社区行政管理论文十篇

社区行政管理论文篇1

关键词:行政管理群众自治衔接互动个案剖析

党的十七大报告指出:实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。研究政府行政管理与城市社区群众自治衔接互动问题,必须立足于当代中国基层民主发展的具体实践,运用科学的分析方法,把握其特点规律。“当前在城市社区治理的研究中,更多的只看到理论的逻辑而不见生活的逻辑,尚未真正地从城市社区的生活逻辑中理解纠纷解决机制,而且缺乏历史的维度。因此,以社区日常治理为平台,深入考察社区纠纷调解的实然状态及其决定性因素。对不同文化生态社区的个案进行比较,并关注历史的维度。应该成为该项研究的新路径。”本文亦认同这样的研究方法,在吸收前人社区研究经验成果的基础上,按照由面到点、由表及里、由浅入深、由普遍到具体的顺序,介绍了J省N市G区社区发展的概况,具体以福建路社区(文中简称“福区”)为个案研究对象,阐述了社区体制改革情况,最后专门选取了福区内部“车棚事件”做具体分析,层层递进,步步深入,抽丝剥茧,解析我国政府行政管理与社区群众自治衔接互动的基本要件。

一、选择福区为个案的理由与方法

改革开放以来,我国城市社区蓬勃发展,尤其是城市社区群众自治成绩显著,逐渐形成具有代表性的三种社区发展模式,即上海模式、沈阳模式和江汉模式。N市作为全国最早进行社区建设改革探索的城市之一,社区整体建设水平居于前列,并探索出了独具自身特色的建设治理模式。而N市G区的社区建设在全省全国都具有先进性,党和国家领导人先后多次视察该市基层社区,并高度赞扬了“三个把”的经验,即:把矛盾化解在社区、把稳定落实在社区、把和谐构建在社区。G区还率先提出了“税源经济是全区事业的生命线,社区建设是城区工作永恒的主题”,明确把社区建设作为新时期城区工作的突破口和立足点。作为G区管辖的一个社区,自2000年成立以来,福区内部各种组织之间关系一直比较协调,功能运作比较正常,居民参与社区建设的热情和实际能力较高,是典型的城市基层社区。尤其具有特色的是,2007年以来,G区开始了以建立“一支一居一站”为目标的社区体制改革,福区作为试点社区,走在了这一轮改革的前列,福区建设发展中政府行政管理与基层群众自治的衔接互动状况具有一定的典型性。因此,本文通过实地调研、访问座谈和文献研究等方法,分析福区日常事务中的典型事件,探讨福区创新发展的内在运行机理,试图寻找政府行政管理与社区群众自治有效衔接和良性互动之方略,探索推动社会和谐发展的可能路径。

二、福区个案的发展改革情况简介

福建路社区成立于2000年3月29日,隶属于N市G区挹江门街道,占地面积约0.235平方公里,拥有户籍居民1858户,约5140余人,流动人口1800人。福建路社区内有南京工业大学附属中学八中校区、南京医科大学二附院东院、挹江门街道办事处等单位和政府组织。2007年10月,N市G区委、区政府办公室联合转发区民政局关于《G区社区体制改革方案》(鼓委办发[2007]38号),明确提出以创建文明和谐社区为目标,以居民自治为主线,深化社区体制改革,推进党领导下的社区居民自治,解决社区居委会行政化问题,建设“居民自治、服务完善、保障有力、治安良好、环境优美、文明祥和、特色明显”的文明和谐社区。

三、个案研究的具体深入:车棚事件解析

2008年春,福区内4号、5号小区改造,原有自行车棚被拆除,居民住处因缺少车棚而导致车辆多有被盗。2008年3月16日上午8点30分,两处居民代表20人到社区办公室要求街道为他们建车棚,说:如果此事不解决,他们将会集体上访到区政府或市政府。社区党总支于2008年3月16日下午3点召开紧急会议,随后召开社区党员议事会商量对策,3月18日下午召开16名党员组成的社区党员议事会,决定将事情公示,并请居委会主任牵头召开社区议事园会议协商对策。3月19日下午4点,社区居民代表20余人、社区党总支书记、居委会主任、服务站站长和街道城管科科长参与车棚事件的对策评估,形成初步解决设想。社区党总支、社区居委会和服务站站长联合将协商结果及方案上报街道。2008年3月22日下午社区公共服务站高站长陪同街道分管领导陈副主任、城管科刘科长、谭副科长现场办公,具体研究实施步骤。在区建设局和街道办事处的支持下,车棚于2008年8月17日建好。分析整个车棚事件,我们可以清晰地看到这样一条逻辑主线:(1)居民自身利益受到威胁。居民居住小区内没有车棚,导致居民自行车屡次被盗,表明社区公共资源供给不足,本应由政府规划提供的公共资源没有保障到位。(2)居民表达自身的利益诉求。社区居民意识到自身的权益受损后,通过集体参与的方式来向社区表达自身诉求,并“扬言上访”,使得社区稳定与秩序的公益潜在受损。(3)社区组织力量介入。在接到社区居民的利益诉求后,社区党总支、居委会和社区公共服务站共同采取了应对措施,使社区承受的压力得到缓解。(4)社区调节力量遭遇困境。由于车棚的搭建涉及到城市整体规划和政府财政投入等问题,已经超出了社区组织内部处理的范畴,必须引入政府的行政力量,呼唤社区治理的多中心与政府的主导扶持。

四、个案研究的理论提升:衔接互动的基本要素

社区车棚的搭建事关群众利益,也关乎社区的发展稳定大局,是社区建设中具有典型意义的事件,事件的妥善解决揭示了政府行政管理与群众自治衔接互动的基本要素。

(一)二者衔接互动的核心——维护和拓展各自利益。

利益诉求是人们一切公共活动的根本动因,社区群众对自身权益的争取和维护,从而不断推动社区民主政治的发展,促进社区的全面建设与和谐稳定。在社会主义社会,人民群众和政府的利益在本质上一致,政府的宗旨也在于为人民服务。但是全局和局部、长远和眼前的利益有时会产生冲突和摩擦。从群众自身利益角度看,他们逐渐失去对政治运动和虚假形式的兴趣,有时为了自身的局部利益可能会不顾及全局和长远发展;从政府自身的利益来看,由于“威权主义的行政体制习惯于自上而下地建立垂直权力网络,计划经济留下了一个运用巨大权力的庞大官僚组织,他们的切身利益在于使无所不在的干预延续下去”。比如维持辖区稳定,建设一些短期见效的政绩工程,为执政官员赢取良好口碑,获得辖区群众的支持拥护和爱戴等等,这些都是政府组织及其内部人员的利益。

在某些问题上,人民群众利益和政府利益会形成一定的矛盾和冲突,人民群众和政府的权力博弈也由此产生。在社区治域,参与博弈的权力主体相当广泛,包括政府,各社会团体,有组织和无组织的群体,甚至于政治体系中的个体。政府自身是一种建立和维持秩序的超级权力,它拥有的权力来源于人民一致同意的让渡,它以国家的强制力量为后盾,作用的对象主要是整个社会的公共事务;社区的自治权力来源于社区全体居民的一致认同以及一定的社区公共价值和感情倾向,它以利益相关者之间的同意、乡规民约等为基础,不具有强制性。政府权力与社区群众自治权力的关系存在着两重属性。因此,二者有效衔接和良性互动围绕的核心是利益问题,政府与社区群众根本利益一致但具体利益存在差别,作为为人民服务的民主政府,必须以平等协商的姿态,在一定的平台机制上与人民群众展开交流互动,与基层自治组织展开衔接,实现政府行政管理权力与人民群众自治权力关系的和谐顺畅,消除政府管理服务的盲点,更好地维护人民群众根本利益。

(二)二者衔接互动的载体——社区内部组织。

政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动,需要一定的承接载体和实践平台,主要包括政府组织、社区内部组织及其构建的平台和机制。参与社区内部治理的主体主要有区街政府组织、社区居委会、社区公共服务站和其他社会组织等等。

政府在社区内部多元权力互动格局中具有统领和决定作用。在社区治域,并不排斥政府权力,相反要以政府权力的存在为依托。政府行政管理与社区群众自治能否实现有效衔接和良性互动,其关键点也在于政府是否能够正确运用手中权力,能否做到合理适当放权,放手促进社区自治自我发展。政府在衔接互动中的关键作用主要体现在以下几个方面:一是规划指导。政府通过在中长期的城市发展规划中列入社区建设项目,明确社区建设的目标。二是管理和服务。主要是按照国家法律的规定,对社区的自治组织、各种公益组织进行分类管理指导。三是组织协调功能。政府主要是协调其所辖区域内的各个社区、管理社区的各个具体政府职能部门之间的关系。四是监督和督促。城市基层政府作为社区工作直接指导部门,有责任对社区组织的运行秩序和工作人员的工作情况进行督导,并适时组织各类教育集训,提高社区工作人员的综合素质。

居委会是社区系统内部建设的核心,是分析社区系统内部治理结构的“钥匙”。居委会充分发挥法律赋予的自治组织作用,采用民主管理、民主决策等方式,充分尊重人民群众和他们的合理要求,使社区事务朝“自我管理”的方向发展。社区公共服务站是政府在社区的下设代表机构,专职处理政府行政指令下的社区日常行政事务,同时对社区居民反映的涉及到政府作为的问题进行解决。

(三)二者衔接互动的基础——社区居民有序公共参与的扩大。

社区居民的公共参与是指居民个体或者以一定组织的形式参与社区公共事务决策与管理过程的行为,它以一定的利益诉求作为驱使动机,以适当的组织行为作为其实现形式,以影响或者改变公共资源的分配为最终目标。在福区车棚事件之中,社区居民能够采用有组织的集体力量来理性表达自身诉求,因为有组织的参与效率总是高于单个人的参与效率。社区车棚的搭建属于社区公共生活,属于社区居民的经济利益和社会利益范畴,同时也是社区公共资源的供给和分配问题。它涉及到政府在社区的规划、社区的综合治理和社区居民整体利益维护等方面上的作为问题,超出了社区居民的私人空间。社区居民正是理性的意识到这一问题,才把自身的利益诉求向社区组织传达,并“扬言”上访。

在整个参与过程中,社区居民能够理性的采用合法平和的方式进行,并且充分意识到社区组织的巨大作用,按照正常程序来参与表达,在体制内采用遵守程序的方式表达诉求,说明社区居民政治参与的法治意识、参与技能都有了很大提高。总而言之,公民利益诉求与政治参与的成熟理性,为这一事件的妥善解决与社区公益的增进打下了良好的基础,社区居民有序合法的公共参与强化了政府行政管理与群众自治衔接互动的基础。

(四)二者衔接互动的保障——党在社区领导的加强和完善。

社区党组织是社区组织的领导核心,它在街道党组织的领导下开展工作。在政府行政管理与群众自治的衔接互动发展中,社区党总支的作用主要体现在:一是坚强有力的政治领导保障。在城市基层社区,居民对党的权威和能力有着强烈的认同。而在社区现行体制下,社区党组织领导社区居委会和社区公共服务站工作,它通过对党的路线方针政策的宣传教育,确保居民自治的政治方向正确。二是严密有效的组织动员保障。社区党组织对社区居民党员进行教育,并利用健全的组织体系和完善的组织生活,把社区党员有效地加以整合动员,发挥党员在各种事务中的先锋模范作用,提高了社区居民的参与意识和能力,增强其与政府沟通合作的愿望和技巧。三是广泛深入的沟通协调保障。党总支领导社区居委会和社区公共服务站工作,对社区内其它社会组织有引导作用,对社区整体事务进行指导,同时协调社区居委会和其它组织的关系,进一步形成社区自治发展的合力。(作者:南京政治学院理论教育一系研究生,研究方向:马克思主义中国化,政治学)

注释:

陈伟东等.转型期城市社区治理研究:已有进路及可能的拓展.学习论坛.2006年第8期,第40页.

姚坚.社区议事园.苏出准印(2004)字JSE-0000654号内部资料,第5页.

社区行政管理论文篇2

论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

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[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)

社区行政管理论文篇3

摘 要：“多中心治理”理论强调公民和社区组织的参与，凸显社区组织在社区管理和服务中的作用。但目前，社区组织参与社区事务仍存在制约因素。因此，须将社会组织的发展纳入社会建设的总体布局；创新社会管理体制，为社会组织的发展提供良好的运行环境；强化自身建设，提高社会组织的服务水平；深化制度改革，加强社会组织与其他社区管理主体的合作等积极培育社会组织，有效建设第三中心。

关键词：多中心治理；社会组织；社区管理；社区服务

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）03-0085-05

社会组织有广义与狭义之分。广义的社会组织是指，一定数量的成员在制度化的组织结构、机制规范的指导下，为了一定的组织目标而形成的共同活动群体，包括政府、军队、企业、政党、学校、宗族等；而狭义的社会组织是指除政府、企业之外为公众提供服务的组织，包括社会团体、基金会、部分中介组织以及民办非企业单位和众多的社区社会组织、农村专业合作组织等。本文所研究的社会组织是狭义上的社会组织。

一、“多中心治理”理论及其对我国社区管理学服务的启示

（一）“多中心”治理理论的具体内涵

20世纪70年代，西方各国开始进行治理变革，围绕公共事务管理中出现的“集体行动困境”、“公共地悲剧”、“搭便车”等治理困境，主要有两种应对之策，即政府的国有化和市场的私有化［1］。前者是指由中央政府决定谁能够使用公共资源，他们何时使用以及怎样使用这些资源，而且由中央政府对他们进行监督，对违规者进行惩罚；后者指通过创立一种私人占有制度代替公共资源共同使用的公共财产制度，由私人或私企对公共资源实行占有、管理及使用［2］。针对市场的逐利特性使得其无法兼顾所有的公共事务，而政府在管理中经常会出现低效和信息交流不畅等问题，奥斯特罗姆夫妇在广泛研究的基础上，证明了政府与市场之外的其他道路的存在（比如在社区中，除了政府和以市场化方式提供的服务以外，社区民众完全可以在自我组织的基础上进行自我管理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益）［3］。并进而提出“多中心”的治理理论。“多中心”一词不仅仅是公共物品的生产和公共事务的治理模式,更是一种思维方式和价值观念的体现。

“多中心”意味着公共事务的多个生产者和公共事务的多个管理者。就社区管理、服务领域而言，在宏观的规划与指导以及基础设施的提供中是以政府为核心的，政府在这方面承担着主要的职责；在以市场化方式提供的的社区服务中，主要由市场负责；而其他事务，诸如社区居民的文体娱乐、教育、权益保护、社区矛盾的调解，社区环境的保护，社区内居民间的互帮、互助等，这些主要由各类社会组织负责，其实质是社区居民的一种自我管理，社区居民也是众多社会组织的成员。

