高等教育法律机制的建立

本文作者：范仁庆工作单位：合肥工业大学党政办公室

一、我国高等教育公平问题现状分析

公平问题与高等教育发展同生相伴,尤其是在我国高等教育从精英阶段向大众化阶段的转型过程中,高等教育公平问题日益凸现,这其中既有世界高等教育发展的共性问题,也有我国国情和发展阶段的特性问题。其主要表现是:(1)高等教育资源分布不均衡我国大多数高校集中分布在北京、上海以及东南沿海经济、文化较发达的大中城市,西部边远少数民族地区的高校则较稀少,而且无论是从国家的办学投入还是高校占有资源来看,前者与落后地区高校之间的绝对差异在日益扩大。(2)现行大学招生制度不尽合理现行的大学招生制度采取的是分省定额、划线录取的方法。这种主要依据各地高教资源和地域经济状况而非依据考生数量和考试水平分配录取名额的招生办法,导致不同区域之间就学机会差异显著,在很大程度上加剧了地区之间原本已经存在的高等教育不平等[1]。此外在高校招生实施/保送生0制度、/特长生、三好生、优秀学生干部0加分制度以及其它一些特殊专业或特殊形式招生时,由于缺乏严格有效的监督管理,一些学校通过特权或权钱交易的腐败行为攫取短缺的高等教育资源,也是导致接受高等教育机会不平等的重要原因。(3)高等教育成本分担机制不健全作为非义务教育,国家自上世纪90年代中期开始实行高等教育收费制,即高等教育成本按照一定比例由政府和受教育者分别承担。但由于我国高等教育成本不明晰、分担比例不合理、分担机制不健全,虽然出台了一系列奖、贷、助学措施,但政府财政负担退出过快、负担数额偏小,高昂的学费仍然超出了经济欠发达地区和农村受教育者的承受能力,而且学费增长正在加快,个人负担增速过快、数额过高,地区差异逐步加大[2]。(4)中等教育资源分布不均衡普通中等教育是高等教育的基础来源。高等教育的不公平问题很大程度上是高中教育、基础教育不公平问题的积累和延续。在中学教育资源的配置中,政府的许多做法客观上形成了重城市、轻农村的城乡二元和城市里重点和非重点二元的学校制度,名校办民校、/择校热0等呈逐步扩大趋势,进一步阻碍了基础教育、中等教育的均衡化发展[3]。(5)弱势群体受教育现状不容乐观高等教育领域的弱势群体是指由于生理、经济以及其它客观原因所致而处于不利境地、需要特别保护的特殊人群,主要包括:女性群体、少数民族群体、农村家庭群体、低收入家庭群体四大类。由于历史和现实等多种原因,从总体上看,在接受高等教育者的数量和比率上,女性低于男性、少数民族低于汉族学生、农村家庭子女低于城市家庭子女、低收入家庭子女低于高收入家庭子女。在高等教育资源有限的情况下,弱势群体往往处于劣势,以致他们对入学机会和学校质量差距造成的不公平感受正在增加。正如北京理工大学高等教育研究所研究员、我国/高等教育的公平问题研究0课题主持人杨东平教授所指出的那样,城乡差距、地区差距、民族差距、性别差距、阶层差距五大差距正在成为影响教育公平的重要因素[4]。(6)学业成功机会方面不均等弱势群体家庭大学生遭遇就业难是高等教育不公平现象在教育结果上的衍生表现,特别是社会潜规则的负面影响对其起到了推波助澜的作用。中国社科院/当代中国社会结构变迁研究0课题组曾公布过一份5当代中国社会流动6报告,通过大量实证研究得出这样的结论:在处于优势地位的国家与社会管理者、经理人员、专业技术人员中,子女的代际继承性明显增强,低阶层子女进入较高阶层的社会流动障碍在强化[5]。此外,在就业市场上,性别、户籍、年龄、学历歧视(自考生学历等)、疾病等所导致的就业屏障和限制,让许多人失去了就业的机会。此外,公办高校与民办高校之间的竞争也存在不公平现象。随着高等教育办学主体日益多元化,中国民办高校经过20多年的发展,已经取得较大成就,但由于政府是公共资源的拥有者,掌握着资源的分配权,对公办高校似乎都存在着不同程度的/偏爱0,使得公办高校拥有更优厚的发展条件,从而使民办高校不论是在办学规模、办学层次、办学质量还是在教师质量、生源质量上仍然属于弱势群地位,同时这种差距还有进一步扩大的趋势。

