社会管理论文范文10篇

社会管理论文范文篇1

1.1委托理论的内涵

委托理论就其实质而言，是一种契约理论，基本内容是：当一个或更多的行为主体（委托人）指定、雇佣另一些行为主体（人）为其提供服务，并授予其某些决策权，委托人根据人提供的服务数量和质量支付相应的报酬。

1.2多重委托

学术界有单重委托和双重委托理论之说。冯根福在2004年提出了双重委托。在现实中，委托并非单重或双重的，而是多重的。多重委托，指委托是层层委托形成了以委托链为核心的多向度的委托关系。

1.3民生视角下的政府社会管理的多重委托关系

人民→人民代表→政府→社会公共组织

（公众）（人民代表大会）↘公务员

如上所示，有三个层次，第一层是人民与人民代表的委托关系。人民委托人民代表来履行人民的权利和实现自己的义务；第二层是人民代表与政府之间的委托关系；第三层是政府与公务员、社会公共组织的委托关系。政府把政策执行委托给公务员或社会公共组织来执行或对社会事务进行管理。公务员或社会公共组织实现的目标或宗旨是服务于广大的人民群众，为人民群众提供质优价廉的社会公共物品和公共服务及安定有序的生活秩序和发展空间。

政府社会管理多重委托关系的特点：委托关系的层次多、链条长；委托关系涉及的利益相关者比较多，如人民、人民代表、政府；民生视角下的政府社会管理改革的多重委托关系涉及多任务委托，最主要的是政府与公务员、公众之间；第二层委托关系中错综复杂，涉及到政府公务员激励制约机制与服务型政府建设，这是改善民生问题的出发点和落脚点。

2多重委托下政府社会管理存在的问题

从第一个层面看，人民与人民代表的委托关系。人民通过选举自己的代表代替自己行使相应的权力。在当代社会政治制度框架下，选举制作为当代政治制度的三大基石之一有其优越性，但是其还存在一些不足与缺陷。人民往往在不了解代表信息的情况下就从众地选举了代表。代表作为人掌握着一些委托人所不了解的信息，而委托人由于受各种条件的限制，不能清楚了解政策制定的过程。这种信息的不对称和非均衡，就有可能导致人总是追求自身利益最大化，而不能够真正代表人民群众的利益和意愿。从第二层讲，人民代表组成人民代表大会，再次委托政府作为政策的执行机构，来进行社会管理和提供公共服务。政府作为理性经济人也会追求自身利益最大化，于是在政策执行中会偏离政策原有意图，损害社会和公众的利益，以至于社会管理的失效与社会政策的失败。从第三层讲，政府与公务员及社会公共组织之间的委托关系，也存在着许多逆向选择和道德风险问题。公务员和社会公共组织在社会管理方面更是存在着信息的不完全、环境的不确定等因素，由此导致了政府社会管理的失效和社会管理体制的滞后。

3多重委托理论下的政府社会管理模式创新

3.1政府社会管理改革：激励制约机制的设计

党的十六届六中全会指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”运用委托理论探讨政府社会管理改革，正与十六届六中全会所要建立的社会管理格局相符。下面从党委领导、政府负责、社会协同和公众参与四个维度，对政府社会管理改革进行的尝试性研究。

（1）健全和完善选举制度。

选举制是现代政治的三大政治制度之一，关注民生定要关心民众的利益表达机制。改善当代中国的选举制度是改善民生的重要举措。从十七大代表选举方案得出特征是：提高了生产和工作一线代表的比例；扩大了差额选举比例；整合派的建议；代表候选人实行公示制度。选举制的变化体现了政府社会管理和国家政治生活更加民主。

（2）公务员激励制约机制的构建。

第一，建立制度化的激励监督机制。对我国而言，《公务员法》是规范公务员行为的一部制度性的法规。在这部法规中，对公务员的激励和制约以法律的形式加以规定。政府既要从法律上对公务员进行监督和制约，也要建立政府体系内外评价机制。竞争激励机制、新陈代谢机制和勤政保障机制，是公务员制度的三大运行机制，三者之间互相联系，互相渗透、互相依存。按照委托理论的观点，政府应该做好公务员的考录、考核、奖惩、晋级增资等制度上的激励制约，以实现公务员能够负责有效地服务于人民，接受人民的监督。

第二，完善公务员文化建设。提高公务员的素质和能力，塑造公务员终身学习的意愿。大力发展我国的文化教育事业，创建公务员文化进步的社会环境。公务员的文化建设，首先要体现为人民服务的意识和观念。其次，公务员要有终身学习的理念和价值。此外，公务员的文化建设也要体现在制度层面的创新和能力层面的提升。

第三，加强公务员的伦理建设。公务员的伦理建设包括责任、义务等方面。要从政治经济文化方面进行公务员伦理建设。政府要提供公务员良好的社会环境和工作环境，不仅要根据职位和品位对公务员的报酬和待遇进行改革，而且要给予公务员充分的尊重和发展权。这就从一定程度上制止了败德行为的发生。

3.2社会公共组织的激励制约机制的设计

第一，创建发达的公民社会、培育完善的社会组织。在信息化和后工业时代，权力开始逆向回归，政府向社会放权，把权力回归到社会。让公民自己来管理自己，体现了公民民主意识的增强。这是政府作为委托人把一部分社会管理交给公众去管理，这既是社会进步的体现，也是公民社会逐步成长的结果。

第二，积极推进第三部门参与社会管理。未来的政府不再是统治的政府，而是治理的政府。随着第三部门的蓬勃发展和承担越来越多的社会事务，政府通过促进第三部门的发展，鼓励第三部门也参与社会管理，提供社会公共服务，更好更快地服务公众，体现民生。

第三，提高公民参与社会管理的热情。政府社会管理改革，要重视公民自身的力量和作用，增强公民社会管理的意志，转变公民社会管理的观念，使公民把社会管理当成自己的责任和义务进行管理和服务。

3.3新型政府社会管理机制的创设社会管理作为政府的重要职能之一，表明防范和治理社会问题，确保社会安全、协调发展。根据理论和结合现实国情，笔者主要从制度层面进行了激励约束机制的创设。新型社会管理机制的目标是建立“主体多元、责任明确、合作互动、协同管理”的体制，努力实现社会管理的社会化。主体多元主要是指社会管理主体多元化，不仅包括政府组织，而且还包括非政府组织，以及第三部门等非营利型组织。责任明确主要是指在社会管理中，政府作为整个社会宏观调控者，应把握社会发展的大方向，引导好社会发展航向；在其他部门能够做好的领域充分发挥非政府组织的力量。合作互动是指在社会管理中政府组织与非政府组织、政府与公众进行合作，实现互动管理社会。协同管理指在社会管理这个大系统中，运用协同理论，发挥协同作用，共同管理社会公共事务。只有这四者结合起来，才能实现社会管理的良性互动和协调发展。

4结语

本文从多重委托理论角度分析和阐释了民生视角下的政府社会管理改革。从民生视角进行政府社会管理改革的制度创新和理论探讨。重在运用多重理论，研究了政府社会管理改革的微观方面：公务员激励制约机制、以政府为主导的社会公共组织共同参与的政府社会管理体制的创建。

参考文献

社会管理论文范文篇2

特别是，随着社会主义市场经济体制在我国的逐步建立，报纸靠读者求生存已经成为现实与必然。面对这个现实与必然，作为党报如何去争取更多的读者，从而更加体现出自己的权威性，发挥好自己的指导性，党报惟一的出路就是改革新闻宣传，增强新闻的可读性。改革的主要做法是，在充分发挥自身优势的同时，吸纳其他报纸宣传上的长处，使之与自身的宣传优势相结合，实实在在地去体现党报与群众之间那种特有的亲和力和贴近感。

社会生活、社会现象、社会问题，同人们息息相关。对其有选择地、适时地加以报道，是党报应该负有的重大社会责任。社会新闻报道与政治、经济以及法律或其它报道一样，应当起到伸张正义、弘扬正气、凝聚人心、鼓舞士气等促进社会进步的作用。党报报道社会新闻不是一味地争抢读者，而应当是用理性思维增加社会新闻报道的深度，把社会新闻报道推向一个较高的层次，使之能给人以理性的分析与思考，从而给人以启迪。

实践证明，让社会新闻成为党报宣传的一个亮点，以其特有的魅力赢得读者的喜爱和赞赏，是党报在新闻改革的尝试中探索出来的一条成功之路，有些党报在这条路上已经越走越宽，越走越广。

一、以政治家办报的敏感选择社会新闻的切入点，体现党报的大家气派。

作为政治家办报，一个重要特色，是具有全面、正确、深刻的大局意识。一方面是抓住带全局性的问题做文章，运用正确的舆论推动党和政府的各项工作；另一方面是抓新问题、新思路、新事物，使报纸真正出新闻，有活力。围绕这个原则，党报如何选择好社会新闻的最佳切入点，使党报的社会新闻宣传进而达到服务于改革开放的大局，服务于精神文明建设，服务于社会主义市场经济的发展，这是我们需要深入探讨的一个重要课题。

社会新闻宣传，对于以此唱主角的晚报来说，有着快捷、不惜版面、报道集中、讲求阵容等绝对优势。对于具有鲜明的政治性和导向性的党报来说，在宣传上始终保持着稳重、严谨的特点，注重的是把党的政治观点、方针政策准确生动地体现和贯注到报道之中，让人“入眼”、“入脑”，真正地达到“以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人”。但是，在报道社会新闻方面，如何更讲究既有思想、有内涵、有深度，又不失可读性；既体现出党报的“大家气派”，又能雅俗共赏，还尚需进行努力探索。在此努力中，有些党报已见成效。

1999年6月3日，南方日报在一版头条位置刊发的以《为了一个受伤弟兄》为题的长篇通讯，同时配发了评论《新时期的真情颂歌》，在社会上引起强烈反响。这是党报以政治家的敏感和胸怀，在社会新闻的报道上较为成功的一例。这篇通讯反映的是：武汉“广广蛇府”的打工仔阿水被毒蛇咬伤生命垂危，当地的工友、群众、民航、医院全都行动起来，数百人不计得失，各尽所能伸出援助之手，老板黄海达及其股东在“广广蛇府”已累计亏损十几万元的状况下，果断拿出12万元，千里包机救阿水。这一事件发生后，有数家新闻单位参与报道，其中不少报纸是在抢新闻、炒新闻，而作为广东省委机关报的南方日报则站在政治家办报的高度，稳重从事，广泛采访，深入挖掘，占有充分的真实材料，作了全方位的观察，集众家报纸报道之所长，用新的视角瞄准报道的最佳切入点，选择了最有效的报道方式。这篇通讯在写作上质朴无华，文内的8个小标题：“5月26日下午6时，阿水被蛇咬伤”、“7时许，呼救信号响遍武汉夜空”、“与此同时，黄老板开始找民间偏方”、“晚上8时，开始联系外地”、“27日凌晨1时，开始联系飞机”、“奇迹，飞机从联系到起飞不到2小时”、“凌晨1时，广州的医生就忙开了”、“6月1日，阿水完全治愈”，是按新闻事件的进展顺序拟定，报道由此实实在在地展开，这种真诚、朴实、新颖、具有大家气派的写作方式进而使全文呈现出层层递进，紧扣心弦、震撼人心的好效果。读后让人无不由衷地赞叹，是一曲人道主义大协作的颂歌，更是一曲社会主义精神文明建设的凯歌，感人至深。这篇报道不仅让人回味，更让人去思考。可贵的是，作者站在党和国家的利益上，对社会变革作了深入挖掘，对社会主义市场经济条件下的新型劳资关系以及人与人之间的生存关系作了深刻剖析，从而使报道生动地体现出新时期存在的那种难能可贵的人间真情，进而在群众中引发了一场人格情操的大讨论。党报报道社会新闻的目的就在于此：让社会新闻报道成为党报宣传的一个亮点，以正面宣传为主，用高尚的思想和美德去启发人、塑造人、鼓舞人，激励着人们都要献出一点爱，让社会成为美好的人间。