“多中心治理”意味着在社会管理中政府、市场与社会的共同参与。它打破了原先只能有一个中心的理论束缚（西方在社会管理领域中流行的公民社会理论与法团主义理论，一则强调以社会为中心，一则强调以国家为中心，都强调社会管理的单中心模式），形成了一个由多中心而构成的管理网络，也打破了原有理论在“分权”、“集权”问题上的争论（公民社会理论与法团主义理论作为两种针锋相对的理论，一则强调“分权”，一则强调“集权”，前者强调社会的事务社会办，后者强调社会的事务国家办）。

“多中心治理”下政府须转变其自身的角色与任务。“多中心理论”反对政府作为单一主体对公共资源的完全支配以及作为单一中心对社会事务进行全盘管理，但也并非一味限制政府在公共管理中作用的发挥，而是强调政府在角色、管理方式等方面的变化。

（二）“多中心”治理理论对我国社区管理与服务的启迪

随着改革不断深入，市场经济的建立和政府职能的转变都使得原先单一化的社区管理模式在面对居民多元化的需求时显得力不从心，纷繁复杂的公共事务使得政府陷入困境，“多中心理论”在促进社区运行，加强公共事务管理等方面对我国的实践有着重要的启迪。

“多中心理论”强调参与主体的多样性。除政府与市场外，第三方的力量至关重要，在国外，市场经济发展已久，公民社会也相当成熟，在社区管理中，社会组织与公民自身得以成为社区管理的主体。在我国，由于社区力量的不足，社会组织发展的不成熟，我们在社区管理中不能照搬“西方模式”，但“多中心理论”强调的共同参与理念值得借鉴。

“多中心理论”强调公民与社会组织的参与。一个社区运行的好坏，从公民与社区的互动频率中得以体现，社区管理水平的高低与社区服务质量的好坏也依赖公民对自身权利的认知和维护以及公民的广泛参与。作为公民服务自身、参与治理的重要载体，社会组织有助于增加社会沟通，有助于民众合理进行利益诉求，亦有助于培养社会公信和自律机制。社会组织在社会管理中与政府、市场的良性互动也更有助于公共情绪的分散和公共压力的排解，从而维护社会的“良序善治”。

“多中心理论”强调众多行为单位的自主独立性与相互协作性。行为单位的自主与协作都是受到规则制约的。“多中心理论”不是要在社会管理领域创造出独立的多个中心，而是强调在社会管理的不同层次，各个中心发挥各自不同的作用；不是要将社会组织的运作完全独立于政府监管之外，相反，社会组织的运作离不开政府的支持和管理。

二、多中心理论视角下社会组织在社区管理与服务中的功能与作用

（一）社会组织在社区管理与服务中的功能分析

多中心治理作为西方公共管理研究领域的一种新的治理模式，它以承认有限政府为前提，提出了政府与市场之外的治理公共事务的新的可能性，并在政府、市场这两个中心之外引入第三个中心，强调由多个权力中心和组织体制来治理公共事务,提供公共服务。社区是在一定地域中一定人口的集合体，但对社区的管理和服务的供给往往从外部进行，而忽视了其内部自我管理、自我服务的能力。这种能力的载体就是各类扎根于社区的社会组织。众所周知，社会组织实现自身功能靠的不是行政手段或经济手段，而是靠广大志愿者和社会成员的自愿参与。具体说来社会组织具有如下功能：

自主治理功能。发展健全的社会组织拥有完善的规章制度、民主的内部管理以及良好的自组织能力，能够借助内部成员间的信任和社会资本来进行合作，就组织目标、人事任免、活动安排等进行商议，因此，如果具有完备的社会支持，很少受到政府与市场的裹挟，就能实现自主治理的功能。

公共服务功能。公共服务是面向全体社会成员的，带有明显的公益性质，而公益性也是众多社会组织的特征之一。社会组织公共服务能力的获得，一是靠自身的资源积累。社会组织靠组织内部成员及其关系资源以及组织所掌握的社会资源为组织成员及社区居民提供公共服务；二是靠自身的地位优势。社会组织不以营利为目的，组织目标的实现也不依靠强制手段，因为贴近群众，比较熟悉群众的需求，它容易取得群众的信任；三是靠广大社会成员的积极参与。社会组织在秉承自我服务理念的同时将有志愿为居民服务的人员聚合在一起，从而调动居民参与到公共服务中来。

资源整合功能。按贝塔朗菲系统论的观点，组成系统的各个部分只有按特定秩序组织起来，才能发挥系统在各个部分孤立状态下所不具有的整体功能。社会组织资源整合的过程就是资源的优化配置的过程，这不仅是对物质资源，也针对人力资源与社会资源。社会组织通过内部的规章制度将成员组织起来，使他们能够协调一致地进行活动，同时，通过各项活动的组织将物质资源、社会资源的功用充分发挥出来。

文化丰富功能。在多种类型的社会组织中，有联谊交友的社交团体，比如老年秧歌队、合唱团、会等，使老年人安度晚年；有青少年教育的各类民办机构，比如，各类业余爱好培训班的开设，促进青少年素质的全面发展；有文化技艺交流、传播的民间协会，比如各类民间手工艺协会，在传承、保留我国传统手工艺的同时，也将我国优秀的传统文化传播开去。

（二）社会组织在社区管理与服务中的作用

推进社区民主建设的重要力量。城市社区的自治与农村居民的自治是我国民主建设的基石。随着社会组织的不断增多，居民参与也日益活跃起来，这些组织受到了基层政府的重视，被有意识地纳入到社区管理与服务中。为了有效协调政府与社会组织、社区居民的关系，在工作实践中，必须以民主为原则，实现社会组织和社区居民共同参与社区事务管理；为取得社会组织、社区居民的信任，居务、事务、财务的公开成为有效的管理手段，这些都在实践中推动社区的民主进程。

促进社区公益事业发展的有效资源。通过社区公益活动的开展，社会组织不仅能对弱势群体起到一定的帮助作用（比如对孤寡独居老人、残疾人群体、下岗失业人员的帮助），也能够发现社区居民其他的公益需求，从而向政府或基金会寻求帮助。另外，通过公益事业的开展，社会组织可以在社区内积聚一定的社会资本并将其转化为未来发展的资源。

提供社区服务的重要帮手。各类社会组织基于自身特点开展形式多样、内容丰富的服务活动，不仅有效扩展了社区服务的内容，也有益于社区民生建设的提升。例如，合唱队、舞蹈队、书画会等各类文体组织较好地填补了居民们业余生活的空白，这些文体组织依据居民们不同的需求，开展形式多样、内容丰富的活动，通过参加活动，居民们不仅锻炼了身体、也给自己带来了许多愉悦。这些都得到了广大居民的肯定。

以市场化方式运作的民办非企单位近年来表现出比较强劲的发展势头，截止2009年，全国已有民办非企单位19.04万个，大量的民办非企单位已将自己的触角延伸到教育、科技、法律、卫生等多个社会领域。其他类型的社会组织，诸如基金会、社会团体、部分中介组织，往往将一定区域的民众当作自己的服务对象，其服务范围并不局限在社区中，但其许多项目的实施仍是以社区为落脚点的，也间接为社区管理与服务发挥了作用，比如，基金会的资金支持，中介组织的智力支持等。

三、社会组织有效参与社区管理与服务的制约因素

评判社会组织是否有效地参与到了社区的管理与服务中，要看其是否与现行的体制相契合，看其在多大程度上承接了政府转移的职能，看其是否有效地弥补了政府遗留的公共服务空白，是否有效满足了社区居民的多样化需求。在当下，社会组织显然还没能实现对社区管理与服务的有效参与，仍然有制约社会组织有效参与社区管理与服务的因素存在。

（一）对社会组织的地位、作用认识不足

按照发达国家的发展经验来看，社会发展到一定程度，社区管理以及社区服务的提供更多的是依靠社会组织来进行。一些地方与部门对社会组织能够发挥的作用存在不少认识上的不足与偏差，有些认为社会组织的能力有限，无法有效参与社区管理，有些认为社会组织掌控的资源有限，无法为社区居民提供服务等。

（二）社会组织的管理体制不顺

我国目前对社会组织实行双重的管理体制，即登记管理部门和业务主管部门分别行使对社会组织的管理职能。不过许多社会组织因为在资金数量、会员总数等方面达不到登记的条件而游离于政府监管之外；一些社会组织因各种原因很难找到业务主管单位，导致登记注册困难，不得不选择在工商部门登记或不登记。现行管理制度实质上是对社会组织进行“管控”而不是服务，成为社会组织发展的制约因素之一。

（三）政府对社会组织的扶持力度不够

政府的扶持乏力主要表现在以下几个方面：第一，个别领导对于发展社会组织的观念意识淡薄，认为纷繁复杂的社区事务不需要社会组织的参与，政府也可以应付自如；第二，活动经费欠缺。社会组织一般都不会向成员收取会费，其活动经费主要靠政府、企业与个人的资助，但这种投入十分不固定，政府的投入也会经常变换方向，这使许多社会组织经济拮据，无法有效开展活动，社会组织的活力与凝聚力大打折扣；第三，社会组织的发展缺乏政府相关优惠政策的扶持，主要是缺少政府在税收、收费（管理费、证件费等）、办公场所的使用等方面的支持。

（四）社会组织自身能力的限制致使其参与社区管理和服务的能力不足

一方面大量的社会组织仍处于孕育发展阶段，对政府的依赖性较强，这从中央和许多地方政府出台的法规中可见一斑；另一方面，许多社会组织的内部管理也乏善可陈，制度规范不健全，民主治理不落实，财务管理不透明等等。自身能力的欠缺使得许多社会组织在面对居民的多元需求时，无法有效调动社会资源。

（五）社会组织对现行社区管理体制的嵌入程度不深

我国现行的社区管理模式主要为行政主导型的街居管理模式，这种管理模式强调政府管理，在社区则以街道办事处与居委会为管理核心，并辅以社区企事业单位与各类社会组织的共同参与配合。可以说，此种管理模式既照顾了现实国情，又为未来发展预留了空间。在现阶段，社会组织的一些职能与街道办事处和居委会存在交叉，而街道办事处和居委会为社会组织转移的部分职能却无合适的社会组织进行有效承接，即社会组织还没有完全融入到现行社区管理体制中，社会组织对现行社区管理体制的嵌入程度有待深化。

四、积极培育社会组织，参与社区管理与服务

当前，我国已进入社会管理创新时期。改革开放以来的经济体制改革使我国的社会结构发生了深刻的变化，利益格局进行着深刻的调整，人们的思想观念发生了巨大的变化，这使我们面临许多复杂的社会管理问题。如何借鉴“多中心治理理论”，在社会管理中充分发挥社会组织的优势与作用，使其有效参与社区管理与服务，是今后一段时间政府、社区重点关注的内容。

（一）提高认识水平，将社会组织的发展纳入社会建设的总体布局

推进以民生为本的社会建设，是未来发展中党和政府要着力解决的一个重大课题，而发挥好社会组织的作用对社会建设意义重大。党和政府应充分认识社会组织在社会、经济领域里的重要作用，积极培育发展社会组织，将社会组织发展纳入经济社会发展计划和政府绩效考核体系，切实帮助社会组织解决发展中的问题，努力在经济、教育、科学、卫生、文化等事业中突出社会组织的内容，为社会组织的发展提供良好的环境，真正发挥社会组织对经济社会发展的促进作用。

（二）创新社会管理体制，为社会组织的发展提供良好的运行环境

一是要改变现行对社会组织的双重管理体制。登记管理部门和业务指导部门对社会组织的双重管理，使得众多社会组织因找不到合适的业务部门而被迫成为游离于法律体系之外的非法组织，也使得许多社会组织的正常工作受到业务部门的干扰。应充分尊重社会组织的自我管理权力，逐步淡化业务主管部门对社会组织工作的具体指导，或者在一些社会组织中直接取消业务主管部门的存在；二是要加强对社会组织的分类指导与管理。社会组织作为政府组织、市场组织外其他组织的合称，其种类是多样的，其性质差别也较大，因此，应依据社会组织的不同类型而进行不同的管理和指导；三是要加强社会组织的备案制度。因许多社会组织不符合现行法律法规的条件，无法到相关部门进行登记而造成大量社会组织处于非法的状态，为此，应加强社会组织的备案制度，对暂不符合条件的予以备案，以使其纳入到政府的日常管理中。

（三）加大政府扶持力度，为社会组织的壮大提供政策扶持

社会组织的运作离不开资金的支持，正常工作的开展也离不开资金的保障，因此，社会组织的培育须保证资金的充足。政府可对社会组织采取税收方面的优惠、进行财政上的补贴或设立专项资金对社会组织进行扶持。例如，嘉兴市规定社会组织可享受包括营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、契税等方面的税收优惠；天津市滨海新区借助社会组织孵化机构对社会组织提供小额补贴；深圳罗湖区区委、区政府特别安排5000万元专项资金以支持社会组织的发展。社会组织要参与到社区服务、社区建设、社区福利中，同样离不开政府的政策支持，需要政府在人才、场地、公共设施等方面的支持。

（四）强化自身建设，提高社会组织的服务水平

在强化自身建设方面，除了完善组织制度，坚持组织目标，提升组织形象之外，人才队伍的建设以及与群众的密切联系也至关重要。人才是社会组织能够持续发展的关键，社会组织应设法吸引具有较高沟通能力、组织协调能力、学习能力、服务意识、奉献意识的人员到社会组织中任职；同时，应设法提高专职社工的待遇，使专职社工职位更具吸引力、竞争力。致力于为社区服务的社会组织在日常的工作中，必须始终以社区为依托，与居民保持密切联系，这样才能及时发现民众的需求，才能真正“弥补”政府和市场遗留下的职能空间。

（五）深化制度改革，加强社会组织与其他社区管理主体的合作

新时期，应正视社会组织的功能并将其嵌入到现行社区管理体制中，以发挥社会组织的作用。具体来说，可以在街道、居委会或社区其他地方设立社会组织中心，通过与街道、居委会的分工将一部分社会职能转移出来，由社会组织完成。同时，社会组织应与街道、居委会保持密切联系，共同解决社区事务。

在各地的探索中，购买服务的形式较为恰当地将许多职能转移到社会组织中，政府通过这种形式将原先由自身提供的公共服务交由有资质的社会组织来完成，并在评估后给予一定的费用。具体而言，就是围绕政府购买服务，将社区居民、社会组织、政府等连结成一个整体，以社区居民的需求为依据设定购买服务的内容，以社会组织为政府购买服务的主要对象，使之成为政府财政支出的常项，成为政府日常工作的重要组成部分。在服务的具体购买过程中，应秉承竞争的原则，让社会组织在竞争中优胜劣汰，一步步发展壮大；秉承事后付费的原则，即对完成的服务进行评估，按完成的质量来支付费用；应充分发挥民众在此过程中的监督作用，让社会组织的服务能够真正做到让民众满意。

参考文献：

［1］张克中.公共治理之道：埃莉诺•奥斯特罗姆理论述评［J］.政治学研究，2009（6）：83-93.

