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地方政府金融监管论文

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一、加强地方政府金融监管责任的迫切性

1.多头监管,监管责任模糊当前地方金融机构的监管主体十分复杂,除大多数银行类金融机构和地方性证券公司、保险公司分属一行三会监管外,其他非银行类地方金融机构的监管主体五花八门,多头监管导致监管效率极低,状况百出。一是部分监管主体缺乏专业监管能力,监管手段落后,大多只是在风险发生后进行查处,缺乏有效的事前和事中监管,对金融风险的认识不足,监管责任不明确。二是在多头监管过程中容易出现监管空白和重复监管的问题,如银监会不承认农村资金合作社的合法性,对农村资金合作社的监管责任由省级农业委员会承担,非专业监管机构很难对其进行专业有效的监管,使其陷入监管真空;而对于农村信用社,各级政府占有股份具有管理权,这又与银监会产生重复监管的矛盾。三是某些领域如非法集资监管责任不明,一旦出现风险,各监管主体相互推卸责任。2.监管手段落后,监管方式单一目前地方金融监管主要以行政手段为主,具体采取行政检查和行政罚款等措施,对法律手段和经济手段运用能力不足。这一方面是因为地方性监管主体的监管人员素质不高,监管资源有限;另一方面是因为监管立法不足,运用法律手段、经济手段的意识薄弱。此外,对于互联网金融类的金融风险问题,缺乏创新的监管手段,运用网络技术手段进行监管的经验不足[2]。在地方金融监管的监管方式选择上,主要是以外部监管为主,监管方式单一。一是缺乏有效的风险事前识别控制能力,往往在风险发生之后采取罚款取缔等手段;二是缺乏规范的定量指标体系,难以将风险进行量化,对金融风险的监管不科学不严谨。三是现场监管和非现场监管、日常监管与重点监管不到位,缺乏合理的监管计划。3.地方政府权责不一致地方政府是地方金融机构发生风险的第一救助人,我国中央政府明确规定政府对地方金融风险承担全部责任,但在金融监管方面却实行中央直接集中管理体制,地方政府对地方金融机构的监管权力不够清晰。第一,对于小额贷款公司、典当行和融资担保公司之类的地方金融机构,我国缺少对地方政府的法律授权。第二,地方金融办权力大小不同,有的地方金融办只作为协调管理机构,并未对地方性金融机构进行监管;而有的地方金融办则权力过大,甚至能够控制信贷指标,产生寻租空间[3]。第三,对于其他地方金融机构的监管权力按照“谁审批、谁负责”的原则分散到不同的监管机构,监管范围、监管力度、监管效果存在很大差别,又由于金融机构之间存在业务往来,导致监管的权力混乱,各监管主体各自为战,难以正确厘清权责关系。4.县区级监管单位缺位在现行的地方金融监管体制中,“一行三会”的监管范围局限于市级,对于县区级及以下地区很少设立分支机构。一方面,人民银行虽在县区级设立分支机构,但不具备对金融机构的风险管理职责;银监会只在少数县区级地区设立办事处,但办事处机构简单,人员配置少,而且不具有检查权,对于县区级的金融机构监管往往力度很小,有名无实;保监会和证监会在县区级不设立分支机构,只在省级设点,对县域证券公司和保险公司的监管处于空白。另一方面,仅有的县区级金融监管单位待遇低,工作环境差,很难留住优秀人才,导致县区级监管人员的素质普遍较低,监管能力有限,监管效率低。而由于证监会和保监会在县区级并无分支监管机构,导致县区级的金融监管缺乏协调、联动机制,无法进行监管信息共享,难以进行全面有效地金融监管。5.金融监管协调难度大金融监管协调难度大体现在两个方面,一是中央与地方金融监管协调难度大,目前中央政府对地方金融监管实行的是垂直监管,其地方监管分支机构代表的是中央的利益,而地方监管机构以地方政府为主导,代表的是地方政府的利益。在寻求地方经济发展过程中,中央政府与地方政府容易发生不一致的情况,这就导致在监管过程中中央与地方的协调难度较大。二是地方各监管主体之间监管协调难度大,由于地方监管主体过多,各监管主体间缺乏信息共享机制和监管联动机制,因此金融机构间复杂的业务往来往往导致各监管主体各自为战,无法统一调配资源。地方监管主体不全是金融部门,非金融部门对于金融部门的监管缺乏有效方法和经验,监管能力的差异容易导致一些风险漏洞,形成区域性风险。