二、用全面厚重的报道，让社会新闻达到引导、教育、启迪民众的作用，体现党报的权威性。

党报是党的喉舌，肩负着组织群众、宣传群众、发动群众，促进社会发展的伟大使命。因此，党报宣传必须牢牢把握新闻真实性的原则，通过实事求是地对社会真善美的颂扬和存在的现实问题的批评和纠正，进而达到引导、教育、启迪民众的作用，体现党报的权威性。

党报的权威性，是党报自身特有的一种优势。这种优势体现在新闻报道之中，必然会呈现出它所具有的品位、内涵及其深度，通过及时准确地宣传报道党的声音，指导基层工作；通过客观真实地宣传报道基层的情况，为各级党委和政府正确决策提供重要依据；以其巨大的影响力而拥有广大的读者。党报自身特有的这种优势，要求党报的社会新闻报道充分地显示出全面、翔实、厚重的个性，用理性的力量给人以教益，在思想深处给人以震憾，使人产生一种心灵的颤动。党报要善于运用和充分发挥自己的这种优势。只要这样做，党报的社会新闻报道就一定能够成为一个亮点，也肯定能够创造出颇受读者喜爱的品牌。

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1996年，我国打击活动进入如火如茶的阶段，众家新闻媒体不断有此类报道见诸报端。但是这些报道中却反映出一个明显的问题：尽管许多媒体对有关部门的专项治理行动、色情场所的陪侍活动甚至妇女的心理感受报道均很详尽，却很少有哪家新闻单位就这种社会丑恶现象的社会成因和政府部门存在的管理漏洞进行深入挖掘。

当时，河北日报编辑部获悉：秦皇岛市公安机关破获了一起容留、唆使妇女案。一名年仅24岁的洗头房老板，容留、介绍4名妇女，自己从中提成数万元，已使3名女患上严重的性病。该报通过有关途径还了解到，这家洗头房的所在地是秦皇岛市有名的“洗头一条街”。于是，该报记者与数家新闻单位的同仁跟随河北省公安厅扫黄办公室的人员一同赴秦皇岛市采访。在秦市采访期间，该报记者除了跟随采访团详细听取了当地办案人员的案情介绍，查看了作案现场，采访了案件当事人外，还深入到“洗头一条街”的住户、居委会干部、出租房房主、发廊以及其他从业人员之中，去了解、发掘、探寻那些值得发人深省的问题遗漏点和思考点。他们还带着一些疑问和难解的问题，虚心向马路边补鞋的、修车的、摆摊卖货的以及出租车司机等人请教，然后顺着行业管理的权限依次走访了工商行政管理局、卫生局、公安局等有关部门，最后终于弄清了事实真相。回报社后，他们充分运用采访中掌握的大量的真实的素材，辩证地去思考、认识问题的成因。在其他新闻单位或报战果、或就事论事的报道纷纷见诸报端后，河北日报随即以《闹市里的“空白区”》为题，在1999年9月25日一版推出30O0余字的长篇通讯，在披露了“洗头一条街”存在严重藏污纳垢事实的同时，指出了该区域在出租房屋登记、工商、卫生、公安等行政管理衔接上的漏洞，乃至于背后一些“特殊”人物在丑恶行径滋生蔓延中所起的作用。

这一颇具深度的报道发表后，马上引起社会各界的强烈反响，河北日报在秦市争相传阅。很多读者打电话给报社对事态的发展表示关注。秦皇岛市委、市政府就此专门召开会议进行研究，责成市有关部门对该区域进行了严格的治理。省领导批示并协调省有关部门重新明确了行业管理范围，解决全省类似的行业管理衔接部位的“空白区”问题……

《闹市里的“空白区”》获得了1997年河北省新闻奖一等奖。

读者说：从这篇文章中看出了党报的功力！新闻界的同行们说：这篇全面、厚重的报道，体现出了党报的权威性。记者在总结这篇报道的采写体会时说：这次报道能够取得成功的一个重要原因，正是因为党报所具有的特殊地位，党报记者站在维护党和国家利益的基础上，从报道的深度和高度出发，从一般的事件中发现不一般的事物，从不一般的事件中挖掘出值得人们深思的问题，让报道有内容、有深度、有分量，如同警钟，启迪民众用社会主义的精神文明去战胜丑恶；教育那些政府部门的行政管理人员，要有高度负责的精神，严把漏洞，解决问题，把各种隐患消除在萌芽状态之中，促进社会主义精神文明建设，进而促进社会稳定，经济繁荣。这是党报报道社会新闻的最终目的，党报的权威性也就体现在这里。

三、运用逻辑思维，让社会新闻给人以理性的思考，体现党报的高品位。

党报的新闻报道尤其讲究纯真、准确和鲜明。办党报要求，要站在政治家办报的高度，要有深厚的理论功底，才能正确地运用马克思主义的立场、观点和方法观察、分析问题，认识和把握事物的体质。百姓敬重、信赖党报的宣传，因为百姓深知党报肩负着为人民服务、为社会主义服务。为全党工作大局服务的神圣使命。党报要围绕党的中心工作，通过新闻报道及时地将党的方针政策传达给百姓，使百姓明事、知理，从而不断地促进生产和生活的健康发展。百姓更为赞赏党报在宣传上能够始终不懈地追求并保持着较高的品位，这种品位就是理性，作为党报的新闻报道，只有挖掘出新颖的思想，只有具有理性的力量，才能给人震撼性的启悟。

特别是党报的社会新闻报道，应该通过记者敏锐的洞察力和对当今社会政治、经济、生活以及党的方针政策的准确把握，从而瞄准那些有利于社会主义物质文明建设和精神文明建设、有利于社会主义公共道德水准的提高、有利于社会风气的全面好转、有利于某些社会问题的圆满解决、有利于安定团结的好题材，在报道中运用逻辑思维，以足够的真实素材为根据，层层推理，从中揭示出内在的规律性的问题，既让人在得到理性的启示的同时，明了是非，催人奋进，从而真正发挥出社会新闻的积极作用。

3月30日，山西日报在第六版推出了一篇图文并茂的长篇社会新闻，题为《超限：公路谋杀者》，在读者中传为佳话。近年来，大吨位汽车载货超重、超载、超高，在公路上超速行驶比比皆是，由此造成的交通事故数不胜数。对此，新闻媒体较为重视，报道也很频繁。可是对于大吨位汽车的“超限”问题及其引发的更多危害和严重后果，新闻报道却很少涉及。山西日报的记者瞄准这一问题，站在党报的高度，通过深入采访和挖掘，揭示出汽车超限的种种危害、超限产生的原因以及治理中存在的诸多问题，由此增加了报道的深度和力度。这篇报道通过摆事实、讲道理，让人深刻地明了“大吨位汽车超重、超载、超高、超速与人的生命安全紧密相连，而超限不仅与人民生命财产息息相关，还会使公路寿命大大缩减”的大道理。文章一针见血、观点鲜明。

社会管理论文范文篇3

收入分配对劳动者的劳动积极性有直接影响。鼓励靠诚实劳动和合法经营取得收入，合理、合法且适度的拉开收入差距有利于调动人民群众的生产积极性，有利于促进生产力的发展。有利于鼓励知识创新、科技创新，也就有利于经济持续稳定的发展。相反，收入分配关系严重失衡，在一个单位内部同工者不能同酬，在全社会收入向少数人倾斜，就会使多数人产生不满情绪，降低劳动者的劳动积极性，也就会制约经济的发展。各国研究证明，社会收入分配差距大小与社会治安案件发案率有着较强的正相关关系，收入分配差距大则治安案件发案率高，反之则低。分配政策与我们党的宗旨密切相关。我们党代表了最广大人民群众的根本利益，具体讲，就是要使最广大人民群众过上富裕美满的生活。坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，有效调控收入分配差距，会使绝大部分人民群众生活水平能随着生产的增长而提高。但如果收入分配差距过大，甚至是两极分化，让极少数人过上奢华的生活，而大部分人的生活却未能改善，将会失去人民群众对党的支持和信任，这是我们党所绝对不能允许的。

社会保障制度有着维持社会稳定，调节经济发展等项功能。正如一位资产阶级政治家所断言的：“一个想从社会那里得到养老金的人是最安分守己的。”社会保障制度对社会稳定所起的作用，资本主义社会的发展已得到证明，社会主义社会的发展也将同样得到证明。社会保障具有十分有效的平衡需求的作用。在经济衰退时期，社会保障通过给失业者、老弱病残者的扶助，增强了这部分人的购买力，抑制了个人收入的减少趋势，消费需求随之增加，社会总需求也相应扩大，一定程度上促进了经济的复苏；在消费需求不足的特殊时期，加快社会保障体系建设，也有利于改善居民的心理预期，扩大消费，促进经济持续快速增长；当经济高涨而失业率下降时，社会保障支出相应缩减，社会保障基金因此增大，减少了社会需求的急剧膨胀，最终又使社会的总需求和总供给达到平衡。

就业、收入分配、社会保障是三个相互联系的问题。就业是前提，没有就业，就谈不上收入分配，个人的生活也就没有保障，积极促进充分就业，通过收入增长的途径，抑制收入差距的扩大，从源头解决社会致贫的根源；收入分配是建立在就业基础之上的，但国家可以通过对制定法规政策调节收入分配；社会保障是最后一道“安全网”，它能够调节由于失业、分配不公等带来的经济和社会问题，从而促进经济的健康稳定增长，保持社会的基本稳定。

二、有关就业、收入分配和社会保障与国家经济安全方面的监测指标和警戒线

就业、收入分配和社会保障与国家经济安全有着重要而密切的关系，从是否影响国家经济安全角度，对就业、收入分配、社会保障情况进行考察和监测就是十分必要的。这里，首先需确定考察和监测的若干统计指标，并运用这些统计指标对就业、收入分配和社会保障进行监测和预测，再综合各种因素确定可能危及国家经济安全的若干警戒线，从而可以及时或提前发出预警信号，以便改善和加强有关工作，保证国家经济安全有效运行。

按照国际通行的统计指标和已经成熟的统计方法，涉及就业、收入分配和社会保障方面的统计指标是比较多的。各项统计指标和数据基本上都可以通过国家统计系统的资料取得。虽然各项指标数据都很有价值，但作为宏观监测指标，还是过多过繁。因此，有必要选择某些核心指标作为监测的基础，并确定其警戒值。我们认为核心指标可以是以下6个：

（一）GDP增长率

这是国家经济发展的综合指标，经济发展可以带动就业增长，可以使居民收入增加，可以将更多的资金用于社会保障，因此应成为首要的核心统计指标。在中国加入WTO，中国经济与世界经济正溶为一体的新形势下，中国经济的发展与世界经济形势也密切相关，因此，中国经济的增长速度必然受到世界经济发展的影响和制约。在这种情况下，我们认为确定中国经济增长是否适度不能离开世界经济的发展动态。为此，我们将近十多年来中国与世界经济增长速度作一个比较，如表1。