社区行政管理论文篇4

关键词：治理理论；实践；综述

中图分类号：C94-0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）25-0126-04

自20世纪70年代末开始，西方发达国家的政府管理出现了从统治到治理的广泛变革，强调市场、企业、NGO和各类公民组织在治理过程中合作作用的治理理论逐渐得到世界的广泛认可。与此同时，国内学术界也逐渐意识到，传统的政府与社会高度合一的社会治理模式在社会快速变革条件下表现出的适应性不良等问题，公共治理领域的研究呈现出蓬勃发展的势头。充分借鉴治理理论及应用实践经验，对于提高我国政府社会管理的能力和水平，推进社会管理创新具有重要的借鉴意义。

一、国内外治理理论及研究

（一）西方治理理论

20世纪后期，西方福利国家出现了严重的政府管理危机，由于政府“超级保姆”的角色，导致了政府职能扩张、机构臃肿、效率低下等种种弊病，导致公民强烈不满。全球化的深入也使、环境保护、市场垄断等国际问题逐步发酵，种种不可治理性以及新地方主义的兴起，强烈地冲击了传统的社会科学。与此同时，人们也开始认识到作为新兴力量的非政府组织和公民群体，对于弥补市场机制弊端和政府功能失效的重要作用。在此背景下，治理理论作为一种既重视发挥政府功能，又重视社会组织相互合作、共同管理的方式和理念，于20世纪90年代正式登上历史舞台。①自此，治理理论逐步成为西方学术界探讨的理论热点[1]。

西方治理理论为我们描绘了一幅崭新的政治画卷。从上述关于治理的观点中不难看出，这些理论家们都反映了治理的一些共同特征，即：管理主体从传统一元管理主体向多元治理主体转变；政府职能从职能全能走向治理职能有限；政府与市场，尤其与社会组织和公民的关系从单方强制走向自愿平等的协调合作关系；政府更加突出其透明性、责任性、回应性及有效性的特征等。近年来，随着人们对治理理论认识的不断加深，研究范围也从全球治理、国家治理、社会治理到社区治理，从治理主体、治理结构、治理机制到治理评价体系等多方面深入。目前，西方治理理论研究主要表现为两个趋势。一是重新向现代性回归。明显特征是国家的元治理地位在实践中得到确立，也就是说政府作为制度的保障者、公共责任的最终负责者必须居于主要位置，同时新公共管理的私人部门公共服务的方式也得到了反思。二是项目层次上的治理在西方得到高度重视，研究者通过项目来比较等级制、市场和网络的治理绩效，从而找出决定各种治理绩效的那些因素。这种理论意图使得治理理论正逐步成为突破经典理论、开拓新实践领域的旗帜。

（二）国内有关治理理论的研究

国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，源于1995年发表于“公共论丛”第一辑《市场逻辑与国家观念》上署名知贤的论文：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》[6]。2000年，随着俞可平主编的《治理与善治》论文集的出版，该理论逐渐成为国内学术界的热点。

可以看到，我国学者已经形成了比较一致的理论见解，即治理有别于统治，它打破了市场与经济、公共领域与私人领域、政治国家与公民社会的传统两分法思维模式，把有效的管理看作两者的合作互动过程，力图建立起全新的公共事务管理新范式。同时，我们在看到治理理论的优点时，也需要注意到中国有着异于西方的国情，从中国的实际问题出发，才能实现有别于西方所谓“国家重构”的现代国家和政治制度的建构。

二、治理理论的国内外应用实践

（一）国外实践

20世纪末，治理理论最先被西方国家广泛运用于政治发展和行政改革的实践领域，并出现了大范围的地方治理创新运动。国外社会治理的应用涉及行政管理领域、经济领域、教育领域等多个领域，其中治理理论在社区管理中的运用与实践经验较突出，值得借鉴。

1.美国——典型的公民自治型的社区治理模式

美国的社区治理一直被认为是一种公民自治的典型形态，社区并不是作为政府的一个基层管理单元（行政区划）而存在。联邦各州乃至各个市、镇，都有其独特的社区治理方式，但在社区发展和管理上，基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。他们将具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。社区居民的广泛和积极参与为社区治理注入了民主的活力，公共服务企业的运作促进了社区治理的市场化，公共服务组织的加入引起了社区治理的组织化，社区权力的分散最终构成了社区治理的多元化特征。

2.日本——“行政+自治”的合作式治理模式

在日本，民众主要通过大量结社方式（通常表现第三部门或自治组织）参与社会治理，并主要在政府和企业力不从心的治理领域提供帮助，或在其中发挥桥梁和中介作用。1998年，日本制定《特定NPO法案》并辅之以一系列管理制度，开启了日本民间组织注册管理制度发展的新时期，让民间组织具备了法律上的合法地位。同时，日本的税法修正案为公民社团的税收优惠政策奠定了法律基础。从社区治理看，日本社区治理方面的最大特色在于形成了“行政—自治”混合模式，政府对社区发展的干预较为宽松。在城市基层社区层面，最基本的自治组织是町内会，1991年日本国会在修改《地方自治法》时，将町内会作为“地缘群体”写进了该法的附则中，正式确立了町内会的民间地位，表明了政府向民间让渡管理空间、下放权力的意向。日本的社区治理在本质上体现出国家主导和社会自治相互交织的两重性，使得公民对社区自治拥有更多的自。

3.新加坡——行政主导式的社区治理模式

新加坡社区治理的显著特征是政府和执政党的党政强介入，具有浓厚的行政色彩。新加坡自上而下有一套完整的社区管理组织系统，包括国家层面的社区发展、青年和体育部以及人民协会，地区层面的社区发展理事会，社区层面的公民咨询委员会、居民联络所以及居民委员会或邻里委员会等，各级组织形成直接或间接的上下隶属关系。有关社区建设发展的事务，由政府部门规划、组织、实施和协调，社区建设和治理的经费也主要来自政府的财政拨款。虽然新加坡城市社区治理中集权色彩较浓，但在执政党和政府的倡导和推动下，新加坡的民间组织乃至企业等其他社会组织及社会义务工作者等都积极参与社区治理，共同构成新加坡的社区治理体系。

（二）国内实践

从国内来看，仅有为数不多的城市开展了大规模的治理创新实践，部分省市的实践仍然集中在一些生产、生活领域或重大项目上。其中，以杭州城市公共事务治理和深圳盐田区社区治理为代表的实践成效较为明显。

1.杭州“社会复合主体”治理创新

杭州在面临工业化、城市化和信息化社会的转型过程中，提出“社会复合主体”崭新发展思路，将提升城市生活品质，并进而推动政府自身的改革和创新作为城市发展目标。在“社会复合主体”系统中，政府主导力、企业主体力、社会运作和市场配置资源能力“三力合一”，政府在宏观控制和战略决策层面发挥主导作用，而企业、社会组织则着力于微观资源配置和生产。鉴于其在城市公共事务治理方面的革新，“杭州模式”不同程度地被一些城市效仿与借鉴。但由于该模式还处在探索阶段，如何结合中国城市实际，完善复合治理机制，还有待进一步探索和研究。

2.深圳市盐田区的“社区治理体制改革

深圳市盐田区的“社区治理体制改革”始于1999年，其最大的特点是妥善地处理了行政权与自治权的关系。一方面创建了标志政社分离的“一会两站”的社区治理新模式，即社区居委会、社区工作站和社区服务站组成的社区组织体系，另一方面直接选举了回归基层群众性自治组织的社区居民委员会，使社区建设逐渐由政府主导变为社会主导，达到并推动社区居委会自治。这样，基层政府部门摆脱了部分管理事务，增强自身的执政能力和行政能力；社区居委会回归了基层群众自治组织的法律地位，强化了自治功能，淡化了政府管理色彩。在明确了各自的角色和职责的基础上，政府部门、居民和居民组织、社区服务机构都积极地参与到社区治理之中，新的社区治理体制和机制也相应建立起来。

三、未来的研究方向

基于以上对治理理论及相关应用实践的研究，本文认为，在以后的研究中，我们可以从以下几个方面继续研究：

一是加强对治理理论的系统性研究，进一步探索适合中国发展特色的治理模式。目前，西方对治理理论的研究已有20多年，也在很多国家、很多领域进行了相关的实践并积累了丰富的经验。而我国是近几年才充分引进治理理论的研究，国内研究也主要集中在理论的引进、内涵的解读等方面，没有深入地将该理论与中国的国情、实践完美结合。因此，在下一步的研究中，应进一步将中国发展情况与西方治理理论产生的时代背景、经济社会发展背景、国家背景等做充分比较，探索一条适合中国国情发展的治理道路，而不是照抄与照搬。

二是强化社会治理、城市治理等在治理理论中的分支研究。治理理论产生后，产生了很多分支研究，比如国际治理、社会治理、城市治理、社区治理等等，目前国内关于治理理论的研究主要集中在治理理论本身的研究。针对目前我国在工业化、城市化过程中面对的日益复杂的社会管理状况、城市管理状况等，在下一步的研究中，可相应在社会治理、城市治理、社区治理等具体的领域范畴进行相关研究。

三是加强对相关实践的跟踪研究，从中不断总结经验。实践是检验真理之母，没有实践，理论便只是理论。目前，西方国家在治理探索方面出现了一些新的趋势，也在针对国情不断地做优化和调整，理论不是一层不变的，实践也不是一成不变的。针对他们产生的一些新情况、新趋势，我们应该更加密切关注，并加以跟踪研究，避免走他们所走过的失败的老路，去其糟粕、取其精华。同时，国内对治理的实践参差不齐，基本上是小规模、小领域、小项目等范围内的实践，个人认为，目前应继续保持跟踪观察研究，在政府层面也不急于做大范围的实践探索，待理论体系更加完善、实践经验更多的前提下，再进行大范围探索实践亦不晚。

参考文献：

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[3][英]格里.斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志：中文版，1999，（2）.

[4][英]罗伯特.罗茨.新的治理[M]//俞可平.治理与善治.北京：社会科学文献出版社，2000.

[5][美]埃莉诺.奥斯特罗姆.公共事务的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海：三联书店，2000.

[6]智贤.现代治道新概念[M]//刘军宁.市场逻辑与国家观念，北京：生活·读书·新知三联书店，1995.

[7]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[8]毛寿龙，李梅，陈幽汉.西方政府的治道变革[M].北京：中国人民大学出版社，1998.

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[10]徐勇.治理转型与竞争——合作主义[J].政治学（人大复印报刊资料），2001，（7）.

[11]楼苏萍.治理理论分析路径的差异与比较[J].中国行政管理，2005，（4）.

[12]孔繁斌.治理与善治制度移植：中国选择的逻辑[J].马克思主义与现实，2003，（3）.

[13]何增科.治理、善治与中国政治发展[J].中共福建省委党校学报，2002，（3）.

社区行政管理论文篇5

关键词： 社区； 社区建设； 基层社会管理

中图分类号： C916 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）01-0043-04

A Literature Review on the Community-Building in Urban China

YANG Teng-yuan

（1. School of Public Management， Inner Mongolia University， Huhhot 010070， China； 2. School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： The domestic research on the community-building in urban China has been developing from five perspectives： sorting out the practical models of the movement， the state-society relation， the governance theory， the social capital theory， and the community autonomy. Besides showing what the researchers are focusing on， these perspectives also show somehow the conceptual and institutional changes of the primary-level social management in urban areas. It is revealed that what confuses the community-building has been recognized clearly without a through road having been scrabbled.

Key words： community； community-building； primary-level social management

启动于20世纪70年代末的改革直接推动了中国的社会转型。在社会利益分化和利益重组的背景下，对基层社会生活加以组织和协调的过程就是基层社会管理。它既涉及管理技术，也关乎决策体制。中国的实践经验在于，对基层社会的管理经历了从政府全面监管到调动多元主体参与共治的过程，社区建设就是中国城市基层社会管理的重要实践形式。

在中文表述中，“社区”在内涵上有其特指性，它特指“经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”，[1] 也就是城市管理和基层社会管理的最小行政区划。“社区建设”着眼于对社区的整体建设，既要实现公共产品或公共服务的供给，也要实现基层政权的组织建设和居民参与。在具体讨论中，这个概念还不断得到充实，具有了“居民之间共同营造、共同参与、共同治理、共同居住的精神与生活的家园”的内涵，[2] 从而在涵盖力上得以扩展。

不过，“社区建设”特别强调国家和政府在基层社会生活中的主导地位，由此传递出一种由国家自上而下地施加其力量的意涵。换言之，在中文语境里，“社区建设”内含了权力关系，表达的是“建设者”对“被建设者”的主导与控制。对社区建设的既有研究总是以这种权力关系为前提，试图从工具意义上探索可用的、好用的、管用的社区建设模式。

中国城市社区建设的初衷，旨在适应社会主义市场经济体制的需要，由社区承接“单位制”解体所剥离的社会职能和政府职能。对此，在理论和实践层面上呈现出两种不同的取向，“一种是着眼于基层政权建设，强调城市管理权力的下放和国家权力在社区的整合，扩大基层政府的职能，使街道办事处由主要承担民政职能转为整个街区的社会综合管理，甚至主张干脆将街道建成一级政府。另一种是着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治，建立社区自治组织，并通过这一组织动员社会参与，进行社会整合，进而形成‘社区制’社会”。[3]2

围绕这两种研究取向，对社区建设的具体研究主要从五种角度展开。

一、对社区建设实践模式和组织架构的梳理

基于各地的实践经验，人们梳理出6种我国社区建设模式（见表1），这些模式在实质上都是从组织建设的角度所做的设计和探索。

经济改革带来的社会结构转型要求对基层社会重新进行动员和整合，以充分培育基层群众自治发展所需要的社会基础。在城市，这种动员和整合体现为通过社区建设来培育居民的社区认同、公益观念和参与意识。《城市居民委员会组织法》把社区居委会定位成城市居民实行自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，这为搭建社区建设的组织架构提供了法律保障。然而，群众自治组织在社区建设中发挥主体性地位，除了要有政治、经济和社会发展的推动之外，还需要构建好自身发展的政治基础，其核心就是处理好基层群众自治发展中党、国家与社会的关系。[7]27-32因此，中国的社区建设，就是要找到群众自治组织和基层党组织之间的合理架构。表1展示的社区建设模式，无不是对这种组织架构的探索。

