准确。此外，我国存在房屋类型复杂、专业房屋税务评估人才缺乏、房地产涉及利益广等状况，房地产税收体系需加快建立。

三、日本房地产税的建立和改革历程

第二次世界大战后，日本遍地废墟，经济也陷入低谷。美国出于国家利益的考虑，决定花巨资扶持日本经济快速恢复。借此机会，日本经济快速恢复并持续发展。1970年，日本经济进入中速发展阶段。泡沫破灭后，日本经济于1991年起进入长期低迷状态。日本房地产税制随着经济状况的变化可分为1945-1951年税制建立时期、1952-1992年平抑地价时期及1993年迄今拯救低迷经济时期这三个主要阶段。

（一）1945-1951年税制建立时期

第二次世界大战后，日本经济凋敝，土地税收制度几乎处于瘫痪状态。为了促进日本经济恢复，1941年美国政府派哥伦比亚大学夏普教授作为税制考察团团长到日本负责税制改革指导。1951年，日本政府根据夏普教授提交的《日本税制报告书》即“夏普劝告”，建立地方税制体系，其中心是固定资产税。由此，日本确立不动产税制体系。

（二）1952-1992年平抑地价时期

该时期日本平抑地价的指导思想是在保有环节进行税收调控。在美国的帮扶下，日本经济迅速恢复。为缓解财政资金紧张问题，日本政府于1956年重新开征城市规划税。20世纪6070年代，日本经济进入腾飞阶段，田中角荣的“列岛改造计划”本想解决日本区域不平等问题，却意外激发地价暴涨。为打击土地投机交易，抑制不断上涨的地价，日本政府初次从保有环节入手，开征特别土地保有税。20世纪80年代，日本签订“广场协定”，希望借此使日元升值，扩展海外市场，没想到日元快速升值，让大量资金流入收益较高的国内房地产市场，导致本国房地产泡沫迅速膨胀，政府便采取加大保有环节税负的方式来抑制疯狂的房价和地价上涨。在房地产泡沫持续扩大的背景下，日本政府坚持加重土地保有环节的税负，于1991年开征地价税。

（三）1993年迄今拯救低迷经济时期

1991年起，日本征收针对保有环节的地价税，使房地产价格迅速下跌，房地产泡沫破灭，日本经济开始进入低迷状态。1998年亚洲发生大规模经济危机，日本为了刺激经济发展，停止征收地价税并实行宽松的货币政策，但日本经济直到如今都未走出低迷的状态。

四、日本房地产税改革的教训

（一）对经济形势和市场动向的认识具有滞后性

上世纪80年代日本经济进入巅峰时期，实体经济的明显繁荣让日本政府忽视了消费增加与房地产的“财富效应”有关。即房地产价格上涨，让房地产所有者资产增加，消费也随之加大，这在很大程度上推动了日本经济1986-1991年的繁荣景气。此时日本政府尚未意识到繁荣中隐藏的泡沫，更未预料房地产泡沫快速发展会带来严重后果。基于宏观经济和市场动向的错误认识，上世纪80年代前期的税收政策未对可能形成的经济泡沫进行控制，后期则急于推行房地产税，快速打击房地产泡沫。1991年，日本政府在房地产泡沫破裂，房价断崖下跌的情况下，继续强化特别土地持有税，还开征地价税。这些行为不但没从根本上抑制投机行为，还加速了日本经济的恶化。

（二）忽视税收的负面效应

房地产税能够抑制房价、打击房地产市场，但若过度打压房地产业，则会造成房地产泡沫破灭；从而严重影响经济。房地产业事关民生和国内经济发展全局。日本政府在房地产泡沫扩大后急于通过税收手段挤出泡沫，反而加速泡沫的破裂，导致日本经济遭受重创。房地产泡沫破裂后，日本政府坚持出台和维持土地持有税种。比如1992年，政府在土地持有环节采取提高大面积土地所有者缴付的地价税、提高征收遗产税的土地数量、加强城区农用土地税收管理等措施。这些税收政策对平抑地价起到一定作用，却忽视了税收带来的负面效应，房地产业陷入低迷，进而使经济长期低迷不振。

(三)忽视相关政策配合

房地产税收政策的有效推行需要相关政策的协调与配合。1985年“广场协定”签订后，日本采取下调利率的宽松金融政策，但同时还采取了紧缩的财政政策来缩小国债发行和财政赤字规模，彼此冲突的宏观政策间接推动商业银行将大量富裕资金投入利润较高的房地产行业，使房地产泡沫进一步扩大。同时，房地产市场成为卖方市场，导致日本于1987年对土地交易环节征税的措施收效甚微。1989年，日本采取提高贴现率的金融紧缩政策，不但没能引导泡沫有序释放，反而猛烈刺破房地产泡沫，使日本房价快速下降。同时，日本政府继续强化特别土地持有税，并在1991年开征地价税。日本房地产税收政策与其他经济政策的不协调，最终导致日本房价从1991年至1993年持续快速下行。此后，日本经济长期陷入低迷。