表1近十多年来中国与世界GDP增长率比较%

年份世界中国中国—世界

19884.411.36.9

19902.24.22.0

19952.79.06.3

19982.57.85.3

19993.37.13.8

20004.78.03.3

1988～20003.49.46.0

资料来源：《国际统计年鉴》中国统计出版社。

从表1可以看出，1998年以来，中国经济增长速度远快于世界平均速度。但是速度的差距在逐渐缩小，这一方面是世界经济在前几年有所好转，另一方面也由于中国经济总量逐渐增大，不可能再保持很高的增长速度。

从上述趋势分析，我们认为，中国经济增长速度与世界平均速度比较，在“十五”期间高出3至4个百分点左右应属正常的，到“十一五”期间由于中国经济总量进一步增大，经济增长速度高于世界2至3个百分点应属正常。我们认为这两个区间指标值，可以作为对中国经济运行情况的监测值。如果低于上述区间，可以认为中国经济发展过慢，如高于上述区间，可以认为中国经济发展速度过快。

（二）国家财政收入总量及增长率

国家财政收入总量大，就可以用较多的财力去解决失业、收入分配差距以及社会保障问题；国家财政收入增长快，上述各方面的支出也可能增长快，这将有利于经济发展和社会稳定。

自1993年以来，国家财政收入的增长速度均快于经济增长速度，财政收入（不含债务收入）占GDP的比重在稳步上升。但市场经济国家中央财政收入占GDP的比重普遍高于20%以上，参考国际通行标准，考虑到未来国家经济和社会发展的需要，国家财政收入占GDP的比重应从现在的15%左右上升到20%左右。因此我们认为，“十五”期间，国家财政收入的增长速度比GDP的增长速度快5至7个百分点应属正常。这个指标值可以作为财政收入状况的监测指标。至于“十一五”及今后更长时间，国家财政收入的发展趋势尚难预料。

（三）城镇失业率

这必然是判断国家经济安全状况的核心指标。但我国对这项统计的理论认识和实践操作还有一个过程。目前我国政府公布的登记失业率不能客观反映城镇劳动力的失业状况，必须使用国际通行的调查失业率，本课题以下的分析也以调查失业率为依据。

由于目前的登记失业率不能客观反映城镇劳动力的失业状况，很多专家学者以自己的方式推算了我国城镇劳动力的失业率数据，但高低相差很大。有的在10%以内，有的在20%以上。出现如此大的差距，除了计算方法不当外，我们认为还有以下一些认识上的原因：

我国的就业人员中有相当一部分是处于就业不足的状态。这其中有单位的富余人员、农村的剩余劳动力以及城镇各种工作不饱满、收入较低的就业人员。就业不足是就业的一种状态，而不是失业的一种状态。因此，不能把就业不足人员视为是失业人员。与发达市场经济国家相比，我国的就业不足人员占就业人员的比重要高得多。主要原因有三个：一是发达市场经济国家的失业保险面比较宽，失业保险水平也较高，劳动力失业后普遍享受失业保险，生活有了保障。因此，有“盼失业”之说。但我国的失业保障面还比较窄，能领取失业保险金的人还比较少，失业保险水平也低，很多劳动力失去工作后也就失去了生活费来源，因此都力求能再从事有收入的劳动，就是处于就业不足状态也比失业强。二是我国各类企业、事业和机关单位还没有完全改变“铁饭碗、大锅饭”的机制，单位不能根据生产和工作任务状况随时增减人员，就使相当一部分人处于就业不足状态。三是由于劳动力市场还不健全，再加上户籍管理等方面的限制，劳动力还不能完全自由的流动。就业不足人员实际上也是剩余劳动力，他们中的不少人很可能要成为失业人员。分析就业不足人员可以看出，我国城镇就业问题主要形式既存在一批失业人员，更多的是大量存在的就业不足人员。随着社会主义市场经济新体制的确立，就业不足人员将向就业人员和失业人员两个方向分化，失业问题将进一步突现出来，失业率仍将是反映我国劳动力就业状况的主要统计指标。

作为一项综合性指标，对失业率的判断还要受若干重要因素的影响。

1.进城农民工占失业人员的比重

在调查失业人口中，有相当一部分是有土地的进城常住的农民工，前几年国家统计局的调查中户口为农村的在调查对象中约占30%左右，在失业人员中约占失业人员7%左右，我们认为这个比例在相当长时期内不会有大的改变。农村劳动力进城后也可能处于失业状态，但一旦失业则不可能在城镇久留而很快返回农村，当其归属土地后则应视为是有业的。虽然目前有关部门所制定的政策已将这部分人纳入失业保险的范围，但其主要目的还是增加保险费的征缴额，在绝大部分情况下，这部分人是不可能正常领取失业保险金的。因此，这部分人的失业后的思想、经济状态与城镇人口还有较大的区别。如这部分人占的比重大，则可容许的失业率应高些，反之则应低些。

2.失业保险的实际覆盖面

失业保险覆盖面大，失业人员生活有保障，对社会稳定肯定有益；失业保障面大，收缴的失业保险金也就多，对经济发展的调节作用也会增强。可容许的失业率也就能高些，反之应低些。

3.失业保险水平

享受失业保险的人员每月能领取多少失业保险金，对失业人员的经济、思想状况以及失业率的变动都会产生重要影响。失业保险金较高，失业人员失业后仍能有较体面的生活，则思想可能较稳定，但找工作的积极性可能会降低。有的发达市场经济国家由于失业保险金过高，一些人觉得失业后比工作还要实惠。前几年西欧发达市场经济国家失业率一直在10%以上，有的国家甚至超过20%，但并没有对社会稳定造成大的威胁，失业人员生活水平尚可是一个重要原因。反之，失业保险金较低，造成失业人员生活水平下降过多或生活发生困难，则对社会稳定的影响大，但也会促使失业人员积极去找工作（经济学家把这种现象称之为保险与失业的悖论）。我国《失业保险条例》规定失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。从我国的国情出发，坚持失业保险的低水平是较合适的选择。

市场经济的发展历程表明，有一支一定规模的失业大军是劳动力供给的“蓄水池”，是保证市场经济正常运行的基本条件之一。由于经济结构调整和劳动力“跳槽”、“选业”等现象，社会上必然始终存在一定量的失业人员，经济学家把这类失业而导致的失业率称之为“自然失业率”。处于自然失业率时又称充分就业。各国经济学家一般认为，自然失业率最低为3%。市场经济国家对失业率“度”的掌握大体标准是：5%以内的失业率属劳动力供给紧张型，5%左右属劳动力供给宽松型，8%以上为失业问题严重型（也有一种观点认为失业率达两位数才能说是严重型）。美国90年代一般认为充分就业的标准是5.5～6%的失业率，低于5%就认为是劳动力供应紧张。

我国是社会主义市场经济国家，政府的工作目标是要走共同富裕的道路，把失业率降到最低点应是我们的努力方向。但我国又是一个劳动力资源十分丰富而人均自然资源相对贫乏经济不够发达的国家，把失业率降得过低也是不现实和不必要的。因此我们可以大体参考发达市场经济国家提出的标准。

由于我国的失业保险覆盖面还在扩大，预计将扩大到全部失业人员的40%左右。因此在失业保险覆盖面为40%，农村劳动力占失业人员25%左右，失业保险金低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平的前提下，我国失业警戒线拟掌握在（如表2）：

表2我国城镇的失业警戒线%

安全基本安全有风险有重大风险危机

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按2000年底资料计算，目前全国城镇经济活动人口约在22500万人左右，因此1个百分点就是225万人，7个百分点就近1600万人。这个绝对数还是相当大的。

（四）基尼系数

这是国际通用的反映居民收入分配差异情况的综合指标。其计算方法也很成熟，我国多年来已利用此项指标分析城乡居民收入分配情况。各国经济发展的进程表明，居民收入差距随着人均收入水平提高而呈倒U型变化。经济专家认为，基尼系数小于0.2为高度平均，大于0.6为高度不平均，国际上通常将0.4作为警戒线。我国是发展中的市场经济国家，为保持经济增长的活力，在“允许一部分人先富起来”的同时，居民收入差距拉大对刺激经济增长有一定好处；但我国又是一个社会主义国家，发展的最终目标应是共同富裕。因此，我国政府不应允许居民收入无限制的扩大。因此，我国的基尼系数警戒线拟掌握在：

表3我国居民收入基尼系数警戒线

安全基本安全有风险有重大风险危机

0.30.40.450.50.6

（五）城乡收入差距

我国是城乡两元社会的特殊国情，在考察我国居民收入差距时，对城乡居民收入差距的变动情况应给予特别的关注。目前考察城乡居民收入差距的资料主要是城镇居民的可支配收入和乡村居民的纯收入。对这两项指标的可比性，有的学者有一些不同看法，有的人认为城镇居民可支配收入中没有包括或低估了一些福利性（如医疗、住房补贴等）收入，也有一些人认为由于城乡居民支出结构存在较大差别，乡村居民收入的“含金量”要高于城镇。上述两类分析虽都有一定道理，但由于缺乏较全面的统计资料作为支撑，因此还难以作为重要因素在分析中加以考虑。因此，本文还只能以国家统计局颁布的权威资料作为分析的依据。

在判断城乡居民收入差距的合理性时，还应考虑我国的一些特殊国情，如我国目前在城乡所实行是不同的计划生育政策，城镇“一对夫妇只生一个孩子”，而乡村则一般可生两个（近几年在少数经济发达的乡村也开始提倡生一个），少数民族地区政策还更宽些。生育子女多，负担系数大，人均收入水平必然相对下降。由于生育政策的不同而引起的收入水平的差异有一定的合理性。在分析时可考虑扣除这一因素。现以1990年我国第四次人口普查资料为例（因1990年生育的子女现在还没进入劳动力年龄），当时妇女总和生育率（即妇女在生育年龄共生育子女数）乡村为2.6，而城镇仅为1.6。乡村比城镇高62.5%。考虑到1990年以后乡村总和生育率有一定的降低，因此我们以0.7（略低于实际数）作为缩减比例对城乡收入差距进行调整，其结果如表4：

表4城乡居民收入缩减分析

年份居民收入（元）缩减比值

城镇乡村比值

19901510.2686.32.2001.54

20016860.02366.02.8992.03

资料来源：国家统计局人口与社科统计局。

从表4可以看出，扣除生育子女的因素后，我国城乡居民收入差距要小的多。按国际上通行的标准和我国新中国成立以来城乡经济的发展状况，城乡居民收入差距一般在1.7:1是安全的。但近20年来，我国城乡居民收入差距最小的年份也大于1.7:1，这说明我国城乡居民收入差距是很大的，已成为制约经济发展的一个重要问题。