上述六种模式虽各有特色，但是在形式上也具有明显的一致性，可以将其概括为：一个核心，即党的领导；两个目标，即社区自治和社区服务；双重动力，即政府推进和社会推进；三大治理主体，即政府、社区、社会组织（见图1）。[5]160

除了从组织建设的角度对社区建设的实践模式加以总结外，人们也对社区基层组织的实际运行效果作了探讨。对此，比较一致看法是，中国的城市社区建设存在着社区居民自治组织内卷化的现象，这也是社区居委会运行的现实困境。

具体而言，由于中国的城市社区建设不是为了孕育和发展生活共同体，而是为了强化社区的街道政府，所以其实质是国家权力在基层都市生活中的技术性转变。[8] 就居委会的组织变革历程而言，虽然已经产生了社区代表大会、居委会的委员直选等组织要素，但居委会组织的实际运作机制却尚未发生实质变化。社区居委会依然承担了政府下派的大量行政工作，它也一如既往地被各级政府视为下属部门。因此，各级政府可以轻易地把社区居委会卷入行政体系内，也就是政府职能向社区居委会的“内卷”。[9] 在这种运作逻辑下，社区居委会的行为取向必然是谋求在社区范围内扩张其行政权力，而不是凝聚社区的自治力量。结果，基层政权的重建，只是保持了国家权力在基层的动员能力，而没有带来对基层社会生活实际整合效益的提高。[10]

二、国家和社会关系视野下的社区建设

以国家和社会的关系作为分析社区建设的角度之一，就是把社区视为国家与社会互动的领域，旨在考察基层社会的权力关系。通常有两种思路：一是建构应然的“国家-社会”关系模式；二是分析实然的权力配置和运作状况。

第一种思路认为，20世纪80年代以来中国进行的经济体制和社会体制改革，使国家和社会关系模式从“大政府-小社会”朝者“小政府-大社会”转变，但是市场要素和社会要素的发育依然有赖于政府的主导和推动。从这个意义上说，“小政府”同时也应是一个“强政府”。换言之，“强政府-强社会”的关系模式、政府主导与社区自治的有机结合，应该是中国进行社区建设的体制要求及建设取向。[11]

第二种思路认为，社区建设本身意味着对中国城市基层社会生活加以改造，即实现单位制社会向社区制社会的转变。在此过程中，由于无法继续借助单位来全面贯彻其意志以直接控制社会，所以国家必须重建其在城市基层社会的权力秩序，这种重建的途径就是社区建设。实现新的权力秩序，有赖于国家、地方政府、官僚系统、社区自治组织、社会团体、企事业单位、社区精英以及居民个人之间达成力量和利益上的平衡。对此，有人观察发现，在社区的实际权力架构中，真正占有权力资源并发挥决策作用的是国家政权，社区居委会并不具备制度创新的能力和空间，只能复制政府的组织模式并借助行政力量来发挥其功能，结果，社区并未因单位制的退出而自动成为社会力量活跃的领域，而是被重新纳入政府的监管体系里。[9] 与此相反，也有论者指出，在社区建设过程中，国家不是全能的，居委会等社区组织也不是完全被动的服从者，不同的国家单位和社会组织都在力图通过扩大行为选择集合的策略，以控制不确定因素并促进自身的存在、发展和壮大。因此，一种社区管理体制的形成，实际上是国家和社会策略互动的产物，国家和社会其实都是策略行为者，其各自的行为动力在于权力或利益上的自主性。社区建设历程反映出的权力变迁规律是，政府通过官僚规则的持续供给形成集权态势，而后有选择地向社会分权。[6]209说到底，从国家与社会关系的角度考察社区建设，实际上是探讨国家权力在基层社会的组织化配置和运行状况。

三、治理理论视野下的社区建设

从治理的角度讨论社区建设，本身就是对国家与社会关系的结构描述或者理念设计。[12] 政治学将“治理”理解成政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。[13]5把治理理论引入社区建设的实践，正是看到了“治理”在避免统治危机方面的应用价值。所谓统治危机，就是政府单独管理社会导致社会效率下降和政府合法性弱化的情形。摆脱这种危机，需要对城市政府能力及其有限性的双重承认，即一方面强调政府在新体系中的地位，另一方面强调政府只是发挥管理作用的力量之一。这就要求突破城市社区建设现有的框架，把社区建设从城市基层延伸至城市最高权威体系，推进政府、市民以及中间组织在各个层次的互动、协调、合作以实现治理的优化。[14] 基于类似的逻辑，“社区治理”被理解为政府、社区组织、非营利组织、辖区单位、居民等多元治理主体基于市场原则、公共利益和社区认同，实现协调合作、有效供给社区公共物品、满足社区需求、优化社区秩序的过程与机制。其特点是：由单一的政府治理主体转变为上述多元治理主体；治理过程由行政控制转为民主协商；治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构。[15]

从治理的角度讨论社区建设不啻为理念层面上的设计和倡导。那么，实现社区建设的多元治理是可能的吗？有论者认为：公共责任理念引导、公共规则规制的社区多中心治理秩序，将是激发社区治理多中心因素的积极性和主动性、促进集体行动和社区善治的重要条件。[16] 但是，也有论者指出中国的城市社区治理存在三种现实困境：（1）居民委员会、业主委员会和物业管理公司作为社区治理中的主体，分别从社区治理、自治治理和专业治理的角度作用于社区建设。这些主体有着不同的利益，由此引致的利益博弈必将累及社区治理的效率；（2）社区不能有效地发挥管理作用、社区内的资源不能得到充分的利用，由此造成的“社区失灵”会给社区建设带来困扰；（3）非政府组织在社区治理中应有作用尚未得到充分体现。[17] 这些现实困境的普遍存在，显然会对公共责任理念、多中心治理秩序的实现构成挑战。

四、社会资本视野下的社区建设

从“国家和社会的关系”以及“治理理论”的角度讨论城市社区建设，侧重于辨识社区建设的外在结构或参与主体之间的关系。相对地，从“社会资本”角度的考察，则侧重于考量社区建设的内生资源和要素。社会资本关注网络、规范、信任等社会内部的文化机制，强调经由集体行动和组织行为形成的社会关联以及由此产生的沟通、协调、互惠合作等价值才是推动社会发展或经济繁荣的关键因素。“之所以被称作社会资本，一是因为它们存在于社会关系之中，二是因为它们可以带来增值，被认为是无形资产”。[18]356

从社会资本的角度讨论社区建设，存在两种思路，一种是辨识社区建设中有哪些“社会资本”，并判断其实际表现；二是通过培育社会资本来巩固社区建设的成果。

第一种思路下，有人认为社会资本包含三种要素：一是关系网络，即邻里关系、家庭关系、朋友关系、工作关系、组织关系等；二是居民参与，即社区居民参与社区组织活动和参与社区事务管理的情况；三是信任度，即存在于社区居民之间、居民与社区组织、社区与社区外其他组织和个体的信任程度。相应地，社会资本的缺失就表现为：人际关系冷漠与关系网络缺乏；社区内部的低信任度；社区归属、认同感缺失。[19] 有人把城市社区社会资本划分为社区规范、社区信任、社区归属感、社区参与、社区人际交往和社区自组织等六种，相应地，社区资本的缺失也体现在这六种资源的不足。[20]中国社区建设所面临的困境在于，由于社会结构的变迁和不稳定性、社会空间的极化和隔离所带来的社会网络的封闭性和同质性，社区社会资本出现不断弱化的趋势。[21]

第二种思路下，社会资本作为一种非制度安排，通过增加其存量可以解决制度建设所无法解决的问题。社会资本理论的产生在一定程度上是出于对人为的制度设计的质疑，它更看重人们在社会生活中自然形成的规则。作为公民社会的产物，社会资本正在成为国家与市场之外的第三种可用资源。拥有较多优良社会资本的社会能够有效地组织起来，在广泛的领域实现互的合作。[22]

显然，重要的或许并不是说服人们去同意“社会资本很好很重要”，而是在于“如何培育社会资本”。对此，有人认为，在城市社区建设中，只有培育及建立城市居民和组织间的信任、规范与网络，增强社区居民对社区的归属感和认同感，调动其参与社区建设的积极性，才能达到建立现代公民社会和增强社区居民社会资本的目的。[23] 有人认为，培育社会资本需要依靠政府做三方面的工作：首先，培养社区精英，鼓励自组织发展；其次，扩大社区公共资源，增强成员对社区以及社区治理创新制度的依存度；最后，培育社区文化，促进社区成员公民意识和社区归属感。[24]

需要指出的是，如果国家力量的过度介入正是制约社会资本发育的因素，那么又如何通过政府之手来培育社会资本呢？如果社会资本的缺失正是表现为社区参与不足、归属感稀缺和自组织性差等方面，那么提升社会资本的途径可以是扩大社区参与、增强社区归属感或提升自组织程度吗？

五、社区自治视野下的社区建设

社区自治与居民参与一贯被视为社区建设的归宿。通过自治组织，社区成员进行自我管理、自我教育和自我服务，既是政府和市场两种机制之外能够满足自身需求的重要途径，也是参与解决社区发展问题的重要形式。这不但在启动社区建设的官方文件中得到了明确表述，[2]更得到了研究者的普遍认同。费孝通指出，由于只有居民自己才清楚自己的愿望和要求，所以在社区建设的过程中，有些事务就要由居民们自己商量决定。在此基础上，即便不同居民的愿望和要求存有差别，也可以通过协商、调解自行解决。[25] 徐勇也认为，社区建设应该强化社区居民自治的导向，它既是社区建设的内在要求，也是一种管理成本较低的组织机制，最终有利于扩大公民有序的政治参与、加强基层民主建设。[26]

不过，居民参与和社区自治在社区建设过程中的实际表现，却是另一番情景。有论者指出，在街道办和居委会的管束下，居民缺少参与社区事务决策和管理的途径，他们也早已习惯等待政府安排、寻求政府帮助，因而缺乏参与社区活动的积极性。[27] 一方面，居民群体的需求差异及其社会资源和行动能力上的差异，会导致他们选择参与不同的社区事务；另一方面，居委会动员的参与主要是个体化的离散参与，参与过程也多是执行党和国家的政策，并不鼓励居民进行自主性的利益表达。此外，国家权力对社区参与的干预使居民倾向于认为社区是以居委会为管理机构的基层行政管理辖区。结果，参与过程通常只是让居民学会了如何通过与居委会干部建立私人关系来满足个人需求，而没能使他们产生一种超越个体利益的公民精神和因参与了社会改造过程而生发的主体性，这就导致“社区建设”所建构起来的社区不是一个地域社会生活共同体，而是一个国家治理单元。[28]

为何在价值取向和现实判断之间会出现上述反差呢？这是因为，社区自治或居民参与不仅仅取决于人们的意愿，还涉及条件问题。社区建设不仅需要强化人力、物力和财力等“硬”的方面的投入，更需要参与渠道、自治规则等“软”的方面的立章建制。

六、结论

研究社区建设的五种角度中，对社区建设实践模式的梳理，旨在探索国家政权和社会权利运行的基层组织架构；其他四种角度旨在分析国家权力和社会权利之间的力量对比和分布状况，并从学理上指明了扩大和强化社会力量的必要性和紧迫性。

综合起来看，既有研究或隐或显地透露出一种期许，即通过社区建设实现国家与社会之间的平衡，希望构建“强国家-强社会”的关系模式。然而，政府主导下的社区建设实践过程却内在地跟“强社会”所要求的居民参与和社区自治相抵牾；然而，研究者们在寻找出路时，几乎一致地把改变局面的动力寄托在政府身上。所以说，上述文献评述显示，人们已经清晰地看到了城市社区建设的困节点，但是尚未找到切实可行的突破口。

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社区行政管理论文篇6

关键词： 农村社会管理；管理主体；管理体制；管理模式

中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：2095-0829（2012）06-0006-04

“社会管理”一词在我国政府工作报告中首次出现是在1993 年第八届全国人民代表大会第一次会议上。当年的政府工作报告指出， 国务院机构改革方案的重点是加强宏观调控和监督部门， 强化社会管理职能部门。2002年，我国政府工作报告提出，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。从2002年到2011年每年的政府工作报告都提到社会管理，可见，社会管理在我国经济社会发展中具有十分重要的位置。学术界集中对A社会管理进行研究也是近十年的事情，所取得的成果，给社会管理实践提供了有益的指导。

一、农村社会管理研究现状

在中国知网CNKI上以“题名：社会管理，时间1979～2012年”查询，截止2012年3月27日，显示4 549条记录，其士论文6条，硕士论文59条，会议论文287条，期刊论文4 197条；2000年后的记录总数4 383条，其士论文6条，硕士论文59条，会议论文286条，期刊论文4 032条。

以“关键词：社会管理，时间1979～2012年”查询，显示10 168条记录，其士论文20条，硕士论文425条，会议论文624条，期刊论文9 099条；2000年后的记录总数为9 339条，其士论文20条，硕士论文425条，会议论文616条，期刊论文8 278条。

以“题名：农村社会管理，时间1979～2012年”查询，显示124条记录，其士论文0条，硕士论文3条，会议论文10条，期刊论文111条；2000年后的记录总数为120条，其士论文0条，硕士论文3条，会议论文10条，期刊论文107条。

以“关键词：农村社会管理，时间1979～2012年”查询，显示59条记录，其士论文0条，硕士论文1条，会议论文5条，期刊论文53条；2000年后的记录总数为49条，其士论文0条，硕士论文1条，会议论文5条，期刊论文43条。

以“题名：乡村社会管理，时间1979～2012年”查询，显示7条记录，且全部为期刊论文；2000年后的记录总数为6条，全部为期刊论文。

以“关键词：乡村社会管理，时间1979～2012”年查询，显示3条记录，且全部为期刊论文；2000年的记录结果也完全一样。

从上面研究情况可见，以题名“农村社会管理”查询的研究成果数量（124条）仅占社会管理研究成果数量（4 549条）的2.7%；以关键词“农村社会管理”查询的研究成果数量（59条）仅占社会管理研究成果数量（10168条）的0.5%。

