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司法鉴定建设对策研究

摘要:2005年2月28日,全国人民代表大会常务委员会审议通过的《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《鉴定决定》)明确了建立统一司法鉴定管理体制。黑龙江省司法鉴定机构和司法鉴定人队伍经过十余年的快速发展,迎来了统筹规划、合理布局、控制总量、有序发展的关键时期,司法鉴定高标准建设方面积淀的历史问题亟待解决。为此,通过梳理黑龙江省司法鉴定机构发展的基本现状,从强化认证认可效能严格准入标准;扶持科研院所从事司法鉴定业务;适时修订司法鉴定收费制度;全面建立司法鉴定的能力验证机制;完善司法鉴定机构和司法鉴定人退出机制等方面,提出加强黑龙江省司法鉴定高标准建设管理的对策建议。

关键词:司法鉴定;司法鉴定机构;认证认可;能力验证

2017年11月24日,中国共产党第十九次全国代表大会通过的十八届中央委员会报告通篇贯穿了全面依法治国的理念和要求,依法治国迈进了新时代,司法体制改革踏上了新征程。本文坚持问题导向,以期探讨提出黑龙江省司法鉴定高标准建设管理问题的对策建议。

一、黑龙江省司法鉴定高标准建设管理现状

2005年2月28日,全国人民代表大会常务委员会审议通过的《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《鉴定决定》)确立了建立统一司法鉴定管理体制的基本框架、主要内容和发展方向。《鉴定决定》确立了侦查职能、起诉职能、审判职能与鉴定管理职能相分离的原则;公安机关、人民检察院、国家安全机关等侦查机关根据侦查需要设立的鉴定机构可以保留,但不得再面向社会接受委托从事司法鉴定业务。我省社会司法鉴定机构(以下简称司法鉴定机构或者机构)和社会司法鉴定人(以下简称司法鉴定人或者鉴定人)队伍迎来了快速发展的十余年,成效明显,但积累的历史问题也比较突出。主要表现在:1.从机构总量上看,黑龙江省司法鉴定机构309家,其中,登记类107家、备案类202家,机构数量居全国第3位(前两位的河南省407家、湖北省339家),登记类机构是浙江省登记类机构总数51家的2倍;司法鉴定人2792名,是浙江省司法鉴定人总数779名的2.79倍。黑龙江省机构体量偏大,需要在完善市场竞争机制的基础上畅通出口,加速“瘦身”。2.从机构布局上看,一方面,黑龙江省司法鉴定机构过于集中在哈尔滨,共有141家,占黑龙江省机构总数的45.63%,相当于齐齐哈尔24家、牡丹江19家、佳木斯21家、大庆33家、鸡西12家、伊春6家、鹤岗3家、双鸭山14家、七台河8家的总和(140家),鉴定资源相对集中;另一方面,偏远市(地)鉴定资源供给不足,大兴安岭地区至今还没有设立司法鉴定机构,难以满足当地日益增长的司法鉴定需求。黑龙江省机构布局不尽合理,需要“调整”。3.从机构规模上看,黑龙江省司法鉴定机构规模普遍偏小,5名以上不满10名鉴定人的机构最多,共有237家,占黑龙江省机构总数的76.7%;其次是10名以上不满20名鉴定人的机构,共有47家,占黑龙江省机构总数的15.21%;再次是20名以上不满30名鉴定人的机构,共有16家,占黑龙江省机构总数的5.18%;30名以上规模的机构仅有9家,占黑龙江省机构总数的2.9%。黑龙江省机构“小、微”现象明显,需要“整合”。4.从机构结构上看,黑龙江省司法鉴定机构中单一类型机构偏多,仅从事1项鉴定业务的机构就多达229家,占黑龙江省机构总数的74.1%;从事2项以上不满5项鉴定业务的机构为51家,占黑龙江省机构总数的16.5%;从事5项以上不满10项鉴定业务的综合型机构为24家,占黑龙江省机构总数的7.76%;从事10项以上鉴定业务的综合型机构为5家,占黑龙江省机构总数的1.61%。黑龙江省综合型鉴定机构偏少,需要“做强”。5.从机构资质上看,黑龙江省拥有高层次人才队伍、先进仪器设备资源的鉴定机构数量较少,司法鉴定机构参加鉴定资质认定活动的动力不足、积极性不高。一方面,通过国家级、省级资质认定的机构偏少,仅有6家和21家,分别占黑龙江省机构总数的1.94%和6.8%;另一方面,高资质机构的分布也不均,通过国家级资质认定的6家机构集中在哈尔滨3家、大庆2家、佳木斯1家,通过省级资质认定的21家机构分布在齐齐哈尔6家、牡丹江3家、鸡西2家、双鸭山1家、七台河1家、绥化6家、黑河2家。黑龙江省高资质机构所占比例偏低、分布不均,需要“升级”。当前,黑龙江省司法鉴定机构正处于统筹规划、合理布局、控制总量、有序发展的关键时期,解决司法鉴定资源配置不尽合理,鉴定机构规模普遍不大、资质不高、持续发展能力不强、司法鉴定进口不严出口不畅等问题已成为当务之急。

