社区治理理论范文10篇

社区治理理论范文篇1

摘要：近年来随着治理理论在中国揪起的一阵热潮，创建有中国特色的治理理论日益成为中国学者关注的焦点．本文通过理论与实践结合，探讨了创建有中国特色的治理理论的可行途径．

关键词：治理治理理论中国特色

进入2l世纪以后，中国学术界引发了一阵“治理”热潮，关于国家治理、公司治理、大学治理、社区治理、乡村治理等的研究方兴未艾，创建有中国特色的治理理论日益成为中国学者关注的热点问题。我们应立足于中华民族传统文化和总结中国三十年改革开放的成功治理经验，并且对西方先进的治理理论兼收并蓄，才能最终实现中国治理科学的创新发展。

一、中国传统文化中的治理理念

中国古代文化“百家争鸣”，今天热议的“治理”话题，其体现的治理理念在当时的多家学派中都形成了各自的理论体系。我们可从中提炼出中国从古及今文化传承中所包含的众多治理思想，它们分别从不同的角度体现了有中国特色的治理理论的精华理念。

(一)道家无为而治，取法自然

道家无为则无不治。把为当作无为，把无为当作为，取法自然，其体现的是一种依法治理、遵循规律的治理理念。创建有中国特色的治理理论，必须充分吸收道家学派依法治理、遵循客观规律、重视人与自然以及人与社会的和谐等治理理念。

(二)儒家仁义中庸，崇尚德性

儒家把人性与管理相结合，形成了以人为本的管理模式即德治主义，它的目标不仅仅在于经济利益的实现，更重要的是追求人格的完善和人伦的和谐。儒家这～主张体现的是以德治国的理念。在今天大力倡导依法治国的中国，我们在重法的同时也要兼顾重德，以法促德，以德促法，相辅相成，才是治理良策。这也是有中国特色的治理理论中必须涉及和不可忽略的一部份。

(三)法家立法严刑，施术用势

法家的法治论主张。在立法方面要做到事皆有法；在执法方面必须做到任法、从法；在法的保障方面，赏刑分明，刑为主赏为辅。商鞅提出了推行法治的三要素——法、信、权0法家立法严刑，施术用势的主张，尤其是以法为本，法律至上的治国方针，值得我们学习并吸收其中合理的成分。当今中国，若要更好更有效地推进法治化进程，需要借鉴法家的这些主张。无论如何，崇尚法律的绝对权威是我们必须始终不渝地坚持的。

(四)其它学派的主张

兵家奇正变幻，贵在权变；农家因地制宜，不违农时：墨家兼爱交利，善立表率：名家巧设名辩，擅长剖析：纵横家连横合纵，唯利是从。我们只要深入推敲．就能感受到这些学派各具特色的治理思想和理念。只要是合理的，我们都应该积极吸纳进来，让其成为有特色的治理理论的闪光点。

二、改革开放三十年间治理的成功经验

在治理精神的指导下，我国很多方面的政治和行政都在实践着治理的理念。以政府治道变革为例，我国改革开放三十多年的实践最明显的标志就是政府与社会关系的变化。从政府治道变革的实践中，我们能总结出很多宝贵的成功经验。

(一)发展观念转变

对于中国政府来说，这些年最大的变化是发展观念上的变化，体现在从“一部分入先富起来”的政策走向“和谐发展”的政策。“和谐社会”在治理意义上的核心内容是以人为本，协调发展。以人为本是治理理念的核心精神，协调发展是善治的重要精神。平衡发展，统筹兼顾，实现经济社会全面协调可持续发展，对于中国的治理来说尤其显得重要。

(二)政府职能转变

治理理念对中国政府来说意味着政府自身的改革，主要任务是推进政府职能转变和管理创新。近些年中国政府转变职能主要表现在四个方面：一是政企分开，不断落实企业自主权；二是深化行政审批制度改革，创新管理制度和方式；三是全面履行政府职能，在市场竞争领域政府退出，在市场监管、公共服务和社会管理领域强化政府职能；四是完善社会管理制度，提高社会管理水平方面。

(三)目标理念转变

治理理念引导下的中国政府自身变革，还意味着政府的目标理念发生变化，由建立传统权威型政府转变为建立法治政府、责任政府、服务政府、效能政府、阳光政府。法治政府是善治的核心理念，责任政府是善治的重要内涵，服务政府、效能政府、阳光政府是善治的重要理念。

三、创建有中国特色的治理理论的路径选择——多角度视角

(一)主体多元化

1．政府。作为元治理的政府，不再是过去的全能型政府，而是一个现代型政府，即有机地梳理各个治理主体间的权责配置及相互关系，而政府在这一过程中发挥核心纽带作用。政府作为有中国特色的治理模式中最重要的主体，它自身的改革完善非常重要。就中国现实情况来看，必须切实转变政府职能，改革政府组织，建立强而精的政府，其对社会管理的重点放在宏观调控、完善社会保障体系、提供公共服务等方面。

2．市场。坚持市场的治理主体地位，是发展中国特色社会主义市场经济的内在要求，也是创建有中国特色的治理理论的必要前提。有中国特色的治理理论必然要求坚持市场导向，重构政府与市场的关系。政府应是以市场为前提的功能补偿性行政或助动式行政，政府是对市场功能缺陷的替补，是市场调节和社会自治的剩余物。

3．公民社会。治理理论下公共治理模式的过程是寻求新型国家——社会关系的过程，而公民组织的发展和公民积极参与公共事务是治理得以运转的物质基础。充分发挥公民社会在社会管理中的重要作用，这是向善治目标转变的必经途径。公民社会在中国现今只能作为一个相对次重要的治理主体，因其自身力量的弱小。我国要改变历来“强政府、弱社会”的传统，就必须培育和发展公民社会。建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系。

4．执政党。中国从传统政府管理模式向治理模式转变的过程，是一个博弈的过程，包括公民社会与政府之间的博弈以及政府内部和公民社会内部各自的积极力量与消极力量之间的博弈。在中国，只有中国共产党才能为这两种博弈创造条件，推动双方最终使博弈达到双赢的结局，从而实现向治理模式的转变。因此需要转变我们党的角色和职能，这不但是行政管理模式转变的关键。而且也是现代化过程中彻底解决党政关系问题的关键。

(二)领域宽广化

治理理念渗透到各个领域，形成各自领域内的治理理论，并指导着各自领域内的实践活动。有中国特色的治理理论，其内涵非常丰富，也相应地包括了有中国特色的社区治理理论，有中国特色的乡村治理理论，有中国特色的大学治理理论，有中国特色的公司治理理论，有中国特色的全球治理理论，等等。

1．有中国特色的社区治理理论。在当今中国有很多超前的城市社区发展经验和实践。有中国特色的社区治理模式应该走“包容性社区”道路，大力建设包容性社区：强化社区功能，拓展社区服务，发展参与式的社区管理，发展社区文化和社区精神。

2．有中国特色的乡村治理理论。有中国特色的乡村治理模式，是构建以“社区自治”为核心的乡村自治体制。借鉴成功的城市社区治理经验，优先发展乡村社区组织和培育乡村社区精神，科学合理地划分国家行政权与乡村自治权的界线，以社区政治自治为核心，推动“乡政村治”向“县政乡社”的模式转换。要实行县级政府机构和管理体制改革，实行乡镇有限自治，实行村级社区完全自治，建立“议行分离”的社区自治运行机制。

3．其他。另外还有关于大学治理、公司治理、全球治理等各个领域的治理理论，在此不详细阐述。

(三)原则并重化

创建有中国特色的治理理论，必须始终不渝地坚持法治化原则和可持续化原则。这两大原则兼容并重。缺一不可，共同体现治理理论的中国特色。

1．法治化原则。“法治化”是有中国特色的治理理论的核心内涵，在公共治理中，任何治理主体都必须毫不犹豫地坚持“法治化”原则，依法治国、依法行政。作为元治理的政府，必须尽快实现由全能政府向法治政府的转交。创建有中国特色的治理理论，必须坚持法治化原则，构建法治政府和法治的其它治理主体。法治化原则是善治的表现之一。

2．可持续化原则。中国过去走的“运动型”治理道路，它出现了“公共治理范式危机”。无法形成一套公共治理的长效机制。因此我们必须改变思路，坚持可持续化原则，走“可持续型”的治理道路是理性的选择。创建有中国特色的治理理论，必须坚持治理的可持续化原则．

(四)途径多样化

对中国而言，创建有中国特色的治理理论，在吸收历史营养、学习优秀经验之后，在坚持两大原则并重的同时，我们还应该针对现实国情，从薄弱环节着手．通过各种途径，推进有中国特色的治理道路。

1．构建双层治理模式。新时期中国政府治理模式包含两个层面的内容，即目标层面和结构层面。首先在目标层面上，建立“政府主导——官民协同”的多中心治理范式。为了避免多中心治理可能出现的失败，我们必须强调政府的主导作用与地位，通过与社会团体的合作与竞争，使公共权力得到最优化配置。其次在结构层面上．建立“强政府——强社会”的治理范式。合理划分二者的边界，实现政府与社会的良性互动0。

社区治理理论范文篇2

一、我国城市社区治理现状

以主导角色作为划分标准，我国现有社区治理大致有三种模式：一是居民参与型治理模式，以深圳南山区月亮湾模式与武汉江汉区满春街小夹社区模式为典型。居民在社区中发挥着核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企业参与型治理模式，以深圳福田区的莲花北社区为典型，物业管理公司承担了社区管理的主要责任，居民也愿意听从安排。三是行政引导型治理模式，这种模式分布范围最广，也最常见，是我国社区治理的主流模式。但是三种治理模式的背后都有着政府的“魔幻影子”，都是在政府的主导下进行的治理模式变革，居民、企业、第三组织往往只是被动地参与社区治理。政府主导型的治理模式会导致社区治理严重失灵，表现为社区管理资源的浪费、居民参与积极性不高、参与目标层次较低、社区管理的低效率以及寻租活动的滋长与蔓延。Bowled和Gintis认为负激励是社区失灵的原因之一…，Banner指出社区治理的变革需要政府制度和政策上的支持与推动l2f2。

我国目前这种政府主导的社区治理模式进一步强化了政府的角色，将本来属于人民自我管理、自治性质的社区变成了受各种政府机构控制的“泥娃娃”，街道办与街道党委在改革中获得了监督监察权、综合协调权、属地管理权、干部任免权等，居委会的自治角色难以确定，公民深度参与难以实现，治理效益无法在社区形成激励机制。相应地，政府垄断地位造成了非营利性组织和社会自治团体的缺乏，导致社会服务中介组织的竞争不足。这样，在“摸着石头过河”的探索中，我国各级地方政府不但没有创造社区治理模式变革的制度环境，反而成为负激励的推动者。治理理论在我国社区管理改革中“碰了钉子”。尽管“上海模式”、“沈阳模式”、“深圳模式”等等无一例外都宣称以“治理理论”为指导，然而最终却都将“多元化、网络化”方向的改革变成了政府一家独大的“控制型社区治理”改革，使得我国的社区管理又走回了原来由政府控制的老路。要改变这种状况，笔者认为必须引入新公共管理理论，利用它的“再造精神”与“再造工具”，对我国的社区治理进行“社区再造”。

二、新公共管理理论与“社区再造”

新公共管理运动是在全球经济问题日益严重、西方国家财政危机不断加剧的背景下兴起的，它对政府、企业与公民角色进行了重新定位，即“以生产者为中心的政府治理转向以消费者为中心的治理。政府应以公民为中心而不是以自己为中心”[4141。新公共管理的思想集中体现为两种路径：一是奥斯本的“政府再造”路径，强调对公民、社团组织、社区组织授权，建议从官僚层级制政府改革为参与及团队合作的分权的政府，建立通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府等。另一路径是登哈特夫妇提出的“新公共服务”路径，强调政府的职能是服务而非“掌舵”，政府应该追求公共利益，政府思想上要具有战略性、行动上要具有民主性，政府应该服务于公民而不是服务于“顾客”，政府责任并不是单一的，公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益，应重视人而不只是生产率，对公民权的重视程度要胜过对企业家精神的重视程度。新公共服务理论更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与，提倡实行“以公民为导向”的政府管理。虽然这两种路径强调的侧重点不同，但是都体现了民主、公平与公正，都以实现公共利益为结果导向。

社区是地域相对较小、社会经济文化活动比较相似、社会功能相对完整的共同体，其基本涵义是指一个社会功能相对完整的、能够满足社区居民基本生活需要的地域或区域性组织，因而，社区管理作为基层公共管理，也伴随着“政府再造”的改革运动发生了相应的变革。笔者将西方国家利用新公共管理理论所进行的社区再造改革梳理成了一张简表(表1)，它反映了近些年发达国家社区改革的最新动态。从表1可以看出，西方国家社区管理的模式再造是在新公共管理运动的背景下发展起来的l2，都体现出社区授权、参与决策、协作管理等“政府再造”特征。可见，“政府再造”的原则与战略同样适用于“社区再造”。

首先，根据公共物品理论，社区公共物品类似于俱乐部产品，与纯公共物品既有相同点也有不同之处。社区公共物品与纯公共物品的共同点在于它也具有多人共同消费和同时消费、成本由集体支付的特性，它也不可能通过市场来提供。但社区公共物品与纯公共物品在受益范围、需求多样化、影响复杂化方面存在差别。社区公共物品的特殊性使得对它的有效提供需要将竞争机制注入提供服务中去，需要通过市场力量来进行变革。我们称之为“竞争型社区”。其次，根据集体行动理论的逻辑，小集团比大集团更容易获得集体物品的最优水平，增进共荣利益；而且小集团内部的个人关系更加重要，讨价还价所带来的损失要小得多。社区是社区成员的“利益共同体”，是一个非营利的社会组织，它是典型的具有共荣利益的小集团。因此，社区利益的一致性能够使社区成为以社区居民为导向的社区。社区不仅仅要“掌舵”而且还要“划桨”，这需要政府给予社区充分的授权。第三，根据公民参与理论，公民参与不仅是民主的内在要求，而且对政府行政管理有积极的结果效应。对于政府行政实施而言，公民参与能够“促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排转向寻求公民支持和授权公民管理的决策安排。同理，不断拓展的公民参与机会，能够保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民，这样就能够更好地发挥和强化社会的作用”_7]。

因此，社区需要对社区公民负责，同时，也是由公民、社团组织充分参与决策的社区，其管理方式相应地转变为协作式的管理，而非等级式的，即“协作式社区”。第四，根据新公共管理理论，“再造”是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程。“企业化社区”也应构成“社区再造”的一部分，诸如明确组织目标的核心战略、创设绩效后果的后果战略以及相应的工具——绩效管理、激励机制等，对于社区管理同样适用。

三、我国“社区再造”的模式选择笔者在现有的成功社区治理经验中提炼出几种我国社区改革的可行模式。

(一)获得授权的社区：会站分离模式

社区要能够自治并能够自主地处理社区事务，政府行政权力的放权就是关键。各级地方政府对于如何治理社区也进行了有益的尝试，其中，深圳盐田实施的“站居分设”(“会站分离”)模式基本上解决了社区居委会的行政化问题，在制度上重点厘清了社区居委会、社区服务站和社区工作站之间的关系，并从组织结构、职能、人员、经费和场地等关键环节把它们一一分离开来J6。尽管如前文所述，这些依据治理理论所进行的改革仍然无法避免政府的“幻影”，但它们也确实创立了“会站分离”模式的雏形——立足社区治理结构中政府行政权力与社区自治组织居委会权力的分离，这种模式在新公共管理中被称为“会站分离再造”，它为政府放权奠定了结构基础。会站分离模式是将来我国社区管理改革的最重要模式。