二、农村社会管理研究综述

国内对农村社会管理进行研究起步较晚，研究主要集中在以下方面：

1.农村社会管理主体方面

钟涨宝、狄金华（2011）[1]认为，当前我国农村社会管理的困境表现在：管理主体单一，管理机制陈旧，管理理念落后，社会管理应对危机的能力不足；因此提出应从农村社会组织、法治建设、更新管理理念和管理机制、增强管理风险应对危机能力等方面改进农村社会管理。

张翠娥、万江红（2011）[2]从国家与社会的视角出发， 通过解读新中国成立以来农民合作经济组织发展历程、探讨农村社会管理主体的演变后指出， 改革开放以前是依附性组织与单一化主体；改革开放到新农村建设前是自治性组织与多元化主体；新农村建设以来是合法性组织与社会化主体。农民合作经济组织形式多元化，自主性不断增强，是国家意志贯彻和公民自我管理契合的良好平台，在社会管理中的地位与功能也逐渐凸显。农民合作经济组织的发展历程， 也是新型农村社会管理体制不断形成和完善、管理理念逐渐以人为本、主体日益多元化、社会化的过程。

阳信生（2008）[3]、曹海林（2009）[4]、焦存朝（2010）[5]认为，现阶段农村社会管理主体单一，管理职责不清，权责不符，应建立适应农村经济社会发展需要的多元主体参与的社会管理新格局。

2.农村社会管理权力配置方面

马军卫（2011）[6]分析了农村社会管理体制创新的必要性和重要性，从体制机制层面提出农村社会管理体制创新的路径选择（侧重管理制度的创新），强调权力的多元化和资源配置主体的多元化。

曹海林（2009）[7]认为，基层社会管理格局和管理体制状况与社会的特定权力结构紧密相关，乡村权力资源配置模式的多元主体参与型转变必然要求农村基层社会组织重构，强调农村社会管理主体的权力结构、资源配置模式的多元化。

3.农村社会管理体制方面

姜裕富（2011）[8]从国家、精英和公众三者间对资源配置的关系切入，探讨农村社会管理体制演变历史：乡绅管理制度制度村民自治制度。结合案例分析了兼具经济组织和社会组织功能的农民专业合作社，提倡国家、社会、公众参与的农村社会管理体制。

侯志阳、孙琼如（2011）[9]运用国家与农村的关系理论对农村社会管理体制与农村公共服务之间的关系进行深入的分析，认为传统自然村落时期、时期、村民自治时期、新农村建设与农村社区建设时期，国家与农村分别具有不同的关系，并对这几个不同时期农村公共服务的绩效进行了考察，提出构建新型农村社会复合体，形成公共服务供给力，并对具体操作途径进行了分析，具有很强的可操作性。

胡维维、吴晓燕（2011）[10]、黄羽新（2011）[11]、蒲实、廖祖君（2011）[12]认为，农村社区是农村社会治理的载体，是建设农村社会管理体制的平台，应培育多元治理主体。

邵书龙（2010）[13]认为，中国社会管理体制的特点是城市和农村相分隔的二元式管理。他对该模式之由来、发展路径和变迁趋势进行了剖析，并与苏联农村管理体制进行了对比， 认为中国的二元社会管理体制不仅是计划经济的产物，市场经济下其变迁方向亦另有独自路径。前期为完成工业化，国家建立起以计划经济、统购统销、集体制、二元户籍制为主要内容的农村社会管理体制；后期则在城市化进程下，建立起以准市场经济、承包制与村社制、低价征地为主要内容的管理体制。

郭泽保（2009）[14]分析了当代中国农村社会管理体制的历史演变：第一阶段（1949～1958）中华人民共和国建立至成立， 是新中国农村基层政权的初创阶段；第二阶段（1959～1979）是体制下的“政社合一”农村社会管理阶段；第三阶段（1980至今）家庭联产承包责任制实施以来， 是“乡政村治”的农村社会管理阶段。指出了社会转型期中国农村社会管理体制中存在的问题：权责不清，体制摩擦，村自治组织机制障碍，农民缺乏参与意识。提出了构建中国现代农村社会管理体制构想：依法整合乡村关系， 实现“乡政村治”良性互动；有效协调“两委”关系， 充分发挥各自功能；完善村民自治制度， 维护农民的民利；扩大社会管理的主体， 培养农民参与意识。

张国祥（2008 ）[15]从创新农村社会管理的角度研究这一问题：社区建设创新农村社会管理， 最根本的是实现从行政管制公共管理社区服务的转变。将村民委员会改制为社区居民委员会， 创新农村社会管理体制；探索社区公共管理、社区自治、社区服务、文化组织功能， 创新农村社会管理功能；党和政府要从宏观引导和公共服务着手，农村社区要从民主治理和社区服务着手， 创新农村社会管理方式。

谢雯、黄新宇（2011 ）[16]研究了农村社会管理体制的百年变迁，认为从1911到1949 年是以伦理整合为主导的时期；从1949到1978 年是以政治整合为主导的时期；从1978 年至今，是以市场整合为主导的时期。指出农村社会管理体制创新面临的现实困境：一是经济飞速发展，但农民人均收入仍较低；二是村民自治全面实施，但农民权益保障仍不足；三是农村文化逐步发展，但农民精神生活质量不高；四是城乡自由流动频繁，但农村发展后劲不足。指出农村社会管理的策略选择：一是多元化融合，推进农村社会管理主体创新；二是一体化互动，消除城乡发展差距；三是法治与德治并举，构建双重整合载体。

4.农村社会管理基层组织方面

张学东、李红霞（2011）[17]以问卷调查的方式对河北省76个农村进行了农村社会组织管理与农村社会事务管理两方面的调查，认为当前农村存在社会组织匮乏、社会事务单边处理等问题。农村居民与村干部期望社会管理的改进途径是：加强组织建设，促进管理优化；提升管理能力，规范社会治理；推动和谐发展，实现农村善治。

陈晓莉（2011）[18]研究了在多元化治理模式下农村社会管理面临治理主体结构失衡、功能模糊、关系失调和行为失范等问题，认为这些问题极大地限制了农村社会管理的进步和发展。建议从共同治理理念和现实国情出发，建立党领导、政府主导、社会组织和公民广泛参与的农村社会管理体制；面对多元治理主体间的离散和冲突， 农村党组织应通过对多元治理主体价值观念、组织结构、利益结构的有效整合， 实现党在农村社会管理体制中的领导地位。

沈金华（2005）[19]、曹海林（2009）[20]探讨了农村基层组织建设的路径：稳妥发展社会政治组织、加快发展经济中介组织、规范发展文化组织（扶持先进文化组织、弘扬传统文化组织、包容风俗组织、清除非法落后文化组织）、逐步改革乡镇政府组织。

5.农村社会管理模式方面

汪锦军（2011、2012）[21][22]认为，农村社会管理模式是政府介入模式。政府介入能力和社会自治能力两个变量在此模式中起着决定性作用，以这两个变量为划分依据，在理论模型上将农村社会管理体制分为：利益劫取型（政府介入能力与社会自治能力都弱）、行政主导型（政府介入能力强而社会自治能力弱）、合作共治型（政府介入能力与社会自治能力都强）和自主治理型（政府介入能力弱而社会自治能力强）。中央曾强调要构建“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的农村社会管理的合理模式，但基于现在社会自身的发展还相对弱小、而政府力量强大的现实，提出了吸纳增效模式：社会管理应在政府主导下，通过一定的政策设计和制度安排，使社会具有自我管理的发展空间，党、政府、社会、公众多方参与。

刘嘉（2011）[23]提出了构建与城乡统筹相适应的新型社会管理模式：“四网三线两链一弓”。织好四网：管理主体、管理手段和方式、规范体系、体制机制；抓住三线：人才建设、矛盾化解、权益和利益维护；筑牢两链：社会管理资金投入链、乡镇企业对农村社会管理的服务链；拉满一弓：落实工作责任。

三、农村社会管理研究述评

当前学术界对社会管理的研究大多是在城市或是整个社会层面，缺乏对农村社会管理整体、系统的研究。

据笔者目前掌握的资料来看，华中师大政治学研究院出了一批农村治理的书，比如《岳村政治》等，但这些研究强调得更多的是政治治理，而针对现阶段的农村社会管理则研究甚少。近年来，在国内社会管理创新的大背景下，学术界对农村社会管理进行了不同层面的研究，但相关的研究文献资料还不多，目前还没有一本农村社会管理的专著，从发表的文章看也没有全面系统的对农村社会管理进行专门研究的文章。到目前为止也只有三篇相关的硕士论文从管理体制、社区管理、老龄人口管理角度对农村社会管理进行了研究。曹海林、郭泽保、邵书龙、张国祥、谢雯等学者从农村社会管理模式、体制、权力配置等角度进行了较为深入的分析。这为农村社会管理研究提供了参考。目前主要缺乏对农村宗族势力、精英富人团体、村委集体腐败、村民公共精神缺失等现象对农村社会管理产生的影响的研究，这为今后农村社会管理创新研究提供了很大的研究空间。

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社区行政管理论文篇7

论文摘要：随着“新”公共管理理论的发展与政府在职能上日趋“掌舵”而非“划桨”，社区公共管理，作为公共管理体系的一个重要组成部分，开始受到学者的认同与重视。文章在分析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的行政管理与社会管理互动机制进行探索与分析，揭示社区公共管理互动机制的运行原理。

近年来，社区公共管理作为公共管理体系中的一个重要组成部分，开始受到学者们的关注。但是，迄今我们对社区公共管理的研究还停留在起步阶段，仍然缺乏深入、系统的研究。对社区公共管理互动机制进行深入探讨，在理论上，一方面是对公共管理研究领域的拓展和延伸，另一方面是对公共管理体系与研究方法的丰富与发展;而在实践上，对中国社区公共管理体制的建设有着重要的指导意义。本文将在分析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的政府管理与社会管理互动机制进行探索与分析，力求揭示社区公共管理互:动机制的运行原理。

公共管理就是对公共事务和公共事业的组织与管理，其根本目的是确保公共利益的增进和分配。王乐夫将公共管理的概念界定为:对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。fi同时，他还将公共管理的核心内容—公共事务区分为国家公共事务、政府公共事务、社会公共事务。王惠岩则根据不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在着明显差异，而认为在理论上公共事务可分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。f2作者认为二者对公共事务的划分并不存在本质差别，只是区分的角度不同，前者以管理主体对象进行区分，后者则以管理客体进行区分。社区公共管理是指社区组织凭借社区公共权力对社区公共事务和公益事业进行组织与管理的活动。在以上对公共管理的概念界定及区分方法的基础上，我们可以从以下几个方面去分析、把握社区公共管理—作为公共管理体系中一个重要组成部分的基本含义。

(一)管理主体是拥有公共权力和公共权威的社区组织

一般来讲，社区组织包括政府基层政权组织、社区自治组织以及社区中介组织。政府基层政权组织在社区公共管理中发挥着方向性的主导作用，主要包括城市社区的街道办事处及其他职能部门。社区自治组织，伴随着社区成员民主参与意识的增强而出现，是对社区内部公共事务实行“自我管理、自我组织、自我服务”的组织，如社区居民代表大会、社区居民委员会、业主委员会等。社区中介组织主要指以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加、介于社区主体组织和居民个体之间的组织，如志愿者组织和社区服务组织。

(二)管理客体是社区中的公共事务与公益事业

并不是所有的社区事务都是社区公共管理的对象，只有其中的公共事务与公益事业才属于社区公共管理的范围。具体而言，包括国家层面的公共事务与社区内部自生的公共事务。

(三)管理目的是维护社区成员的公共利益，促进社区发展

任何公共管理的目的都是为了增进公众的公共利益，并确保公共产品与公共服务的分配，社区公共管理也不例外。社区公共管理的目的，在于维护社区的公共利益，更好地组织与社区成员密切相关的公共产品与服务的生产，以达到社区发展的最终目的。

(四)管理基础是社区组织凭借的社区公共权力

社区公共权力是社区公共管理得以存在的基础和前提，大致有三种:(1)组织授权的公共权力，如政府组织、社区自治组织、社区党组织等，是社区公共权力最重要的来源。(2)社区成员授权的公共权力，它是社区公共权力的源头。社区成员通过选举等民主形式产生业主委员会，使其拥有公共权力对社区公共事务进行组织与管理，就是其中的一种表现形式。(3)以经济为基础的公共权力，它体现在社区内的企业通过提供资金等形式影响社区公共事务的各个方面。

(一)政府公共管理与社会公共管理的基本特征比较

本文所讨论的政府公共管理，是特指政府作为“纯粹的”公共部门根据法律规定对全社会公共事务所实施的管理，并不包括政府的内部事务管理。社会公共管理是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。与政府公共管理相比较，其特征突出体现在以下方面:

第一，公共管理内容的服务性。政府公共管理所提供的公共产品和公共服务多具有不可分割性、非排他性，诸如国防、财政、环境保护、基础研究等;而社会公共管理则大多活跃在政府公共管理触及不到的领域，提供的公共产品和公共服务不一定具有非排他性，更多的是一些区域性、分散性的公共产品和公共服务。与政府公共管理相比较而言，社会公共管理更贴近公民的生活需求，更能体现“以人为本”的精神。

第二，公共管理的非政治权威性。政府公共管理不可避免地包含有政治权威的作用，波茨曼认为政府公共管理的实质就是对政治权威的管理L47。社会公共管理很大程度上也依赖于权威的行使，但它是基于利益共同体和自由联合体而产生的权威，一般不具有强制性，更没有国家的强制力为后盾。

第三，公共管理主体的多样性。政府公共管理的主体很明确，即国家的代表—政府。而社会公共管理的主体更趋于多样化，各组织形式灵活多样，彼此独立，这是由社区发展的多元动力机制所决定的。

(二)社区公共管理的互动机制

改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，政府是公共事务组织与管理的唯一组织，政社关系属于“强政府，弱社会”。那时候人们居住在社区，各种利益关系却在单位。可以说，还不存在社区公共管理问题。真正意义上的现代社区是伴随着政府职能由管理转向服务而产生的。政企分开、政社分开、政事分开使得社区开始承担越来越多的社会职能。社区自治权力的确认和认可，构成了社区公共管理的权力来源。社区中介组织的成长为社区公共管理打下了良好的组织基础。社区公共管理存在着政府公共管理与社会公共管理的互动机制。二者之间相互影响与协作、相互制约与监督，共同维持社区的稳定与运转，共同促进社区的协调发展。