综合国际上的研究成果和我国几十年的发展状况，我国城乡居民收入差距的警戒线（不扣除生育因素）拟为（以乡村居民收入为1）：

表5城乡居民收入差距警戒线

安全基本安全有风险有重大风险危机

1.72.02.53.03.5

（六）社会保障资金的支付能力

社会保障基金是政府立法强制征收的专项计息基金，是广大参保人员的“养命钱”和“保命钱”，是社会保险制度正常运转的物质基础。如果发生资金筹措不足或管理不善而引发无能力支付的情况，特别是如发生不能支付退休金的问题，将直接引起离退休人员的不满，并能很快引发诸如上访、静坐以及冲击政府机关等类群体性不安定事件，将直接影响社会稳定和经济安全。西方将这类事件称为社会保障的“定时炸弹”。因此，社会保障资金的筹集和支付能力这两类指标也应是判断对国家经济安全影响的核心指标之一。

通常用基金率来衡量当期失业保险基金的支付能力。当期失业保险基金率(I)是当期期初累积基金(T)与当期预计基金支出(M)之比，计算公式为：I=T/M

社会管理论文范文篇4

1、水

1．1水资源的特性

水资源是一种特性明显的资源。水是生命之源，目前已成为可持续发展的重要制约因素，只有科学地、系统地、全面地了解水资源特性，才可能制定正确的水资源政策，确定合理的水价。

1．1．1水资源是母体资源

水资源是支撑可持续发展的土地、水、森林、草原、矿产、能源、海洋、气候、物种和旅游等十大资源中的母体资源（其中矿产与能源有较大的交叉，但遵从国际惯例分列；旅游资源中分自然景观和人文景观，大部分人文景观不属于自然资源。）

1．1．2水资源有固、液、汽三相

水资源是十大资源中较少见的有固液气三相的资源。其中气相，即在大气中的水蒸气，人类目前还无法自由利用，即俗称“靠天吃饭”。水资源中有69.5%(该比例不包括目前难以统计的大气水)以冰川和永久性积雪存在，其中绝大部分还难以利用。

1．1．3水是部分不可再生的资源

水资源总量有30.1％以上是地下水，其中大部分是浅层地下水，可以和地表水互相转换，但超采也会产生不同程度的地面沉降等生态蜕变，而且有的需较长的时间才能补给。深层地下水则是“子孙水”，与人类的经济活动周期相比较是不能补给的。与其它资源相比，地下水的权属界定和管理十分困难。

1．1．4水是一种流动性的资源

仅占淡水总量不到0.4%的江河湖库水资源又具有流动性，给按地域的权属界定和管理带来了很大的困难。

1．1．5随时间变化明显

由于水资源的再生主要依靠降雨，因此水资源在人类经济活动的短周期内不是恒定的资源，依不同地区在年内和年际有不同程度的变化，有时甚至十分剧烈。

1．1．6水资源状态脆弱且难以恢复

水生态十分容易受到取水过度、超量污染等人类活动的破坏，而且自恢复能力很弱。

1．1．7水资源是难以跨区域和国际交换的资源

由于对水资源使用量大，并以液相使用，再加上使用的经常性，使之难以跨区域交换和国际交换。

1．1．8水资源是稀缺资源

地球上的水分布在海洋、湖泊、沼泽、河流、冰川、雪山，以及大气、生物体、土壤和地层。水的总量约为1.4×1013m3，其中97%在海洋中，约覆盖地球总面积的71%。陆地上、大气和生物体中的水只占很少一部分。真正能直接被人们生产和生活利用的，就更为稀少。首先，海水又咸又苦，不能饮用，不能浇地，也难以用于工业。其次，地球的淡水资源仅占其总水量的2.5%，而在这极少的淡水资源中，又有70%以上被冻结在南极和北极的冰盖中，加上难以利用的高山冰川和永冻积雪，有87%的淡水资源难以利用。人类真正能够利用的淡水资源是江河湖泊和地下水中的一部分，约占地球总水量的0.26%。全球淡水资源不仅短缺而且地区分布极不平衡。按地区分布，巴西、俄罗斯、加拿大、中国、美国、印度尼西亚、印度、哥伦比亚和刚果等9个国家的淡水资源占了世界淡水资源的60%。约占世界人口总数40%的80个国家和地区严重缺水。目前，全球80多个国家的约15亿人口面临淡水不足，其中26个国家的3亿人口完全生活在缺水状态。预计到2025年，全世界将有30亿人口缺水，涉及的国家和地区达40多个。

中国水资源总量为2.8万亿m3。其中地表水2.7万亿m3，地下水0.83万亿m3，由于地表水与地下水相互转换、互为补给，扣除两者重复计算量0.73万亿m3，与河川径流不重复的地下水资源量约为0.1万亿m3。按照国际公认的标准，人均水资源低于3000m3为轻度缺水；人均水资源低于2000m3为中度缺水；人均水资源低于1000m3为重度缺水；人均水资源低于500m3为极度缺水。中国目前有16个省(区、市)人均水资源量(不包括过境水)低于严重缺水线，有6个省、区(宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏)人均水资源量低于500m3。

中国水资源主要特点是：一是水资源短缺，人均占有量更低。中国水资源总量居世界第六位，人均占有量为2240m3，约为世界人均的1/4，在世界银行连续统计的153个国家中居第88位。二是地区分布不均，水土资源不相匹配。北方水少（占全国16.7％）耕地多（占全国60.5％），南方水多（占84％）耕地少（占39.5％），特别是华北平原和辽河流域，人均水资源才300立方米。长江流域及其以南地区国土面积只占全国的36.5%，其水资源量占全国的81%；淮河流域及其以北地区的国土面积占全国的63.5%，其水资源量仅占全国水资源总量的19%。三是年内年际分配不匀，旱涝灾害频繁。大部分地区年内连续四个月降水量占全年的70%以上，连续丰水或连续枯水年较为常见。

1．2水循环

水是一切生命机体的组成物质，也是生命代谢活动所必需的物质，又是人类进行生产活动的重要资源。在太阳能和地球表面热能的作用下，地球上的水不断被蒸发成为水蒸气，进入大气。水蒸气遇冷又凝聚成水，在重力的作用下，以降水的形式落到地面，这个周而复始的过程，称为水循环。

水循环一般包括降水、径流、蒸发三个阶段。降水包括雨、雪、雾、雹等形式；径流是指沿地面和地下动着的水流，包括地表径流和地下径流；蒸发包括水面蒸发、植物蒸腾、土壤蒸发等。

水的循环按其循环过程的不同，可分为大循环和小循环两种。从海洋蒸发出来的水蒸气，被气流带到陆地上空，凝结为雨、雪、雹等落到地面，一部分被蒸发返回大气，其余部分成为地面径流或地下径流等，汇入江河，流归海洋，这种海洋和陆地之间水迁移与交换的往复运动过程，称为水的大循环。而从海洋表面蒸发变成的水汽，上升到空中，遇冷凝聚后又降落到海洋上，或者从陆地上蒸发变成的水汽，上升到空中，遇冷凝聚后又降落到陆地上，这种海洋内部或陆地内部的水的迁移与交换现象称为小循环。水的大循环与小循环实际上是不能截然分开的，是互相联系的，小循环往往包含在大循环内部。水的循环的总的趋势是海洋向陆地输送水汽，而陆地又将一部分径流流回至大海。在水的循环过程中，地球上的大气圈、水圈和岩石圈之间，通过蒸发、降水、下渗也进行着水的交换。

水循环的形成既有内因又有外因，其内因是水在通常环境条件下气态、液态、固态易于转化的特性，外因是太阳辐射和重力作用，为水循环提供了水的物理状态变化和运动的能量。地球上的水分布广泛，贮量巨大，是水循环的物质基础。由于地球上太阳辐射的强度不均匀，不同地区的水循环的情况也就不相同。如在赤道地区太阳辐射强度大，降水量一般比中纬地区多，尤其比高纬地区多。

水循环的影响因素很多。自然因素主要有气象条件(大气环流、风向、风速、温度、湿度等)和地理条件(地形、地质、土壤、植被等)。人为因素对水循环也有直接或间接的影响。人类活动不断改变着自然环境，越来越强烈地影响水循环的过程。人类构筑水库，开凿运河、渠道、河网，以及大量开发利用地下水等，改变了水的原来径流路线，引起水的分布和水的运动状况的变化。农业的发展，森林的破坏，引起蒸发、径流、下渗等过程的变化。城市和工矿区的大气污染和热岛效应也可改变本地区的水循环状况。人类生产和消费活动排出的污染物通过不同的途径进入水循环。矿物燃料燃烧产生并排入大气的二氧化硫和氮氧化物，进入水循环能形成酸雨，从而把大气污染转变为地面水和土壤的污染。大气中的颗粒物也可通过降水等过程返回地面。土壤和固体废物受降水的冲洗、淋溶等作用，其中的有害物质通过径流、渗透等途径，参加水循环而迁移扩散。人类排放的工业废水和生活污水，使地表水或地下水受到污染，最终使海洋受到污染。水有一定的自净作用，水在循环过程中，沿途挟带的各种有害物质，可由于水的稀释扩散，降低浓度而无害化。但也可能由于水的流动交换而迁移，造成其他地区或更大范围的污染。环境中许多物质的交换和运动依靠水循环来实现，陆地上每年有36×1012m3的水流入海洋，这些水把约3.6×109t的可溶解物质带入海洋。

自然界的水分循环，大体上是平衡的，即全球陆地表面和海洋表面的总蒸发量等于陆地表面和海洋表面的总降水量。但是，这种自然状态的水分循环，有时会因人类活动的影响而遭到不同程度的破坏。如大面积砍伐森林，大气污染等等。水是可再生的循环性自然资源，水循环是自然界最重要的物质循环之一，它为全人类和整个生态系统提供了共同的生命血液，维持着地球的稳定和周而复始的运动。要使水资源永续地满足人类社会发展的需求，就必须减少水的社会小循环对自然大循环的干扰的度，或者使“干扰度”处于水的自然大循环可承载的范围之内。可以说，没有水分循环，就没有自然界里的一切。因此，积极保护良好的水循环，维持自然生态系统和人类社会经济系统的平衡，才能保证水安全。

2、水安全

水安全是指水的存在方式(量与质、物理与化学特性等)及水事活动(政府行政管理、卫生、供水、减灾、环境保护等)对人类社会的稳定与发展是无威胁的，或者说存在某种程度的威胁，但是可以将其后果控制人们可以承受的范围之内，使水能满足人类社会的物质文化需求、经济的发展和生态环境的维护。确保淡水、沿海和相关的生态系统得到保护和改善；确保可持续发展和政治稳定得到加强；确保每个人能够以可承受的开支获得足够安全的淡水来保持健康和丰富的生活；确保人们不受与水有关的灾难的侵袭。水安全主要包括供水安全、防洪安全和生态环境安全，以及与水相关的饮水安全、健康安全、粮食安全、经济安全、社会安全等。

水安全是这样一种社会状态：人人都有获得安全用水的设施和经济条件，所获得的水满足清洁和健康的要求，满足生活和生产的需要，同时可使自然环境得到妥善保护。显然，水安全是涉及从家庭到全社会的水问题，涉及水资源统一管理及自然资源的保护和利用。水安全与健康、教育、能源、粮食安全等具有同等重要的意义，提高水安全水平是使人类摆脱贫困、保持社会安定、提高社会生产力的关键手段，是实现经济社会可持续发展的重要环节。