(二)居民驱使的社区：社区宪章模式

在自治组织中，利益相关者的共荣利益是组织存在的根源所在，否则，组织的合法性与政策的实施将会遇到障碍。上海竹园休闲中心的修建过程历时8年，街道办的“好心”由于没有征求居民意见和进行信息披露导致休闲中心建设两度遭到居民反对。1999年，街道办事处吸取教训，决定让公民参与决策，给每户居民发出《意见征求书》，召开居民代表会议，2001年由居民投票表决出具体的规划方案0]。在这个过程中，街道办事处依据居民的愿望和偏好进行施工，没有出现居民阻挠施工的事件，居民对于休闲中心的认同度也很高。社区制度建设应保障居民进行选择的权力，包括建立公共服务项目的居民选择制度(如上海市卢湾区的“社区听证会”、武汉江汉区花楼街的“社区居民论坛”)、确立居民服务保证制度(即类似于新公共管理运动中的“公民宪章”)。我们称这一模式为“社区宪章模式”。从“社区宪章模式”的相关规定中可以发现《卫生宪章》《环境宪章》《公民参与宪章》等对社区管理者和服务提供者提出了详尽的要求，这样使得居民可以对服务提供者实施有效监督。因此，“社区宪章模式”是新公共管理理论在社区治理实践上的有益尝试。目前浙江绍兴新昌就已经推行着类似的“乡村典章”模式，“乡村典章”是由村民公议公决产生，在现行法律框架内对村务运作机制予以了明确和细化，为农民民主权利的行使提供了充分保障¨。这种探索无疑具有“社区宪章”模式的意味，是一种难得的探索，也是我国下一步社区改革可以采用的有效模式。

(三)企业型社区：绩效导向模式

企业型社区指的是社区以居民利益为服务导向，运用绩效与激励工具，确定社区目标，高效率、高质量地满足居民需要。社区中的绩效管理方式(绩效奖励、精神补偿、奖金、增益分享、共享节余、绩效工资、绩效合同、效率红利、绩效预算)与激励因素(成就感、认可、挑战性、兴趣、责任感、晋升、工资和福利)能够运用于居委会监督和评价中介组织、自治组织，同时也可以在社区各类组织与人员中付诸实施；另外，街道办事处也需要以激励形式对社区进行奖励与惩罚，从而推动社区再造。目前绩效型政府运动在我国已经开展得如火如荼，但我国的社区管理改革却在应用绩效导向工具方面，远远落在了政府改革的后面，这就需要在进一步的改革中大力推行绩效导向模式，推进社区管理改革。

(四)协作型社区：居民自治模式

与合作网络治理模式一样，协作型社区也倡导反垂直化、反科层制管理，提倡以居民、各类自治组织与政府机构的双向互动为依托，以社区授权于居民为主要工具。协作型社区的协作方式往往是社区根据情境产生的，其推动力量主要源于居民的物质与安全保障需要，“门栋自治”与“院落自治”就是社区自治组织协作管理的典型方式。武汉市的“门栋自治”方式是以门栋自管会为依托，通过门栋居民平等协商来解决门栋公共事务，形成了社区治理的多元网络结构。门栋自治制度在推广中得到完善，自治趋于制度化、规范化。它的基础是建立门栋自管会推选制度，各门栋自管会成员的产生需经过“征求门栋居民意见、确定推荐候选人、门栋居民会议或户代表会议投票表决、选举结果报居委会备案”等程序。上海市康健街道形成的块区党支部构建了另一种协作组织结构，它介于街道与社区支部之间，由相邻各居民区党支部书记或在职党员志愿者联络站站长组成。块区党支部主要是针对几个社区存在的问题进行监督，并开展各类便民活动。它不属于行政机构序列，实际上是对变化的环境做出的具有尝试性的调适¨。这些探索表明一种基于新公共管理“再造”原则与工具的新社区管理模式在我国已经萌生，它就是居民自治模式。无论从发达国家经验还是我国已有实践探索来看，这种自治模式都有着天然的优越性，可以解决我国社区管理中政府干预过多、居民自治不足的“老大难”问题，是我国社区管理改革的必不可少的重要模式。

(五)竞争型社区：签约购买型模式

将竞争机制引入社区，使社区服务提供者不只是特定的中介组织、社区服务站和物业管理公司，这能够有效地遏制社区“寻租”的行为。因为社区服务站与各类街道中介组织如果由街道设立，那么无论是自收自支的全民事业单位，还是民办非企业单位，都是具有垄断性的社区服务提供者。在实践中，政府购买公共服务是一个较好的选择。成都市成华区通过签订合同的方式向工作站委托政务服务，上海市普陀区、浦东区等也有类似尝试。贾西津指出，“购买服务模式能够成立，除了合同关系，还有几个条件：一是购买的必须是一种公共服务产品，如养老服务、残疾人照料，而不是一项政府职能，如某个部门在社区的工作；二是购买对象是具有独立决策权的组织(企业或者非营利组织)，而不是贯彻政府意志的工作单位，购买的结果是其终端服务的实现；三是购买过程是公开、公平、竞争性的，而不是政府将固定财政资金向特定对象的转移”l14]。实际上，这种社区公私合作关系就是将公共服务提供交由市场决定，政府与社区只是监督服务的一方，居民才是最终评价服务的终端。这种模式更有利于解决我国社区公共产品、公共服务提供缺位、错位问题，更有利于节约成本。在将来我国社区改革中，凡是有条件的社区均可以推进这种模式。

社区治理理论范文篇3

关键词：协同治理；社区；救助

社区救助是社会救助的重要表现形式，是社会救助在小范围发挥作用的结果。社区治理属于公共事务的治理，协同治理是社区救助管理的可用模型。

一、协同治理：一种多元主体协作共治的治理模式

协同治理理论是系统科学中的协同学和治理理论的相互融合，以协同学和治理理论为基础，所以是一门新兴的交叉理论。在公共管理领域，美国哈佛大学学者多哈休（Dohahue，2004）最早使用了协同治理这个概念。协同学理论认为，一个由大量子系统以复杂的方式相互作用所构成的复合开放系统，在一定条件下，其子系统间通过非线性作用产生协同现象和相关效应，通过努力，最终使系统达到有序状态。协同治理是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开放的整体系统，货币、法律、知识、伦理等作为控制参量，借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，产生局部或子系统所没有的新能量，实现力量的增值，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。

二、协同治理在社区救助中的具体应用

（一）社区救助组织协同实现资源整合

社区救助对象多数情况下由于资源稀缺，不能维持基本生活，则需从外部获取稀缺资源。社区在提供救助方面具有低成本和灵活性特征，是国家部门机构所不具有的。任何资源经过从上到下的层层传递，必然存在资源损耗，时间浪费的问题，国家各级机构救助主体多是如此。社区相对于国家各级机构，能够直接指向救助目标，了解其救助成员的需求状况，资源缺少程度，进而保证救助资源得到充分有效地利用，能够最大限度的满足社区救助对象需要。确定可能缺乏的领域，并开发特定的能力，提高协作能力。所以，社区在实现资源整合后，能高效地发挥资源的优势，为救助对象提供更有价值的救助，但是社区在资源整合过程中因为主体关系不协调，出现资源配置浪费的情况，各个救助组织必须通过社区的平台，加强救助协同，实现资源在社区的有效整合。

一方面，建立专门的信息交流机制。信息交流是协同治理的关键，封闭系统正是因为缺少与外界的能量、信息的交流才走向无序化、低效化，要把各个救助组织打造成开放的子系统，实现子系统之间的信息交流，根据相对充分的信息，来做出最优的决策，避免因为与其他救助组织的重复而造成的资源浪费。例如，对于民政、团委、妇联、残联等针对各自服务对象在社区开展的心理援助工作，为避免工作的重复导致的资源浪费，也防止出现对这些高关怀人群援助的疏漏，这些组织间的联系与合作可以通过合理安排时间、按需调配资源的思路设计工作流程。民政、教育、卫生、居委会、残联、工会等组织之间都要在社区救助方面建立专门的信息传输渠道，实现信息交流的正规化、专门化，每个组织都要把自己的规划、管理等信息与其他组织进行交换，实现信息的充分流通，打破各个组织的封闭状态。

另一方面，在职责分工基础上开展实质合作。各个社区救助组织应形成整体意识，在提供社区救助时加强与其他组织的联动和配合，在分工明确的基础上加强合作。协同治理不是让各个主体采用相同的方法、从事相同的任务，而是实现各个专业的优势互补，互相共享彼此需要的资源。合作不能流于形式，而应该根据现实救助工作中存在的问题，有针对性的开展合作，适度实现权力和资源的让渡，弥补双方或多方之间的资源劣势和权力限制。比如，有的组织拥有人力资源优势，具有专业的救助队伍和丰富的救助知识，但是缺少救助资金支持，而有的组织拥有资金优势，能有效的汇聚社会救助资金，但救助的专业化水平较低，这样两个组织可以开展实质合作，使资金优势和专业优势都有效的发挥出来。

（二）以社区互助实现精神整合

社区是一种基层社会所表现出来的社会生活形态，更容易清楚地了解社会底层社区贫困人口的生活状况。社区对贫困人口的生存状况以及精神需要更加了解，相比于国家各级部门机构，更贴近社区。社区鼓励社区贫困人口参与各项社区活动中，努力增进贫困家庭在社区中的互动性，不断提高其他社区居民的公益精神，从而增进社区的人际聚合力，实现社区的精神整合。在社区中，对贫困家庭进行精神整合，相比于对他们进行稀缺资源供给，其意义更加重大。齐格蒙特•鲍曼（ZygmuntBauman）曾经指出，相互的共同的关心是个体的世界上存在着共同体的唯一原因。社区可以通过互助的形式积极营造协同治理的氛围，实现精神整合。社区互助是社区成员通过自我服务的形式，解决困难人群的问题，以互助来交换情感，营造社区文化。一方面，社区互助调动了居民参与救助的积极性，使社区居民作为重要主体与居委会、政府部门实现协同、合作。社区互助增强了居民的凝聚力，使社区居民在精神整合之后，成为一方更成熟的主体与其他救助主体配合、协作，达到力量整合优化的效果。另一方面，社区互助实现了精神整合，有利于形成社区的共同意识，这种共同意识的形成，是多方主体协同行动的重要前提。社区互助使困难人群融入社区生活，更积极地参与社区的建设，实现社区困难人群和救助者之间的协同，这种协同可以促进困难人群和救助主体之间的信息、情感交流，使救助工作更有针对性和实效性。

（三）建立社区间协同救助机制

一方面，可以增强社区之间的互动性。首先，社区之间展开技术经验交流，实现资源互通。每个社区有各自的特色，相邻社区之间需要通过学习交流，实现先进经验的有效分享，救助发展较成熟的社区可以帮助救助水平较低的社区更新理念、改进方法，发挥优势系统的辐射作用，向周边社区溢出更多的正外部性。同时，社区之间可以针对共同面临的问题进行互动合作，医疗救助落后的两个社区可以就医疗救助改进方面展开共创共建活动。社区之间还可以搭建救助网络，利用网络既可以使社区之间快速实现信息的交换，还可以让附近社区的困难户通过共同平台，得到快捷、便利的救助。其次，对于流动困难人群社区之间要互动联合。目前，在社区中存在困难人群人户分离的现象，这一问题涉及到救助对象的户口所在社区与居住社区，涉及到的两个社区需要协作互动，进行交流沟通。在互动联合的机制下，才能更好的为救助对象提供医疗、失业等方面的基本生活保障。此外，一些在多个社区之间流动的流浪乞讨人群，社区不能推诿责任，要与其他社区进行信息沟通，配合救助站或民政部门，完成流浪乞讨人群的安置工作。

另一方面，可以建立跨社区救助组织。许多非政府的社区救助主体同时为多个社区提供救助，虽然服务范围广泛，但是不能长时间有规律的地为各个社区进行高效的救助。社区可以进行救助联合，成立专门服务两三个社区的救助组织，既保证了组织资源的集中性，发挥了整体优势，又保证了救助服务的专门性和常规性。所以跨区救助组织不同于一般的非政府救助组织，它是几个社区通过协同治理自发成立或通过购买服务的方式建立的服务几个社区的常规性救助组织。其成员应是各个社区选出的社区代表，工作主要是针对社区救助的许多方面进行规划、决策等。同时跨社区救助组织可以雇佣专业救助人员，提供专业的救助服务。跨社区救助组织就是社区之间协同治理的组织机构，有效的协调社区之间的各项救助工作，将信息、资源等进行集中整合利用，最终实现多主体高效的社区救助。协调机制能有效解决社区救助网络治理中多元治理主体之间的矛盾和冲突，减少多元互动带来的不确定性。

参考文献：

[1]李增元.协同治理及其在当代农村社区治理中的应用[J].学习与实践,2013(12).

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[4]王丽莉.重大突发事件后的社区心理援助协作探讨———基于组织间网络理论的视角[J].安徽大学学报(哲学社会科学版),2017(02).

社区治理理论范文篇4

一、农村社区及其建设和治理概念的界定

1887年,滕尼斯(FerdinandTonnies)在《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》(又译为《社区与社会》)中提出了“共同体”即“社区”的概念。在他看来,社区就是人们生活的共同体。直今,人们尽管对于社区及共同体仍有不同的理解和解释,但是,大都将其视为一定地域范围内的人们基于共同的利益和需求、密切的交往而形成的具有较强认同的社会生活共同体。“一定的地域”、“共同的纽带”、“社会交往”以及“认同意识”是作为社区或共同体的最基本的要素和特征。无疑,人类最早的社区形态是农村社区。

对农村社区,学者们从不同的学科提出了不同的界定。1915年,盖尔平(CharlesGalpin)在《一个农业社区的社会解剖》中指出:“农村社区是由一个交易中心与其周围散居的农家合成的。要划定这样一个社区,最好是利用那个交易中心的交易行为所能达到的距离,在其最远处划下记号。将这些记号连接起来,就形成了一个圆圈,圆圈以内就是一个农村社区”。费孝通对农村社区作的描述为:礼治秩序,没有陌生人的社会及熟人社会;无为政治,基层社会结构是一根根私人联系构成的网络。也有学者将其定义为:不是一个血缘家族,也不是一个社会组织,而是以农业为主要活动聚集起来的人们的生活共同体;或者是指居民以农业生产活动为主要生活来源的地域性共同体和区域性社会;抑或是指居民以从事农业生产为主要谋生手段的区域社会。还有的将其定义为一定范围区域内的农民共同生活、农习、工作和栖息的一个有秩序的空间群落,是由有共同地缘的农村文化、习俗、信仰、价值观念、消费习惯、基本生活设施、经济社会生活所构成的地域空间。而对农村社区建设和治理,学者们也进行了不同的界定。有的认为农村社区建设是指在行政村的地理区域范围内,在各级党委政府的统一领导和民政部门的协调指导下,村党组织和村委会直接组织,通过直接民主和自我管理的方式,依靠政府、社会和村民自身等多方面的资源和力量,推动农村基础设施,环境治理,社会保障和公共产品体系建设,强化各项公共管理与服务功能,加强农村精神文明建设,不断提高农村社区成员物质文化生活水平的过程。有的认为农村社区建设,从根本上讲是要发挥党政主导作用和农民主体作用,从农村实际和农民需求出发,完善社区治理,发展社区服务,繁荣社区文化,满足农民日益增长的物质文化生活需求和利益诉求,让农民得到更多实惠。而农村社区治理,是在宪法和法律框架下,农村各种合法组织依照自己的性质和职能,协调政府治理目标和行为者利益期待,积极参与经济、政治、文化建设和公益活动,在相应领域承担起自主与自治的管理职责,或不是运用政府的政治权威,自上而下发号施令、制定和实施政策,而是通过上下左右的互动、合作协商、确立认同等方式实施对公共事务的管理,是以建立农村公共服务体系为目标,从基层乡镇一级政府的职能退位到农村社区的职能到位,从基层政府的职能缺位到农村社区的职能补位。2005年10月党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的概念及其20字的基本要求:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主;2006年10月,党的十六届六中全会做出:全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体,以及加强农村民主政治建设,完善建设社会主义新农村的乡村治理机制,这基本成为我国农村社区建设与治理的指导和方向。