二、地方政府金融监管责任分析

地方政府对于地方金融机构扮演着监管者与管理者的双重角色,这就意味着地方政府除了担负地方经济建设和控制金融风险的责任外,还担负着促进地方金融机构蓬勃发展的责任。地方政府监管者与管理者的身份矛盾直接导致了其在地方金融监管中的责任矛盾。

(一)促进地方经济发展

促进当地经济发展是地方政府的首要责任,也是地方政府加强金融监管、防范金融风险的最根本的目标。地方政府以促进地方经济发展为首要金融监管责任,其原因在于,经济的发展、人民生活水平的提高是提高地方政府竞争力的重要保障,地方金融是地方经济发展的重要支撑,对金融进行有效地监管、防范金融风险,是地方经济得以发展的前提和保障。地方金融发展越快,对地方经济的支持力度就越大,同时地方金融的发展好坏也直接反应了地方经济的发展状况[4]。地方金融监管是否有效,地方金融风险是否存在,关系到地方经济发展的速度和地方政府的形象及利益。

(二)控制地方金融风险

地方金融风险是指在某一特定的行政区域内(一般指省级及以下)的金融机构发展的不确定性而带来的风险,主要包括流动性风险、市场风险、信用风险等常见风险类型,其风险特征具有区域性。地方金融风险极易对当地经济造成严重的破坏,甚至会蔓延至全国,产生系统性的金融危机。因此,加强对地方金融机构的监管,有效防范地方金融风险十分必要。地方金融机构由于存在盲目发展现象,加之地方监管主体监管手段落后、监管方式单一和监管能力低下,和部分监管缺位现象的共同存在,地方政府加强监管控制地方金融风险的责任十分艰巨。

(三)促进金融机构发展

地方政府为促进当地经济发展,在地方金融机构中大多占有股份,具有对金融机构管理的所有权,地方金融机构发展的好坏,与地方政府的收益休戚相关,因此,地方政府从自身角度出发还具有促进地方金融机构良性运行、发展壮大的责任。收益与风险是对立的两个概念,高收益往往对应着高风险。这就要求地方政府不能盲目地追求地方金融机构的收益,还应保证其收益的可持续性。地方政府加强对地方金融机构的监管,防范地方金融机构风险的发生,有利于地方金融机构稳健运行,不仅为当地经济发展提供更为长久的支持,还能为当地经济发展提供稳定的金融环境。

三、地方政府与监管机构的关系

监管机构主要是指人民银行、银监会、证监会和保监会(简称“一行三会”)的监管主体,地方政府是指除了“一行三会”之外的监管主体。地方政府不仅是监管主体也是地方金融机构的股东,与“一行三会”监管机构既有相同点,又存在差异。

(一)地方政府与监管机构的相同点

地方政府对地方金融的监管与监管机构对地方金融的监管具有相同的监管目的,即防范地方金融风险。地方政府包括金融办、商务厅、财政部等对小额贷款公司、担保公司等进行监管,其目的是防范此类金融机构带来的金融风险,促进地方金融的稳健发展;而中央的“一行三会”对地方银行、证券、保险类金融机构进行垂直监管,其目的也是防范此类金融机构的金融风险,提高区域金融安全性,控制系统性风险的发生为国家经济的又好又快发展提供稳定的金融环境。