水安全包括自然型水安全和人为型水安全。不仅涉及水资源短缺和洪水灾害的水量问题、而且涉及水体污染导致的水质问题等，涵盖了资源、环境、生态、社会、政治、经济等多方面。在人类文明的早期，主要是干旱、洪水和河流改道等自然型的水安全问题。而进入现代社会，人类大量干预水文循环的自然过程，水安全就逐渐从自然型的转为人为型。如水量短缺、水质污染、水环境破坏，其外延是指由水安全引发的其它安全，如粮食安全、经济安全和国家安全等。从本质上看，水安全强调在一定程度上满足社会经济发展对水资源的需求，同时照顾到可持续发展的长远目标．着眼于在一定时间内重构水资源的可持续利用状态。实现水安全的目的就是在现实情况下处理好人与人、人与自然基于水资源关系，这个关系具体体现在水资源可持续利用和社会经济可持续发展及生态环境持续健康的关系上。水安全的核心主要是以公平、高效和统一的方法保护水资源，同时合理地开发利用水资源，以满足人类生存、农业发展和其他经济活动的需要，保护人类社会藉以生存发展的生态系统不受侵害。

水安全与人类息息相关，当人类面临与水相关的某种灾害和危害的威胁时，就会有不安全的感觉。影响水安全的威胁因素主要是突发的或持续一段时间的威胁人民生命健康的事件(例如水旱灾害、水污染等)和明显地缩小政府决策选择范围的事件(例如水资源短缺对经济发展的制约等)。同时，水安全含有风险意义。影响水安全的威胁因素来自于资源、环境、生态、社会、政治、经济等众多的领域，某些因素具有随机变化的本质特征，有些因素则因为反映其变化规律的信息不全，因而具有明显的不确性。水安全也是个不断变化的动态过程，绝对的水安全是不可能的。当出现水安全事故，如果有充足的准备，能够及时处理事故，并能控制事故损失和对损失进行补偿，这样我们就确保了一定程度的水安全。水安全的内涵主要包括：一是水安全的自然属性，即产生水安全问题的直接因子是自然界水的质、量和时空分布特性；二是水安全的社会经济属性，即水安全问题的承受体是人类及其活动所在的社会与各种资源的集合；三是水安全的人文属性，即安全载体对安全因子的感受，就是人群在安全因子作用到安全载体时的安全感。具体说就是水安全和水资源系统的丰枯等属性有关，和人类社会的脆弱性有关，和人群心理上对水安全保障的期望水平、对所处环境的水资源特性认识以及自身的承载能力等有关。人群的安全感是水安全中很重要的一部分。即人群必须感觉到水供应、水环境质量、洪水预防等是安全的，如果人群感觉到威胁，就会引起恐慌，进而影响社会经济正常秩序，造成不可估量的损失。比如悬河，虽然河堤可以保证洪水顺利通过，但河边的人群肯定感到恐慌和威胁，从而不能安居乐业。

水安全问题的出现有三方面的原因：一是水资源的不可替代性，水资源是人类生存与社会发展不可或缺的基础资源，因此水资源被称为基础性自然资源；二是水资源供给的有限性，水资源是稀缺资源，人口增长是水资源稀缺的最原始驱动力，由于不能满足人们对水资源日益增长的需要，因此存在水资源数量和质量等安全供给问题；三是水资源系统的整体性，水资源系统内部存在内在联系、构成一个有机系统，如果水资源系统结构遭受破坏（例如水质污染）会导致水资源系统功能衰减甚至消亡，进而产生水安全问题。

实现水安全，我们面临的主要挑战为：满足人的基本需水，保证食物供应，保护生态系统，共享水资源，控制灾害，水的价值，科学管水。

3、和谐社会

我们所要建设的社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。“和谐社会”是全面系统的和谐，是把社会主义建设拓展到政治、经济、社会、文化等各个方面，运用法律、经济、行政、政策等多种手段，统筹各种社会资源，综合解决社会协调发展问题。社会的和谐是一个十分复杂的系统，在这一系统中，要求矛盾的双方或多方能够在统一体内相互包容，协调运作，良性转化和融合，始终使社会处在健康的、富有生机和活力的状态之中。具体地讲，社会主义和谐社会应该是既强调人与人的和谐，又要达到人与自然、社会的和谐；既要注重内部各阶层，各利益团体之间的和谐，又要争取外部世界的和谐发展；既要培育微观的各个社会组织细胞的和谐发展，又要促进宏观的整个社会的和谐发展；既要经济、政治、文化等各个系统内部的和谐，又要形成各子系统之间的和谐关系，使之共同发展。因此，社会主义和谐社会主要包括：

一是人与自然的和谐。工业文明的发展，使人与自然的矛盾日益突出，它比人类历史上任何时期都更为尖锐，成为工业社会自身难以去除的内在矛盾。因而重建人与自然和谐统一的生态文明，就成为构建社会主义和谐社会的现实基础和首要任务。既关心人，又关注自然，实现人与自然的携手，生物与非生物的共进，过去与现在的统一，现在与未来的对话，时间与空间的协调。在维护人类自身发展的同时，又维护自然的平衡，确保社会系统和生态系统协调发展，沿着生产发展，生活富裕，生态良好的文明发展之路不断前进，

二是人与人的和谐。人是社会发展的主体，人的个性和谐是社会和谐发展的根本前提，同时，人的个体和谐又是自然与社会的产物。造就和谐的人的个体，就是要使一个人有健全的人格，有正确的世界观和人生观，能合理地处理个人与自然、个人与社会的错综复杂的关系。做到融入自然、融入社会、融入集体。集体和谐是建立在个体和谐基础上的。社会的和谐也有赖于人的和谐，即社会发展是以人为主体的，人的发展是以个体为本位的，由此来看，促进个体的人的和谐成长与发展是社会的主要工作和责任，社会关爱个人，集体承认个人、尊重个人、给个人以充分自由的发展空间，是社会主义和谐社会的重要标志。

三是人与社会的和谐。社会的发展和人的发展是密不可分的，甚至可以说社会的发展就是人自身的发展，两者的发展是一个双向同步发展的统一运动过程。因此，人与社会应该和谐发展，即个人自由与社会认同相适应；个人的利益与需要的满足和整个社会的利益和需要的现实相适应，人的素质的全面提高与社会不断进步相适应，人的能力发挥与社会公平公正相适应。实现个人的发展和社会的发展和谐统一。

四是人、社会与自然的和谐。人与自然的关系和人与社会的关系，是现代人类社会的两种基本关系。它们相互联系，相互制约，是密不可分的统一整体。因此，人、社会文明与生态文明和物质文明、政治文明、精神文明的建设，就是重塑人、社会与自然这个有机统一的整体，实现人与自然、人与人、人与社会的和谐统一。只有这样，我们才能最终创造出一个可持续的社会主义和谐社会。

五是以人为本的政治和谐。政治和谐就是指构成政治系统的内部的各个要素之间和谐关系。具体的讲就是党与党之间的和谐关系，执政党与参政党的和谐关系，执政党内部中央与地方的和谐关系；上级政府与下级政府的和谐关系；领导干部与广大人民群众的和谐关系；军队与地方的和谐关系；民族与民族的和谐关系；我国社会各阶级、阶层之间的和谐关系等等。这些关系构成了我国社会主义和谐社会的基础，每一种关系内部各要素以及各种关系之间都要经常性地发生联系，进行碰撞或融合。如何正确协调和处理这些关系，并在此基础上形成全体人民团结一致、同心同德的政治局面，是构建社会主义政治和谐的关键。

六是以人为本的经济和谐。经济和谐是整个社会和谐的基础，没有经济和谐就没有经济效率，整个社会的运转就失去了必要的物质支撑。在经济系统内部，生产、交换、分配、消费各个环节必须有机衔接，顺畅循环，否则，再生产过程就不能正常进行。实现经济和谐，必须处理好生产与分配、积累与消费、基础设施部门与直接生产部门、实体经济与虚拟经济、国有经济与民营经济、国内市场与国际市场等一系列重大的经济关系，只有把这些重大经济关系处理好了，整个经济系统才能处于良性循环之中，社会主义和谐的经济关系才能顺利形成。

七是以人为本的文化和谐。文化和谐与政治和谐、经济和谐一样是社会主义和谐社会的重要组成部分，并且对政治和谐和经济和谐有着重要的影响。文化和谐既要受文化自身发展规律的影响和制约，还要受外部异文化的冲击和渗透，更重要的是要受到不同民族、不同阶级和阶层的千差万别的各种各样、缤纷多彩的文化现象，这些文化现象的背后都有不同的价值观做依托，既存在着依存和融合，也存在着隔阂和磨擦。这就必须在牢牢把握先进文化前进方向和弘扬主旋律的前提下，提倡文化的多样化，实行百花齐放，百家争鸣，让传统文化与现代文化、本土文化与外来文化、雅文化与俗文化和谐相处，各领风骚，不断推进社会主义文化和谐的生成和发展。

和谐社会的目标指向是自然、社会与人和谐发展，目标之一是人与社会的和谐，包括人与政治关系的和谐、人与经济关系的和谐、人与文化关系的和谐；目标之二是人与自然的和谐，要求人在向自然索取的过程中，尽力增强其再生能力，保护好生态环境；目标之三是人与人的和谐，核心的问题是要调节好人与人之间的利益关系，公平地分配社会利益，使每个人都各得其所，各得其利。衡量一个社会是否达到和谐，主要是以人与社会全面发展的程度为标尺。

和谐社会的动力支持是处理好改革、发展与稳定的关系。改革是动力，发展是目的，稳定是基础，在社会主义现代化建设中，改革、发展和稳定辩证统一、相互联系、相互促进，

和谐社会的价值取向是公平与公正。公平与公正涉及社会利益的合理分配，而社会利益的合理分配，是和谐社会的核心。社会主义主张人人平等，在利益分配上遵循公平与公正的规则，谋求全社会的共同富裕，

和谐社会的制度保证是秩序、法律和道德。在文明社会里，社会系统各要素都按着一定秩序和谐地组合在一起，并有序地运转。维系和谐社会的秩序包括公共秩序、生活秩序、经济秩序和政治秩序等，在法治社会里，法律是为了建立一个公正的社会而制定的，人的尊严和价值体现于对法律的遵循。维持秩序的不仅有法律，还有道德。对一个国家来说，德治与法治，从来都是相辅相成、相互促进的。

和谐社会的实现途径，是在物质文明、政治文明、精神文明建设中，实现建设和谐社会的目标。物质文明为和谐社会奠定雄厚的物质基础，政治文明为和谐社会创造良好的社会环境，精神文明为和谐社会创建精神和智力支持。

4、水安全与和谐社会的关系

水安全事关防洪安全、供水安全、生态环境安全、生命健康安全、粮食安全、经济安全、社会安全和可持续发展，直接关系到和谐社会的建设，如果水安全得不到保证，就不可能建设和谐社会。因此，建设和谐社会依赖于水安全，即水安全是建设和谐社会的基础和支撑。同样，水安全也离不开和谐社会，试想一个矛盾重重，人与人争水、地区与地区争水，各方面都不和谐的社会，能保证水安全吗，显然是不可能。因此，建设和谐社会是实现水安全的战略举措和有力保障，由此可见，水安全与建设和谐社会相互关联、相互依赖，相辅相成、相互制约、相互促进，两者是统一的。