关于农村社区的边界,在上述有关对农村社区、农村社区建设等的定义中,实际上都对此做出了各自的界定,在实践层面,大部分还是按照行政区划来划分农村社区的范围和边界。民政部制定的《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》要求各地“按照地域相近、规模适应、群众自愿的原则,科学界定农村社区的区域范围,明确农村社区的定位。”有农村社区建设“第一块试验田”之称的江西就是以将社区定位于“村落——以大的自然村为单位或者以中心自然村带周围零星的小村庄”;而另一典型——湖北秭归,则是定位于村民小组的新的组合,其实也是自然村。有学者论证了国内国外的新农村建设普遍以自然村为建设单位的合理性,而不应该拆并自然村,建设远离耕地的新村,其对象应是自然村。而周良才认为应将农村社区建设定位在以自然村或中心自然村带周边小村落为范围的村落社区,余坤明提出应以不同建设事项的自身特征和要求来确定社区的地域边界。在农村社区建设和治理实践中,人们更愿意从可操作的角度来划分农村社区的边界。

我国农村社区的产生是社会变迁、制度创新和组织变革的内在需要,是和谐社会发展、社会利益协调的内生变量,它具有公益性、志愿性、民间性、组织性特点,这些特点契合了转型社会下对农村社会利益协调的需要。实际上,近30年来,我国农村社区也发生了许多变化,呈现出现代农村社区的一些特征。如自然性社区减少,行政性社区增加;与传统农村以血缘和宗族关系为主不同,农村自治性的组织村民委员会建立起来,在一定程度上减少了农村社区的封闭性;随着农村社区的逐渐开放,农民的需求日益增多,必然要求加强农民与政府机关的协同性。但仍具有以从事农业生产为主要谋生手段的人口为主,人口密度和人口规模相对较小,同质性强、流动性强、风俗习惯和生活方式受传统势力影响较大,社区成员血缘关系浓厚等特点。农村社区建设和治理已成为各级政府特别是基层政府的一项重要工作。

社区治理理论范文篇5

在区委、区政府、区委组织部等有关部门的指导下，莫愁街道代表组深入调研了现有党员NGO组织在社区发展的情况。调查表明，党员NGO组织具有创新性、灵活性、与基层联系密切、了解基层实际情况等优势,使其在解决社区或社会问题方面具有政府与市场不可替代的作用。正如美国著名学者莱斯特•萨拉蒙曾认为,NGO的兴起“代表了20世纪最伟大的社会创新。”党员NGO组织在社区利益的协调、矛盾的化解、服务的提供、环境的维护、就业途径的拓宽等方面开展的工作，促进了居民的参与和互助,，激发了居民的个人责任感,增强了社区居民的联系和凝聚力。

一、党员NGO参与社区管理的理论解析

市场机制存在弊端，政府干预也留下了大量的空白地带：大量原有老旧小区、贫困居民小区的有效管理不能仅仅依赖市场机制调节与政府干预。此时，党员NGO组织本身的特征,决定其在此类社区治理结构中起着重要的作用,多元治理理论以及资源互相依存理论等都阐释了这一点，同时党员NGO也可以克服一般非政府组织会出现的志愿失灵理论。

第一，自主治理理论。

在社区管理中,打破“囚徒困境”不一定必须依赖政府干预,还可以通过自主治理的方式得以实现,尤其在较小规模的环境治理中更是如此。自主治理理论就阐释了这个问题。该理论倡导利用小社会的“自组织网络”,其中心问题是,一群相互依存的人们如何把自己组织起来,进行自主性治理,并通过自主性努力以克服搭便车、回避责任等机会主义诱惑,以取得持久性共同利益的实现。在国外著名的公共池塘的案例中,就论证了一群相互依赖的当事人,通过自主地制定规则、实施规则并成功地进行了监督,完成了自我组织与自我治理,使公共池塘资源得到了可持续。自主治理理论指出了如党员NGO这般来自于本社区这样的“小社会”范围内的纪律性组织对于社区管理的重要意义。在自主治理中,党员NGO组织具有社会居民支持的优势,这种社会资本在环境管理中有助于减少摩擦成本,增进人们的信任,促进人们的合作。另外,自主治理最适合较小规模的社区,而非政府组织的长处恰恰在于微观管理,因此，在社区的自主治理上，党员NGO组织完全可以发挥应有的作用。

第二，资源互相依存理论。

资源互相依存理论认为,在社区管理中,人们必须相互依赖,没有任何一个机构能够掌握充足的资源处理所有的问题,即使是政府。社区结构功能必须成为政府部门、私营部门、第三部门以及公民个体等多主体的公共体系。资源互相依存理论从功能角度再次印证了现阶段党员NGO组织存在的意义。

老小区的党员NGO组织其成员为长期驻区内的老居民党员，熟悉社区基本社会资源，其优势主要在以下几个方面:一是中心性。党员NGO组织以公益性维护为中心,而政府以居民生活利益为中心,在经济快速发展的背景下,非政府组织能够克服狭隘的唯经济发展论主义。二是信息灵活性。党员NGO组织成员多数为当地社区成员，它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了组织及公民个人之间的相对距离,同时兼有党组织在居民群众中的崇高威信，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。在信息交流、搜集以及加工方面,党员NGO组织比政府更有优势,其又是政府与居民群众沟通的桥梁,其信息灵活性契合信息社会特点。三是人本性。现代的管理是以人为本的管理,注重人文因素。党员NGO组织参与管理,充分依靠了社区已有的党建基础，走的是一种自下而上的路径,在本土化、认同感以及归属感等方面具有优势,比政府干预以及市场机制调节更富有人文关怀。近些年来,在各社会管理领域,我国的非政府组织利用自身的优势,在企业行为的监督、公民行为的矫正等方面,为社会做了大量工作,在一定程度上弥补了政府干预与市场机制调节的不足,就是资源互相依存理论在实践中的具体体现。

第三，志愿失灵理论。

党员NGO虽然在社区治理上发挥了很好的作用，具有反映灵敏等优势,但与其它非政府组织一样也有一些弊端,美国专家赛拉蒙概括为“志愿失灵”。就社区管理领域,这种“志愿失灵”表现在:第一,资金不足。即非政府组织在管理中所需要的支出,与其所能筹措到的资源往往存在缺口。现阶段社区一级党员NGO所用经费多来自于居民募捐、单位赞助等形式，在一些老旧小区中居民要求改善生活质量的要求十分迫切，而在资金不足的情况下，组织的服务管理行为仍处于初级阶段。第二,组织的家长作风。非政府组织中提供资源的人往往拥有话语权,在管理与提供服务时往往依赖自己的偏好决定服务的对象与范围。第三,管理的业余主义。社区管理需要受过一定训练背景的专业人士,但囿于资金的限制,非政府组织无法提供较高的报酬来吸引专业人士,其工作开展更多的依赖于非专业人士,这势必影响到管理工作的效果。第四,管理以及服务的狭隘性。尽管非政府组织本着志愿的宗旨结合起来,但也难免具有一定的狭隘性。现实中,不少非政府组织雷同“利益集团”,他们在管理中往往只是为特定的人群负责。由于党员NGO组织在党员组建的基础上建立，广泛吸纳其他社会资源，在一定程度上有效地避免了一些弊端。

二、党员NGO组织在社区治理中的特点探讨

第一，党员NGO在提供公共服务产品时具有地区特色。

由于政府和市场在提供公共产品方面的局限性,导致了对于NGO的功能需求,这是NGO存在的主要原因。一般来说，服务类公共产品，如教育、卫生、社会保障、环境保护等，都存在一个与地方需求结合的问题，即采取何种方式使得老百姓能够接受。党员NGO组织具备了熟悉政府工作组织运作模式及方向,又能对普通居民的社会需求反应迅速的能力，同时着力于党员的先进性和公益性行为的发挥，对于在运作中降低成本、增加产出的内在动力十分有益。而一般的NGO组织则较少受到上述因素的裨益。上海、广州等地区的党员NGO依靠社会资源和党员志愿者长期在社区积累的号召力，兼具有社区环境熟悉、居民支持率高的优势，在社区范围内集思广益，提出了颇具地区特色的公共服务输出方式，已经获得了很大的成功。正如本世纪之初以来，各种新公共管理初步兴起一样，公共产品的供给者首先是以居民熟悉的形象出现，并开始由政府向民间转移的趋势。党员NGO在以“小政府、大社会”为目标的职能转变过程中，将承担或转载更多的社区服务、社区管理职能。管理学家萨拉蒙把此称为“第三方管理”(third-partygovernment)。

第二，党员NGO为公民参与社区治理提供了新的渠道。

社区治理是一个基层政府与居民互动的过程。基层政府与公民的互动可以是直接的,但更多情况下需要一个中间环节来协调，党员NGO就是这样一个最合适的中间环节。党员NGO在社区多元治理结构中为民主政治体系构筑起一个坚定的参与型公民文化平台，它通过其现实的治理活动搭建起沟通居民群众与党和政府的立交桥。一方面，NGO具有独立性地代表居民成员或社会相关群体的利益和愿望，与民众关系密切，具有有效的信息反馈系统，可以及时把民众对政府的要求、建议、意见集中起来,输入给政府,既为政府决策提高参考,又对政府行为构成一定的外部制约。另一方面,作为党组织的成员，能用好党组织在社区中的公信力，准确地把政府的政策意图和对相关问题的处理情况传达给民众,促进民众对政府政策的理解与支持。NGO在这一利益表达和利益协调过程中,促进了居民与政府的合作,拓展了参与渠道,深化了公民的参与意识,促进了社会整合,有利于扩大基层民主,培育参与性的公民文化。

第三，党员NGO着力于满足人们日益增长的多样化、个性化、多层次性的物质和精神生活需求。

现代社会是多元社会,人们的兴趣、价值观、经济利益等都高度多元化,社会也日益分化为不同的阶层以及各种各样的利益集团,因此人们的需求也逐渐多元化。政府要面向全体社会成员,其行为具有普遍性,其服务应趋向于一致。这种社会需求和利益格局的多元化趋势,使政府很难做出及时的反应,不能满足数目巨大、种类繁多甚至彼此冲突的局部需要。NGO的产生发展本身就是社会需求和利益格局多元化的结果,它体现了“自由”和“多元化”价值,它所追求的也正是特定群体利益要求的满足。计划经济下的政府对一切大包大揽,社会供给单一化、平均化,过去政府管不了、管不好、不该管的许多事情现在可以交给社区来管理,交给NGO来管理。社会多元化、需求多元化、管理多元化、服务多元化,NGO因此日益凸显它的重要性。

三、党员NGO在社区治理中的发展途径

在我国,非政府组织仍处在发展初期,但是,他们相当成功地赢得了一定的环境。我国的社区治理需要NGO发挥更大的作用,特别是要加快党员NGO在社区中的发展。

第一，培育有利于党员NGO发展的社会氛围。

政府应从观念上重视党员NGO的发展，并将其作为社会化党建工作的重要内容进行考虑。随着改革开放的逐渐深入,包括经济领域和社会领域在内的“私域”,政府已逐步放手,不再直接控制,但是,“公域”仍然受到严格控制,宪法规定的公民的自由结社权利仍未完全实现。这就要求政府从观念上重视NGO的发展。社区治理需要各种社会组织的共同参与,而党员NGO的能起到的多重作用应该引起政府高度重视。2004年,有关民间组织的作用和发展目标被鲜明地写入党的文件中,年底,540个来自各地的NGO被表彰。可以说我国对NGO已完成了一次观念突破,NGO已获得了社会的广泛认同,令人欣喜。

第二，培育党员NGO与政府在社区治理中的伙伴关系。

正确处理单元党员NGO的工作关系,必须科学界定政府与NGO的社区治理边界，以及党组织与党员NGO的组织管理权限,从而使三者关系建立在坚实的基础上。界定工作必须借助法律体系和制度设计,来明晰NGO的权利、责任与义务，以及党员与组织的管理和被管理关系，合理清稀地区分,建立制度化的沟通渠道和交流机制。只有这样，当政府和党员NGO作为合作伙伴,协调一致地投身社区治理时,能有效拓展社区功能,整合社区资源,完善社区治理,更好地满足社区公民日益多元化的需要。

第三，加强制度环境建设。

我国的立法思想正在实现由管理公众向保障公民权利的方向转变,法律朝着更加民主、人道、理性的方向发展。党员NGO在社区治理中需要良好的法律环境的支撑,有必要制定和出台一定的基本规范,建立相对独立和有职有权的管理体制,变“限制型管理”为“监督和服务型管理”。政府要加强对党员NGO的培育。目前,NGO在社区中的发展处于初始阶段,还非常弱小,很不完善,独立性与自立能力都不强。政府应坚持“扶上马、送一程”的方针,帮助党员NGO进行能力建设,建立以政府采购为中心的财政支持体系,通过税制扶持激励NGO的发展。

第四,加强NGO的自身能力建设。

社区治理理论范文篇6

2006年4月成立以来，经过两年多运作，社区委员会在凝聚共识、构建机制、培育社会等方面取得了明显成效：在政府、社区委员会以及社会各方努力下，政社合作理念初步获得共识；社区代表大会制度、服务互动机制、群众参与机制等共商共治机制初步形成；社会培育开始受到重视，群众特色团队和注册义工队伍不断壮大。

由于体制新、任务重、运行时间短，社区委员会仍然存在一些需要进一步完善的地方：在社区管理方面的职责定位还不够清晰；对社区委员会的认识仍存在误区；共商共决机制有待进一步完善；社区自治水平有待进一步提高等。

社区委员会建设的理论依据是地方治理理论。所谓地方治理是指，在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。其目的在于，达成以公民发展为中心，面向公民需要的、促进地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。

社区委员会的现实定位是：第一、社区委员会是浦东新区政府为了适应全球化和市场化条件下社会发展趋势的要求，通过创新社会管理体制，推进地方政府改革的一个重要举措的成果。第二、社区委员会是浦东新区政府在推进政府改革过程中，根据社会发展趋势的要求，围绕社区公共事务与管理为中心，探索在党的领导下完善基层群众自治的一种新型社会管理模式。第三、社区委员会是在党的领导下，通过组织创新，使社区民众、社区单位、社区组织等社区建设中的利益相关者，制度化地参与社区公共事务决策与管理，从而推进社区共同体形成的制度和组织基础。

要突破发展瓶颈，进一步实现社区委员会建设的跨跃，关键要做到规范与创新两点：规范政社职能分工，剥离并收回下放到社区委员会中的行政职能；进一步加强社区委员会自身平台建设，完善共商共治机制，推进基层民主不断深入；积极构建新型社会组织，加大培育社会力量，促进社区各类成员共商共治、共建共享。

一、引言

纵观改革开放以来中国发展的历程，我们可以看到以下客观事实和内在逻辑，那就是：自从党的十一届三中全会确定了“一个中心，两个基本点”的政治路线之后，党与政府就成为推动中国改革和发展的最基本动力。同时，为了推动社会和经济发展，党与政府还根据不同历史时期的发展要求，不断改革经济体制、政治体制和社会体制，从而保证了体制建设与整体发展保持着内在吻合性，使改革、发展与稳定获得统一。在这一逻辑作用下，浦东新区作为中国改革的排头兵，自从上一世纪九十年代以来，进行了一系列改革，为全国政治、经济和社会体制改革提供了许多经验。2005年6月21日，国务院常务会又决定浦东为国家综合改革试验区。作为全国综合改革的首个试点，这一决定标志着国家综合改革序幕拉开，体制创新全面推进。同时，对于浦东来说，这也就意味着各方面改革必须体现以下三个方面特征：一是前瞻性和开拓性；二是示范性和可借鉴性；三是综合性和配套性。根据综合配套改革精神，浦东新区决定在“区镇联动”基础上，为促进政府职能转变，进一步完善基层群众自治制度，在川沙地区探索了“区镇合一”的新模式，积极推进社会管理和服务重心下移，将川沙地区划分为7个社区，创立共商共治的社区委员会管理模式。正是在此背景下，2006年4月起，川沙功能区域管委会所辖的7个社区先后建立了社区委员会。作为政府与社会合作的共治平台，社区委员会的建立是一项具有前瞻性和开拓性的体制改革措施。其前瞻性和开拓性体现在：一是顺应社会发展要求，通过引进地方治理理念，改进社会管理体制，推进了政府职能转变；二是通过建立共商共治平台，在创新社会管理模式过程中培育社会发展，提高公众参与度，为推进基层民主和构建社区共同体奠定了基础。虽然，自从新的社会管理模式创建以来，各社区委员会都能够按照共商共治原则开展各项工作，并在框架搭建、工作开展方面都取得了一系列成果。但是，社区委员会毕竟是社会管理体制创新的内容，在组织定位、机制运行、制度建设和社会培育等方面都存在着许多需要完善之处。为了探索社区委员会管理模式运行的内在规律，以及了解新模式运行过程中存在的问题和把握进一步发展的方向，我们设立了本研究课题。由于华夏社区委员会是川沙功能区域中最早建立的，同时也是成效较好的一个社区委员会。因此，本课题将华夏社区委员会作为重点分析对象，通过对华夏社区委员会自2006年4月创建以来运行情况的跟踪调研，并结合其他社区情况，对如何进一步完善社区委员会建设展开了研究，以期能够为完善建设社区委员会这一新的社会管理模式提供相关思路。

