乡镇行政区划调整及其机构改革论文

论文关键词：乡镇行政区划经营城镇企业化

论文摘要：现阶段乡镇行政区划调整迫在眉睫．首先提出了现阶段乡镇行政区划调整应遵循科学性原则，有利管理、规模适度原则，经济性原则，尊重历史相邻相近原则，经济稳妥、引导自愿原则，优势互补、强弱搭配原则及群众性原则等7个基本原则，在此基础上对区划调整思路进行了探讨，认为因地制宜、分类实施，要反对“一刀切”．最后在乡镇级行政体制及其机关的改革这两个方面进行了分析研究，提出了政府企业化、小政府大社会等观点并对机构的设置提出了适度性的方案．

近几年来，随着我国经济的迅速发展，全国各地涌现出一大批有一定经济实力的强镇、强村，乡镇经济成为我国国民经济的重要组成部分．目前乡镇体系中所表现出来的一些弊端，如小城镇数目多，整体规模小；城镇体系中，小城市发育不良；受地方政绩影响，城镇之间争项目、重复建设严重；城镇的集聚和扩散受行政区制约，阻碍了城镇上规模、上档次；城镇发展受行政体制——管理体制、财税体制、户籍制度、土地管理制度、投融资体制、社会保障制度等制约，城镇发展软环境日趋滞后等．这些严重地阻碍了社会经济的发展，因此迫切需要对目前乡镇行政区划进行调整，机构进行改革，以适应新形势的需要．

1.行政区划调整原则

行政区划调整应遵循以下基本原则：

1．1科学性原则

行政区划涉及到经济、政治、军事、文化、历史、地理、民俗等多门学科，进行科学的调查研究，充分权衡利弊，才能保证行政区划调整结果的科学性．

1．2有利于管理，规模适度原则

按有利于村镇建设，有利于群众办事，有利于巩固壮大镇村集体经济，有利于管理要求，合理调整行政区划．尽量采取建制镇整镇撤并的办法，减少因资产、债权、债务分割等带来新的矛盾．

1．3经济性原则

调整行政区划的根本目的，是调整与经济基础不相称的上层建筑，充分解放生产力，促进镇(乡)区域经济和社会的全面发展．因此调整行政区划，经济问题是核心．

1．4尊重历史沿革及相邻的原则

要根据风俗习惯、历史基础、现实状况、地域分布等因素确定行政区划调整方案，坚持“镇相邻、地相邻、情相亲”，因镇制宜．

1．5积极稳妥，引导自愿原则

要从教育人手，层层统一思想认识，在广泛征求意见、调查研究、理顺思想基础上，全面实行乡镇行政区划的调整，做到干群思想统一，撤并合理依法．

1．6优势互补，强弱搭配，积弱成强，壮大中心城镇建设的原则

一般乡镇尽量向县城和中心镇合并；建镇时间短的乡镇尽量向建镇时间长的乡镇合并；经济实力弱的乡镇尽量向经济实力强的乡镇合并；小的乡镇尽量向大的乡镇合并．两个乡镇交通不便的一般不合并；两个乡镇历史矛盾较大的一般不合并；乡镇区域规模虽小，但经济发展势头很好的一般不撤并；地处城乡结合部的乡一般撤消乡镇设立街道办事处．

1．7群众性原则

行政区划问题关系人民群众的生活问题、农村的发展问题、城镇建设问题，要广泛听取群众意见，尊重当地群众的意愿是行政调整工作符合民心、顺应民心的基础．

2乡镇行政区划调整思路

由于各地镇乡情况不同，因此镇乡级行政区划调整的模式也必须因地制宜，分类实施，不要搞“一刀切”．从目前宁波市一些镇乡行政区划调整实际情况看，一般有以下几种思路：

(1)从实际出发，合理撤并部分小乡镇．撤并的主要目标是：一是城市化程度比较高地区，面积是45km、人口4万以下的；二是面积50kIn2、人El2万以下的；三是面积70km、人口1．5万以下；四是面积30km或人口1万以下的．以充分利用资源和基础设施，降低行政成本．

(2)以交通便利、经济实力较强城镇为骨干，强化中心城镇网．对面积100km左右的自然地理区域，走以强带弱，强强联合之路，以促进中心城镇的形成和功能的完善．

(3)突出城镇功能布局，以资源和产业机构为组带，按生产要素优化配置要求，合理定位乡镇工业、文化、商贸、服务业的功能，建立具有专业化程度较高的城镇，力求体现个性与特色．

(4)要注意规模适度：按有利于村镇建设，有利于群众办事，有利于巩固壮大镇集体经济，有利于管理要求，合理调整行政区划．作为镇(乡)行政单位，一般人口在10万左右，面积在60～80km范围之内．

3城镇行政体制改革

3．1行政体制改革目标——政府“企业化”促进生产要素向小城镇集聚

镇政府“企业化”，对乡镇进行规划管理，以规划促集聚，引导生产要素向乡镇集中，是乡镇政府工作的一个基点．政府实施经营城镇理念，实现社会利益最大化，成为政府“企业化”的核心内容．

3．2行政管理体制改革——小政府大社会

政府不再涉及具体经济事务．地方经济管理基本上是企业和个人的社会管理，原来由政府具体操作的经济事务基本上让给中介机构等社会企业经营．地方政府机构重点加强地方经济环境、社会环境和自然环境的管理，政府更注重长期的规划功能．精简机构，消除富余人员，把一些原来是企业、社会、个人承担的事务让给社会办事，真正实现“小政府，大社会”．