4．1水安全是建设和谐社会的基础和支撑

水与空气、食物是人类生命和健康的三大要素。水是一切生命和环境的血液，既是人类生命之源、又是自然生态环境的主要因素，通过水在生态系统中的循环，能有效的维系自然生态系统的自我平衡。水也是经济发展和社会进步的生命线，是实现可持续发展的重要物质基础。无论在游牧部落时代，还是在农耕社会，无论是今天，还是在未来社会中，水总是不可缺少的、不可替代的资源，人类傍水而居，依水而发展，水使人类生生不息，水促进了社会文明的诞生与发展，而文明的演进又赋予水更多的光彩和灵气。人不能没有水，生态环境更离不开水，没有水，就没有人类社会的今天，更不可能建设和谐社会。

20世纪以来，随着科学技术的飞速发展，经济规模的迅速扩大，以及全球化进程的日益加快，国家安全要素由传统的军事、政治、经济诸要素而扩展到包括科技、文化、环境等非传统要素，水正是这样一个非传统的影响国家安全的重要要素之一。水安全问题从形成和发展阶段就深深的打上了国家或区域的烙印，是国家或区域安全的基础条件之一，是战略资源安全的重要组成部分。但随着人类活动的加剧，以水资源匮乏、水污染严重、水土流失加剧、洪涝灾害为特征的水安全问题已成为社会、经济、生态环境可持续发展的重要制约因素，成为建设和谐社会、实现小康社会目标的具有基础性、全局性和战略性的重大问题，直接影响国家安全。古今中外都把水作为社会与政治斗争中的重要政治手段和有力的武器，治水的最初目的并不是出自人道主义的考虑，在很大程度上决定自然历史条件以及统治阶级的政治需要。纵观我国的历史，历朝历代的盛衰，无不与水、治水活动密切相关，正如古人所言“水能载舟，亦能覆舟”。试想一个洪水泛滥的地区，怎么可能有持续稳定的经济发展秩序，甚至会出现社会不稳。如果国家和人民群众的生命财产安全一直处在洪涝灾害的威胁之中，经济建设就不能顺利进行，社会稳定就难以保障，人民就不可能安居乐业。同样，如果人的饮水问题解决不了，或者喝不上安全洁净的水，连当代人的生存、健康都受到威胁，更谈不上可持续发展。2005年11月13日，吉林石化公司双苯厂发生连环爆炸，泄漏的苯流入松花江，使松花江水域遭受严重污染，哈尔滨市居民停水4天，造成了极为严重的不良影响。人本身更离不开水，人体内的水分，大约占到体重的65%。其中，脑髓含水75%，血液含水83%，肌肉含水76%，连坚硬的骨胳里也含水22%。当人体失水占体重的10%，就会产生脱水，出现少尿、心跳加快、血压下降。当失水占体重的15—20%时，就会危及生命。现在，人的80％以上的疾病都与水的污染有关。水污染对水资源造成极大的浪费和破坏，对人们的身心健康构成严重威胁，而且殃及子孙后代。因此，保护水资源及生态环境，就是保护人类自己，只有合理开发利用和节约保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，走水资源可持续利用之路，才能维护人民群众的生命健康，保持社会经济环境的可持续发展，为构建和谐社会打下坚实的基础。

4．2建设和谐社会是实现水安全的战略举施和有力保障

和谐则发展，不和谐则变异，这是千古不变的真理。我们所要构建的社会主义和谐社会包括人与人的和谐、人与社会的和谐、人与自然的和谐及其人与自然、人与人、人与社会的和谐统一。其中人与自然的和谐关系，是和谐社会各种关系中非常重要的关系，只有人与自然和谐了，才能促进人与人之间的和谐。实现人与自然的和谐，必须同时处理好当代人之间的关系，当代人与后代人之间的关系，以及人与自然之间的关系。而实现水安全的目的就是在现实情况下处理好人与人、人与自然基于水资源关系。水安全不仅受自然因素的影响，而且受人为因素的影响越来越大，由于人类活动不断加剧，使水安全问题更加突出，我们当前所面临的水资源短缺和水污染等水安全问题，不仅是由自然条件决定的，而是由人类自身活动造成的。其实，从上个世纪80年代初和最近在进行的全国水资源调查评价成果看，中国多年平均水资源总量并没有发生很大变化。应该说，水安全的威胁更多来自人们自身的行为，无节制的水需求、污染水和浪费水都给水安全带来了极大的威胁，这些问题多是人类自己造成的，要解决水安全的问题，人类需要严格自律，尊重自然，善待自然，保护自然，严格按自然经济社会规律办事，建设好和谐社会，规范人类活动，走可持续发展之路，才能达到人与自然、人与社会的和谐共处，从而为实现水安全提供有力保障。

纵观许多古文明的兴衰，我们发现，这些文明之所以从强盛走向衰落，是因为他们在文明发展过程中很少或根本没有遵循生态规律，对自然界肆意开发和掠夺，从而导致自然生态系统的崩溃，最终酿成文明的衰败。美索不达米亚文明如此，玛雅文明如此，哈巴拉文明也如此。如果说，过去的农业文明和游牧文明破坏的只是局部的生态系统，最终导致一个区域性的文明衰败；那么现在的工业文明破坏的则是整个地球生态系统。难以设想，一个失衡的地球怎么能够支撑起一座庞大的文明大厦呢？文明在给人类社会带来财富的同时，也积聚了毁灭文明自身的灾害隐患。几千年来，文明人足迹所过之处常常留下一片沙漠，这是文明的悲剧。人类在不断吞噬自然的躯体，同时也在品尝自己所酿造的苦酒。今天，我们比任何时候都能领略到气候变化的威胁。如果我们再不改变自己的行为，在自然界面前依然我行我素，那么，数百年后，巨大的热浪将会席卷地球每一个角落，海洋中漂浮的冰山将会融化得无影无踪，全球性的悲剧将会不期而至。因此，要从掠夺型、征服型和污染型的工业文明走向协调型、恢复型和建设型的生态文明，节约保护水资源，使人与自然和谐共处，促进人类社会全面发展。

近年来，随着我国社会经济的高速发展和人类活动的影响，人们毫无节制的向大自然进行索取掠夺，以致出现了人与人争水、地区与地区争水、人与生态环境争水、污染物与生态环境争水、污水与径流争河道、人与水争地等不良现象，使水资源不断减少，污染加剧，水体弱化或丧失正常功能，不能维持其社会与经济价值，改变了水文循环平衡，并且降低了水质，直接影响人类对水的基本需求，该作用后果是隐性、广泛和滞后的，当长期作用累积超过承受阈值时，就会危及自然环境、社会经济系统的正常运转和良性循环，进而引发一系列水安全问题，我们在防止水对人侵害的同时，更要防止人对水的伤害，如果人对水的侵害不及时控制，反过来又将出现水对人类更大的伤害。水资源问题，关系国计民生，具有广泛的社会性。水利工作涉及到政府、社会、公众等方方面面，矛盾交织，情况复杂。因此，要加强和谐社会建设，正确处理经济发展、社会发展和人的全面发展的关系，正确处理发展速度和结构、质量、效益的关系，正确处理经济社会和人口、资源、环境的关系，以及人与人之间、地区与地区之间、人与自然、局部与整体、眼前与长远、当代与未来的关系，统筹解决社会中存在的阻碍和影响环境和资源问题的社会深层次矛盾，消除阶级、种族以至国家间的资源环境歧视，通过实现人类社会内部的和谐，进而达到人与自然的和谐，维护当代人之间的公平（代内公平）、当代人与后代人之间的公平（代际公平）、不同区域之间的人的公平（区际公平），量水而行，以水定发展，使经济社会发展与水资源和水环境的承载能力相适应，提高用水效率和效益，大力发展循环经济和环保产业，合理利用自然资源和环境容量，在物质不断循环利用的基础上发展经济，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。使整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。坚持推进资源利用与经济社会协调发展，以水资源的可持续利用支持社会经济环境的可持续发展，保障饮水安全，食物安全、经济安全、健康安全、环境安全、社会安全。

5、水安全面临诸多问题和严峻挑战，直接影响和谐社会的建设

水安全问题古亦有之。我国大禹治水的传说，西方圣经中的“诺亚方舟”神话，足以说明无论是东方还是西方，以洪水灾害为主要表现形式的水安全问题是客观存在的。在人类文明的早期，水安全表现形式是自然型的，如洪水、干旱、河流改道等。进入现代社会，随着人类活动的增加，对水文循环的大量干预，对水资源的大肆索取，出现了人为的水安全问题，如水量短缺、水质污染、水环境破坏等问题。进而危及人类对水的需求，引发一系列社会、经济和生态等不能持续发展的问题。

随着人口剧增和经济高速发展，水的供求矛盾已成为制约我国工农业生产和城市发展的瓶颈。我国水资源可利用量、以及人均和亩均的水资源数量极为有限，降雨时空分布严重不均，地区分布差异性极大，这是我国水资源短缺的基本特点。从目前现状来看，就全国而言，人均占有淡水资源量只有2200立方米，从地区来看，水资源总量的81%集中分布于长江及其以南地区，其中40%以上又集中于西南五省区，这是先天决定的水情。从人均占有量来看，人均占有淡水资源量南方最高和北方最低可以相差十倍，西部比东部可以高达五、六百倍。这是我国北方属于资源型缺水的根本原因，南方地区水资源虽然比较丰富，但由于水体污染，水质型缺水也相当严重。目前全国性的干旱缺水越来越严重，北方地区更为突出。2010年后，我国将进入严重缺水时期。根据水利部《21世纪中国水供求》分析，2010年我国工业、农业、生活及生态环境总需水量在中等干旱年为6988亿立方米，供水总量6670亿立方米，缺水318亿立方米。这表明，2010年后我国将开始进入严重的缺水期。2030年，我国将缺水400亿立方米至500亿立方米，缺水高峰将会出现。从人口的增长上看，2030年左右，我国人口将达到16亿，人均占有水资源量将比目前减少1/5，降至1700立方米左右；从经济增长上看，到21世纪中叶，国内生产总值要增长10倍以上，城市和工业用水将较大幅度增长，废污水排放量也将相应增加，开源节流保护任务十分艰巨；从城市发展看，21世纪中叶，我国的城市化率将达到70%，城市水供求矛盾更加尖锐；从农业生产，特别是粮食生产上看，2050年前，我国粮食产量要比现在增加1400亿公斤以上，这意味着农业灌溉总用水量必须增加，北方地区的水资源形势将更加严峻。

5．1水灾害严重

一是洪涝灾害：我国洪涝灾害直接经济损失累计超过1.1万亿元，约相当于同期财政收入的1/5。直接经济损失超过1000亿元的年份有1994年(1797亿元)、1995年(1653亿元)；直接经济损失超过2000亿元的年份有1996年(2208亿元)、1998年(2684亿元)。1998年仅长江、松花江大水就使我们蒙受了2500多亿元的经济损失，世界银行曾测算，中国每年洪涝灾害损失100多亿美元。

二是干旱灾害：上世纪90年代以来，全国平均每年因干旱受灾的面积超过4亿亩，约占农作物总播种面积的1/5。正常年份全国灌区年缺水约300亿m3，城市缺水60亿m3。我国每年因缺水减产粮食造成的经济损失约500亿元，。由于供水不足每年直接影响工业产值2300亿元，遇到严重干旱年份粮食减产曾高达近500亿kg(如1997年，北方一些地区干旱持续时间长达100多天，黄河下游发生了有史以来，断流天数、断流河长均创历史记录。这一年因旱粮食减产476亿kg，对粮食生产造成的损失是新个中国成立以来最严重的年份)。世界银行曾测算，中国每年干旱缺水造成的损失约为350亿美元。