二、黑龙江省司法鉴定高标准建设管理问题的对策

(一)强化认证认可效能严格准入标准。切实加强司法鉴定机构认证认可工作,促进司法鉴定机构质量管理体系的建设和省级资质认定工作的全面推进;持续做好司法鉴定能力验证工作,促进司法鉴定机构鉴定能力和水平的提升①。司法鉴定机构准入的性质为行政许可行为,司法行政机关对申请材料进行审查,材料齐全、符合形式要件,在法定期限内予以受理。在受理申请后,对申请材料所列资格、设备、场所等进行实地勘验,符合法定条件予以批准,颁发《司法鉴定许可证》。进行司法鉴定业务必须具备实验室的,如法医病理、法医物证等类别,实验室应在申请设立时就已通过认证认可,否则不能通过审批,颁发《司法鉴定许可证》。根据《司法部国家认证认可监督管理委员会关于全面推进司法鉴定机构认证认可工作的通知》要求,新设立的和已经审核登记的司法鉴定机构都应在规定期限内通过认证认可。在实践中应当注意将司法鉴定的特殊性融入认证认可的质量管理体系中,避免千篇一律,防止形式主义,真正通过认证认可提高司法鉴定整体水平和质量。一是对新设立的法医类、物证类、声像资料类鉴定机构,严格规定2年内通过认证认可。规定期限内无法通过认证认可的,退出司法鉴定执业活动。二是已审核登记从事法医、物证、声像资料类业务的司法鉴定机构应当在3年内或延续登记前通过认证认可。从事其他类司法鉴定业务的,也应根据相关规定,通过认证认可。(二)扶持科研院所从事司法鉴定业务。省司法行政部门应当充分利用高等院校、科研院所、医疗机构学科齐全、专业协同、人才集中、设备先进、经费充足以及“产学研”一体化的优势,鼓励其申办综合型的司法鉴定机构并在此基础上采取合并、共建、重组等形式,整合资源,建立一批规模化、高资质、高层次的司法鉴定机构,发挥其在解决多头重复鉴定和重大疑难鉴定问题中的主力军作用。针对制约高等院校、科研院所、医疗机构司法鉴定发展的体制性、机制性问题,提供政策支持和保障。切实保障隶属于高等院校、科研院所、医疗机构司法鉴定机构的经营自主权,在人财物方面,高等院校、科研院所、医疗机构要适当放权,给予所属司法鉴定机构在人事管理、设备购置和使用、收入分配等方面以相应的权利和资金支持;建立科学合理的职称评定和报酬分配制度,把鉴定工作和教学、科研、医疗工作一并作为兼任司法鉴定人的教师、科研人员、医生的年度考核指标,与其职称评定和工资福利相挂钩,充分调动隶属于高等院校、科研院所、医疗机构司法鉴定机构和司法鉴定人的工作积极性。(三)适时修订司法鉴定收费制度。2015年6月,国家发改委、司法部根据党中央、国务院关于价格管理体制改革、关于司法鉴定管理体制改革的总体部署要求,将司法鉴定收费定价权限从中央部委下放到省级政府相关部门②。2016年12月21日,黑龙江省物价监督管理局、黑龙江省司法厅制定了《黑龙江省司法鉴定收费项目和收费标准》(2017年2月1日起执行)以下简称《省规定》。司法鉴定收费制度是司法行政机关对司法鉴定机构和司法鉴定人实施有效监管的重要手段,是关乎到司法鉴定事业能否健康有序持续发展的大问题,必须加以高度重视和认真应对。根据调研反馈情况,《省规定》执行已一年有余,但执行的效果并不十分理想,尚存较大修订完善的空间,应当适时做出修订。为此,提出以下建议:1.将备案类收费项目与登记类收费项目实行并轨,统一执行政府调节价。《省规定》规定,司法鉴定收费实行政府指导价及市场调节价管理,对法医类、物证类及声像资料类的登记类司法鉴定收费列入黑龙江省司法鉴定收费项目目录,实行政府指导价;对备案类司法鉴定收费项目实行市场调节价。《省规定》执行近半年的实践证明,实行政府指导价的登记类收费项目的执行情况有章可循、平稳有序;而实行市场调节价的备案类收费项目的执行情况不尽如人意,并没有完全释放出公平竞争、优胜劣汰的预期红利。所以,应当适时修订《省规定》,在对登记类收费项目实行目录管理,严格执行政府指导价的同时,将备案类收费项目的市场调节价调整为统一的政府调节价。2.明确对司法鉴定收费标准基准价的上下浮动比率。