3．3财政体制改革——财权和事权相统一

财权与事权的统一，是权利与义务一致性的体现．乡镇作为基层政府，没有财权，在一定程度上约束了乡镇的行动能力．随着城镇化发展，调整上级财政与镇级财政的分成比例，提高镇级财政比重是下一步财税改革的重点．也有利于调动地方政府为进行地方规划建设管理的积极性．

3．4税费改革——费改税。减轻农民负担

农民负担过重，极大地挫伤了广大农民生产的积极性，在一些地区已经出现抛荒现象．费改税，取消不合理的税收，减轻农民负担，从一定程度上使农民有资金进行扩大再生产，以解决当前农村发展的投入不足而导致后劲不足问题．

在税收制度上，要积极引导农民走劳动密集性的农业生产之路，既减少加入WTO对农业的冲击，也可以解决农村劳动力过剩问题，最大程度上发挥我国农业的比较优势．

3．5户籍制度、土地管理制度改革

为推进城市化，户籍管理逐步由户籍所在地管理，转变为人口所在居住区管理，由社区对人口进行管理，解决我国长期存在的人户分离的不合理管理模式．

加快土地管理制度改革，积极开展农村居民点整理，引导农民进城，促进人口向城镇集聚，推动城市化发展．

3．6投融资体制改革——经营城镇理念

城镇与农村的一个重要区别是城镇基础设施，加快城镇基础设施建设可以有效地促进要素向城镇集聚．在城镇基础设施建设和维护过程中，应十分强调投入一产出关系．坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，通过政府的导向职能，使企业投资符合地方发展的长期规划．

3．7社会保障制度改革

以乡镇为中心的农村社会保障制度建设将是我国下一步体制改革和体制建设的重点．社会保障制度建立可以有效引导农民走向城市，减少对土地的绝对依赖．

4小城镇机构改革

4．1功能性城市化——加快小城镇社区建设

社区是一定地域范围内共同生活的有机组织的人群．从以单位为基础的城市文化、生活载体转变为以社区为文化载体，是为乡镇职能改革准备条件．加快小城镇社区建设，可以解决由于政府职能转型而带来的一些管理真空，实现管理的社会化．

4．2机构改革思路——淡化经济功能。强化区域经济环境建设和规划管理

政府工作重点转到优化投资环境．通过政府的管理引导，改善区域投资环境，从而实现区域自我发展的目的．强化政府的规划职能，从而为地方长期建设指明方向．特别是全球化浪潮下，个性化正成为提高区域竞争力的支点．进行城镇建设规划，可以引导民间资本流往城镇建设，从而使单个资本投资纳入到整个城镇建设的轨道，实现规划制导功能．公务员之家:

4．3机构改革方案．

4．3．1原则

机构合并、精兵简政；强化政府服务功能．

4．3．2具体方案

镇级政府组织系统机构，主要由镇党群系统、镇人大、镇政府系统和公安、司法系统4部分构成，其中公安、司法系统属于单列系统，在此不做讨论．镇党群系统的职能是保证党对于基层工作的领导．镇党群工作内容有镇级党组织(人事)工作，党的理论宣传以及作好统一战线工作，进行党员的纪律检查工作，对人民武装、工会、共青团、妇联等工作进行领导．‘

镇人大系统是保证人民群众实现区域自治的核心．镇政府由人大选取产生，并且向人大负责．人大审议政府每年的工作报告，并对政府的日常工作进行监督．

政府系统是实现全镇日常事务的管理机构．主要进行镇的档案管理、民政(残联)、纪律检察、法制、统计、财政、农业、工业、第三产业、科教文卫、计划生育、劳动和社会保障、安全生产督察、土地管理、村镇建设、环境保护等工作．设立机构如下：

(1)党委办公室．负责镇的日常党务工作；进行当地事务的调查研究；负责镇党代会召开，向人大会推荐政府机构的候选人，并对政府机构的人事安排进行政治审查．

(2)政府办公室．负责镇日常行政事务；制定镇中长期发展规划；进行镇文教卫生事业管理；对安全生产实行监督；对社区管理进行领导．．

(3)村镇建设办公室．负责土地开发、利用保护；城镇村庄规划、建设管理；园林绿化、环境卫生、村容镇貌创建工作．

(4)法制综合治理办公室．负责政府法制、民政、社会治安综合治理、司法调解等工作；对劳动和社会保障实施监督职能．

(5)人大办公室．负责日常信访接待、地方事务的调查研究工作．负责组织召开人大会议．

(6)镇财政所．为全镇范围内的政府资金实行综合预算管理，协助上级财政部门组织好收人，协助镇政府安排好财政支出，作好收支平衡、略有结余；负责和协助作好镇所属行政和企事业单位、农村集体经济组织的财务监督管理．

在职能上，基本实现党政分开，同时加强党对于基层工作的领导作用．考虑到我国的国情，把党委办公室作为镇行政机构的一部分是合适的．村镇建设办公室负责全镇的建设规划，同时对于城镇建设进行开发经营．

人员安排上，机构主要领导可以适当交叉．人员数量核定上应考虑到各镇辖地人口数、密度、地域面积、经济发展水平、交通条件等因素进行核定．在宁波地区，基本上控制在每万人行政工作人员数不得超过6～8人为基准．在交通比较方便的地域、人口比较密集、经济发达地域行政人员配备数应适当减少．

从发展眼光看，强化政府的社区管理领导、城镇建设规划、人大的信访工作是改革的方向．进行法制综合治理单列也是社会发展的一个趋势．