(二)地方政府与监管机构的差异

1.监管范围不同地方政府的监管范围要大于监管机构的监管范围。地方政府对地方所有金融机构的金融风险负总责,理论上说地方所有金融机构都属于地方政府的监管范围;而“一行三会”专业监管机构只对银行、证券、保险类金融机构进行监管。“一行三会”不承认农村资金合作社的合法地位,对小额贷款公司和担保公司也不进行监管。2.监管方法不同地方政府对地方金融的监管一般采用行政手段,多是行政干预、罚款等措施,缺乏合理的监管指标和监管方法。专业监管机构通过设置明确的量化监管指标,定期对被监管单位的资本充足率、不良率进行监控,将日常监管与重点监管、现场监管与非现场监管相结合,监管方法灵活多样,具有专业性。3.监管体制不同地方政府与监管机构的监管体制不同。“一行三会”的监管采用的是垂直的监管体制,即一行三会不受同级政府的控制,其人财物事权全部由上级一行三会控制,独立于同级地方政府。地方政府的监管权力分散于各个部门,是横向的监管体制,各个监管主体横向联合,共同成为地方政府监管体系。4.监管能力不同地方政府与监管机构监管能力不同。监管机构具有专业的监管体系,配备专业的监管人才,在监管能力上要高于非金融专业监管机构的地方政府。地方政府掌控地方事务,除金融外还有药品、食品、安全生产等诸多安全事务需要监管,因此地方政府不可能做到监管机构一般专业高效。

四、完善地方政府金融监管的措施

(一)建立科学有效的地方金融监管体系

1.完善地方监管立法完善地方金融监管立法是实施有效金融监管的基础,是运用法律手段进行监管的前提,我国目前的监管立法多是从全国层面进行立法,并未考虑到地方经济发展的特殊性。经济发达地区的金融发展速度较快,金融创新较多,统一的金融监管立法极易形成监管的一刀切,导致金融抑制和金融自由化两个极端。此外,地方政府的监管地位尴尬,监管权力不明确,需要从立法角度对地方政府进行监管授权,实现地方政府金融监管权力与责任的统一[5]。完善地方监管立法需从地方的实际出发,建立与地方发展状况相配套的监管法律体系。通过立法,明确地方政府的监管权力,区分地方政府和中央政府之间、地方政府和监管机构之间监管权力的划分,明确地方政府监管主体的监管职能,规范地方政府监管的手段与方式,做到地方政府金融监管有法可依。地方政府监管立法可以是全国人大立法赋予地方政府的监管权力,也可以是各地方人大进行立法赋予地方政府监管权力。2.建立统一监管主体当前地方政府的金融监管分散于多个部门,小额贷款公司由金融办负责,担保公司由财政厅负责,融资租赁公司却由商务厅管理,由于金融业务往来的密切性,分散监管给地方政府的金融监管带来了挑战。各部门的监管手段、监管方式和监管力度、监管水平存在差异,导致地方政府的金融监管存在重复监管和监管空白同时存在的局面,只有建立统一的监管部门,将这些类似的金融机构进行统一监管,规定其行业准入与退出门槛,才能实现统一监管,营造公平竞争氛围。地方政府应设立地方金融监管局,对地方“一行三会”监管范围之外的如小额贷款公司、担保公司、融资租赁公司以及无人监管的非法集资进行监管,建立统一的监管指标但可根据行业特殊性对其资本充足率和坏账率进行监管。地方金融监管局主要负责制定统一的监管制度,将地方人大的立法细化、可执行化,统揽地方金融监管大权,与一行三局进行有效配合,信息共享,共同监管地方金融机构。3.运用科学监管手段目前地方政府对地方金融机构的监管多以行政干预、罚款为主,缺少对法律手段和经济手段以及网络技术手段的运用。行政手段见效快,但是不利于市场的有效运转,容易掩盖市场的潜在矛盾。在当前地方金融机构盲目发展、金融创新不断更新、金融与网络更加紧密结合的背景下,单独使用行政手段而忽视其他监管手段,特别是网络技术手段,难以对地方金融风险进行有效监管,因此,新时期必须根据发展的实际情况运用科学的监管手段。应将行政手段与法律手段、经济手段和网络技术手段结合起来。一是要运用法律手段,根据地方监管法律法规实施监管使地方金融机构按照法律要求规范自身行为。二是运用经济手段,用价格、税收等手段对地方金融机构进行调控。三是运用网络技术手段利用计算机网络技术,对具有线上业务的地方金融机构进行实时监控,确保能获得及时准确的监管信息,提高监管效率,降低监管成本。4.增加多种监管措施当前金融自由化与金融安全的矛盾不断突出,依靠单一的监管方式、有限的监管措施对地方金融风险进行事后的风险查处已经不能满足金融支持经济发展的要求。在监管方式上,地方金融监管主要采用外部监管,忽略了社会监督和行业自律的重要性;在监管流程上,地方金融监管往往重视日常监管和现场监管,未将日常监管与重点监管、现场监管与非现场监管结合起来,造成了地方金融监管活动的滞后性和局限性。应在规范监管流程的基础上,将事前、事中和事后监管结合起来,对地方金融机构运行中的不规范和不合理现象进行实地核查,对异常现金流进行跟踪监督;对地方金融机构中的特定事项安排专项核查,做好数据汇总工作;不断加大监管力度,完善制定监管计划、日常监管分析和风险评估工作;设立监管量化指标,定期对地方金融机构完成指标情况进行核查;建立监管奖惩机制,对超额完成指标单位给予奖励,对未完成指标单位进行处罚。5.加强县区金融监管县区金融是地方金融的重点组成部分,是国民经济发展的基础,是风险监控的关键,却是地方金融监管的薄弱环节。县区金融占地方金融的90%以上,中小企业和民间融资大多集中于县区,县区金融监管问题对于地方金融监管乃至全国金融监管都是至关重要的一环。随着城镇化的不断推进,县区金融监管称为当前亟待解决的大问题。地方金融监管长期忽略县区金融,对县区金融的监管往往有名无实,县区金融大多处于监管空白状态。解决县区金融监管不足的关键措施在于:一是将银行、证券、保险类金融机构的监管权集中于中央银行。从成本的角度考虑,银行在县区较少设有办事处,证监会和保监会只在省级设立分支机构,只有人民银行在县区设有分支,因此,将该类金融机构的监管统一于人民银行是合理的选择;二是将小额贷款公司、担保公司包括民间融资类的监管权下放到县区金融监管办公室,县区金融监管办公室作为地方金融监管局的直属分支机构,可以由原金融办转化而来。