按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量近400亿立方米。全国669座城市中有400余座供水不足，其中比较严重缺水的有110座。2000年以来，我国北方地区出现大范围的持续干旱，天津等城市供水告急。南方许多地区也因干旱遭受缺水困扰。2004年下半年，广东、广西、海南等地出现了多年罕见的大面积干旱，许多城市用水告急，工农业生产受到了很大影响。

三是水土流失严重，全国现有土壤侵蚀面积367万平方公里，占国土面积的38%，其中水蚀面积179万平方公里，风蚀面积188万平方公里，其中黄河中上游和长江上游地区，以及海河上游地区水土流失最为严重。严重的水土流失使我国每年平均损失耕地100多万亩，流失土壤50多亿吨，导致生态环境恶化，河湖泥沙淤积，加剧了洪、旱和风沙灾害。我国自然生态脆弱，加之不合理的人类活动，进一步加剧了水土流失、土地退化和水体污染。

全国地下水由于长期超采，又不能得到回补，目前年超采量达80多亿立方米，已形成了56个区域性地下水位下降漏斗，导致部分地区地面沉降、海水入侵。部分干旱和半干旱地区由于不合理的水资源开发利用，导致下游河道断流、河湖萎缩，下游有些尾闾与湖泊消亡，生态环境严重恶化，胡杨林大面积枯死；草场退化，荒漠化加剧，沙尘暴发生频率增加；此外，有些灌区和绿洲，由于大水漫灌、排水不畅，导致严重的土壤次生盐渍化，土地质量下降，农业生产能力衰减。

区域性、局部性的治理成效较大，但面上的水土流失治理进程缓慢，边治理、边破坏的现象还很严重，特别是开发建设项目人为造成新的水土流失急剧增加。全国平均每年因开发建设活动等人为新增的水土流失面积达1万平方公里，每年堆积的废弃土石约30亿吨，其中20％流入江河，直接影响防洪保安。

四是水体污染加重，水质型缺水范围扩大

2003年全国污废水排放总量达680亿吨，比1980年增加了2倍多。我国每年约有1／3的工业废水和2／3的生活污水未经处理直接排放，还有大量的未达标处理的废水被偷排、漏排，农业生产中化肥和农药大量流失，污染长期累积，使水环境日趋恶化。2003年全国七大江河水系的409个重点监测断面中，仅有38．1％符合三类以上水质标准，可作为集中式饮用水源。目前，全国尚有3亿农村人口喝不上符合标准的饮用水，一些城市的饮用水问题比较突出。由于工业废污水排放量的急剧增长，并未经处理直接排放到河道里，导致了以淮河、太湖污染为代表的水环境恶化。世界银行发表的中国环境报告测算，中国仅水和大气造成的污染，年损失为540亿美元，占中国年GDP的8%。这就表明，水环境质量在继续恶化，造成的经济损失也十分巨大。

5．2人口不断增长，经济迅速发展，水的供需矛盾更加尖锐，开发利用更加艰难。

中国人口每年净增约1500万，经济和消费水平几年翻一番，对水量需求越来越大。我们面临的是庞大的人口基数，如果2030年人口增长达到峰值总人口就达到16亿，人均占有水资源将下降到1750立方米。人口的增长不仅增加对水的需求，而且增加对资源和生态环境的压力，对水的有效利用会带来负面影响。因此，未来50年中国人口的增长是对水资源和水环境最大的挑战，也是对可持续发展最大的挑战。

中国水资源总量为2.8万亿立方米，专家们根据国际上评估的标准认为，中国水资源的可利用量大约为10000-11000亿立方米，1997年，我国年总用水量达到了5623亿立方米。按照21世纪中叶中国达到中等发达国家水平的战略目标，初步估计，我国未来水需求将达到7500-8000亿立方米，在现有基础上再增加1500-2200亿立方米的供水能力。目前，比较容易开发利用的水资源大部分已被开发利用，鉴于区域发展的不平衡，可经济开发的水源不仅受到区域性的限制，而且可开发利用的水资源的难度也越来越大，因此，中国未来水资源的开发利用将更加艰难，供需矛盾将会更加尖锐。

目前全球气候变暖、臭氧层破坏、土地退化、沙化、海平面升高、资源匮乏等将造成一系列的全球性的环境问题，已引起全世界的关注。气候变暖会促使冰川消退和永久雪盖减少加快。预计到21世纪末，1／3～1／2的山地冰川将消失。中高纬地区以冰雪融水补给为主的河流，流量可能会因此而减少。全球气候变暖对中国降水、水资源和地区性的分配，以及可利用量势必会带来影响，尤其是北方地区将会带来不利的影响。气候变暖对农业灌溉用水的影响，远远大于对工业用水和生活用水的影响，尤其是在降水趋于减少或蒸发的增加大于降水增加的地区。黄河以北紧邻的海河流域，尤其是京、津两大城市早在70年代、80年代就出现用水危机，黄河断流、天津城市用水告急就是北方地区水资源供需矛盾的集中表现。因此，可以预见未来50年内，水旱灾害防治任务更加繁重，尤其北方地区水资源短缺的矛盾将会更加尖锐，直接影响国家经济发展和社会稳定。

5．3废污水排放量大，处理率低，水质性缺水现象越来越严重

全国年排污水363亿吨，其中80％未经处理，主要表现在污水排放总量增长速度较快，主要污染物排放量居高不下，使江河湖海和地下水严重污染，水质性缺水现象越来越严重，2004年全国城市污水处理率仅为45%，全国280多座地级市中，还有87座城市的污水处理率为零。城市污水收集管网建设滞后。目前污水处理厂的建设进度缓慢，已经建成的污水处理厂，1/3正常运行，1/3低负荷运行，1/3开开停停甚至根本不能运行。未来50年，这种发展趋势对供水基础设施建设提出了挑战。基于目前废污水的处理和回收利用偏低的现状，如果未来50年工业用水成倍增加、城市化水平成倍上升、小城镇快速发展，废污水的排放量将会数倍、甚至十几倍的增加，势必加剧水环境的恶化。因此，中国将面临解决水资源短缺和废污水处理、水环境治理的巨大压力。

5．4饮用水安全问题日益凸现

通过对全国1000多个地表水水源地的调查，不合格的占25%。一些地区饮水存在水质严重不达标、供水保证率低、水性地方病等问题。全国农村有3亿多人饮水不安全，其中约6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水，1.9亿人饮用水有害物质含量超标，血吸虫病区约1100多万人饮水不安全；相当一部分城市水源污染严重，威胁到饮水水质。当前饮水水质带来的危害，已严重影响人的生命健康。

5．5粮食需求呈刚性增长，农业节水难度增加

中国的农业灌溉面临着水量短缺和水质污染的双重威胁，中国70％的粮食产于灌溉地，而农业灌溉占了73％以上的总用水量。水短缺和水质污染对农业构成了威胁。此外，农业还面临工业和生活的竞争性用水，而农业的竞争力低。1984年席卷非洲的“饥饿危机”，正如所预料的一样，其“饥饿带”与缺水地带基本重合。农业是污染水的最大用户。1993年，大约8％的灌溉地所用水质低于V类，导致减产约100万t。受重金属和其它毒素污染的黄河水大部分已不适于灌溉。在陕西，稻米中已发现含过量铅。水量短缺和水质恶化还在继续，这将影响中国未来的粮食安全。

新中国成立以后，我国的粮食生产主要在南方，曾形成“南粮北运”格局。然而，随着南方经济的发展，粮食生产比较效益下降，水利建设力度减小，粮食增长主要转移到北方，产粮区与水资源不相匹配的矛盾更加尖锐，导致北方旱灾更加严重。1952—1985年我国粮食增产量中，南方占61.4%，北方占38.4%。1985年以后，粮食生产地区格局发生了巨大逆转，北方地区的粮食生产的增量比重已上升到69.4%，其中华北地区占25%，而南方粮食生产增量却下降为30.6%。全国粮食总产量中，北方地区由1985年占40.7%上升到48.4%，南方地区由59.3%下降到51.6%。人均拥有粮食，北方由1985年的349公斤增加到1998年的484公斤，增加了38.7%；而南方地区由372公斤只增加到377公斤，几乎没有增加。随着南方粮食生产的减缓，导致了南方粮食总量不足。根据国家计划委员会农村经济司、国家统计局农调总队研究，1978—1990年平均南方粮食自给率100%以上，1991—1994年平均粮食自给率下降至95.2%，1997年南方粮食自给再下降到95.9%,每年需要从北方调运粮食1400万吨以上。粮食产销地区格局逆转为“北粮南运”，这种格局的急剧变化，对未来50年粮食生产总量的增长将产生严重的影响。如果未来年粮食生产总量的格局不发生根本性的变化，那么，未来北方，尤其是华北地区水资源短缺的矛盾将更加尖锐。

5．6水利工程老化失修，保障能力下降，巩固改造任务繁重

我国水利设施目前面临着两大威胁：一是现有水利基础设施面临着萎缩衰老的“危机”，二是工程保安、维修、更新、配套任务大，这是历史遗留下的问题。到21世纪中叶这些水利基础设施将逐步进入百年期。由于种种历史原因，当时对自然规律认识不足，未完全按经济规律和基本建设程序办事，设计标准普遍偏低，再加上重骨干、轻配套，重建设、轻管理。因此，许多水利基础设施配套差、尾工大、设备老化失修、管理水平低，运行状态不良，至今没有能充分发挥应有的效益。如果未来50年，现有水利基础设施不能巩固、提高和充分发挥效益，那么现有水利基础设施存在的问题很可能成为经济社会发展最大的制约因素。因此，随着水利基础设施逐步进入百年期，巩固改造任务愈加繁重。

5．7科技含量和管理素质低，水资源浪费严重，提高科技和管理水平任务艰巨。

我国科技水平与发达国家相比，存在着很大的差距。生产工艺和生产技术落后，缺乏科学的用水定额和管理，生产耗水量大，水浪费现象普遍而严重，在海水、雨水利用等方面也处于较低水平。水资源有效利用率只有16％，全国工业用水重复利用率仅有45%，发达国家已达85％，全国平均每立方米水实现国内生产总值仅为世界平均水平的1/5。万元工业增加值用水量为222t，使发达国家的5-10倍。农业灌溉用水有效利用系数为0.4～0.5，而发达国家为0.7～0.8。单方水粮食增产量不足1kg，发达国家已达1.6～1.8kg。许多城市输配水管网和用水器具的漏失率高达20％以上，仅此每年浪费水达100亿t，新疆是一个有水才有绿洲的地方，但是近90%的用水量用于农田灌溉，每亩用水达821m3。万元GDP用水量达到2575m3，是全国水平的5.7倍。因此，未来水利基础设施效益和水资源利用率的提高，缓解水资源短缺矛盾，都取决于科技水平和管理水平的提高。在水利领域，目前水利科技贡献率只有32%左右，水的有效利用和节水技术的应用没有引起高度的重视，在水利建设的指导思想上，重建设、轻管理，管理机构不健全，管理人员素质普遍较低。因此，进入21世纪，依靠科技进步，提高水利科技水平和管理人员素质的任务十分迫切，也十分艰巨。

