乡镇行政管理体制改革有效性分析

摘要：乡镇政府作为我国最基层的一个政权，它的管理体制改革是否成功，密切关系到我国新农村建设的发展程度。本文全面查找了乡镇政府管理体制存在的问题，并在此基础上，提出了解决问题的基本思路和方法。

关键词：乡镇；行政管理；体制改革

1乡镇行政管理体制改革的背景

中国自加入WTO近15年以来，中国经济不断的增强使得成为了世界经济的的重要组成部分之一。相对而言在中国幅员辽阔地区，农村经济也是中国经济的重要组成部分之一。乡镇政府作为领导农村基层行政管理政权，也需要跟随社会发展的步伐，面临和接受新时代的挑战。2015年，国家统计局统计了中国总人口数约为13.6亿人，农村人口数约为6.18亿人，占据总人口总数比例的45.23%。相比以前的中国农村近9.2亿人口数来说，现在已经有效缓解了区域发展的势头。乡镇政府承担着贯彻上级政策、管理乡镇农村、沟通城乡的重要职责。乡镇是我国行政体系的最基层一级，是人民政权的基石、改革的前沿、发展的重点、稳定的关键。其能否到位、科学管理“三农”，对农村经济和社会发展起到了积极的推动作用。但是随着中国加入世贸组织以来，中国的经济管理模式也逐渐走向国际化轨道，在新时期发展下乡镇政府的行政管理方面的问题也逐步的显露出来。例如：乡镇政府的办事效率低下，无视基层民众的反应，行政人员的素质普遍低下，家长式的管理模式，对徇私舞弊滥用职权等等，这些问题无疑会影响到乡镇政府的组织效率，阻碍了农村经济发展道路，影响乡镇管理工作的有效性和水平，直接关系着一个县区、一个市的整体发展水平和综合实力。

2乡镇行政管理体制目前存在的主要问题

从整体上看，乡镇行政管理体制对我国农村发展做出了重要贡献，这是肯定的，且不可否认的，但联系一些与实际相关的工作中，当前乡镇管理“缺位”和“错位”并存。应有的社会管理和公共服务职能没有完全到位，为“三农”服务能力较弱，降低了乡镇行政管理的办事效率。很难适应市场经济发展的需要，不仅影响了农村的经济发展，也在一定程度上损坏了党和政府的形象。

2.1不明确的职责权限

行政职责与行政职权是相互产生和转换的，换句话说两者关系密不可分。如若在乡镇政府中实行的支配体制、分设体制、连任体制、独立体制，长期以往按照这样的体制运作下去，乡镇政府必然存在着许多问题。在《组织法》中已规定了乡镇政府职权的权数，但实际中并非如此，而是双重管理，权责不明。一方面乡镇的职权在不断被削弱，另一方面又担负着无穷大的责任，是一种典型的责权不对等状况。其中兽医站、财政所、水管站、农机站等是人权、财权、业务指导均归业务部门管理，责任归乡镇政府，有了成绩是业务单位的，出了问题就是乡镇的责任，使得乡镇对这些站所管理无从下手，致使出现了能管的鞭长莫及，想管的又爱莫能助的情况。县与乡之间关系形成了一种包含交叉关系，职权被上收，责任却下压，计划生育、综合治理等实行“一票否决”制，使乡镇承担了与职权不相称的责任，难以调动和组织各站所开展各项服务，形成了管用脱节的现象。政府直接或间接参与乡镇企业的经营管理，既是政府管理者又是企业经营者，这就是所谓的政企不分。有的乡镇职能滥用，以权谋私，徇私舞弊，在发生一些重大事故中欺上瞒下。这一切的根源在于上级部门的职能广泛、设置不合理、不一致权责等。

2.2不合理的组织结构

乡镇人民政府的职能部门较多，比如：林业、水务、农科、农机、交通、国土、村建、环保、安监、扶贫、教育、卫生、计生、社保、财政及司法部门。从组织结构看，有许多岗位设置不合理。比如财政监管与财政统计的工作可以分配给副镇长所管辖的科室来负责，而不是把财政监管与财政统计的指标量化到每一个人的头上，而形成组织共同平摊承担的任务，这就很难形成责任制。近年来网络曝光出事的大部分是以政府的“临时工”来结案。编外临时工本身就是一个不合理岗位的设置，使机构人员臃肿，办事效率低下，办事程序复杂，对于财政支出更加是雪上加霜。最后，乡镇政府超编情况非常严重。有网站统计，每个乡镇政府都有编外人员。类似于像文化服务中心、劳动服务中心，这些从字面上很笼统的事业单位，在岗位编制时，很多事业单位中根本没有相对应的工作或者有了工作岗位但没有实质性的工作内容。目前，乡镇政府的普遍做法就是将编内正式人员和编外临时工一起混入工作岗位，也就是岗位和编制不对应，岗位和人员的不对应。

2.3滥用行政组织职权

乡镇政府组织的最高领导者一般都是乡镇的镇长或书记，这些职权都具有乡镇政府机构中绝对的权威和权力。乡镇政府领导的权力比其他各部门甚至比县级政府各部门的权力都要大，还有一些专门独特的财政处决权给予他们主要的权力，当今情况下的领导者在行政指挥上还是会存在很多问题。有些领导利用手中职权为家属及其亲属争取机会或提供各种“后门”；有些领导干部在职时已安排好离职或者退休后职务，在某企业中担任没有实质工作的岗位；有的领导干部利用职务上的优势，获得了内部谋取利益的信息，甚至利用职务上的便利，方便买卖股票或其他证券投资。从而造成国家税收流失的同时，为腐败的滋生蔓延提供了温床。