二、法律视域中高等教育公平的基本内涵

高等教育公平是一个历史范畴。这一问题的由来经历了三个发展阶段。第一阶段是教育公平的起始。人类历史上关于教育公平的思想源远流长,并不断随着社会发展而推陈出新。孔子的/有教无类0主张和古希腊柏拉图的初等义务教育思想,是人类踏上祈求教育公平征程的思想起点。而从法学意义上最早对之进行思考的则是亚里士多德,他主张通过法律保证自由民的教育权利。近代启蒙思想家孟德斯鸠、洛克等人提出/天赋人权0,并将之与教育公平、教育平等联系起来。第二阶段是教育公平从思想理论走向法律实践,其标志是受教育权被普遍确认为一项基本人权。从1948年5世界人权宣言6开始,1960年5反对教育歧视公约6、1966年5经济、社会和文化权利国际公约6、1989年5儿童权利公约6、1990年5世界全民教育宣言6、1998年5面向21世纪高等教育宣言:观念育行动6等一系列国际文件,以及二战后欧美国家在立法或司法判例中都确定了教育公平政策[6]。第三阶段是对教育公平的关注视域逐步拓展到高等教育公平。对教育公平尤其是高等教育公平的专题研究在国外始于20世纪60年代,许多学者如美国的科尔曼、海纳曼,瑞典的胡森、麦克马洪,日本的友田泰正等均有非常精彩的论述,尤其是当代自由主义思想家约翰#罗尔斯,其在5正义论6中提出了两个正义原则(第一正义原则即平等自由原则,第二正义原则即机会平等和差别原则),其公平正义思想影响深远。我国高等教育公平问题研究则自20世纪90年代开始,潘懋元、杨东平等均有真知灼见。秉承以上理论与实践,一般认为,高等教育公平是社会公平在高等教育领域的具体体现,是关于教育权利平等以及教育机会和教育资源合理分配的一种价值观念和法律制度。高等教育公平的具体内容包括高等教育权利平等和高等教育机会均等两个基本方面,其核心是高等教育机会均等。高等教育权利平等是指每一个人都能通过平等的法律手段得到国家提供的高等教育机会并从中获益。它包括/消除歧视0和/消除不均等0两部分。/歧视0是指:/基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生的任何区别、排斥、限制或特惠,其目的或效果为取消或损害教育上的待遇平等0[7];/均等0是指:在某些地区之间和团体之间存在的、不是故意造成也不是因偏见形成的差别对待[8]。高等教育机会均等则包含三层含义:一是教育起点平等,即适龄学生接受高等教育的权利、机会与求学条件均等。这是最低的公平诉求。二是教育过程平等,即个人或群体在接受高等教育过程中受到同等对待。这需要通过同一制度和政策、公平的竞争规则来维护和体现公平;三是教育结果公平,最终所获学历与教育质量对人们日后生活、发展机会影响的平等。在社会主义条件下,高等教育公平的实质和内涵应该包括:一是高等教育公平是相对的,绝对公平是不存在的,绝对存在的只能是高等教育公平的相对性、矛盾性、差异性和不均衡性,即使社会为每一个人创造了相同的社会受教育条件,高等教育公平也会因为个人生理上或心理上的差异而出现不同;二是指高等教育机会起点和教育过程的平等,也就是说高等教育要最大限度地克服由于种族、性别、生理、心理和地区文化、经济等因素所造成的差别,使每一个人都能受到最基本的高等教育,尤其是对处于不利地位的受教育者实施/积极差别待遇0措施,以补偿其由于各种外部条件所造成的教育不利地位;三是高等教育公平的实现过程也是分层次的,它主要包括受教育者入学机会的公平,受教育者在学习过程中学业成就的公平,受教育者在就业机会上的公平等[9]。