五、日本房地产税改革经验

（一）房地产税改革渐进、持续优化及注重差别化

房地产税与具体国情、历史文化传统、社会环境、经济发展等紧密相关，其改革关乎国家发展大局，故日本政府对房地产税改革谨慎对待，大胆探索，循序推进，主要有以下几方面的工作：一是推行房地产产权登记。房地产产权登记是税收征管的基本依据。日本1873年颁布《地租修改条例》，进行土地所有权登记，建立档案库，并随着技术手段的进步而不断升级，最终建立了健全的产权登记制度。二是完善税制体系。日本房地产税制体系经历了多次较大的改革和调整，确保其能与时俱进。三是推动差别化税收政策。针对正常需求和投机需求，实行不同税率。同时，坚持支付能力公平原则，推动照顾性和鼓励性税收优惠。

（二）房地产税不宜承担过多功能

房地产税不单是日本中央政府和地方政府财政收入的主要来源，还是政府调节房地产市场的手段，更是政府调节收入分配、缩小贫富差距、促进社会公平的重要手段。房地产税三大功能并用，在实践中可能会存在冲突。例如，上世纪80年代后期，在国际形势影响下，日元快速升值，土地交易市场投机盛行，房地产泡沫严重。面对这一情况，日本政府在1991年推出地价税，其目的本是调节房地产市场的供需失衡，由于日本同时面临经济衰退和贫富差距扩大的问题，日本政府对地价税还有另外两种期许。在复杂的环境下，房地产税三大功能短期内是矛盾的，最终实施效果不理想，房地产泡沫破裂，日本经济也陷入长期的停滞。

（三）房地产税法需要不断完善

税收法定原则是税法的基本原则。为了落实该原则，日本政府长期持续制定和完善房地产相关税收法律法规，涉及的税种贯穿房地产生产开发、保有使用和转移处置等环节。日本目前已制定《土地基本法》《土地征用法》《地租法》《都市计划法》《地价公布法》《地方税法》《国税法》等60多部法律。日本对逃税、偷税、漏税等行为进行严厉打击。例如房屋税纳税人不按时申报或提供虚假资料，除了罚款处罚外还将被剥夺选举权。

（四）房地产税收体系需要不断完善

房地产纳税价值评估的科学性，直接影响税收征收的效率和税负的公平性。日本在房地产税收征管中，非常重视房地产估价这一环节，并在多年的实践中健全房地产估价制度。例如，日本不仅成立了根据房屋不同的特点和税率选取估价方式的估价机构，还成立了为政府调控市场提供咨询服务的地产估价局。同时，随着技术的进步，日本还不断完善产权登记制度和房地产交易管理制度，逐渐实现全国相互连通，进一步打击偷税漏税等行为，增强征税的透明性、公平性和准确性。

六、日本房地产税改革经验与教训对我国的启示

（一）房地产税分布推进，因地制宜

我国不同区域的经济发展水平、人口结构、地理环境、公共服务存在较大差异，房地产税改革不能“一刀切”。首先，由全国人大制定基本的征税标准和税率上限并在全国范围内充分进行讨论、修改。其次，由不同城市根据房地产市场行情、地方财政情况、居民接受度、社会公共服务等因素决定开征时间和具体的征税标准。最后，由政府逐步完善税收优惠政策实施的范围和标准。

（二）房地产税功能以筹集地方财政收入为主

房地产税的征收对象是数量巨大的居民住宅，所以具有税源广泛、税基固定、收入稳定的优势。房地产税作为地方税，由地方政府征收，不仅有利于增加地方财政收入，还有利于增强地方政府基础设施建设和公共服务能力。筹集财政收入要求稳定性，调节市场需要灵活性，而调节贫富差距要求税率及累进程度不能随意变动。因此，政府对房地产税有过多功能期许，实施效果未必尽如人意，反而容易弄巧成拙。

（三）房地产税法进一步完善

目前，我国房地产领域税费混乱，主要表现为税种名目多、税费项目繁杂、以费代税问题突出等。房地产税要推进立法，必须厘清税费关系，避免重复征税，保障征税的科学性、合理性和透明性。同时，我国还要进行房地产税法的宣传，减轻民众对房地产立法的抵制，从而更知法、懂法和守法。

（四）构建各环节统筹协调的房地产税收体系

在全国不动产统一登记联网的基础上，还要运用计算机技术建立更加细致具体的不动产信息数据库，让信息库的信息涵盖不动产取得、保有和交易各环节，防止偷漏税现象。同时，还要采用科学的方法，对纳税人持有的不动产进行合理的评估。首先要开发科学合理的房地产评估方法，综合考虑影响房地产价格的各种因素。其次要培养和招聘专门的税务评估人才，不仅要在税务体系内还要在高校内培养人才。最后要由税务部门、物价部门、土地部门、房地产管理机构等相关部门共同组建房地产评估机构。

（五）重视宏观经济政策的配合

我国推行房地产税改革，不仅要关注国际国内的经济社会形势，还要关注目前的金融政策调整对房地产市场的影响。国际经济形势会影响国内宏观经济政策的选取。目前我国某些城市房价远远超过居民收入水平，个别地区存在房地产泡沫破裂的可能，需要紧缩的房地产金融政策和房地产税收手段来加以调节，但是受新冠疫情的影响，宏观经济发展受阻，要从长期角度注重宏观经济政策与房地产税的相互协调与配合，不然可能造成房地产泡沫破裂。

作者：姚欣雨 单位：中南民族大学经济学院