当前,全国各省(区、市)司法鉴定收费标准大致有两种模式:一种是以收费标准基准价为基础,限定收费标准最高价,不得上浮,下浮不限,上海、宁夏即采取这种模式;另一种是以收费标准基准价为核心为基础,可在规定基准价的基础上上下浮动一定幅度,北京即采取这种模式。《省规定》采取的是第一种模式,即规定收费标准为最高限价,下浮不限。该模式在执行过程中虽然解决了人民群众反映强烈的“天价鉴定费”问题,有效遏制了高收费的不正当竞争现象,但却出现了恶意低收费不正当竞争的新乱象,所以,应当适时修订《省规定》,以司法鉴定收费标准基准价为基础,限定收费的上、下幅度,即对于一般司法鉴定案件,可在《省规定》规定基准价的基础上按上下浮动不超过20%的比率执行。3.统一疑难重大司法鉴定案件的认定标准。司法鉴定机构对于疑难复杂和有重大社会影响的鉴定案件可以协商议定收费标准,但哪些案件属于疑难复杂和有重大社会影响又缺乏认定标准,致使一些鉴定机构对一些简单的案件也按照疑难复杂案件的收费①。按照《省规定》司法鉴定机构可以在委托人同意协商的基础上界定疑难重大的司法鉴定案件,并在司法鉴定委托书中注明且经委托人确认,但对此类案件的认定没有统一标准,所以,省司法行政部门应当尽快细化疑难重大司法鉴定案件的认定标准。建议对符合以下情形之一的,可以认定为疑难重大的司法鉴定案件:(1)可能判处死刑或者无期徒刑的案件;(2)多发性损伤,有三处或以上构成等级伤残的;(3)同一人身损害致三次或以上住院治疗的;(4)同一人身损害案件需作三次或以上鉴定项目的;(5)被鉴定人住院次数达三次或以上的;(6)需要特殊检材样品、实验室特殊检验的鉴定案件;(7)鉴定争议时间长、鉴定次数多、案发时间超过五年(含五年)的案件;(8)检材有严重缺陷的案件;(9)其他经与委托人协商,共同认定为疑难、复杂的其他案件。4.完善鉴定收费协商机制严格规范协商程序,细化容易发生争议问题的具体规定,提高规定的可操作性,既要避免司法鉴定机构巧立名目抬高价格行为,也要遏制故意压价等不正当竞争行为。司法鉴定机构与委托人协商鉴定收费时,要把当地社会经济发展水平,尤其是鉴定委托人的经济承受能力作为首要的考量依据,同时结合司法鉴定案件所需要投入的成本、案件的复杂程度等情形,并参照类似的委托收费标准来综合确定。同时,《省规定》还应增加规定,对于疑难重大的司法鉴定案件,司法鉴定机构与当事人应当按不高于鉴定标准基准价2倍的上限标准协商议定收费。5.对司法鉴定收费实行动态管理司法行政部门应当对执行情况、鉴定成本和供需关系变化情况进行监测、评价,适时修订收费管理规定,及时动态调整收费标准,发挥价格调节器作用,保持司法鉴定供需平衡,引导鉴定资源合理布局②。黑龙江省司法行政部门应当根据黑龙江省经济社会发展实际适时修订收费管理办法,做到司法鉴定资源布局更加合理,政府价格调节更加到位,收费标准更加符合黑龙江省人民群众的支付水平。黑龙江省可以借鉴江苏等省(区、市)地的制度经验,将鉴定收费标准的调整期设定为两年。此外,还应当完善登记类以外鉴定项目收费机制。对未列入鉴定收费基本目录、未制定收费标准的登记类鉴定项目以及登记类以外鉴定项目,其行业有规定的,从其规定。(四)全面建立司法鉴定的能力验证机制能力验证是提高司法鉴定质量和公信力的重要手段,是加强司法鉴定行业管理、提高司法鉴定机构规范化建设水平的有效途径。黑龙江省司法鉴定能力验证从无到有,发展成效显著,但仍有更大、更广阔的发展空间,能力验证规模和行业影响力需要扩大,能力验证专家团队建设、标准化研究等方面需要持续推进。为此,提出以下对策建议:1.健全能力验证周期管理机制。连续二年为一个能力验证周期,相关鉴定机构在一个能力验证周期一类鉴定业务应至少参加一次能力验证。2.建立能力验证结果确认机制。评价结果为满意和通过的为合格,评价结果为不通过或者不予评价和未反馈的为不合格,按照省司法行政部门要求应当参加而未参加的项目视为不合格。3.建立能力验证评价结果运用机制。对司法鉴定机构同一鉴定事项连续一次能力验证结果为不合格的,要求其制定整改方案并予以限期落实,整改后仍不能满足鉴定基本能力要求的,暂停该鉴定事项的执业资格。能力验证评价结果通过适当渠道向社会公开。4.探索建立能力验证新机制。