三、构建实现高等教育公平的法律保障体系

教育立法是现代教育发展的一个重要特征,也是实现高等教育公平具体化和现实化的基本路径。在政治和法律层面,我国已经扫清了高等教育权利平等方面的障碍,5宪法6、5教育法6、5高等教育法6等法律明确保障公民依法受高等教育权,但教育立法是一个具有历史性、阶段性的长期工程,有其滞后性。因此,要根据经济社会以及高等教育自身发展的要求,加大法制建设力度,建立完备的高等教育法制体系,确保高等教育公平的实现。(1)坚持良法之治亚里士多德认为:/已经成立的法律得到普遍的服从,而大家服从的法律又应该是制订得良好的法律。0[10]美国学者指出:/真正的和真实意义上的-公平.乃是所有法律的精神和灵魂。0[11]法律所追求的公平,本质上是保障人的尊严、自由和权利。作为培养人、塑造人的高等教育,其相关的法律规定更应该以此为终极价值追求。事实上,当前高等教育领域种种不公平现象,本身就是法律的缺失和不公平所造成的。我们所需要的高等教育法律制度,应当是良法之治而不是恶法之治。因此我们需要在宪法之下保证教育本身规则的公平,尽快祛除现有法律中呈现出的教育不公平之处,保证高等教育起点平等。(2)健全高等教育立法教育法规是现代国家教育管理的基础和基本依据。通过教育立法可以把国家的教育方针政策以法律的形式固定下来,使教育工作服从国家的指导,保证和促进教育事业的发展。世界各国都很重视教育立法。我国已初步建立了以宪法为总纲,教育法、高等教育法为基本,相关法律为依据,高等教育行政法规、条例为补充的法律保障制度体系。但这个体系还不健全,有些地方已不适应现代经济社会以及高等教育发展的要求。因此,要进一步加强和完善高等教育立法,尽快修订和完善5教育法6、5高等教育法6、5职业教育法6、5教师法6等,还应考虑制定5教育投资法6、5农村教育法6、5特殊教育法6、5终身教育法6等,建立健全高等教育法律法规体系,以法律来保障高等教育公平的实现。(3)完善高等教育公共政策我国的高等教育大众化进程是在政府的计划、调控管理之下推进的,因而坚持高等教育公益性和公平性为高等教育公共政策的基础性目标尤为重要。一方面要完善高等教育财政政策法规体系,确保政府对高等教育投入达到5中国教育改革和发展纲要6中确定的2000年国家财政性教育经费要达到GDP的4%(实际上这个比例是始终没有达到的)。另一方面就是确立公平合理的高等教育资源分配政策。要按照资源分配均等、高等教育利益平衡、成本分担和弱势补偿的原则,保证绝大多数社会成员的需要和利益在高等教育政策中得到全面真实的反映。(4)完善高等教育权利的司法救济制度高等教育权利的司法救济制度是救济弱势群体受高等教育权、保障高等教育公平实现的最后的也是最有效的方式和手段,它要求加大对受高等教育权的各种侵权行为的司法干预。具体含义有三:一是加强对侵犯受高等教育权行为的法律监督,尤其是对司法机关的监督,这样可以对不公正的执法行为和司法行为进行矫正和救治,减少不公正法律行为所带来的损害;二是强化对弱势群体受高等教育权的司法保护,对各种侵犯行为进行司法干预,对违法违规行为给予相应的法律制裁;三是完善高等教育行政赔偿制度,保证受高等教育者所受到的侵权损害能够得到国家赔偿[12]。法律与公平是紧密相连的。在高等教育公平保障机制的构建过程中,法律制度是保障受高等教育权利公平实现的有效手段。因此,要进一步加强高等教育法制建设,保障整个社会的高等教育利益均衡和社会的实质公平,为建设社会主义和谐社会奠定坚实的基础。