二、体制初创、组织运作与现实困境：社区委员会的成效与不足

华夏社区委员会成立于2006年4月,社区委员会成立以来，在各级党委领导下，在新区政府职能部门和川沙新镇政府指导下，华夏社区委员会在制度建设、体制构建和活动开展等方面都取得了一系列阶段性成果，为今后自身发展奠定了较好的基础。然而，由于处于初创阶段，华夏社区委员会在建设过程中也存在着许多困难与需要进一步完善的地方。对这些问题的研究，是我们进一步完善社区委员会建设的依据和基础。

（一）浦东综合配套改革的实施与创立社区委员会方案的提出

改革开放以来，中国发展经历了以下几个阶段：第一阶段是启动经济体制改革，通过分权让利激活地方政府和国有企业的活力。整体来说，这一阶段经济发展还是在计划经济体制框架内运行，社会尚未获得成长；第二阶段是建立社会主义市场经济体制，市场经济开始成为配置资源的主要机制，同时多种所有制企业都获得成长和认同，对外开放取得长足进展，社会开始成长；第三阶段是市场经济进一步完善，对外开放取得突破性进展，社会成长迅猛，社会问题也日益凸显。相应地，如果说第一阶段中国发展靠的是通过释放体制力量来获得发展动力，而第二阶段中国发展靠的是通过体制突破和政策推动来获得发展动力，那么，第三阶段中国发展就必须通过综合的制度创新来获得发展动力。因为，随着社会迅猛成长和全球化进程的加快，第三阶段中国发展已经不是简单的经济发展问题了，而是必须综合考虑经济、政治和社会协同发展的问题了，同时，中国发展也已经不是简单的在封闭的国内空间中进行，而是必须考虑整个全球化的背景。正是在这一背景下，2005年6月，国务院决定在上海浦东实行综合配套改革试点。国务院要求浦东综合配套改革试点要着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构。要把改革和发展有机结合起来，把解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，把实现重点突破与整体创新结合起来，把经济体制改革与其他方面改革结合起来，率先建立起完善的社会主义市场经济体制，为推动全国改革起示范作用。根据综合配套改革精神，为了进一步统筹区域发展，改变城乡二元结构，推进经济和社会协调发展，浦东新区决定在“区镇联动”基础上，在川沙地区探索“区镇合一”的新模式，并积极推进社会管理和服务重心下移，创立社区委员会管理模式，促进政府职能改变。

（二）凝聚共识、构建机制与培育社会：社区委员会运行的成效

社区委员会建设要取得较大发展，从推动力量来看，政府、社区委员会和社会三个方面的努力缺一不可。从工作内容来看，政社合作理念扎根、共商共治机制完善和社会组织发育是关键。因此，能否发挥三方推动力量来完成三个关键内容，就成为衡量社区委员会建设成效的重要指标。通过跟踪调研，我们认为在两年建设过程中，华夏社区委员会基本达到了上述要求。

1、政社合作理念初步获得共识

社区委员会作为全新的政府与社会合作的治理平台,要能够获得顺利发展,首要的一点就是,政社合作这一理念必须获得政府、社会以及社区委员会参与者们的共同认同。然而，由于中国社会长期以来，在政府与社会之间关系上，更多的是政府对社会的单向管理为主，而政府与社会之间如何合作，应该来说是一个全新的课题。在调研中，我们发现虽然存在着许多疑问，但是，经过多方的努力，特别是浦东新区民政局的推动下，在功能区党工委和新镇政府的领导和指导下，通过社区党委和社区委员会的主动工作，政社合作这一新理念已经获得各方的初步共识，从而为进一步推进社区委员会的建设扫清了观念上的障碍。

（1）上级党组织与政府的自觉：共识生成的前提。由于长期以来政府与社会之间关系是处于政府管理社会这一单向维度中，因此，要形成政社合作的理念，首先要求政府必须转变观念。在调研中，我们发现，在政社合作理念生成过程中，虽然存在着许多与政社合作理念不一致的声音和做法，但是，我们同样也感受到功能区党工委和新镇政府的领导已经具有比较明确的政社合作的理念，并采取许多措施来推进这一理念在政府的具体部门中贯彻。具体来说有以下几个方面：一是在党工委和政府文件和会议上，都一再强调这一理念或类似的观点；二是在日常工作中，要求政府具体部门尽量按照政社合作的理念推进各项工作；三是在一些集中性整治工作过程中，强化政社合作理念的贯彻。如，去年在推进文明社区建设的集中整治过程，由功能区党工委副书记直接挂点华夏社区，领导社区的集中整治工作。该副书记在推进集中整治过程中，明确必须将政社合作理念作为这次整治工作的主导思想，并在具体过程中，发动社会组织和社区居民与政府之间进行积极互动，并要求借此机会使社区委员会整合政府与社会的平台作用得以发挥，从而使政社合作的理念开始让政府、社会以及社区委员会三方经过互动后得以进一步接受。

（2）社区委员会的努力：共识生成的关键。任何一种观念生成，都需要观念直接承载着予以积极动员、推动和传播。政社合作理念是社区委员会存在与运作的价值基础和组织性质。这一理念能否得到各方的认同，决定着社区委员会能否顺利发展。因此，社区委员会必须通过自身的积极努力，一是通过建立相应机制来贯彻政社合作的理念；二是通过在工作过程中按照政社合作的理念与政府相关部门和社会各方进行互动；三是借助上级党组织和政府领导的力量进行推动；四是在加大对内部参与者和外部各方进行理念灌输和传播。从调研中，我们发现，华夏社区委员会已经自觉地在通过上述四个方面的渠道，推动政社合作理念在政府、社会以及社区委员会内部进行灌输和传播，并已经取得一定成效。

（3）社会各方的支持：共识生成的基础。政社合作理念能够在实际工作中得以扎根，对于政府和社会应该来说是双赢的，从根本来说，社会得以更大。但是由于长期以来政府对社会单向管理使中国社会形成了一种惯性，导致社会参与的意识和能力较弱，特别是川沙地区相对来说社会发育滞后，从而使这一现象更为严重。因此，能否让社会产生到政社合作意识，进而积极参与，对于社区委员会发展和正常运作来说，就是一个很基础性的问题，否则就可能导致“一头热”后果。从调研中，我们发现在社区委员会动员和推动下，许多社区居民的社区组织已经开始接受了政社合作的力量，并在实际工作中也开始积极参与。如在创建文明社区过程中，社区各级组织、广大群众积极参与，共同找差距、想对策、下措施，使社区市容环境管理联席会议制度、物业管理联席会议制度有效发挥作用，使社区单位、社区各类组织更好地了解社区发展的需求，主动融入社区，提供服务资源。社区委员会广泛发动群众积极参与市容环境“啄木鸟”队伍、市民巡察队伍以及“垃圾不落地”志愿者队伍，增强了主人翁意识。在文明创建过程中，社区呈现出共商共治的良好氛围。

2、共商共治机制初步形成

社区委员会作为政府与社会合作的共商共治平台，内在要求在具体机制设计上必须具备政府与社会互动的机制。这些机制既包括双方协商、沟通机制，又包括双方监督的机制。在目前强政府弱社会条件下，对于社区委员会来说，这些机制不但是其具体运作的内在要求，而且也是保障其健康成长的现实需要。从调研中,我们发现,社区委员会的共商共治机制已经初步形成。

（1）建立社区代表大会制度。按照华夏社区常住人口总数的千分之二比例，推选产生社区代表，并差额选举产生华夏社区委员会。制订并实行《华夏社区代表会议试行办法》、《关于建立社区代表联系居（村）民机制的若干意见》、《关于实行社区重大事务共商共决制度的暂行办法》，通过这些制度的实行，保证社区共商共治工作不断推进。

（2）探索社区委员会工作机制。社区委员会是非政府机构，是社区共商共治的平台，更多地担当政府行政力量与居民自治力量之间的桥梁和纽带作用，因此,自成立以来,社区委员会重点探索建立了三个机制：

协同管理机制。建立健全城市管理联席会议制度、物业管理联席会议制度、市民巡访团制度、流动人口管理联动制度等，整合社区管理力量，服务社区发展，形成共管共治局面。逐步把社区管理中的发现机制、协调机制、执行机制、监督机制有效链接，建立沟通制度、反馈制度、评估制度，不断提高社区管理绩效，促使社区环境井然有序。如，针对社区公共资源配置缺乏的现状，社区委员会把资源配置列为社区工作的重点。精心组织“新镇领导与市民共商华夏社区公共资源配置”议政会，多次协调相关职能处室实地调研，积极反映群众需求，反映社区发展需求。目前，社区文化活动室、社区文化广场、社区市民学校等都已向群众开放。

服务互动机制。充分调动社区不同利益群体积极性，有效整合行政、社会、市场等各类资源，推动参与、整合力量、为民服务。建立社区资源共享工作推进小组，营造社区共建氛围，集聚社区共建资源；培育华夏义工协会等公益组织，激发社团组织、各阶层人员自愿服务社区的内在动力。社区委员会先后与17家社区单位结对共建，并确定社区共建项目，做到共建互动、优势互补、资源共享。社区卫生服务中心为各居委设立服务点,图书馆开展赠书下社区活动，学校为社区输送教育资源，交警一大队与社区共创文明交通路口，自来水公司等企事业单位积极支持社区扶贫帮困、为民办事实事等活动。

群众参与机制。社区坚持实行实事项目共商共决制度，采取定点提案、网络提案、信箱提案等方式，扩大群众参与面。通过实行周六代表接待日制度、市民议事会、项目听证会、民事协调会等形式，调动社区代表、社区群众参与社区事务共商共治的积极性，方便群众就近反映诉求，为民释疑解惑。如妙栏路菜场的平稳取谛、华夏一路、城丰路的有效整治、社区文化广场的建设、社区医疗卫生服务点的设立等服务项目，都经过群众共商共决，取得舆论支持。

3、社会培育开始受到重视

共商共治平台建立的一个内在诉求就是通过政府与社会合作实现对社会管理的创新，而要实现这一诉求其中就蕴含着这么一个前提条件，那就是需要有一个相对成熟的社会，而各类社团是一个很重要的组成部分。但是，由于华夏社区是处于城乡结合部，是近年来城市发展后成长起来的一个社区，虽然有若干成规模的居民区，但是整体社会发育相当不成熟，其中一个重要表现就是各类社会团体较少。针对这一现象，社区委员会加大各类社团的培育工作，积极组建、培育华夏义工协会、慈善超市等公益组织，发挥社会服务作用。华夏义工协会建立了协会家园、开设了“义工网站”，并定点、定时、定项目地开展社区服务活动。目前有注册义工近465名。通过慈善超市平台，建立了社区爱心帮扶信息库，常年开展实物义卖、爱心物资配送等活动，开展了“同一蓝天下、携手关爱你我他”慈善关爱系列活动。目前，华夏社区共有37支特色团队。

（三）社区委员会在发展过程中显现出的不足

自成立以来，虽然华夏社区委员会在上级党组织和政府部门的领导和指导下，在社会各方支持下，通过自身努力，取得了许多成就。但是，由于社区委员会是一个在全新理念基础上建立起来的政社合作平台组织，因此，社区委员会建设也存在着许多不足之处。主要体现在以下几个方面：

1、在社区管理方面的职责定位还不够清晰

管理层之间的条块关系尚待理顺，某些机构、部门之间还存在着职能交叉和空白的地方，如功能区域处室与社区的关系，事业单位与社区的关系（特别是社区服务中心与社区的关系），居（村）委与社区的职责界面需要进一步分清。另外，社区内的市、区属机关和企事业单位，由于分别受各自条线的领导，按条线的指令行事，与社区之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推托或相互扯皮。

2、对社区委员会的认识仍存在误区

社区委员会“初来乍到”，为数不少的群众仍把社区委员会看作政府的一个工作部门。人们常会发现这样的事：某一个老百姓在与社区委员会打交道的过程中有意见，他就会错误地以为这是政府的责任，并进而对政府心怀不满。反之，他则会对政府心怀感激。这种错误观念的本身也恰恰反映出社区本身发展的不成熟。因此，在理论和规制上界清社区委员会的性质、地位、职能、活动空间，在实践中促进其发展、完善其管理，并优化其进一步发展的环境，是浦东今后深化改革的重要任务之一。

3、共商共决机制有待进一步完善

共商共决机制不仅要维护现代民主制度,并使其得以巩固,而且要维护个体的利益,使其既能从公共权利中获得保护,而又能避免对公共权利的危害。目前，区域没有一套统一的共商共决规范，各社区自行制定的《关于实行社区重大事务共商共决制度的暂行办法》都缺乏与个体利益问题的衔接。而大多数情况下，共商共决的“多数原则”必然会损害一部分群众的合理利益，抓紧建立有效的补偿机制，规范补偿制度势在必行。

4、社区自治水平有待进一步提高

川沙模式下的居（村）民自治是“大政府”（新区和新镇政府）支撑下的自治，还没有完全过渡到“大社会”主导的自治阶段。社区委员会成立不久，大部分精力忙于应付政府事项。在日常时间中，完成镇政府交办的各项行政事务所花费的时间约占总的工作时间的40%以上，只有不到60%时间是用来从事发展社区的事务。这种局面难以吸引其他社会力量和资源进入社区。

三、地方治理理论、共商共治平台与构建社区共同体：社区委员会建设的理念基础与现实定位

调研中我们发现，在华夏社区委员会具体运行过程中之所以存在上述一些不足之处与发展瓶颈，很重要一个原因就是对创建共商共治平台所依据的相关理念不了解，从而对社区委员会建设的现实定位产生了模糊认识所导致。因此，我们有必要对作为社会管理体制创新的，以社区委员会为核心的共商共治平台创建的理论依据进行研究，并在此基础上明确社区委员会的定位。

（一）地方治理理论与社会管理体制创新：社区委员会建设的理论依据

浦东综合配套改革试点是中国发展处于第三阶段中的一个具有前瞻性的改革，将对全国下一阶段改革起到示范性和引领性作用。作为第三阶段改革先行者，浦东综合配套改革试点已经不是简单的经济发展问题了，而是必须综合考虑经济、政治和社会协同发展的问题了，同时，也已经不是简单的在封闭的国内空间中进行，而是必须考虑整个全球化背景。这就决定了作为综合配套改革试点的一个组成部分的社区委员会创建工作，也应该体现全球化条件下解决社会管理体制创新的最新思路。在对以社区委员会核心的共商共决平台创建工作的调研中，我们发现该工作不论是在理念上还是在机制上，都符合国际上最新的社会管理理论之一——地方治理理论。为了使社区委员会定位进一步明确和机制进一步完善获得相应理论支持，以下我们将对当代地方治理问题提出和理论的基本内容进行介绍。