1.社区公共管理中的政府公共管理

任何一个社区都要受到国家法律法规和政府相关政策的约束。社区是社会的一个基本单位，因此许多国家层面的公共管理事务都要落实到社区。如维持社会治安，保护弱小群体的利益，计划生育等，通常在社区中执行和实施。这一部分的社区公共管理事务我们可以视之为政府公共管理的组成部分，因为政府或其派出机构是这部分职能的执行主体。当然，在政府管理更多地引人市场竟争、降低管理成本、追求高效率的时代，政府也可以选择将这部分职能外包给适合的社区组织甚至个人来承担。

2.社区公共管理中的社会公共管理

任何一个社区公共管理事务中还涉及到社区内部的公共事务，如满足社区公众的需求，发展社区经济，维护社区公共设施等。这部分公共事务是社区公共管理的最重要组成部分，体现着社区公共管理的实质与核心。或者我们可以称之为社区自治，即社区公共事务“自我管理，自我教育，自我服务”。相比较于政府公共管理活动，它更侧重于服务而非单纯管理，更贴近社区居民的日常需要，而且一般不以国家的强制力为后盾。因此，在理论上，属于王乐夫所说的社会公共管理的范畴，或者说属于王惠岩所说的对社会性公共事务的组织与管理。

3.政府公共管理与社会公共管理的互动

以社区组织(目前多指社区自治组织)为管理主体的社会公共管理，是社区公共管理的核心与实质，也代表着未来社区的发展方向。然而，中国市场经济体制尚未完善，政治体制改革亦尚未完成，政府在社区公共管理中仍然扮演着十分重要的角色。政府公共管理与社会公共管理在社区公共管理活动中不是两个互不干涉的独立部分，而是一个互动整体。只有通过二者的良性互动，使政府与社区组织既相互协作，又相互监督，才能更好地发挥社区的公共服务、利益代表、管理成员等公共管理职能，促进社区发展目标的实现。

在社区公共事务的组织与管理活动中，政府公共管理的管理主体是政府，社会公共管理的管理主体是社区组织。社区公共管理中政府与社会公共管理的互动机制，正是通过政府与社区组织之间既相互协作又相互制衡的互动关系体现出来的。

(一)政府与社区组织的相互协作

从政府与社区组织的相互合作关系看，当双方面对共同的社区及社区公共管理事务时，是相互配合、相互协作的，一方面，政府把部分社会公共管理权力委托或让渡给社区组织，特别是在“市场不为、政府又不能”的领域内大力扶持这些组织，从而依赖它们在社区内更有效地推行政府的行政决策，实现政府的行政管理和服务的目的;另一方面，社区组织也要借助于政府的授权或委托，获得实质性的管理权限或政策与财政支持，才能充分发挥其管理职能，赢得社区组织的可持续发展。它们之间更多的是强调“互惠”与“协作”，共同成为社区公共管理的主体。这样，才能形成一种政府与社区组织同时从不同的角度共同为增进社区公共利益而努力的局面，使社区居民成为最大的受益主体。

(二)政府与社区组织的相互监督

政府与社区组织还存在着相互监督、相互制衡的关系。一方面，政府依法对社区组织进行监督、指导和控制;另一方面，社区组织则作为社区成员的代表对政府及其公共管理行为进行监督和制约。

1.政府对社区组织的制衡

首先，任何组织都会受到“自治”与对组织的“控制”这对矛盾的困扰。对社区组织而言，保持独立性、自治性是它有效开展活动的必要条件。然而独立和自治有时也会成为产生危害的隐患。比如说社区组织可能会利用手中的公共权力，助长狭隘的团体主义或个人主义。若仅仅靠社区组织内部的章程与规则来防止其滥用权力，是远远不够的。其次，社区组织所代表和维护的是一个群体的共同利益，而不是整个社会的公共利益。那么，社区组织维护的群体利益与整个社会的公共利益发生冲突就在所难免，如社区组织不顾社会公共利益的违章搭建现象的存在等。因此，为了防止社区组织公共权力被滥用，狭隘的社区意识或个人意识的滋长，以及出于维护全社会公共利益的需要，政府对社区组织的监督必不可少。当然，政府对社区的监督必须把握好一个“度”的问题，要以不损害社区组织的自治性为原则，既要保证政府对社区组织的有效监督，又要保障社区组织得到充分的自由。

2.社区组织对政府的制衡

社区行政管理论文篇8

关键词:东北移民;行政管理体制;变迁

清代集历代王朝统治经验之大成，在社会控制、民族关系、边疆开拓与治理方面都达到了前所未有的盛况。东北地区作为满族的发祥地，其行政管理体制具有显著特点，适应了特定时期社会经济及人口发展的状况。清代旗民双轨并行制度是在移民不断涌入的前提下逐步建立的，具有一定的特殊性。而清末州县行省制的确立，又体现了行政体制的发展性与适应性。近年来，随着现代化的发展需要，强调对行政管理制度的改革与创新，对清代东北地区行政管理研究取得了一批具有代表性的成果。

1国内研究现状

1．1建国前的研究状况

建国以前，由于资料等诸多条件不足，对于东北移民及行政管理制度的研究还处于萌芽阶段，但也不乏相关成果的出现，主要侧重于东北移民问题的研究。值得一提的有:中国学者萧一山《清代东北之屯垦与移民》依据大量数据资料对奉天、吉林、黑龙江之垦务与移民做了详细分析。除此之外，王成敬在《东北移民问题》一文中运用了大量的数据分析东北移民的原因、移民的路径及移民的经济状况，具有直观性和很强的说服力，为进一步研究清代移民与行政管理体制的变迁打下了基础和开拓了空间。这一时期对于东北行政制度研究只是在相关著作中略有提及，研究内容不够深入具体，具有“通史”的特点，主要论著有:罗志渊的《中国地方行政制度》［1］、程幸超的《中国地方行政制度史略》等。

1．2建国后的研究状况

建国后，特别是20世纪80年代以来，随着一些档案资料的翻译影印及地方志、家谱资料的挖掘运用，对于移民及行政体制变迁研究进入了新的发展高度。一些学者立足于清代移民进而分析行政管理体制的变迁，探讨二者之间的关系。张士尊的《清代盛京移民与二元行政管理体制的变迁》，从盛京移民的角度出发，对清代盛京不同时期二元行政管理体制的形成、调整与改革做了深入分析。同时张士尊在其著书《清代东北移民与社会变迁》［2］中对吉、黑、蒙古地区移民和二元行政管理体制的变化也做了详细的分析。范立君对于清代移民与东北行政管理体制的研究也颇有成效，特别是在研究资料方面，有关满铁的调查统计和论著对于研究东北移民史具有极高的参考价值。其文章《清代流民与东北双重行政管理体制的形成》《清代流民与东北双重行政管理体制的终结》，从清廷对汉族流民的态度及管理角度，详细阐述了东北州县的置废变迁。同时论证了清末以来，由于流民大量涌入东北地区，使旗民双重管理体制的弊端日益显现，最终导致双重管理体制的终结。在其专著《近代关内移民与中国东北社会变迁》［3］中将研究成果进行整合发展，在充分研究清代东北移民的基础上，对东北双重体制解体的原因加以详细论述。任玉雪的《清代东北行政制度研究》［4］以清代东北的社会流动为切入点，讨论社会流动与地方行政制度的相互作用，是研究东北行政制度的一部力作。这一时期，一些研究成果在史料运用方面，也是成就斐然。台湾学者林士铉的《清季东北移民实边政策之研究》运用了大量的第一手资料，对东北移民实边问题进行了多角度的考析，有很高的参考价值。刁书仁的《论清代吉林地区行政管理体制的变迁》［5］一文，立足于实录、档案，从清初雍正朝以前八旗一元化体制、清中叶后流民涌入与旗民双重体制并行、清末旗民双重体制向行省制转变三个阶段，对清代吉林行政机构在不同阶段的特点和变化进行了探讨。在研究方法方面，值得一提的是赵英兰《清代东北人口与社会研究》［6］一书，该书运用了生态环境学、人口学、社会学、民族学等研究方法，深入探讨了清代东北人口的社会形成、变迁和发展的内在逻辑，将清代人口社会研究推向了新的阶段。在研究领域方面，一些学者力求拓宽研究领域，着眼于近代化发展趋势及体制发展特点进行研究。赵爱伦的《东北地区行政机构近代化轨迹》论证了八旗军府制度的终结及州县民治体制的确定，促进了东北地区行政机构的一体化;张龙的《论清代以来东北地区行政沿革及其变化》论述了清代以来东北的行政沿革［7］。对于体制发展特点研究，姜守鹏的《清代东北建制的特点》［8］将东北建制分为三个时期，并对每一时期的建制特点进行了分析。还有一些研究成果着重于清末新政及官制改革的研究，主要有高月的《清末东北新政研究》、姜艳的《清末东三省行政设置与社会变迁》［9］、李泽昊的《徐世昌与东北新政研究》等。

2国外研究现状

2．1日本、前苏联学者研究概况

日本学者对我国东北移民及行政管理体制的研究，也突显一定的成就。其中涉及清初驻防管理体制方面的研究主要有:间宫林藏的《东鞑纪行》，该著作具体记录了黑龙江下游一带的地理、风俗及见闻，客观上反映了吉林将军对该地区的管理［10］。稻叶岩吉的《满洲发达史》一书，重点涉及了清朝封禁政策的演变，为从事东北移民史研究的学者提供了宝贵的线索。前苏联学者麦利霍夫著《满洲人在东北》对清代历史做了论述，其中涉及清初一元管理体制三将军设置的问题。而川久保悌郎的《清末吉林省西部的开发》则论述了清末汉人移民对吉林地区开发，为研究行政管理体制的变迁及清末一元行政管理体制的确立提供了可利用的资料［11］。

2．2西方学者研究概况

西方学者对于东北移民及行政制度研究，较之日本则稍逊一筹。研究内容主要集中于移民过程，缺少深入研究与具体探讨，但也有一定的成果。如1928年美国学者WalterY-oung在《东方杂志》第25卷发表的《美报之华人满洲移民运动观》就东北移民情况提出了自己的观点。

3以往研究呈现的特点分析

纵观以往研究，清代移民及行政管理体制的研究成果呈现以下特点:其一:建国前，对于东北移民及行政体制研究的成果相对较少。20世纪80年代以后，国内外研究成果不断涌现，相关专著及期刊论文达近百余篇。其二:在研究内容方面，以往研究注重线索式的挖掘，缺少深度研究。如:清代移民在数量上、规模上对二元管理体制调整的影响及清末东北建省的推动作用，并未做具体研究分析。研究内容偏重于清末行省建制，对于整个清代时期移民对行政管理体制变迁的作用研究成果相对较少，至今也未形成专门的著作。其三:研究范畴方面:以往对于移民及行政管理体制的研究，一方面夹杂于移民史研究著作中，侧重方向为移民。另一方面夹杂于制度史研究领域中，偏重于政治体制探讨。对于二者之间关系的深入研究则少有涉及。

4未来研究展望及拓展方向

4．1研究内容的具体化

随着移民的不断进入关内，相较民属的建立，旗属的职能由清初的统治地位到清末逐渐萎缩。说明随着移民的进入，民属的社会职能逐渐增强，旗属的职能逐渐衰弱，因而人口的变动会引起社会结构的变动，行政管理制度的建立要符合社会与人口发展的形势，具有一定的适应性和发展性。人口是行政治理中的基层因素，这一因素的变化对行政机构的设置起着至关重要的作用，所以对清代移民的数量、规模、安置的研究是进一步分析清代东北地区行政管理制度变迁的新视角。梳理不同时期旗属及民属机构在数量、范围上的变化，能有效论证二者在职能上主导地位的变化及矛盾的显现，为进一步论证行政管理制度的变迁提供有力的证据。

4．2研究时空的整合化

变迁主要是反映不同时期群体特征的变化，对于以往清代移民与行政管理制度变迁的研究成果中，大多数学者主要将时间限定为康雍乾时期或是清末新政时期，并没有一个系统的、全面的从清入关(1644年)确立三将军驻防体制至清朝灭亡(1912年)行省制确立的整体变迁研究。从空间上，随着清朝移民的不断涌入对行政体制所产生的影响，以往研究成果中，主要集中于黑龙江及盛京地区的研究，吉林地区研究相对较少。总而言之，缺乏对整个东北地区及整个清朝的移民及行政管理体制的研究与分析。只有时间空间达到一定的深度、广度，才能更明了地展现出变迁的过程及特点。

4．3研究方法的多样化

在研究方法上，应立足于原始文献等第一手资料，结合东北地方志及档案文献资料，还可以从相关族谱、宗谱中挖掘移民线索或相关旗、民属设立的线索;在研究过程中，加强对史料的挖掘与整合，注意直接史料与间接史料的运用，保证其准确性;重视历史科学与社会科学的交叉整合。清代移民与东北行政管理体制变迁这一研究领域，涉及到历史学、人口学、社会学、政治学等多个领域，单一的研究方法，做不到深入系统的研究，只有建立在社会科学和历史科学相结合的基础上，才可能进行更深入更广阔的研究。综上所述，对于清代移民及东北行政管理体制变迁的研究，在建国前已有学者略微涉及，20世纪80年代研究进入高峰期，取得了丰硕的成果，具有一定的研究空间及研究意义。随着我国现代化进程的发展，区域行政管理体制的改革与创新对于区域政治经济发展十分重要。行政管理体制的改革与发展，不仅要立足本国的国情，还要适应经济社会发展的阶段及历史文化特点。因此，对清代东北地区移民及行政管理体制变迁的研究，对于东北地区特色行政管理体制的发展与创新，有着重要的理论和现实意义。

参考文献:

［1］罗志渊．中国地方行政制度［M］．北平:独立出版社，1943．

［2］张世尊．清代东北移民与社会变迁:1644—1911［M］．长春:吉林人民出版社，2003．

［3］范立君．近代关内移民与中国东北社会变迁(1860—1931)［M］．北京:人民出版社，2007．

［4］任玉雪．清代东北地方行政制度研究［D］．上海:复旦大学，2003．

［5］刁书仁．论清代吉林地区行政体制及其变化［J］．社会科学战线，1994，(3)．

［6］赵英兰．清代东北人口社会研究［M］．北京:社会科学文献出版社，2011．

［7］论清代以来东北地区行政沿革及其变化［J］．牡丹江大学学报，2009，(2)．

［8］姜守鹏．清代东北建制的特点［J］．东北史地，2004，(3)．

［9］姜艳．清末东三省行政设置与社会变迁［D］．长春:东北师范大学，2003．

［10］［日］间宫林藏．东鞑纪行［M］．北京:商务印书馆，1974．

社区行政管理论文篇9

[关键词]官僚制；社会管理；创新；路径选择

中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）03-0077-04

自产生以来，官僚制理论就对西方社会产生巨大影响，并不断地在错综复杂的理论架构演变中丰富其实践表现形式，使其日益多元化。与这一理论相对应的社会组织形式――官僚制亦在公共行政领域占据重要地位。一些学者欣然接受官僚制理论体系并不断地加以完善和发展；但也有部分学者对这一理论体系提出严厉批评，潜心于探求另一理论架构加以替代。在众多的研究学者中，尤以马克斯・韦伯为甚，他对官僚制进行了深入透彻的学理研究，使其渐成公共行政实践领域的一门显学，长期占据主导地位。