(二)增进地方政府与监管机构协调监管

1.明确地方政府和监管机构权力与责任地方政府应成立金融监管局,主要负责银行、证券和保险之外的金融行业的监管,在具体设置上,除配备小额贷款公司、担保公司、融资租赁公司等常规金融机构的监管人员外,还应对民间融资、高利贷、非法集资以及金融创新行为配备专门的监管人员进行监管;监管机构对银行、证券、保险类金融机构进行监管。2.设立以地方政府为核心的金融风险联合调查小组应设立以地方政府为核心,金融监管局牵头,联合一行三会的地方金融风险调查小组,做到监管资源的横向联合、发挥监管合力,对跨部门或者牵涉较大的地方金融风险案件进行联合调查,这种横向的协作联合是中央监管机构垂直管理体制的有益补充。地方政府应在其中发挥牵头作用,真正将独立于地方政府的监管资源配合用好[6]。3.建立监管信息共享机制,实现地方监管联动机制地方政府的金融监管局应与专业监管机构建立监管信息共享机制,对于交叉金融风险进行及时、全面地识别和度量。地方政府要发挥属地优势,监管机构发挥专业优势,二者要实现优势互补、信息共享;建立金融风险数据库并授权地方政府金融监管局与监管机构两个终端同时更新和下载信息,做到实时信息沟通,增强监管合力,增加监管协同效应。近年来因地方金融监管不到位而导致地方金融风险频发,地方政府作为地方金融风险的总负责人要承担全部责任,但是法律却并未赋予地方政府相应的监管权力,地方金融监管存在诸多弊端和薄弱环节。当前应从立法的角度授予地方政府明确的监管责任与权力,统一地方监管主体,加强地方政府与专业监管机构的联系与合作,建立和完善地方金融监管体系,防范区域性金融风险。

作者:陆岷峰 王虹 单位:南京财经大学 金融学院

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