在传统的国家治理中，人们更多是将视角集中在政府之间关系以及政府产生的方式上，因此，作为国家政治生活的重要组成部分，地方制度设计一直与国家结构、中央与地方关系、政府间关系的构建与演变联系在一起；作为国家权力和利益的主体之一，地方组织的作用与发展也始终取决于中央与地方间的集权与分权、控制与自治等关系结构中。从20世纪80、90年代的地方治理的实践与理论出现之后，人们关于国家与社会治理的视角与思维开始发生了较大变化，即：开始从政府间关系格局为主导转变为府际关系、政府与社会间合作的新型发展道路上。

所谓地方治理是指，在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。其目的在于，达成以公民发展为中心，面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促进地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。当代地方治理思想和实践首先发源于20世纪80年代初中期的英国，紧接着向欧洲大陆国家、北美国家和大洋洲国家扩展，逐渐成为80年代以后发达国家政治与行政改革的一个重要方向，并成为全球范围内引导政治与行政改革潮流的一支不可忽视的力量。90年代中期以后，在联合国、世界银行等国际组织的推动下，作为一种改善国家政治与行政管理的手段，地方治理的观念及其实践逐渐输入到亚洲、非洲、中南美洲等一些发展中国家。总结学者研究和各地实践的情况，当代地方治理理论可以概括为以下四个要点：

第一、地方治理是具有弹性的地方制度与组织结构安排。地方治理涉及多元治理主体的参与和投入。作为制度安排，地方治理主要体现为地方政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构，这是地方治理实践得以进行的基础。其中最重要的权力关系和体制包括：政府间的各类权力的划分；地方选举制度或领导人的产生方式；地方政府或社区管理机构的组织与体制；公民参与管理的权力空间；企业或公民参与公共事务管理的动力机制与利益结构；各种利益相关者进入地方公共政策过程的途径和方式等。以地方或社区公共问题或管理事务的性质为导向产生的多中心、多样化、弹性化的治理结构成为当代地方治理实践的最显著特征。

第二、地方治理是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程。不论是发达国家还是在发展中国家，地方治理运动无非要实现两大根本目标：一是依靠治理机制，调动整个社会的资源，发挥各种社会有生力量的作用，共同解决地方的公共问题，改善或提高公民生活的质量，形成地方可持续发展的能力。二是通过治理，改革地方政府的现有管理体制，重新定位地方政府的管理功能，调整政府与社会的关系，建立政府与企业、公民组织之间的战略合作的伙伴关系，提升地方政府组织管理社会公共事务的能力。

第三、地方治理运作依靠的是在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络。在特定的公共政策问题上，由于涉及相关的利益关系人参与进入公共政策过程中，从而形成了关注、影响这一公共政策的网络体系，而公共政策的选择是网络中利益关系人互动、平衡的结果。因此，地方治理依赖于为解决公共问题而形成或聚集起来的功能性网络。这就决定了当代地方治理主体构成的特性。同时，对于发展中国家来说，公民社会相对来说较不发展，通过地方治理模式的不但能够使公民能够参与地方公共政策的形成过程，而且在此过程中还能够达到培育各类社会组织，从而推进公民社会的成长。

第四、地方治理极其关注环境的变化和挑战，它的视野始终放在地方的战略发展的前景上。当代地方治理发展的一个重要目标就是要形成开放、应对变化的治理制度和机制。因此，在地方治理的体制建设、组织构造、政策过程设计、新型官民关系形成等重大问题上，无不突出开放性和对环境的回应性、适应性的特点。

（二）共商共治平台与社会管理体制创新：社区委员会建设的现实定位

作为地方治理模式在中国社会中的一种实践，我们可以在地方治理理论指导下，根据上海浦东的实际对社区委员会的现实定位做出以下几个方面的判断和认识：

第一、社区委员会是浦东新区政府为了适应全球化和市场化条件下社会发展趋势的要求，通过创新社会管理体制，推进地方政府改革的一个重要举措的成果。在调研中，在了解人们对是否要创建社区委员会之一社会管理模式时，我们了解到其中有相当一部分观点认为，社区委员会只是一种作秀，没有实质意义，理由二：一是目前社区委员会要做的工作，政府自身也可以做，而按照社区委员会的工作机制来看，效率还不如由政府处理来得快，并且许多工作最后还要由政府来完成；二是目前公民社会并不发达，并且居民们也不关心社区事务，因此，社区委员会的理念太超前，在中国目前不适合。上述观点是传统观念导致的，而作为浦东综合配套改革试点的内容之一，社区委员会建设本身就是要立足于全球化条件下社会发展总体趋势要求，为全国社会管理体制创新创造经验。因此，浦东新区政府决定创建社区委员会，就是要扭转传统社会管理的观念，改变那种社会问题由政府包办的方式，通过创新管理机构的组织形态和运作模式，使社区居民等社会各方面力量参与对社区公共事务的决策与管理，来培育居民公共意识，培育各类社会组织成长，在政府与社会合作过程中，促进政府职能转型。因此，社区委员会创建工作本身就是转变观念过程，同时，创建工作本身就是推动社会成长的一条重要途径，而不能等待社会成长之后再来改革，这也是后发国家的一项重要经验。

第二、社区委员会是浦东新区政府在推进政府改革过程中，根据社会发展趋势的要求，围绕社区公共事务与管理为中心，探索在党的领导下政府与社会合作的一种新型社会管理模式。地方治理模式与传统社会管理模式的最大区别在于，地方治理跳出了政府部门之间权力的此消彼涨，或局限于中央与地方逐渐的纵向权力分配上，它更注重在政府、市场与公民社会的三维关系中，寻求广泛的治理力量支持，发展更为有效的公共事务治理道路。从其本质来说，地方治理强调的是政府与社会的合作。落实到具体操作层面，地方治理模式所强调的政府与社会合作体现在以下两个方面：一是在具体治理组织机构中的政府与社会合作；二是在具体治理过程中的政府与社会合作。这两方面的内容也同样体现在社区委员会的运作机制和组织性质上，即以社区委员会为核心的新型社会管理体系作为一种地方治理的具体模式，它实质上是一种以实现社区公共事务治理为目标而形成的政府与社会合作的组织机构，也可称之为共商共治平台。因此，我们这里所说的社区委员会与传统的街道办事处有着本质差别，与目前普遍实行的由街道办事处建立的“社区委员会”也存在着重大差异。街道办事处是区政府的派出机构，履行的是政府的职能，而社区委员会是共商共治平台，是政府与社会互动合作的机构，它不履行政府职能。目前由街道建立的“社区委员会”，其最终目标也是希望经过一段时间过渡，最终成为一个政府与社会共商共治的平台，但是目前处于过渡阶段，在具体运作过程中，还只是增加了一些社区共治的内容，街道的政府职能尚未退出。因此，川沙地区所实行的社区委员会与上述的由街道建立的“社区委员会”，虽然在组织发展的最终目标上将会是一致的，但是在目前这一阶段却存在着重大差异。从这一角度来说，川沙地区进行的社区委员会的试点工作具有现实的前瞻性。

第三、社区委员会是在党的领导下，通过组织创新，使社区民众、社区单位、社区组织等社区建设中的利益相关者，制度化地参与社区公共事务决策与管理，从而推进社区共同体形成的制度和组织基础。地方治理模式之所以能够兴起，很重要的一个原因，就是多元社会发展内在要求政府必须在处理与民众关系最为密切的地方事务时，不但要听取利益相关者的意见，而且还必须让这些力量参与决策和管理，这样可以整合各方面资源用于这些事务的解决，同时还能够减少政府管理社会的成本。另外，对于发展中国家来说，地方治理模式还具有两方面意义：一是能够在基层事务方面释放出一定的政治空间，从而减轻社会对整个政治体系的民主化压力；二是通过制度化方式让民众参与社区事务处理，从而培养其理性的公共意识和责任，并在此过程中增加所在社区的社会资本，从而推进社区共同体的形成。因此，社区委员会模式的建立在社会管理成本、推进基层民主政治和构建社区共同体等方面都具有重要作用。

四、在规范与创新之间：突破发展瓶颈，实现社区委员会建设的跨跃

目前，华夏社区委员会建设工作，不论是使框架搭建，还是与社会互动，都已经按照相关要求基本到位了。针对在当前发展阶段呈现出的不足，我们应该从体制机制等深层次角度，去突破其进一步发展的瓶颈，促进社区委员会建设的跨跃式发展

（一）转变政府职能，规范政社职能分工

作为政社合作的一个平台和组织载体，社区委员会的建立标志着政府治理社会的一种全新模式的诞生，同时也意味政府和社会之间将在一个制度性平台上进行互动。新型治理社会模式的出现，代表着政府管理社会方式的变化，从微观管理角度来看，作为基层政府的职能及其运作方式需要转变。面对新型社会治理模式，作为基层政府的川沙新镇政府，在职能和工作机制需要转变的内容涉及到方方面面，但从推动社区委员会发展角度来看，应重点在以下四个方面寻求突破：

1、规范政社职能分工，剥离并收回下放到社区委员会中的行政职能。之所以在社区委员会设置之初，会将许多行政性职能嵌入其整体职能之中，根据我们分析，主要是对社区委员会的性质认识不到位造成，即，从理论上认同社区委员会是政社合作的平台，而在实际认识上，还是将之认同为管理性机构，从而把社区委员会与其工作区域内的各类组织之间关系定位为管理与被管理的关系，而不是本质上的平等关系。因此，要规范政府与社区委员会之间职能，政府及其职能部门首先要从观念上认识到社区委员会不是一个政府派出机构，它们与社区中其他组织之间关系是平等合作关系，只是起到协调和整合作用，要逐步将一些属于政府的职能自然就必须从社区委员会的整体职能中剥离出去。

当然，相关行政性职能从社区委员会整体职能中剥离之后，并非意味着社区委员会对相关领域内的事务不作为，而是意味着社区委员会不履行涉及这些领域的行政性事务，社区委员会可以从政社合作角度或是从整合社会力量来推动等角度和方式来推进相关领域的工作。以社区委员会与居村委工作之间关系为例，社区委员会不负责对居村委的换届以及日常工作指导，但是可以通过帮助居村委培育社区内团队建设等工作，以及将各居村委会负责人纳入社区委员会的居村委专业委员会平台中，通过这一平台与政府相关职能部门进行互动，共商居村委建设中的相关问题以及社区建设中的相关问题。

2、建立新型政府运行机制，杜绝将大量行政事务“漏斗式”下放到社区委员会以及居、村委会的现象。第一、必须充分认识到社区委员会和居、村委会虽然是政府推动的社会组织，但是它们毕竟不是政府派出的行政机构，其职责分别是政社合作平台和群众自治组织。从根本上来说，是通过它们使社会治理能力得以加强，并起到了在社区内部主导了各类社会组织，从而有利于政府减少社会管理成本以及增强政权在社会中的合法性。第二、进行分类管理，将下放给社区委员会以及居、村委会的行政事务，通过政府购买的方式交给相关中介组织来完成，从而达到以下两方面目的：一是促进社区委员会和居村委会的发展。二是提高行政事务的质量。长期以来大量行政事务都下放到社区委员会以及居村委会来完成，俗话说“上面千条线，下面一根针”，由于时间和精力不足，相当部分工作也只能是应付。如果通过政府购买方式交由相关中介组织来完成的话，政府可以通过契约方式来制约，从而保证了这些事务的质量。

3、推进政府职能到位，保证政府力量“条条到底”。政府必须切实推动政府职能到位，保证行政力量的“条条到底”。既要改变将行政事务下放给社区委员会的做法，也要改变行政不作为或行政效率低下的现象，使社区委员会不要将大部分时间用在直接履行或代替履行行政事务上，从而有足够时间来完成政社合作事宜和推动社会发展的事务。

4、完善社区委员会与政府之间互动机制，保证政府职能转变到位。社区委员会作为政府与社会合作的共商共治平台，内在要求在具体机制设计上必须具备政府与社会互动的机制。这些机制既包括双方协商、沟通机制，又包括双方监督的机制。在目前强政府弱社会条件下，对于社区委员会来说，这些机制不但是其具体运作的内在要求，而且也是保障其健康成长的现实需要。具体来说，政社互动机制可以包括：以社区委员会为平台的政府决策听证、情况反馈制度；社区委员会对管委会各职能部门的评议制度。功能区域管委会对社区委员会的评议制度等。

（二）加强平台建设，推进社区共商共治

构建以社区委员会为核心的共商共治平台，其中很重要一个方面意图就是要通过制度化方式，对社区中各方面利益相关者的意见进行整合，使社区公共事务的决策与管理能够体现政府与民众两方面的意志。因此，社区委员会要起到社区利益整合平台作用，就要让共商共治机制能够充分容纳各方面利益表达，并设计能够让民众充分参与和社会协同的制度体系。从目前情况来看，民众参与和社会协同的制度体系框架在华夏社区委员会中已经基本具备，但是，还需要进一步完善，具体有三个方面：

第一，完善专业工作委员会制度。一是改变专业工作委员会的办事机构的性质，严格实行委员会制度，从而使专业工作委员会成为整合民意和社会协同的次级共商共决的平台。二是增加专业工作委员会成员数量，并调整成员组成结构。目前大部分专业工作委员会成员中没有社区相关组织和单位的代表，更多的是由政府职能部门成员和专职工作人员组成，因此建议增加社区相关单位和组织代表。三是要切实运行专业工作委员会的共商共决次级平台功能，使大部分事务能够首先在此平台中获得协商、研究、听证和提出初步意见，其次在执行社区委员会决定时也能够发挥其次级整合平台中的统一思想和商议对策的功能，使执行过程能够走群众路线，减少执行成本。

第二，成立咨询委员会。在社区委员会或专业工作委员会层面下成立若干咨询委员会，该委员会主要由社区内或社区外某一领域中拥有较高专业技能或有较高威望的人员组成。社区委员会或专业工作委员会在进行某一事项决策之前，可以请咨询委员会进行研究，咨询委员会通过调研而后召开会议提出咨询意见和相应对策。如果说社区委员会和专业工作委员会具有决策权和部分决策权，那么咨询委员会就不具备决策，但是具有建议权。由于咨询委员会不具有决策权，并且咨询委员会成员都是兼职人员，因此，在数量上和人员上可以多一点，从而为社区委员会整合各方面人才和民意奠定制度性和组织性的基础。

第三，推行听证会制度。具体来说，听证会制度应包含三个层面的听证：一是政府决策前，在社区委员会层面上的听证；二是社区委员会决策前，在专业工作委员会层面的听证；三是社区中各类矛盾需要进行听证的其他事务。

（三）构建新型组织，加大社会培育力度

社会组织是社区委员会履行社会职能的载体，是服务群众、组织群众的抓手。要在制度层面重视社团组织的作用，进一步培育社区各类社会组织特别是各类社区团队。

第一，开发传统政治组织的社会功能。虽然，随着社会转型的加快，许多传统政治组织如共青团组织在基层开始出现边缘化现象，其整合社会功能开始弱化。但是，近些年来许多地方通过推进这些组织的转型，使其不断适应转型后社会的要求，从而使这些组织在新的社会条件下重新发挥其应有的功能和新的作用，成为推动社会和谐的重要力量之一。比如，上海市南京东路街道厦门居民区团委，在全市范围内率先推进社区团组织的直选工作，从而激活了社区团组织，使社区内的200多名团员和青年经常成为社区内部团结的重要力量。因此，我们可以充分发挥社区中的共青团组织等传统组织的作用，使之成为社区建设的一支重要力量。

第二，通过传统政治、社会组织来培育新的社会组织。各类社会组织创建与成长主要有两种途径：一是在一些利益或兴趣相同或相近的个人推动下自发诞生与成长；二是通过政府或既有的政治、社会组织来推动而诞生和成长的。相对后者来说，前者需要更多社会等条件，而后者由于有相对强大的推动力，条件更容易具备，但是后者需要推动者有现代意识和培育组织的技能，否则可能导致所培育的社会组织过度依赖推动者，反而不利于其成长。因此，培育社会组织就成为社区工作的一项重要内容。落实到具体层面，该工作主要应该由社区中的各类既有政治和社会组织来承担，具体来说主要是由居民区的党组织和居委会以及共青团等组织来承担。