2.4公共产品供给短缺

公共产品即公共事业消费过程中的产物。如全靠政府部门来提供公共产品的产出会引发很多的问题，造成市场的供求不平衡或垄断局面。因此，通过市场上的公平竞争能有效地弥补在公共产品供给上的不足或垄断，来营造一个良好的公共产品供给市场。在农村公共产品上的提供上，乡镇政府出现了垄断形式，长此以往会导致我国农村社会公共产品供给严重短缺。例如：社会保障正处于徘徊的局面，社会保障的覆盖面低，许多农民群众缺乏社会保障意识，有些企业偷税漏税不为农民群众缴纳保障金；存在地域两极分化，城镇乡村贫富差距大，理论上说，社会保障本应公平到社会的每个成员，不应有城镇乡村之别，但事实远非如此，比如社保、镇保、农保差异很大；社会保障制度和法规不健全，社会保障立法还相对滞后，对于出现的一系列问题也不能通过有效的手段来维护自身合法的利益。还譬如偏远地区及交通不便的山区教育设施、教师资源、特殊儿童的教育不容乐观，虽然在农村贫困地区有义务教育阶段，部分费用相对减轻，但目前基础教育费用较高，对于偏远地区经济不景气，全年收入基数低的农民家庭无法接受；农村的骨干教师无法进入国家编制，无法得到国家的补贴，甚至住房上还有一定的困难，导致了师资队伍难以保证，教育质量下降。有些地方的道路修建后很少维护保养，使得道路质量严重下降，导致建养关系不协调，甚至有的地方出现只建不养的现象；无法满足农村公路养护需求是由于管理资金严重缺乏或者偏远地区交通的不便捷；农村公路大量缺乏管理是由于农村公路养护管理体制不健全，只能由乡镇政府或村民组织维护一个简单的季节性或临时性保护。

3乡镇行政管理体制改革的新思路

3.1健全政府职责体系，转变政府职能

众所周知，政府的合法性基于的条件是：一是政府决策必须反映的是多数的意志；二是人民对政治权威的服从。了解政府的合法性，正确对待公共权力的权威，明确其与社会的关系，这势必有助于乡镇政府在现阶段所处的社会环境，有利于我国从计划经济到控制管理模式，适应市场经济，适应服务管理模式。由原有全能型管理模式，转变到针对满足社会公共需要的公共管理模式，由直接管理转向间接管理，建立现代公共管理的思维模式和管理模式，在市场经济中要更好地发挥政府作用，就应该让政府把自己该做的事情做好，真正解决在某些领域存在的政府错位、越位和缺位现象，从而最大限度地追求社会公共利益。

3.2深化乡镇机构改革，完善行政管理体制

按照党的第十六次全国代表大会提出了“规范中央和地方的职能和权力，正确处理中央和地方政府之间的关系”的政策，稳步推进大部门的体制改革。需要各个部门大力配合整合问题，提出意见，优化组织结构。实现乡镇自治。大力倡导农民成立农民协会和专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等不合理管制，彻底实现改革目标完成乡镇自治。同时精简和整合管理部门，使其成为良好环境的部门；乡镇人大、纪检、监察机构按规定设置；整合和强化服务机构“窗口”建设，进一步简化办事章程；深化乡镇行政体制改革，依法给予工商管理、城市规划、社会保障等方面的行政权力。

3.3完善行政法规建设，加强行政执法监督

通过精简行政组织机构，做到真正的优化结构，从严治政，执法监督。通过改变行政管理的模式，来加快政府的运转速度，提高办事效率，降低行政成本。《宪法》规定，乡镇政府是我国最基层的一级政权，但《行政处罚法》等法规却没有赋予乡镇政府执法资格，乡镇在法律规定方面职权残缺，存在着“责任大、权力小”和“任务多、要素少”的现象。如禁止农用车载客、安全生产、农村环保等，乡镇没有执法管理权，但工作还得干，只有“违法行政”。因此要完善行政法规建设，加强行政执法监督，实行行政事务公开，自觉接受社会监督，增强自身意识，杜绝腐败现象。避免陷入干部无能、政府无用的信誉危机。

3.4加快职能转变步伐，促进强化公共服务

作为为广大农民群众服务的乡镇政府应该是要更加注重政府公共服务形象。首先要建立健全社会保障管理体制，覆盖到全国广大人民群众中去，促进城乡社会保障体系统筹发展，做到人人平等，没有城乡贫富之区别，做到不再区分城市户口与农业户口，统一待遇。加强对于企业偷减缴纳社会保障的执法力度及处罚度，对于偷税漏税的企业列入诚信名单，加强审查力度；其次强化各级政府教育发展和管理职责，对于贫困地区的教学设施设备及教师给予一定补助，城乡及偏远地区基本公共教育服务均等化，避免地方差异造成的教育水平落差；对于新农村道路的建设，要以安全第一、质量为本为宗旨，及时给予人力、物力以及财力的大力支持，不必要的或过度的资源浪费造成的维修，并在以后的道路上进行必要的维护工作，提高了道路的使用寿命，有利于农村经济的发展；限制砍伐数量，减少资源浪费，平衡森林生态系统。合理的开发利用不但有利于人类还有利于森林生态系统的代谢更新，为防止水土流失，引发了大量的泥石流、洪水、土地荒漠化和其他必要的时候，可以归农为林。

作者:王琍 单位:上海大学社会科学学院

参考文献：

［1］寇凤超.深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策［J］.集团经济研究,2006-8.

［2］左然.乡镇行政管理体制需创新［J］.瞭望新闻周,2006,14.

［3］包宗顺.徐志明.乡镇财政的困境与解困对策［J］.农业经济问题,2013,9.