建议省司法行政部门与省质量监督部门联合开展鉴定能力验证集中测试,做到“四个共同”,即:验证活动共同协商、执业信息共同分享、执业检查共同实施、测试结果共同认可。既有效整合了行政监管资源、提高了监管工作效率,也为司法鉴定机构执业提供了便利、减轻了负担。5.健全能力验证常态化长效化工作机制。司法行政部门应当采取培训等多种措施,促使鉴定机构充分了解与自身业务范围相一致的、列入司法鉴定科学技术研究所能力验证计划的项目,了解本机构鉴定质量在行业中的实际水平,不断发现问题并明确改进方案,不断提高自身鉴定能力并提升鉴定质量,增强自身持续发展能力。(五)完善司法鉴定机构和司法鉴定人退出机制当前,黑龙江省司法鉴定准入门槛偏低、宽进严出、多进少出的问题较为突出,所以,健全司法鉴定退出机制并细化司法鉴定机构和司法鉴定人注销情形已经刻不容缓。为此,提出以下对策建议:1.完善司法鉴定机构和鉴定人年度公告制度。司法鉴定人在从业前,接受上岗前的培训教育;在从业后,接受执业的继续教育。将年度公告与司法鉴定职业道德、执业纪律考核相结合,每一年度,司法行政部门都对司法鉴定机构、鉴定人执业进行年度考核。司法鉴定机构需向市级司法行政部门提交年度内参与的鉴定案件概况及数量、鉴定意见书副本复印件、鉴定人执业基本条件变化情况、参加培训和继续教育情况。省级司法行政部门对考核过程要严格把关,对不符合鉴定从业条件的司法鉴定人,不予以年度公告。2.实施“双随机”的监管机制。每年按一定比例对司法鉴定机构直接进行抽查检查,随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员。将“双随机”事中事后监管作为年度考核的重要参考依据,把抽检结果与司法鉴定审核登记相结合,与鉴定资格撤销、注销结果相对应。明确抽查事项名称、抽查依据、抽查比例和频次、抽查内容、抽查方式、抽查措施、抽查程序、抽查结果处理等方面,形成具体标准和规程①。检查组由随机抽选的2~3名执法人员组成,严格按照规定进行抽查。应以书面形式,就检查内容、时间及所需提交的资料等方面对被检查对象进行具体告知,对检查中发现的问题,当场予以明确指出,同时责令限期纠正整改,整改不合格,不予以年度公告。3.适时完善《黑龙江省司法鉴定管理条例》(以下简称《省条例》),细化司法鉴定机构和司法鉴定人注销情形。建议司法行政部门在审核登记中对有下列情形之一的司法鉴定机构,应依法暂停执业资格或注销、撤销登记或备案:(1)经检查不再符合申请条件或执业条件的;(2)设立鉴定机构的法人或者其他组织依法终止的;(3)不具备与其业务范围相适应的仪器设备、依法通过认证认可实验室要求的;(4)年度司法鉴定检案量过低、甚至无正当理由一年内没有开展司法鉴定业务,限期整改后仍不从事鉴定业务的;(5)业务范围与其认证认可的范围不一致,许可期限届满,上述范围仍不一致的;(6)能力评估不符合要求,经整改仍不能满足鉴定能力要求的;(7)两年内因同一违法情形被司法行政部门警告两次以上、情节严重的;(8)在停业整顿期间继续从事司法鉴定业务的;(9)管理不善、被投诉较多、被法院判案后通报的;(10)鉴定人数少于3人的,限期补足,逾宽限期仍未补足的。建议司法行政部门在审核登记中对有下列情形之一的司法鉴定人,应依法暂停执业资格或注销、撤销登记或备案:(1)经检查不再符合申请条件或执业条件的;(2)存在有效投诉而被行政处罚的;(3)司法鉴定意见采信率过低的;(4)培训或继续教育成绩不合格的;(5)60周岁以上或者年满65周岁、具有正高级职称的司法鉴定人,经体检确认健康状况不能适应鉴定工作的;(6)在司法鉴定文书质量评查中,经专家认定专业能力严重不足、不能胜任司法鉴定工作的。黑龙江省司法鉴定高标准建设管理机制,必须以提高司法效率、维护司法权威、促进司法公正为导向,持续开展司法鉴定严格准入、严格监管的高标准、规范化建设,持续提升司法鉴定质量和社会公信力,努力让人民群众在每一起司法鉴定案件中都能感受到公平正义。

作者:黑龙江省法学研究所课题组 单位:黑龙江省法学研究所

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