第三，由社区委员会推动社会组织的生成和发展。一是从面上进行业务上对居民区的社会组织培育工作予以指导和培训。二是在初期，可以直接培育若干社会组织，起到示范作用。三是对于涉及跨居民区的社区创建工作，需要由社区委员会来推进。四是待到社区内各种社会组织发展到一定程度时，社区委员会应该将这些组织中的相同或相似组织，进一步整合起来，推动它们成立社区层面的联合会性质的组织。

第四，探索由各类社会组织来推动社区民众参与社区公共事务的新途径。目前，社区内各类活动主要是由社区委员会或居委会等来组织以及推动民众参加，但是由于精力有限以及其他原因，导致活动数量和吸引力等都存在着许多不尽人意之处。因此，我们应该探索组织和推动社区民众参与社区各类活动的新的途径，其中一个做法就是通过发挥各类社团等社会组织作用达到上述目标，具体做法有三：一是由各类社团组织本社团成员经常性开展活动；二是由社区委员会或居委会来举办某项活动，由相关社团来承办；三是社区委员会建立社区发展基金，由各类社团申报需要开展的活动，而后由社区委员会进行筛选后，以资金方式予以支持。

社区治理理论范文篇7

从治理和善治的角度来看，在经济转轨的过程中，政府（广义上的政府）治理结构、方式和过程的变革落后于经济和社会变革的步伐乃中国转型期腐败现象猖獗的一个重要的原因。我们从对目前比较流行的一些腐败问题的分析中可以发现这一点。

目前比较流行的一些腐败问题有：

（1）“一把手腐败”，主要指某些地方或部门的主要领导干部和一些国有企业厂长经理直接地或通过配偶子女或身边工作人员间接地利用职权谋取私利的行为。“一把手腐败”与目前党政领导机关和国有企业在治理结构和治理形式的不完善有着直接的关系。党政领导机关在实际工作中要求一把手对各方面的工作负总责，造成决策权高度集中于一把手的手中，并形成了事无大小皆由领导拍板的局面，而对他的监督却少而无力。这种治理结构上的特点为“一把手腐败”提供了便利。

（2）“用人腐败”，是指在干部选拔任用过程中各种以权谋私的行为，它包括跑官、要官、买官、卖官等行为，使一些唯利是图的“商人型官僚”跻身于公务员队伍并获得升迁，由此降低了整个公务员队伍的质量，打击了广大公务员努力工作的士气，助长了其他各种形式的腐败行为。

（3）“司法腐败”，在我国主要是指公检法司等系统的执法人员个人或其所在单位利用司法权或执法权谋私利的行为。司法腐败同现行司法体制的不合理有着直接的关系。现行司法体制不合理，重要表现在为现行的司法体制中司法系统的经济独立性和人事独立性都很有限；公检法司系统存在着严重的“暗箱操作”现象；司法权的行使缺少有力的监督和制约。

（4）“公贿”，是指公职人员所在的地方或部门为本单位利益而利用公款向有关部门和领导行贿的行为，有关法律将其界定为单位行贿（包括法人和非法人单位）。公贿在我国目前大有泛滥成灾之势，有人甚至提出“关系就是生产力”的观点来为公贿行为的合理性进行辩护。公贿的流行同现行的政府间管理体制存在的弊端有着深刻的关系。

（5）部门或行业不正之风，主要是指一些政府职能部门及其工作人员利用自身职权进行“创收”，追求自身利益最大化的行为。它包括：乱收费、乱罚款、乱摊派等三乱行为，变法定服务为“有偿服务”的行为，以扭转亏损局面为名乱涨价以及吃喝卡拿要等行为。“三乱”行为，有偿服务和公共服务行业乱涨价等不正之风加重了企业和农民的负担，严重影响了经济发展，同时激化了社会矛盾。造成这种现象的主要原因是在现行的财政体制下地方财力过弱所致，此外公用事业部门和公共服务行业拥有垄断经营权也是重要原因。

（6）公款消费，是指公职人员以工作需要为名利用公款满足个人消费欲望的行为。一是在预算外收入的监督和管理上存在着严重的问题。地方财政预算外收入长期以来游离于预算管理之外，除了党政主要领导和财政部门负责人外，其他很少有人知道预算外资金的来源和流向，上级政府财政部门和地方同级人民代表大会也缺乏有效的监管手段。北京市前任领导人腐败案发后，人们才意识到这个问题的严重性。二是在国家预算拨款之外，各个工作单位基本上都有自己的“小金库”，对于各单位小金库的收支情况各级财政部门缺乏有力的监管手段。三是长期以来在项目资金管理上，重视立项审批而忽视项目资金使用过程和效果的跟踪检查和审计监督的做法，助长了有关部门争取到资金后进行挥霍浪费的行为。

（7）审批权腐败，是指公职人员利用审批权谋取私利的行为。审批权腐败是同计划经济时期形成的政府管理经济和社会事务的方式密切联系在一起的，资源配置采取计划审批的方式来办理。在向市场经济转型过程中，随着需要审批的事项的大量增加，审批权的含金量也不断提高，与审批权相连的腐败也越来越猖獗。

以上几种腐败问题的流行无一不和政府治理结构及治理方式有关，表明现行的政府治理结构和治理方式还存在着严重缺陷，同时它们也指明了对政府治理结构和治理方式进行改革和创新的着力点之所在。

90年代以来，治理Governance和善治Goodgovernance理论开始在西方社会科学中特别是政治学和经济学界流行起来。

治理理论与传统的政府理论不同之处在于，它是在国家——市场经济——公民社会或公共部门——私人经济部门——第三部门（又称志愿部门等）的三维结构框架下来探讨政府作用与能力等问题。治理理论的一个基本前提是，国家的作用和能力都是有限的。正是在这一假设的基础上，治理理论认为，在管理社会共同事务提供公共服务方面存在着多个中心，强调维持这些中心各自的自主性，治理方式上提倡通过平等协商与合作达致协调而反对单纯依靠自上而下的行政命令或市场机制来进行协调。由于“政府失效”、“市场失效”和“治理失效”同时存在，因此治理理论主张国家、市场和公民社会组织之间在职能上是一种相互补充和彼此合作的关系。国家拥有强制性力量的合法垄断权，理应在维持社会秩序、保证契约和产权的实施等方面发挥主要作用，另外国家作为社会价值的权威分配者在调节收入分配保障社会公正方面发挥主要作用。至于资源的合理配置和竞争性的、营利用的经济活动理应由市场机制和私人经济部门来承担，政府和公共部门应该从中抽身出来。而那些非营利性的、慈善性或公益性的事业可以交由非营利性、非政府性组织（它们的总和构成社会的第三部门）来承担，政府则通过税收减免或资金资助给予必要的支持。由于地方政府距离公民更近，为了便利公民参与，治理理论提倡赋予地方政府以更大的自主权。同时在公民社会组织有能力自己管好内部事务的地方或领域，治理理论倡导自组织社会网络的形成和社会自律自治，减少政府不必要的干预。治理理论主张通过治理方式变革来增强国家能力，具体来说就是由单一中心独挑重任变为中心共担重任，由中央集权变为地方分权和社区自治，由自上而下发号施令变为平等协商的伙伴关系等。

在总结西方国家政府改革与创新经验基础上，戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》（上海译文出版社1996年版）提出新的政府治理模式的十大原则：（1）起催化作用的政府。政府在解决公共问题上主要起“掌舵”作用，“划浆”的工作可以交由其他机构来承担。（2）社区拥有的政府。政府将控制权从官僚组织转移至社区民众。（3）竞争性政府。将竞争性机制引入公共服务的供给之中，打破传统的垄断体制。（4）有使命感的政府。引导政府重视产出和结果。（5）结果导向的政府。倡导节约，杜绝浪费，促成投入产出比的最优化。（6）顾客导向的政府。象企业一样以顾客为中心提供优质服务，并为顾客提供多种选择。（7）有事业心的政府。政府不仅要考虑如何花钱，而且还在考虑如何挣钱。（8）有预见的政府。政府应善于预见问题和作出预防。（9）分权的政府。政府应压平层级，加强雇员之间的参与和协作。（10）市场导向的政府。善于运用市场机制来解决公共问题，而不是事事都由政府包办代替。这十大“重塑政府”的原则对于西方国家的政府改革发挥了重要影响。实现这十大原则的政府创新主要集中有三个方面：公共服务供给的市场化，政府内外关系的分权化，政府内部管理的企业化。政府将竞争机制引入传统上由政府提供的公共服务中，通过“合同出租”，特许经营等多种形式使私人企业参与公共服务的供应，同时鼓励多家公共机构提供同类公共服务，从而打破公共服务供给上的垄断体制。在中央与地方、政治家与官僚、地方政府与社区组织等关系上，通过分权的作法，使地方政府、具体办事官员和社区组织获得充分的权能和自主性来处理有关的问题。在政府组织内部管理上，通过实行目标管理、绩效工资、成本核算等办法引入企业管理机制以提高效率降低成本。

上述治理理论偏重于从行政管理的角度来研究治理问题，因而有它的局限性。善治理论在研究发展中国家对发展援助项目管理不善原因的基础上，从政治治理的层面上对政府改革与创新提出自己的指导原则。虽然世界银行、联合国开发计划署及研究治理和善治问题学者对衡量善治的标准看法不尽相同，但是我们仍然可以总结出一些大体公认的要素出来，它们是：（1）参与性：强调公民社会组织和公民个人参与到政府的决策过程中去，特别是利害相关的当事人或组织的参与十分重要。（2）透明性：强调政治信息的公开性。政府应该通过各种传媒手段公布政府工作有关信息，保证信息的自由流通，以便于公众获取有关信息。信息的公开性是公民参与政治决策过程，监督政府管理的前提和基础。（3）责任性：强调政府官员和政府机构应对自己的行动负责。只有通过实行自由的、竞争性选举和发挥独立的新闻舆论的监督作用建立起责任制约束，公民社会的监督才会落到实处，政府官员也才会对各阶层民众的要求作出积极而迅速的反应。（4）包容性：强调政府的有关政策应能促进社会的平等和公平，而不应变成某一集团谋取私利的工具。保护和促进弱势社会群众的利益应成为政府社会政策的重要内容。（5）法治：强调政府官员和公民都应依法行事，法律面前人人平等。只有实行法治而非人治，市场经济和公民社会的健康发展才能得到法律保障，同时政府行为才能受到有效制约。（6）有效性：强调公共管理的效验和效率并重。只有政府机构设置合理，程序简便，对环境变化适应性强，投入低而产出高，政府的公共服务才是有效的，也才会受到公众的欢迎。这六项原则对于发展中国家从政治治理层面上改善政府治理的结构、方式和过程上有一定的借鉴意义。

中国在从传统计划经济模式向社会主义经济体制过渡的过程中，各级政府进行了一系列改革与创新，这些政府改革与创新对促进治理和善治、减少腐败发挥了积极的作用。

为了促进传统政府管理模式向新的治理模式转变，各级政府在如下一些方面进行了一些改革与创新：（1）在市场化方面：通过价格改革等措施，逐步建立起消费品市场和生产资料市场，生产要素市场也在形成过程之中。随着消费品市场和生产资料市场的最终确立，价格双轨制向市场价格的并轨，与这两个领域内资源的计划配置权相联系的腐败形式（“官商”、“官倒”等审批经济的寄生现象）逐步消退。随着生产要素市场的最终形成，与生产要素的资源计划配置权相联系的腐败形式也将逐步消退。而公共服务和公共工程供给市场化进程的完成，将会大大减少部门或行业不正之风以及工程腐败等多种腐败形式。（2）在分权化方面：放权让利的改革使得地方政府和国有企业获得了极大的自主性。国有企业利改税，中央和地方之间实行分税制，在政企、中央与地方之间的分权走向制度化奠定了良好的基础。随着分权制度化进程的最终完成，公贿现象将会逐步消退。（3）在企业化管理方面：一些地方和部门引入了企业化管理机制，目标管理、绩效工资、成本核算等日益受到人们的重视。

社区治理理论范文篇8

关键词：自主治理；农民合作经济组织；比较

1什么是自主治理理论

当代公共选择学派和公共经济学的代表人物埃莉诺•奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上,开发了自主治理理论,并由此成为历史上第一个获得诺贝尔经济学奖的女性。自主治理理论集中体现在奥斯特罗姆1990年的著作《公共事务的治理之道》之中，核心内容包括三个方面。首先，她指出传统的分析公共事务的理论模型主要有三个，即哈丁的公地悲剧（1968）、Dawes等人的囚徒困境（1973，1975）以及奥尔森的集体行动逻辑（1965），但是他们提出的解决方案不是市场的就是政府的，而且得出的结论往往是悲观的，她指出当前解决公共事务问题的或者以政府途径（利维坦）为唯一或者以市场途径为唯一的途径是有问题的；然后，她通过对制度供给、可信承诺和监督这三个难题的分析，认为没有彻底的私有化，没有完全的政府权力控制，公共池塘资源的使用者可以通过自主治理的方法来解决。第三，通过分析分布在世界各国的具有代表性的案例,包括瑞士和日本的山地牧场及森林的公共池塘资源,以及西班牙和菲律宾群岛的灌溉系统的组织情况等等,奥斯特罗姆总结和界定了其中八项原则。

2我国农民合作经济组织的形成与现状

2.1我国农民合作经济组织的形成

1978年后，以家庭联产承包经营为基础的双层经营体制的确立，使得传统集体经济组织基本瓦解，但由于农业本身的特性，农民不组织起来是不能适应市场经济发展的。因此，中央根据日本等先进发达国家的经验，决定了走合作化的道路。以此为背景，我国农民开始走上了合作化之路，在演进过程中，逐步形成了当前农村社区合作经济组织和农民专业合作经济组织这两种模式。

（1）农村社区性合作经济组织。

农村实行家庭联产承包责任之后，中央要求对实行政社分设改革，建立乡村地区性合作经济组织。同时，在相当于生产大队的的范围内设立村，成立村民委员会，在原生产队的基础上又成立了村民小组。在村民委员会和村民小组的层次上又设立了村、组的社区性合作经济组织来承担村组的行政和经济职能。由此形成了两种不同层次的农村社区合作经济组织体系。

农村社区合作经济组织源于体制，是对体制的替代，因此残存了一些体制的特征。农村社区合作经济组织做为一个经济组织，不仅具有经济组织职能，还具有政权组织的职能。正是由于这一特征，我国农村社区合作经济组织普遍存在产权模糊、组织目标不明确等问题。

（2）农民专业合作经济组织。

农村实行家庭联产承包责任之后，随便市场化进程的逐步推进，我国已经开始出现大批专业化的农户，但是由于农民在流通领域里讨价还价的能力很弱，所以在市场经济中处于被动地位。在市场机制的作用下，一些农民联合起来共同参与市场竞争，逐步形成和发展成为现在我国农民合作经济组织的另一种模式即农民专业合作经济组织。农民专业合作经济组织相比农村社区性合作经济组织而言建立起了比较明晰的产权，但由于大多在政府、龙头企业或农村能人的推动下成立，并实际处于其的控制之下，仍然无法形成有效的监督管理机制。

2.2我国农民合作经济组织的现状

虽然自从上个世纪80年代以来，我国政府大力推行农民合作经济组织，然而由于社区性合作经济组织和专业性合作经济组织自身存在的问题，合作化程度却很低。根据农业部门提供的数据，我国参加组织的农户仅占乡村农户总数的9.8%，不仅远远低于欧美日等发达国家90%之上比率，也距巴西、智利等国80%的比率甚远，甚至印度、孟加拉、斯里兰卡等亚洲国家入合作经济组织的农民也占30%-60%。