随着社会的不断发展变化，社会问题日益纷繁复杂，社会的不稳定性与不确定性激增，对政府管理公共事务的能力提出巨大挑战。在此背景下，传统的以技术――工具理性为支撑的管理体系，侧重强调垂直一元管理、专家支配、层级节制以及非此即彼的二元思维模式，已难以应对目前高度复杂和快速变迁的社会，传统社会中屡试不爽的官僚制因责任性、回应性、创新性的丧失而光环渐失，必须对其进行社会解构，并在新的话语体系中，建构起一种能够更好地替代官僚制、更有针对性地回应民众需要、集效率、效益、效能与效果于一体的社会管理体系。

一、解释学意义上的官僚制：源起及发展

西方学者对官僚制与官僚政治的关注大致始于18世纪中期。法国哲学家德・格里姆认为，“官僚制”这一术语最早是由德・古内尔提出的。官僚制在19世纪初被视为古希腊统治类型有益补充的一种政府组织形式，“这种政府形式的权力不是掌握在一个特定的社会阶层手中，也不是掌握在一般公众手中，而是掌握在官员手中。”[1]（P6）不难看出，“官僚制”的早期概念贬损意味较重，被视为主要由官员过分掌控且有损于大众公益及普遍自由的一种政体形式。

现代意义上的官僚制理论建构主要归功于威尔逊与韦伯。1887年，威尔逊发表《行政学之研究》一文，标志着美国公共行政研究的开端，他也因此获誉“美国公共行政之父”。威尔逊认为：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[2]（P1-14）实际上，他着力研究了两个问题：一是政府的职责范围；二是政府如何以最低成本实现最高效率，即行政效率最大化的实现路径。基于此，他进一步提出要严格区分政治与行政，即严格区分政策制定与政策执行。这样区分将有效避免政党分赃制的固有弊端，以保证行政组织及其政策自身的稳定性，不再受周期性政治选举的冲击。这一观点在随后古德诺的《政治与行政》一书中得到重大发展，最终推动“政治――行政二分法”理论的建构。

毋庸置疑，官僚制研究的集大成者非韦伯的“理性官僚制”理论莫属。韦伯突破了社会科学研究的方法论局限，创建了一种结合合理主义的价值立场、类型化比较研究、发生学因果分析的“理想类型”的方法论，以一种全新的视角，从理想层面对“官僚制”这一资本主义大工业时代的新型组织形式进行了学理分析。在根本意义上，韦伯的官僚制理论是在对于统治（权威）类型的分析基础之上加以建构的。韦伯认为统治（权威）类型主要有三种：个人魅力型、传统型、法理型，其中只有第二和第三种才是官僚制的形式。此外，传统型统治（权威）虽然合法，但并不必然合理，即使偶具合理性，也多为主观意义上的价值合理性。韦伯格外关注客观的工具理性，他认为法理型统治（权威）就具有这种特征，“合法型统治的最纯粹类型是那种借助官僚体制的行政管理班子进行的统治。”[3]（P245）而法理型统治的权威基础就是一套由组织全体成员协调或强制建立的、内部逻辑一致的法律规范以及获得法律授权的行政人员所的命令。

基于以上分析不难看出，韦伯对于官僚制的理论形态及制度框架的建构完全基于“理性化”，尤其是工具理性或者形式理性视角。所谓形式合理性就是一种客观的、纯形式层面的、摒弃任何价值判断的思维方式和立场，是一种合乎工具理性原则的科学性，或者说是哲学意味上的逻辑形式主义，其主要表现为程序和方法的可计算性以及形式的合理性。韦伯进一步指出，传统社会秩序以“实质合理性”为其本质特征，现代社会的发展要求必然表现为由实质合理性向形式合理性的转变。“官僚制在工具上的合理性与其价值上的非理性基本上是一种正相关的关系，即工具理性程度越高，其价值理性就越低。”[4]（P24）官僚制这一组织形式之所以能够广泛应用于社会生活诸领域，并得到全社会普遍认可，在某种意义上，正是基于建立在技术性与科学性之上的工具理性。

二、解构官僚制：理论与现实的需要

20世纪下半叶，伴随西方行政管理实践的进一步深入，一种新的范式转变与模式转换在西方国家悄然兴起，“政府再造”、“改革政府”、“摒弃官僚制”、“突破官僚制”等全新理念陆续粉墨登场，这一波变革随全球化席卷各国，促使东西方学者对官僚制进行重新审视与反思。为何曾被奉为经典的以高效率、专业化著称的官僚制组织形式在后工业社会会突然失灵并陷入一种尴尬的局面？这一组织形式本身是否存在致命缺陷，制度设计内部是否存在难以克服的张力？抑或是后工业社会这种不同于以往的社会形态所具有的显著特征，迫使政府的治理模式以及社会管理方式作出相应的回应与调整？要回答以上疑问，必须重塑新的公共行政话语体系，并对官僚制进行社会解构，探寻其根本特征，反思其内在不足，关注其相对于全新时代背景与社会发展的局限。

一方面，官僚制与现代社会倡导的多元治理之间存在价值紧张。虽然官僚制非常重视进步以及控制社会复杂性，将其视为人类合作的必备工具，但由于官僚制本身内含的价值理念与实践规则在一定程度上有悖于民主协商、合作对话原则，使得官僚组织一直无视甚至敌视民主思想的发展与进步。这一组织形式追求职业专家支配，强调行政官员专业知识的具备以及连续性获得，排斥民众参与，无视公众需求，从而破坏民主合作及协同治理的基本原则，使其完全背离官僚制的初始目标及价值取向。这无形中形成了一个“官僚――民主悖论”：官僚制本是西方社会合理化、民主化过程的产物，但其发展却产生并强化了反民主趋势，造成民主萎缩，使民主陷入一种发展困局。民主化进程需要公众积极参与社会政治生活，通过建立社会组织以增强公共行政机关的回应性，满足民众的各种需求，但官僚制的不断完善，并未促进而是阻碍了民主的发展，迫使民主蜕变为一种“科层化民主”，加深了官僚制与民主之间业已存在的矛盾。韦伯设计了一种民主制度――公民表决――以应对这一困境，即由公民选举产生“神性领袖”以对抗官僚政治，这一领袖对全体选民负责，居于官僚机构之上。韦伯认为这一制度设计或可阻碍寡头政治的出现。

从根本上说，韦伯这种所谓的“民主”极易导致专制集权甚至是法西斯政权，背离了民主的基本精神，完全是理想化的。如果领导者可以集权方式实施管理，摒除人民对决策的参与，所有行政行为完全脱离人民的监督，那么这种行政组织形式必将无任何“民主”可言。在官僚制组织体制中，行政机关的公共政策制定及执行大多为“暗箱操作”，管理者与民众之间只存在自上而下的信息传递，是一种绝对单向的传递方式，普通民众处于完全的“被管理”地位，与行政组织所掌握的信息完全不对等，处于绝对被动的劣势地位，无法真正进入体制之内。即使在体制内部，各官僚组织之间呈现严格的层级序列，不同层级之间的组织严格遵守“等级制”，上级监管下级，下级服从上级，形成一种“完美而封闭”的金字塔结构，且各部门之间几乎不存在协调与互动，近乎隔绝。面对瞬息万变的后工业社会，为适应工业时代公共行政专业化要求而生的官僚制显得束手无策，亟须变革。

另一方面，官僚制与日益复杂的多元需求明显背离。二战以后，西方国家日益高涨的公共财政危机以及日渐混乱无章的管理局面，导致了公共管理领域出现危机，并引发了旨在重塑行政思维与运行模式的公共管理范式革命，并因此形成了全球性的“行政改革浪潮”。随着以社会信息化和权力知识化为典型特征的后工业社会的到来，社会问题日渐复杂，公共管理危机因公众需求的复杂化、多样化、高端化而进一步加剧，极大地冲击了产生于工业社会的传统官僚制。在这一背景下，公共行政急需实现范式转换。尽管官僚制在一定程度上仍有合理成分，但“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转了。”[5]（P12）

此外，行政机关面临的内外环境发生了急剧的、不可预料的、极其复杂的变化。首先，官僚制导致人的异化甚至非人格化。官僚制强调制度化、规范化、理性化，非常注重技术理性，极大地压抑了人的全面发展及个性成熟，这明显有悖于现代社会对多元个性解放的要求以及对自由的永恒追求。其次，官僚制强调层级节制，循规蹈矩地按章办事，显然无法适应信息技术高速发展、社会情势瞬息万变的现代社会。最后，官僚制强调单一的权力中心，本质上是一种集权体制。官僚制行政又以规制、中央集权以及强制性为其显著特征，这一运行架构显然也无法回应现代社会利益多元、协同治理的全新要求。

由此可见，社会管理问题的多样化、社会管理形势的复杂化、社会管理难度的高端化都对政府治理社会公共事务的能力提出了更高的要求，而延续一个多世纪的官僚制已被事实证明难担此任，迫切需要寻找到另一种管理体系加以替代。以高效率为价值追求、以政府统治为主要形式、以工具――技术理性为行动假设、以政府为绝对主导的传统社会管理方式，急需改革创新。

三、从“官僚政治”到“社区治理”：创新我国社会管理体系的路径选择

当下，中国社会正面临着自1978年改革开放以来的“第二次转型”[6]（P1），机遇与挑战并存，传统的以政府规制为显著特征的官僚制显然难以应对。要在社会管理领域实现“善治”，达成“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”的社会管理基本任务，进而实现“包容性发展”，必须创新并完善我国社会管理体系，完成从“官僚政治”到“社区治理”的重大转变[7]。

在这一背景下，“社区”就被赋予了承接社会管理的历史重任。一般认为，社区具有满足生活需求、进行社会化、实现社会控制、社会参与和社会互助等功能，被视为克服集体行动困境的有效的组织方案，能在一定程度上解决“国家失灵”和“市场失灵”的问题。改革开放以来，社区已取代单位成为城市管理的基本单元和城市功能的基本载体，是“连接家庭与社会、家庭与政府的关键环节。”[8]许多社会问题源于社区，也需要从社区入手解决，社区已成为加强基层社会管理，完善我国社会管理体系的重要抓手。

新中国社区建设历经数十载。1986年为配合城市经济体制改革，民政部首先倡导社区服务，1999年民政部又先后选择社区服务和城市基层工作基础比较好的26个城区作为社区建设实验区，为全国城市社区建设的全面展开提供了宝贵的探索经验。时至今日，我国城市社区无论是在数量还是在质量上都得到了很大的发展，但在社区治理方面也存在不少问题。

一是社区治理行政化严重。在社区建设过程中，政府一定程度上还延续着大包大揽的做法，行政干预过多，在与社区的关系把握上仍居于绝对的强势地位，多采取行政指令来处理社区相关事务，形成一种“强行政、弱社区”的错位，导致“社区失灵”。

二是多元参与不足。目前中国的社区治理主体仍显单一，除政府绝对强势、社区低度参与外，本应成为社区治理主要参与者的NGO、NPO等社会组织发展非常缓慢，难以充分发挥其应有作用。另外，由于普遍存在的社区文化缺失现象，使得社区成员的社区意识、社区情感以及参与意识严重不足，多中心治理始终难以成形。

三是社区资源匮乏。一方面是人力资源匮乏，大多数社区治理工作者未经专业培训，专业知识缺乏，工作方法单一，工作效率低下；另一方面是政策资源缺乏，政策支持不够，政策间有效衔接较差，执行难度较大，相关配套支持难以满足社区治理的需要。

四是自治能力偏弱。目前我国城市社区无论是在政策、资金还是人员配备上普遍存在严重依赖政府的现象，社区自身发展严重滞后，自主自治能力严重缺乏。面对基层社会事务的管理，社区多是协助政府处理，多扮演被动、协助的辅角色，未能真正成为基层社会管理的主角，充分实现社区治理。

面对错综复杂的利益博弈及社会困局，传统官僚制已尽显疲态无力应付，以致逐渐退出社会管理主领域。要填补官僚制退出留下的社会空当，就必须充分发挥社区在社会管理中的重要作用，改革传统社会管理体系，创新社会管理机制，实现由政府主导向政府引导的转变、由行政服从向多元参与的转变、由强制管理向协同治理的转变，最终实现由官僚统治向社区治理的转变。

第一，要以转变政府职能为首要前提。一方面，政府必须厘清政府行政事务、政府委托事务与社区自治事务的边界，实现国家权力运作模式由“统制”、“管制”向治理、善治的转变，实现由行政命令向协调、沟通的转变，实现由政府绝对主导向引导、疏导的转变，实现由直接提供服务向购买服务的转变，实现由管理向服务的转变，最终实现由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服务政府”的华丽转身[7]。另一方面，政府必须着力于指导和帮助社区成立社会组织。在社会组织成立之初，要从立法及政策供给等方面为其合法准入提供便利与支持，在社会组织发展过程中，要从资金投入、基础设施建设、人才队伍配备等方面给予帮助与扶持，大力提高社区的自治能力，帮助其确立在基层社会管理中的主体地位。政府要一改官僚体制下直接向社区供给公共产品的做法，鼓励、扶持一批有资质的社会组织，向其适度分权与赋权，使其成为公共产品与公共服务的供给主体，而政府则由“服务生产者”转变为“服务购买者”，其职能也随之转变，由“全面干预社区”转变为“政策引导扶持”。