如何解决我国农民合作经济组织存在的问题？奥斯特罗姆的自主治理理论给出了一个很好的解决办法。她认为在没有彻底的私有化，没有完全的政府权力控制，公共池塘资源的使用者可以通过自主治理的方法来解决。这恰恰符合我国农民合作经济组织的现状，政府、龙头企业或农村能人不能代表集体的利益，而只有农民自身才可以代表。自己的东西自己做主，自己的利益自己来把握，这样才能激发农民的热情，建立起有效的监督和管理机制。因此我国农民合作经济组织应该走自主治理的道路。

3中外农民合作经济组织在自主治理方面的比较

目前国外的农民合作经济组织主要有以美国为代表的专业性合作经济组织和以日本为代表的综合性合作经济组织这两种模式。无论哪一种模式，都建立了良好的自主治理机制，这也是这些外国农民合作经济组织获得成功的重要原因。奥斯特罗姆在其的著作《公共事务的治理之道》之中总结出了长期有效自主治理的八项基本原则。笔者将这八项基本原则概括为产权明晰、集体参与、有效的监督和管理机制以及外部对组织权最低限度的认可四个方面。下面就从这四个方面来将我国的农民合作经济组织与国外的这些组织做一个比较。

（1）产权明晰。我国社区性合作经济组织本应为集体财产集体所有，但实际却是大多由少数人占有和支配，造成产权模糊不清。而专业合作经济组织由农民自愿入股组建起来，本应建立了明晰的产权机制，而实际情况却是由于许多地方政府强烈的推动发展的动机，主张主要农民愿意加入就可加入，造成很多合作组织成员在加入时无须缴纳股金，这样产权就模糊不清。与此相比，美国的专业性合作经济组织是严格由成员投资入股成立，因而产权非常明确。而日本的农业协同组合则是由农民建立的带有半垄断色彩的庞大组织体系，不仅包括基层和县级组织，还有全国农业协同组合联合会，具有一定的政治地位。日本农业协同组合产权归全体成员所有，也非常明晰。

（2）集体参与。这里指的集体参与是指组织的成员都可以参与组织章程、规则等重大事项的制定和修改。我国社区性合作经济组织与村党支部和村民委员会融为一体，具有党和政府在农村的最基层组织机构的性质，农民自然无法参与制定和修改各项规则。我国的一些专业合作经济组织（主要是由财政部支持的）已经建立了一人一票的表决机制，但大多的合作组织农民并未真正享有表决权，一般成员基本随大流。有些直接由管理层决定，还有的实行一股一票制，这样股份占大头的龙头企业或农村能人就能通过这样控制合作组织。美国的专业性合作经济组织规定任何社员都有一票表决权，只有少数合作组织规定在“一人一票”的基础上安排一些额外票，但为了防止有些人利用额外票谋取私利，法律还对此作出了限制性的规定。日本的农业协同组合则是通过全体成员参加的组织员大会来行使组织员自己的权利，决定农协的各项方针和重大事项。

（3）有效的监督和管理机制。我国社区性合作经济组织由于是小数人占有和支配集体财产，农民的投票权行使起来比较困难，无法形成有效的监督机制。领导者可以随意处置集体财产，管理也不科学。我国专业合作经济组织大多成立理事会做为合作组织的决策中心，但理事会成员受到政府、龙头企业或农村能人的影响较大，也无法形成有效的民主决策机制，也无法对合作组织的经营管理进行有效监督。而美国的专业性合作经济组织实行民主管理和平等合作，合作组织成员从普通的农场主到董事长，都是从事农业生产的劳动者，董事会聘请专门的公司经理来管理组织的日常事务。而董事会是组织的管理机构，由组织成员民主选举产生，使之代表全体成员的利益。日本的农业协同组合有理事会和监事会来对组织进行管理和监督，理事长的权力是由全体成员参加的组合员大会赋予的，而监事会成员则是有全体成员以无记名投票方式来产生，这样就保证了合作组织可以代表全体成员的利益，组织的各项活动也受到了监事会的有效监督。

（4）外部对组织权最低限度的认可。这是指组织成员自己设计制度的权力不受外部政府权威的挑战。我国社区性合作经济组织同与村党支部和村民委员会融为一体，自然受到政府部门的制约。而专业合作经济组织虽然是独立的组织，但不管是其成立，还是建立之后的管理和经营，都与地方政府脱不了关系，自主性大打折扣。美国的专业性合作经济组织的规章制度则是由全体成员民主协商完成，并且美国国会于1922年就已将专业性合作经济组织从谢尔曼托拉斯法中豁免出来。而日本政府则是通过对农业协同组合大量的支持和帮助来保证自己农业政策的贯彻和执行，农协的制度安排是由全体成员参加的组织员大会来制定。

4初步的政策建议

为何我国的农民合作经济组织难以形成有效的自主治理机制？笔者认为原因主要在于政府过多的干预。我国实行的是生产资料公有制，土地等生产资料归国家所有，因此政府干预甚至直接管理农民合作经济组织从理论上来说是合适的。然而，正是政府的过多干预，造成了我国农民合作经济组织效率低下，发展缓慢。改革开放以来，我国农村的经济体制发生了翻天覆地的变化，相应的管理体制也应该随之而改变。只有转变政府职能，建立真正农民自主治理的机制，我国的农民合作经济组织才能顺利发展下去。我国政府可以从以下几个方面出发来促进农民合作经济组织的发展。

（1）首先必须要保证农民的自主治理权力。对于社区性合作经济组织，应从与村委会、党支部等基层党和政

[1][2]下一页府组织混合的状态中脱离出来，变成一个独立的组织，同时农村基层政府应变管理为服务，将管理权交给农民。而对于专业合作经济组织，应大力宣传和贯彻《农民专业合作社法》，该法突出了农民的主体地位和农民对合作组织的民主管理，明确了农民专业合作经济组织的市场经济地位。同时，地方政府不应再根据自身意愿来干预专业合作经济组织的管理，并对龙头企业或农村能人控制合作组织进行严厉的制止。

（2）其次是提升农民自主治理意愿。保障了农民的自主治理权力，合作经济组织要想发展，还应有农民的自觉参与。目前我国的社区性合作经济组织和专业合作经济组织的农民成员自主治理意愿都很低，主要是因为自身主体地位得不到保证和没有形成完善的利益分配机制。我国政府应引导合作经济组织形成完善的利益分配机制，将按劳分配和按资分配相结合，分配时向农民倾斜。