第二，要以加大投入为实现保障。一是要加大人员投入，加强专业人员队伍建设。政府要选派一支具有社区管理及服务的专业知识、掌握专业技能的社会工作者队伍进入社区，引导社区的基层管理与服务健康有序发展；同时加大对社区服务现有工作人员的专业培训力度，以老带新，传带结合，通过社区管理及服务的专业教育培训，建设一支水平更高、素质更好、稳定性更强、专业化程度更高的社区管理及服务队伍。二是要加大资金投入，尽可能地使财政资源向基层社区倾斜。加大政府财政转移支付力度，编制财政预算可适当向基层社区倾斜，并通过政策导向，引导企业、社会组织等对社区建设、社区服务、社区管理进行投入，实现筹资渠道多元化。三是要加大物资投入，加快社区基础设施建设。在修缮原有社区设施的基础上，新建一批社区发展急需的设施，如社区活动中心、社区服务中心、社区游乐健身设施等，以满足社区居民的多样化需求。

第三，要以多元参与为实现途径。一方面，要从硬件和软件两个维度来推动社区居民积极参与。既要努力实现社区制度的规范化、合理化、配套化、完备化，完善社区居民委员会及业主委员会等基层自治组织的建设，疏通并完善社区居民的利益表达渠道，更要建构社区公共文化，激发并培育社区居民的公民精神与参与意识，强化公共意识与身份认同。另一方面，要取消NGO、NPO等第三部门组织进入社区的体制性、机制性、政策，积极鼓励并扶持其准入与发展，从登记、财政、税收等方面提供政策及资金支持，引导并规范社会组织的行为，鼓励其积极参与公共产品与公共服务的供给，增强其参与社会管理的能力，努力实现政府、公民、社区与社会组织的良好合作及良性互动。

第四，要以社区发展、社会和谐为终极目标诉求。一方面，通过转变社区治理及社会管理理念，实现社区治理的善治模式及社会发展的和谐氛围；通过与时俱进的制度完善，实现社区善治及社会和谐的制度化保障；通过构建社区利益表达及协调机制，实现社区治理主体的多元化；通过责任监管机制的完善，实现监督约束的机制化。通过以上建设，增强社区的自治能力，实现其自身发展，使之真正成为基层社会管理的主体，推动社会和谐早日实现。另一方面，社区治理也并非绝对意义上的“完全自治”，并非要完全否定并排斥政府在其中的作用，而是要始终坚持政府的引导与协调，在“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的社会管理格局下，实现社区的发展，推动基层社会管理的有序进行，最终促进社会利益诉求的合理表达、社会利益矛盾的有序调解以及社会利益格局的和谐共生。

参考文献：

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[2]彭和平，竹立家，等.国外公共行政理论精选[M].北京：中共中央党校出版社，1997.

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[4]王威海.韦伯：摆脱现代社会两难困境[M].沈阳：辽海出版社，1999.

[5][美]戴维・奥斯本，特德・盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，2006.

[6]迟福林.第二次转型：处在十字路口的发展方式转变[M].北京：中国经济出版社，2010.

社区行政管理论文篇10

【关键词】城市社区社区空间管理体系

1认知城市社区

1.1社区与城市社区

社区原本是社会学中的概念，源于德文gemeinschaft，由德国社会学家F．腾尼斯(1887)在《礼俗社会与法理社会》(Gemeinshaft ungese Uschaft)-书中提出，英文译作Communityand Society。1930年代社会学家吴文藻先生提出“社区”的概念，后由众多学者在共同讨论中达成共识，将community译成“社区”。

从社区的基本内涵来看，社区是在一定地域范围内，以一定数量的居民的居住生活为中心，具有内在互动关系与文化维系力的社会生活共同体。而城市社区则是由城市基本建筑物、人等要素所限定下的空间关系、社会关系和经济关系。与乡村社区相比，城市社区有较大的开放性，它的内涵也会随着城市经济发展、城市人口变迁和城市科技进步等进一步发展变化。在我国，“城市社区”的概念从上个世纪90年代才兴起，带有很强的行政色彩。目前，城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。

1.2城市社区的构成要素

城市社区具有强烈的地域性，一个完整意义上的城市社区一般具有5种要素：

①人口：按照一定社会制度和社会关系组织起来的人口；

②地域：按照一定地域界线确定的相对稳定的自然环境和生活居住区域；

③组织：有一套适应社区的管理机构和相应的制度，自发、互助的社会团体；

④心理：具有本地文化特质、情感上可以相互沟通、有认同和归宿感的社会心理；

⑤设施：能维持社区人们生活的物质基础和社会设施。

1.3城市社区的基本功能

随着改革开放的不断深入，现代企业制度明确了企业的生产、经营功能，剥离了它们承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能；行政管理体系的改革，一部分社会管理、社会服务职能也从政府中分化出来。在社会现代化的进程中，这些被剥离或分化出来的社会职能必须落实到社会最基本的载体。因此，城市社区作为基础层面上的社会单元，必须承担多重社会职能，主要包括8个方面功能：①管理服务功能；②经济综合功能；③社会交流功能；④社会服务功能；⑤教育培训功能；⑥文化娱乐功能；⑦医疗保健功能；⑧市政公用事业服务功能。

1.4城市社区与住宅区、居住区

在城市建设与管理中，住宅区、居住区的概念使用频率较高，在概念表述上有一种包涵关系，但并无本质的不同，可以通称为“住区”。对比住区与社区的概念，虽然两者都是以居住为主的地域空间，但是还是有些不同点：

①从地域概念上来讲，社区一般有明确的行政或管理界线，而住区则只有地块界线或物业管理范围线；

②从功能上来讲，住区的功能比较单一，是城市功能区划之一，而社区则比较综合、复杂，强调功能混合；

③从规划上讲，住区更多关注是物质环境，而社区则不但考虑物质环境，还要考虑更多社会、经济、文化等非物质因素。

2国内外城市社区的管理模式

2.1美国――基于社区中心的社区自治管理模式

在美国，社区是真正意义上的生活共同体，它的划分没有具体规定，可大可小。每个社区有个社区中心，通常社区把学校、公园和娱乐场所共同体或者YMCA(Young Men Christian Association)作为社区中心，供社区开展活动、居民交往等。社区中心必须满足一定标准：有足够地方开展活动，布局要合理，足够设施满足不同需要，为不同年龄层次居民提供服务，每1000人社区中心用地10亩，公共娱乐和开放用地不能少于用地的10％，设施必须在小区和社区范围内提供。所以，学校的政府公益性特点和良好的设施并且位于社区中，成为社区中心的最佳选择，一般公立的正常工作时间之外的所有时间作为社区居民的文化、教育、学习、健康、娱乐等场所而对外开放。每个社区中心有一个管理机构。

2.2新加坡――以选区为单位的政府主导社区管理模式

新加坡是一个比较小的岛国，国土面积只有682平方公里，但是其民族、宗教、语言和文化呈现多元化特征，这决定了它社区管理的目标是建设一个团结、和谐的多元社会。新加坡的社区治理是政府主导模式，政府对社区进行直接管理，并在社区设有许多派出机构。这种模式取得了巨大成功，成为了许多多民族国家学习的成功典范。

新加坡根据地域范围划分社区管理层次，在全国层次，人民协会（People’s Association）统一协调管理全国社区工作。在区域层次上，划分为中区、北区、西北、南区、西南区。每个区域建立社区发展理事会负责本社区工作，社区发展理事会管理范围基本是80万户居民。在社区发展理事会下面，以选区为单位设立公民咨询委员会，管理范围大约是1.5-2.5万户居民。选区内还有最基层组织：居民委员会和邻里委员会，管理范围是1500－2500户居民。在新加坡社区中，还有一个特殊组织：民众联络所和民众俱乐部，它是与选区对应的社区服务设施，经费90%来源于政府。基本上，每个民众联络所和民众俱乐部服务1.5万户居民，并由一个专门的管理委员会，其具体职能是组织文化、教育、娱乐、体育以及其它大型民众参与的社会活动来促进民族的和谐，提高社会凝聚力，沟通政府和民众的关系，同时还管理财务。

2.3日本――基于地域中心的混合型城市社区管理模式

日本社区管理是地域中心的管理模式，日本的地域类似我国街道的行政区域，而地域中心则类似我国街道办事处。这种地域中心体制是为了更好满足大城市对居民管理的新需要。地区中心是区政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构，隶属于区政府地域中心部。除了地域中心外，还有一个与之平行的居民参与公共事务管理的群众自治组织，即住区协议会，它由居民自愿参加，建立在原来町片基础上。住区协议会主要任务是对区政府的中长期计划进行讨论，把居民意见反馈给区政府，对区域的共性问题进行讨论提供对策，它是居民参与地域管理的有效途径，是一个非政府自治组织。由此可见，日本大城市是基于地区中心的混合型城市社区管理模式。

2.4上海、杭州、天津――基于社区居委会的党政主导社区管理模式

在我国，城市社区建设时间还比较短，社区管理模式还处在不断深入探索中，上海、天津、杭州等不同城市结合自身特点设计社区管理体系。

上海市把加强社区建设作为上海实施新世纪宏伟战略目标的重要组成部分，把社区建设与改革和完善城市管理体制结合，实行“两级政府，三级管理，四级网络”的管理体制，明确提出街道党工委在社区建设中的领导核心地位，努力构建四大系统，形成具有时代特征和上海特色的社区管理模式。

杭州是我国城市社区建设和管理的先进城市，分为市――区――街道办事处――居民委员会四级，市和区设有社区建设委员会，指导协调社区建设工作并为社区提供有效的服务，街道办事处设有社区建设工作委员会，负责社区建设的督促和落实工作，社区委员会负责社区具体管理和服务工作。它以原有居民区和居委会为基础，按照管辖区域与户数适当、区域相对集中、资源配置合理、功能相对齐全的基本要求，全市五个中心城区划分272个社区，每个社区一般规模1500－2000户，平均1760户。

天津市实行“分类式”城市社区管理模式，以区级行政区域为单位，通过定性和定量分析，把城市社区分为完全物业管理型社区、部分物业管理型社区、非物业管理型社区三类，确定管理主体，明确社区职责，实施分类管理。

总结这几个城市管理模式和实践经验发现，尽管不同城市把社区管理模式不尽相同，社区空间落脚点也不同，上海是落实到街道一级，杭州是落实到居委会一级，但是由于制度背景的影响，它们都在社区管理体系中强调党和政府的领导作用，都把城市社区管理与政府行政管理体系紧密融合在一起，并且随着政府职能转型，又都在从政府主导模式向共同治理模式的演变过程中。

2.5小结

综合比较国内外不同城市社区管理模式，不同国家根据自身的政治、经济、行政等特点采用社区自治模式、政府主导模式和混合模式等不同社区管理模式，同时形成了不同城市社区管理空间体系，社区空间落脚点也不同，美国是落实到社区中心，新加坡是落实到选区，日本是落实到地域中心，而我国则落实到街道或居委会。

3中心城区城市社区空间管理体系

3.1现状及问题

某市从1988开始以社区建设为载体，深入开展文明小区、文明社区创建活动。到2000年，市委、市政府根据国家民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》出台了《关于进一步加强社区建设的意见》，它标志该市社区建设工作全面深入开展。根据文件精神，居委会改称为社区居委会，并开始大力开展“村改居”和“镇改街”工作。截至2006年底，该市中心城区共有街道35个，社区居委会272个。

通过现状调查与分析，这种以社区居委会为核心的社区空间管理体系存在以下问题：

①在规划建设中，规划体系和行政管理体系也没有完全对接，在管理层级、配套标准等也没有完全统一，因此也就带来了社区建设和居住区规划“两张皮”现象。

②对“村改居”和一些原来单位管理的集中居住区，在社区管理体制上还没有完全理顺。

③建设与管理方式还是具有明显的行政化特征。社区活动、治安管理、环境卫生、设施建设等等依赖政府的管理和干预，社区功能没有充分发挥。

④由于住宅零星开发带来社区空间布局不均衡，社区服务设施零散，社区配套设施共享困难。

3.2新型城市社区空间管理体系

在借鉴国内外相关城市社区管理模式和经验基础上，为了适应该市现行行政体系，满足城市管理体制改革和政府职能转变的需要，进一步理顺城市社区管理体制，推进社区居民自治，按照“属地管理、以块为主，条块结合、职责明确、管理有序”的要求，确定市中心城“两级政府，两级社区”的“网格化”城市社区空间层级体系。

“两级政府”即市、区两级政府，以行政管辖区为界限，相应成立城市社区管理机构，负责社区建设的指导、协调、监督管理工作。

“两级社区”即街道社区和基层社区。以一定地域范围和人口规模，对每个区辖范围划分若干个街道社区，对每个街道社区划分若干基层社区。

“网格化”管理缘自计算机网格技术思想，后被国外城市管理者作为一种管理理念引入到城市街区管理中。在这里，“网格化”的含义就是把城市社区空间作为网格对象，以基层社区为基本网格单元，以街道社区为次级管理单元，进行层级化、全覆盖式管理，如下图所示。

网格化城市社区空间体系构建图

4不同管理体系之间的契合关系

4.1与城市行政管理体系之间的契合关系

在该市城市行政管理系统中，政府分市、区两级，街道办事处作为政府的派出机构，而居委会虽然法律上是居民自治组织，协助政府机构处理行政管理事务，办公经费也主要来自于政府的行政拨款，所以，它也是城市行政管理体系的一部分。而理论上，社区是社会生活共同体，目标是实现民主自治，所以，从城市管理角度看，两者应该是同一个管理对象的不同管理主体。因此，两者的契合点就是基本单元的地域空间一致性，即每个基层社区就是一个城市行政管理基本单元，每个街道社区就是街道办事处管辖范围，是城市次级行政管理单元。每个基层社区设置一个社区居委会，每个街道社区设置相应的准政府性质的社区建设管理机构，协助两级政府来开展指导、协调、监督管理工作。

4.2与居住区规划体系之间的契合关系

在城市规划中，《城市居住区规划设计规范》按居住户数或人口规模可分为居住区、小区、组团三级。居住区，泛指不同居住人口规模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界线所围合，并与居住人口规模（30000--50000人）相对应，配建有一整套较完善的、能满足该区居民物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。小区，是指被城市道路或自然分界线所围合，并与居住人口规模（10000--15000人）相对应，配建有一套能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。组团，指一般被小区道路分隔，并与居住人口规模（1000--3000人）相对应，配建有居民所需的基层公共服务设施的居住生活聚居地。从上述定义可以看出，居住区规划层级体系划分着眼点是人口规模、城市各级道路以及配套设施，这些要素也是社区的基本要素，但落脚点是配套设施。因此，两个体系之间的契合点是各级配套设施完备性。

三个体系之间的契合关系如下图所示：

三个体系契合关系图

【参考文献】

1、 徐一大、吴明伟.从住区规划到社区规划.城市规划汇刊.2002（4）

2、 倪集崇.美国“社区建设”的考察报告.温州论坛.2002（4）

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