社区治理理论范文篇9

[摘要]治理理论已成为有关政府改革的一个全球性话题。改革开放以来，在推动经济发展和社会全面进步的同时，中国政府加大了自身改革的力度。以市场经济体制为平台，以政府职能转变为中心枢纽，以民主法制建设为基础，中国政府正在努力营造新型治理格局，并取得了相当的成效。中国政府的治理理论与实践成为对世界范围治道变革的有力呼应。[关键词]治理理论；政府职能转变；治理实践政府的形式与行为历来就是政治学和行政学学者关注的中心，但长时期内，无人怀疑过他们观察问题的视角是否确当。因此，当有人在“政府”(GOVERNMENT)或“统治”(GOVERNING)与“治理”(GOVERNANCE)之间作出截然的区分时，人们吃惊地发现，这一概念的提出有可能引发一场政治学和行政学理论范式(PARADIGM)的革命。治理理论的提出有着广阔的世界背景和深刻的历史原由。资本主义在西方取得统治地位已有几百年了，在这几百年中，围绕政府的大与小、强与弱、宽与窄的争论，从来就没有停止过，但是这种“政府中心论”的研究视角限制了人们的讨论范围和思考能力。治理理念的提出，使人们得以从一种更为灵活的互动论视角，从政府、市场、企业、公民、社会的多维度、多层面上观察、思考问题。人们认识到，无论是亚当·斯密的“看不见的手”，还是凯恩斯的“看得见的手”，都无法根本克服“市场失灵”和“政府失灵”这一“西西弗斯”与“被推上山、又滚下山的石头”之间的悖谬。而治理理念所包含的“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动”、“公开性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等质素，被认为有可能帮助突破这样一种二难选择，从而展示一种崭新的公民社会存在和发展的格局。当今世界，全球化的浪潮不仅表现在经济领域、科技领域，而且，人类面临的诸多共同问题和相似的境况，使得各国政府在管理社会的形式和手段上也越来越趋于相互借鉴和认同。随着改革的深入、开放的扩大，在坚持强调中国特色的前提下，中国政府最近二十年来，对治国安邦的认识也升华到了一个新的高度。进而，在施政过程中，还将一系列新的理念付诸实现，取得了引人注目的成就。无疑，这是与全球化管治方式的转变深相契合的。一、经济体制转型--中国政府治理理论与实践的广阔平台20世纪70年代末，中国告别了计划经济时代，开始了以市场为取向的经济体制改革，至20世纪末，中国政府宣告基本建立起了社会主义市场经济体制。市场经济体制是充满生机和活力的经济体制，它的确立给中国社会带来了一系列深刻的变化。这种变化从各个方面冲击了旧的国家管理体制，在中国政府面前提出了新的课题。1.市场经济体制改变了国家与社会之间的关系。在计划经济体制下，国家对社会实行的是全面的控制和管辖，通过对社会资源的垄断和再分配，形成了单向的国家与社会的制动格局。市场经济体制的建立，转变了国家与社会的关系，国家与社会之间的双向互动得到了强化。国家实行的以产权多元化和经济市场化为基本内容的经济改革，促进了国家与社会、政治与经济之间结构的分化，一个相对独立的、提供资源和机会的民间社会开始形成，过去那种建立在政治、经济、社会一体化基本上的全能型政府的职能和结构是已难以适应转型社会公共行政管理的需求。中国政府改革开放以来的行政管理体制改革的一个总的取向，就是重新界定政府在整个社会中的地位和作用，即“进行角色定位，确定公共行政、民间社会、市场之间的分工，可以由民间社会、市场承担的职能不再由政府承担，社会和市场无以承担、不应承担的职能，则由政府承担。”(郭宝平，1999)实践说明，中国实行的改革开放政策正在从早期的政府主导型，逐步演变为社会推动型。社会力量的培育和壮大，使得中国政府开始更多地考虑调整自身与社会之间的关系，以适应变化了的形势。这成为中国政府改变旧的施政理念，采取新的治理形式与手段的重要动力。在市场经济基本上出现的作为民间社会主体的民间组织的独特品格和重要作用正在显现出来，首先是它的非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其次，是它的独立性，即它拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上它都在相当程度上独立于政府；第三是它的自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的。“民间组织发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要。它们或是独自承担起社会的某些职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些社会管理职能。有民间组织独立行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。”(俞可平，2000)2.市场经济体制改变了人们思维方式和行为习惯。市场经济的实行，使得人们的物质文化生活水平得到显著提高。人们之间的联系密切了，观察事物的视野开阔了，见识远大了，开始萌生强烈的自主意识。市场经济天生就是平等派，在这种体制下，人们的权利意识、平等意识、法治意识得到了空前的提高。旧的命令型行政体制显然与这些的新的价值取向和心理变化不相适应，政府管治方式和手段的改变意味着对这种变化的回应。在计划经济时代，人们耻于言利，人们的权利意识、自主意识淹没在一种“泛道德主义”和绝对平均主义的空谈和假像中。市场经济促进了人们的利益分化，所有制结构的变化使社会上出现了众多利益差别和利益竞争的行动主体，全民所有制、个体、私营、集体、三资等各类经济实体成为平等参与市场竞争的行动者，维护自身合法权益、平等获取社会资源和机会成为它们的共同呼声。共同的市场经济环境下的实践，在上述各类行动者中萌生了相似的市民趣味和市场文化。国家在政策的制定和贯彻中面对的已不再是过去那种绝对划一的利益无差别的受令者，而是要求利益各个不同的行动主体。意识形态律令和道德说教的作用正在降低，利益驱动机制在国家治理中的重要性越来越大，政府治理中的制度色彩和技术色彩越来越浓。作为对上述变化的反映，《宪法》肯定了各种所有制经济主体的地位和作用，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等法律和法规的制定也反映了社会的利益要求和社会关系的调整和变化，国家正试图用新的方式将市场经济所带来的变化纳入治理框架之中。3.市场经济体制的开放性改变了中国与世界的关联程度和联系方式。市场经济体制的本质是开放的和扩张的，它积极容纳一切能促使自身发展的价值、技术、观念、规则，这种要求造成了中国与世界密切联系的必然性。世界上所发生的信息革命、技术革命、观念变革，包括正在兴起的治道变革都必然要反映到各国政府的政策与行为中来，中国政府也不例外。迅速适应世界形势发展要求，容纳新的变因，引导国家和国民参与到世界经济与技术竞争过程中来，是中国政府走向成熟的标志。中国的市场经济体制是在对外开放的扩大中一步一步建立起来的，中国已经被纳入世界经济一体化之中。加入WTO以后，中国政府的治理环境将随之发生很大的改变，就外部环境而言，行政管理体制和行政管理行为必须符合国际通行的规则和惯例，必须遵守我们与其他国家所签定的双边和多边协议。国际经济、法律环境成为制约政府治理能力与行动的重要因素，任何有悖于国际法则和国际经济规律的政府行为都可能产生不良的国际影响，都可能招致已加入的国际组织的联合抵制，使国家利益蒙受损失。为了适应外部治理环境的变化，中国政府非常关注行政管理国际化的趋势，并已采取了一定的应对措施，譬如实行了汇率并轨，实行外贸出口结汇和售汇制及新的外汇帐户管理办法，改进重要商品进出口配额管理，调整关税税率，改革外汇体制，等等。市场经济体制下的中国经济国际化也从内部给政府的行政管理提出了挑战。世界市场是一个变化迅速、充满机遇也充满危机的领域，政府不仅要参与国际市场的竞争，更重要的是要为本国的企业、个人、各类投资者等利益主体提供必不可少的帮助和服务。政府对世界市场的反应不可能如活跃在其中的经济主体那样灵敏，这就意味着政府的职能仅仅因为这一点就应该改变。服务、引导、规范、保障已经成为中国政府追求的理想的治理方式。上述可见，市场经济所展示的现实和前景为中国政府的治理理论与实践提供了宏大的背景和广阔的平台。二、政府职能转变--中国政府治理理论与实践的中心枢纽治道变革既来自社会的推动，又来自政府对自身结构和功能的认识和基于这种认识基础上的自我改善。中国政府是推动社会进步，实现国家现代化的力量，又是接受现代化过程冲击和考验的客体。以职能转变为中心枢纽，实行政府机构改革，实现治道变革是中国政府长期努力的方向。1.审慎考量政府管治范围和内容，合理配置政府和社会权力。权力和利益是一切政治和社会关系的核心。明确划分国家和社会的权力、政府和市场的权力、公共权力和私人权力，是治理理论赖以建立的前提。以国家权力与社会权力、政府权力与市场权力、公共权力与私人权力为两端，任何在这两端之间权力的畸强畸弱，都会破坏它们之间的良性平衡。所谓政府职能转变，首先改变的就是政府的“职权”，然后才可能转变政府的“功能”。对于中国政府来说，政府职权的变化，就是在承认政府权力有一定限度的前提下，还权于社会、还权于企业、还权于市场、还权于公民，改变过去政府包揽一切的做法。其次，是在承认社会、企业、市场、个人享有合法权力的前提下，调整政府与其他权力主体之间的关系，充分发挥它们的主体能动作用，形成新型的权力关系，共同营造新型的治理格局。中国政府行政体制改革从一开始就选准了下放权力这个突破口，希望通过下放权力，赋予较低层级行政部门以更大的自主权，以便发挥它们的积极性和能动作用。行政权力下放的结果，使得地方政府掌握了更大的经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限。通过二十多年的改革，现在中央政府一般不再去主动干预地方和企业的管理和经营事宜，其权力主要限于掌握国民经济的重大决策权，包括货币的发行，基准利率的确定，汇率的调节和重要税种税率的调整等。地方政府则有权按照国家法律、法规和宏观政策制定地方性法规或政策；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动；运用地方资源，促进本区域经济和社会进步，特别是推动直接为公众服务的教育、卫生、住房和社会保障事业的发展(郭济，2000)。与体制内的放权让利相联系，国家不再对社会权利的生长感到不安，而是积极将这种权利发展导入可以控制并与国家合作的轨道，建立与社会各种类型权利主体的伙伴关系。“主要在经济领域，把某些职责转移到民间，由非政府机构和社会组织承担某些职责，动员其参与政府项目的计划、执行、参与和评估。”因此，有学者指出，中国始于1978年的改革，其一条主线就是中央对地方、国家对社会的权力下放(施绍祥，1999)。1998年九届人大一次会议《关于国务院机构改革方案》中则明确把政府职能定为三项：宏观调控、社会管理和公共服务，对政府的职能进行了科学的定位。2.实现政府管治方式和管理手段的转变，经济和社会管理以宏观方式为主。从逻辑上说，承认了国家权力之外其他权力主体的存在，就意味着国家权力在划定的范围内和限定的内容中与其他权力主体之间是合作性的平行关系，而不是包含性的垂直关系，也意味着国家权力的滥用是不被容忍的。况且，社会主义国家的历史经验也说明了，政府权力的无限延伸，国家干预的无休无止，可能对社会发展带来严重的挫伤。因此，由命令性的管治方式向说服性的管治方式的转变，由主动--被动性的管理方式向互动性的管理方式的转变，由行政性的管理方式向契约性的管理方式的转变，由控制性的管治方式向协商性的管治方式的转变，由微观干预性的管理方式向宏观调控性的管理方式的转变，已经成为中国政府职能转变的重要内容。而以精简、统一、效能为标准的政府机构改革，其中心目标就是达到政府职能的根本转变。改革的结果是，过去那种“全能型”政府管理模式已被抛弃，政府不再扮演凌驾于社会之上包揽一切、管制一切、指挥一切的角色。社会资源的配置转向以市场为基础，经济运作的的主体不再是政府，而是市场、企业和生产经营者。“政府职能正在发生结构性变化：过去，政府是运用行政手段为主，现在转向以经济及法律手段为主；过去政府是直接管理企业和生产者的生产经营，现在转向引导经济发展主要培育市场和建立宏观调控体系，通过市场进行间接引导和控制；过去，是政企不分，企业是政府的''''附属品''''，现在是政企分开，企业成为独立自主经营者，等等。政府主要职能是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督”(刘怡昌，2000)。3.强调合作与服务，激发社会活力和人民创造精神。政治学家和行政管理学者素来重视对政府能力的研究，但是事实上他们大多数关心的是政府的管制能力和汲取能力，而很少注意政府提供服务的能力。治理理论的一个重要理念是对政府服务的强调。对政府管制能力、汲取能力与政府服务能力之间的关系，中国政府持有一种辩证的认识。“为人民服务”、“做社会公仆”一直是中国政府对公务员实行教育的一项重要内容。实质上，政府的管制能力、汲取能力与服务能力是互相促进的，政府提供的优质服务所带来的效益必然促进社会秩序的稳定和社会财富的增长，其结果是政府管制能力的增强与汲取可能性的增大。政府提供服务的内容不但包括秩序、安全、福利，而且包括制度、价值、规则。治理理论所强调的合作意识实际上源于治理的多中心论，这一论点不再将政府视为唯一的治理主体，而强调有效治理依靠的是政府、企业、市场、社会、社区多个层面的行动主体，特别是依靠这些行动主体之间的通力合作。中国政府强调调动各方面的积极性，其价值在于将社会看作是各要素相互关联的整体系统，重视系统内各要素的能动。一个明显的事实是，在中国政府的鼓励和引导下，无论是企业、个人还是民间组织都开始积极投身社会公共事业。例如，企业大力赞助举办各种类型的运动会，向公共设施建设和受灾的地区捐款捐物；民间组织积极兴办各种社会福利和救济事业，所兴办的“希望工程”、“阳光工程”、“扶贫工程”引起了强烈反响，取得了可喜的成果；个体公民则在污染治理、社会治安、向政府建言献策、社区自治中发挥着重要的作用。人们曾担心的体制在农村的改变、单位制度在城市中的瓦解所带来的社会管治上的混乱局面正在被一种新型的有效治理格局所取代，一个从上到下，从政府到个体公民的治理网络正在出现。三、民主法制建设--中国政府治理理论与实践的坚实基础民主和公正是治理理论的核心价值，民主不但在理论上意味着人民当家做主，有主宰自己命运的权力，而且意味着人民在实际中拥有当家做主和主宰自己命运的能力。平等和公正意味着全体社会成员一致享有非排他性的权利和非歧视性的待遇。而这一切，只有当人民真正获得了平等参与公共生活，进而积极参与到国家管理过程之中，才有实现的可能。法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和残损意味着社会无法获得有效治理的秩序和环境。强调和实施民主法治建设，成为中国政府实现治道变革的基础。1.依法治国，实现社会有效治理的重要途径。中国是一个人治传统深厚，而民主法治传统严重匮乏的国家。在认真吸取历史经验教训的基础上，中国政府对民主法治建设的重要性有了深刻的认识，提出了以法治国、建设社会主义法治国家的方略。在十五大报告中，党的总书记将民主法治建设列出专章进行阐述，指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”可见，中国政府所理解的依法治国首先就是以法律的形式保障公民的民主权利，其次就是将国家的整个治理过程纳入法治化的轨道。在建设社会主义法治国家的过程中，中国政府突出强调了依法治官、依法治吏、依法治政，因为政府组织和国家公务员是整个社会的表率，在他们中产生的滥用职权、贪污腐败，行贿受贿现象如果得不到有效遏止，依法治国就会变成一句空谈。进而，依法行政已经被提到了一个战略的高度，其含义是要求“各级政府和政府各部门行使职权都要纳入法制化的轨道。法律、法规对行政机关的职责和行使行政权的程序要作出明确的规定，为行政机关履行职责提供准确的依据。法律、法规作了规定，行政机关就要严格遵守、执行、依法履行职责，办事权限要合法、办事程序也要合法”(王忠禹，1999)。有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠是中国政府奉行的准绳，也是与治理理论对法治的强调相呼应的。2.决策和管理民主化，实现有效治理的积极尝试。公民有权依法参与对国家事务、社会事务、经济文化事务的管理是人民主权思想的重要内容，是衡量政治民主化的重要标尺。治理理论所强调的公开、透明、回应等理念最终也必须通过决策民主化和管理民主化，也即通过公民的公共参与才能实现。中国政府坚持在行政管理过程中的民主集中制和群众路线原则，鼓励下级管理人员和普通群众参与公共决策和管理。近年来，政府开始寻求更为制度化的途径，保障公民的参与权利，先后实行了政务公开制度、任前公示制度、举报制度、听证制度、人大旁听制度、公开审判制度、检务公开制度、警务公开制度、政府上网工程、咨询和建议制度等等。政府通过推行社会服务承诺制、政府采购制度、开通市长热线等体现现代管理精神的措施和办法，正在主动寻求政府和公民之间的互动，造就积极公民，实现“善治”目标。有些措施的实行已经收到明显效果，例如咨询和建议制度调动了大批学有专长的专家学者的积极性，越来越多的专业社团开始成为政府的智囊，为政府决策提供咨询和参谋。几年前，青年学者胡鞍钢根据对国家能力的研究所提出的报告，成为国家实行分税制改革的重要依据，已被传为佳话。中国政府已经认识到，它应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也应在程序上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。“近年来，中国政府致力于扩大公民参与公共行政的渠道，并使之制度化和法律化，就是在这方面的一个有益的实践。”(施绍祥，2000)3.民主选举，公共参与和民主监督的重要手段。选举制度是宪政制度体系中最重要的制度安排。实行选举制度意味着人民有权选择管理公共事务的领导人，也意味着人民保留着在不满意的情况下更改政策和撤换领导人的最终权利和最后手段。因此，它理所当然也是当代治理理论的基石。改革开放以来，中国政府在继续改善国家层面的选举制度的同时，将注意力主要放在了基层选举制度的建立和完善上。中共中央总书记在1997年中共十五大报告中郑重指出：“城乡基层政权和基层群众性组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”为此，中国政府采取了一些列举措，譬如：确定县级以下的人民代表大会代表由选民直接选举产生；推行村民委员会制度，规定村民委员由村民直接选举产生；在基层农村和乡镇引入“海选”机制，对候选人不作事先的“内定”，由选民直接选举产生；在各级权力机关的选举中引入差额选举办法，将原来候选人与应选人的等额，改为候选人必须多于应选人；在极个别地方，还尝试了乡、镇长的直接选举(俞可平，2000)。城市基层单位也推行了类似的选举制度。民主选举制度在中国的推行有着重要意义，它为公共参与和民主监督奠定了制度基础，人民通过手中所掌握的选举权，使自己参与公共事务的权利落到实处，对行政过程实施有效的监督。与民主选举制度相配套，基层群众的公共参与和民主监督的权利还得到了一些具体措施的保障。例如：80年代中期，基层行政管理机关就创造了“两公开一监督”形式，即公开办事制度，公开办事结果，监督行政机关及其办事人员；中共中央办公厅则在1998年发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主监督制度的通知》等。这些制度的建立和措施的实行正在为基层民主搭建必要的平台。4.村民自治和社区自治，民主的翅膀在飞。在中国政府看来，基层民主与基层自治密不可分，基层自治可以为公民提供最初的民主训练。在城乡社区这样的小共同体中实行自治，可以让公民获得基本的政治技能和心理感受，从而为他们参与国家政治生活提供知识积累，因此，基层自治对于中国民主进程来说有着实质性的意义。而且，改革开放后国家政权从基层某种程度上的调整和后撤所留下的权力真空，由整合起来的公民权来填补，对于国家来说，是最经济也可能是最好的选择了，除了民族区域自治外，中国目前试行的公民自治主要体现在三个领域：农村村民自治、城市社区自治和行业自治。城市的社区自治主要是指居民的各种自治制度，如居民委员会制度、社会综合治理制度、社区互助合作制度等。行业自治主要是指在某些专门领域中实行的职业自治制度，如企业自治、职工自治、同业自治等等(俞可平，2000)。众多城乡自治网络的出现已成为国家政治生活中的新鲜因素，它们所蕴涵的制度创新和民主实验的性质有可能在社会治理方面给人们带来意外惊喜，借用几位中国政治学者的比喻，它们好象“民主的翅膀在飞”。[参考文献][1]郭宝平.行政改革理论和实践的特点和误区[J].中国行政管理，1999(1)[2]施绍祥.公共行政的民主和责任取向[C].交流与研究.中国行政管理学会，2001[3]俞可平.治理与善治[C].社会科学文献出版社，2000[4]武树帜.加入世贸组织后的中国行政管理[J].中国行政管理，2000(7)[5]唐代望.中国公民参与国家管理的特点[J].中国行政管理，1999(1)[6]郭济.中国行政改革的现状和趋势[C].交流与研究.中国行政管理学会，2001[7]刘怡昌.迎接新世纪的重大变革--20世纪末中国重塑政府形象的行政体制改革[C].交流与研究.中国行政管理学会，2001[8]荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].中央编译出版社，1998

社区治理理论范文篇10

关键词：新公共管理理论；新公共服务理论

一、新公共服务理论的基本内涵

登哈特提出以公共服务来取代新公共管理。所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。登哈特的新公共服务理论主要包括以下方面的基本观点：

第一，针对企业家政府理论提出的掌舵而非划桨，登哈特提出政府的职能是服务，而不是掌舵。公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。

第二，行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是创造共享利益和共同责任。

第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。登哈特认为，为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确定具体的行动步骤。而且，这一计划不仅仅是要确立对一些将会朝着预期方向发展的政策方案的执行过程。

第四，为公民服务，而不是为顾客服务。公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种关于共同价值观的对话。因此，公务员不仅仅是要对“顾客”的要求做出回应，而是要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。在政府中，公正与公平是其提供服务是必须考虑的一个重要因素，政府不应该首先或仅仅只关注“顾客”自私的短期利益，相反，扮演着公民角色的人们必须关心更大的社区，必须对一些超越短期利益的事务承担义务，必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人的责任。换言之，政府必须关注公民的需要和利益。总之，新公共服务理论试图鼓励越来越多的人履行自己的公民义务并希望政府能够特别关注公民的声音。

第五，责任并不简单。公务员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法法律、社区价值、政治规范、职业标准以及公民利益。在登哈特看来，无论是传统行政学理论还是新公共管理理论，都倾向于将责任问题过于简单化。之前的理论模型并未反映当今公共服务的需求和现实，责任问题其实极为复杂，行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益，宪法法令、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。

第六，重视人，而不只是重视生产率。登哈特在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性。并且，从长远观点看，这种试图控制人类行为的理性做法在组织成员的价值和利益并未同时得到充分关注的情况下很可能要失败。登哈特的新公共服务理论已经充分认识到行政官员的工作不仅极为复杂而且面临着巨大的挑战，在他看来，行政官员既不像传统行政学理论所认为的那样只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员，也不像新公共管理理论所主张的那样只是市场的参与者，他们的动机和报酬远不止是一个薪水或保障的问题，他们希望与别人的生活有所区别。因此，分享领导权的概念对于为公共雇员和公民提供机会以便他们的言行符合其公共服务的动机和价值至关重要。他认为，分享领导权必定会具有相互尊重、彼此适应和相互支持的特点。他尤其强调，通过人民或人民一起来行使领导权可以改变参与者并且可以把他们的关注焦点转移到更高层次的价值观念上。在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样得到承认、支持和回报。

第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。登哈特认为，行政官员不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民。行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。这便是一种与看重利润和效率的企业所有者大不相同的观点。因此，登哈特认为，行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介职务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。

二、对新公共服务理论的评价

从理论视角看，新公共服务理论本质上是对传统行政学和新公共管理理论的一种扬弃，它试图吸收传统行政学理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益，更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新理论选择。他的新公共服务理论在当今的公共行政理论界具有十分显著的地位，它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们重新认识到公共服务主体的多元化。

然而，新公共服务理论在强调保证高质高效的公共服务和产品的同时，已凸显了其单向的服务型的方式已经不为时代所容。新公共服务最大的贡献应该是扮演了一个道德的训诫者，当公共机构和公共官员在追逐效率和改革中偏离自己的本份太远时，新公共服务把他们重新拉回了主干道。然而，新公共服务所倡导的（当然也包括之前相关的学者的理论），诸如公民参与、公民权、民主、正义等议题的价值和意义却远不止于道德训诫。随着民主进程的发展，公民社会的建立是必然的趋势，原有的体制已在诸多方面捉襟见肘。为了保证高质高效的公共服务和产品，必然要求服务的提供者和接收者相互沟通和协调，单向的控制型的方式已经不为时代所容。公共行政应追求更加开放和民主的模式，真正让利益相关方参与到决策和执行阶段，而不是闭门造车，然后强买强卖。

不难发现，社会的发展和进步得益于人类思想的解放，或说新思想的出现，因为新思想的出现将预示新的阶层和群体的出现，这些新的精英群体将引领人类不断的破旧迎新，创造新的时代。所以，从这方面来看，登哈特的号召也是有理的，“每个人都应该从自身做起”。如果每个人，至少是有那么一部分人，能够不断致力于培养自己的独立人格和素养，塑造和宣传社会责任和民主意识，并不断开拓和创造人类智慧的新领域，那么不论是登哈特所说的民主公民社会，还是说人类发展的新纪元，都不会太遥远！

三、新公共服务理论对我国的启示

在公共行政研究的长河中，人们往往只从单一视角看待公共行政。笔者所理解的登哈特的新公共服务理论是将强调公共组织的民主、公民权和公共利益服务置于整个公共行政的体系之中，关注民主、价值的同时并不是将管理、效率抛弃，二者是协调发展，配合着进行服务公众的。倘若一味追求服务而不把关定向，那国家社会将无规则可循。如果依据这样思想进行公共行政，在治理中国时，坚持适度原则，准确拿捏管理与服务的分量，相信对于中国治理会有重大益处。在21世纪的今天，对于公共行政这一领域的研究意识逐步深入。新公共服务理论的强调公平，注重公共利益，服务于公民的思想，对于人口众多的中国具有很好的指导作用。