5．8水价偏低，建立水市场经济体制任重道远。

目前水价格偏低，不利于节水和水资源的有效利用，也不利于各方面资金投入到水资源的开发利用上来。国内外经验表明，提高供水价格，可以促进节约用水和延长工程使用年限。因此，制定有利于水资源可持续利用的经济政策，对缓解水资源的供需矛盾至关重要。30多年来，国家的收取水费和水价改革的文件，至今未能完全到位，很重要的一个原因，就是人们缺乏对水的认识，更缺乏水是商品的意识。加上农业一直是用水大户，它更难靠市场经济来调节。因此，从总体来看，水市场体制的建立任务十分艰巨。

5．9管理体制分割，水安全职责主体不清，影响水资源的统一管理。

管理体制是国家为保证实现行政管理目标所确定的组织制度，保证水安全也要确定相关的管理体制。在我国现行的法律框架及政府部门分工中，水安全问题涉及了多部法律法规，涉及到各级政府和政府的多个行政部门。因此，一旦出现水安全问题，一时甚至始终也不能理清责任主体。因为责任主体不清，也容易造成水安全中的问题发生。实践表明，水利涉及到农业、工业、水运交通、城镇建设、生态环境、以及人民的健康水平等等；水资源利用涉及到防洪、排涝、灌溉、水电、供水等等；水利是国民经济和社会发展第一位的基础设施。但是长期以来，无论是思想认识上、还是经济体制上，水利只作为农业的一个重要方面，一直没有作为国民经济的基础设施对待。目前水资源分地区、分部门的管理体制，既不利于水资源的有效利用，也不利于生产力的发展。水既是资源又是环境要素，法律规定水利部门对水资源的保护实施监督管理，同时也规定水环境监督管理由环境部门负责。要保护资源就要防治污染，监督管理污染源的行政主管部门是环境保护部门，那么水利部门要真正保护好水资源，没有监督管理污染源的权力，保护好水资源无异于隔靴搔痒。按照法律规定，水安全问题由政府负责，但是政府领导下的许多经济支柱企业恰恰是污染重的企业，在没有任何经济基础的前提下，政府首选的还是要先兴工业，政府如何对环境质量负责呢？因此，“多龙管水”的时代应当尽快结束，现行的管理体制再不改革，直接影响水资源的可持续利用。

6、水安全问题的主要成因

水安全问题除受气候,水文等自然因素影响外,主要受人为因素的影响。

6．1水安全意识淡薄

水资源不仅仅是一个环境和经济问题，同时也是社会和政治问题。但由于人们的水安全意识较为淡薄，对水安全的重要性、艰巨性和复杂性认识不足，没有注重节约保护水资源，未完全按自然经济社会客观规律办事，只顾肆意开发掠夺水资源，从而导致了一系列水安全问题。随着人口的急剧增加和社会经济的飞速发展，尤其是工业革命以后，人类改造自然、影响自然的能力越来越强，人类以自我为中心，没做到人与自然和谐相处，想干什么就干什么，“人定胜天”“、人是自然界的主宰”的思想日益增强，把自然界逐步看作是取之不尽、用之不竭的宝藏，肆无忌惮地掠夺式开发利用，同时把自然界看成是一个无底的垃圾箱，毫无顾忌地向其中排放废水、废渣、废气。近几十年来，我国“改天换地”行动空前，为了负载过多的人口，争取更多的空间，生产足够的粮食，人们侵占河滩，围湖造田，毁林(草)开荒；为了满足快速增长的用水需求，人们建起一个又—个蓄引提工程，可以让黄河断流，让海河干涸，把地下含水层疏干，利用每一滴水；为了降低生产成本，污水、废水不经处理，随意排入江河湖泊，导致水资源的严重浪费、污染和水环境的破坏，并造成水资源利用的外在、内在不经济，进而引发水资源危机。

6．2经济外延式增长，人口快速增长及城市化导致水需求量急剧增加

改革开放20年来，我国经济规模翻了两番多，但经济结构水平仍然很低，导致用水量的大幅度增长，20世纪80年代全国总需求量为4400亿m3，90年代为5500亿m3。按“九五”计划和2010年远景目标规划，预计2010年的水资源需求总量为6900亿m3，2030年将增至8200亿m3。目前，我国人口已达13亿，21世纪我国人口将继续增长，预计2030年将达到高峰。2050年我国人均拥有水资源量将从20世纪80年代的2700m3减至1700m3。从长远看，人口的增多，经济的快速发展促使水资源需求较快增长，水的供求将形成更为严峻的态势。

6．3长期开发利用不当导致水体污染与生态环境恶化

由于人口增长和工农业生产的迅速发展，加上对水资源管理不善，使河流、湖泊、水库、地下水的水质受到重大影响。长期以来，我国盲目开恳土地，围湖造田，大量砍伐森林，破坏草地植被，过度放牧，致使草地退化，开恳草场为耕地，促使沙化速度加快，消减了植被涵养水资源能力，减少了地面可供蒸发水源，改变了径流形成的时空分布，破坏了大气水、地表水、地下水的自然正常循环，使水资源生态系统受到严重破坏，加剧了洪涝水旱灾害的发生和水体污染。我国长江流域每年新增人为水土流失面积1200km2。自1954年以来长江中下游水系的天然水面减少了12000km2。

6．4水资源宏观管理体制的问题

我国传统的水资源管理在计划经济时期，一直是分部门管理，管理的重点是供水工程建设。这种管理模式存在许多弊端：

6．4.1以供为主的水利发展模式，使社会经济发展过分依赖水资源的投入，加剧了水资源的浪费和水污染，忽视了水资源的过度开发与自然环境退化的关系；

6．4.2分部门管理水资源，经常出现部门间政策目标相互磨擦的不利影响；

6．4.3以中央政府投入为主的水利建设方式，导致了不适当的方式分配水资源，阻碍了资源的有效配置和水资源产权制度的建立和水市场的培育；

6．4.4水资源的无偿使用和不合理的供水价格导致了水资源价值的严重扭曲，以及对水资源需求的膨胀，国家对水工程建设与管理的投资与补贴不堪重负。

6．5水资源保护法律法规体系不健全

我国在水资源管理立法方面取得了一定的进展。制定了专门的《水污染防治法》、《水法》，及一些其他的水资源法律法规。但这些有关水资源管理和水体保护的法律、法规及规章之间及与其他资源生态方面的法律缺乏有机的联系。水资源是与其他自然资源紧密地联系在一起的，水资源的利用方式可以影响到与之相关的资源的利用，同时，其他资源的不合理利用也会引起水资源的连锁式的破坏。因而，互不相连的资源保护法不仅不能很好地保护某一专门资源，其拼凑起来的整体也不能从根本上对整个资源作为一个系统起到有效的保护。因此，必须有一部关于资源整体的系统的资源管理立法。

地表水和地下水是一个统一的整体，但是我国目前还缺乏关于地下水的专门的法律，使得我国地下水管理混乱，而地下水的开采不合理又必然对地表水产生影响，最终影响到整个水环境。

另外，现有的环境、水利建设等方面的法律法规及规章对水资源保护工作规定的不具体、不明确，可操作性差，不能体现出环境与资源协调发展的战略思想。

7、保障水安全，促进和谐社会建设的对策及措施

水安全是关系未来社会经济发展的重大问题，水资源短缺和水环境污染将在较长的时期内制约我国尤其是北方地区的社会经济发展。在近几十年，中国的水需求平均增长率是1.5％，而水供给增长率是1.1％。在现行政策框架以及水环境现状下，以现在的人口增长率、工业和城市发展速度，水需求将持续地增长，水的供需差距将越来越大。我国国民经济发展战略目标是到21世纪中叶，人均GNP达到中等发达国家水平。则2050年的GNP将比1980年增长几十倍。我国水资源最大可利用量为1-1.1万亿m3（超过则有水生态环境崩溃危险），也就是说，GNP增长数十倍，而供水量最大增长3倍（尚不考虑水质污染和水环境破坏引发的水量损失）。要满足经济社会的全面、协调、可持续发展对水资源的要求，到2020年实现GDP“翻两番”和全面建设小康社会的目标，必须全方位、多措施、大力度地解决水资源供求矛盾问题，要以人为本，坚持科学的发展观，采取宣传、工程、行政、经济、科技、法律等综合措施，全社会共同行动起来，爱水、管水、节水、保水、调水，全力保障水安全。

7．1以人为本，转变观念，严格按自然经济社会规律办事

要采取多种形式，加强宣传教育，大力提高全社会的水安全意识，转变陈旧落后的思想观念，形成爱水、节水、保水的良好社会环境，以人水和谐的新理念统领整个水利工作，坚持以人为本的科学发展观，严格遵守自然、经济和社会发展规律，按照人与自然和谐的理念，坚持全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理。在防止水对人的侵害的同时，特别注意防止人对水的侵害。在做好水资源的开发、利用和治理的同时，重视和加强对水资源的配置、节约和保护。通过制定水资源综合规划、防洪规划等一系列规划，统筹解决各种水问题，通过合理开发水资源、高效利用水资源、合理配置水资源等，基本满足人类生存、经济社会发展和生态环境保护对水的需求；通过规范和调节人类水事行为，彻底制止对生态环境和水资源的破坏和掠夺性开发行为，实现人与自然和谐相处；使水利对经济社会发展以及生态环境保护的支持与保障达到较高的水平，经济社会发展以及生态环境的安全基本得到保障，经济社会抗御水旱灾害风险的能力达到较高的水平，基本达到洪旱无恙，人居环境得到较大程度的改善，环境良好，基本实现水资源与经济社会协调发展，大力推动和谐社会建设。

饮水安全是事关广大人民群众生活和生命健康的头等大事，目前，全国农村有3亿多人饮水不安全，相当一部分城市水源污染严重，威胁到饮水水质，严重影响人的生命健康。因此，要大力加强节水防污染型社会建设，科学保护利用水资源，统筹协调生产生活生态用水，优先保证生活用水，以对人民高度负责的精神，坚持开源节流防污并举，全面普查，统筹规划，强化措施，明确目标任务，层层落实责任，将饮水安全纳入各级政府的目标考核体系，构建饮水安全的工程、监测、法规政策、投资保障等体系，不断完善饮水工程管理体制和运行机制，全面进行饮水安全普查摸底，依法划定饮用水水源保护区和供水工程管护范围，制定有关办法和标准，加强水质检验和监测，防止水源受到污染和人为破坏，积极推行雨洪利用，全面实行节约用水，不断提高水资源和水环境的承载能力，让广大群众都能喝上清洁卫生的放心水，促进社会经济环境全面协调可持续发展。

7．2大力发展循环经济，构筑与水资源承载力相适应的经济结构体系

循环经济从根本上改变了传统经济发展模式“资源—产品—污染排放”单向开放型流动的线性经济。它以“低开采、高利用、低排放”循环利用模式代替“高开采、低利用、高排放”，真正实现了经济运行过程中“资源—产品—再利用资源”的反馈式流程。通过物质的不断循环利用来发展经济,使经济系统和谐地纳入自然生态系统的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。因此我们要大力发展循环经济，不断进行制度和技术创新，明确生态环境和基本资源的产权关系，并规定其交易和补偿机制。加强环境和资源监测的科学化、信息化和网络化建设，将发展循环经济政策纳入到国家宏观经济调控政策体系之中，并与其他政策相配套，使循环经济逐步达到规范化、法制化、普遍化、经常化。同时，要尽快转变经济增长方式，合理调整经济结构，从全局出发，按照一个地方、一个区域的水资源状况来科学规划经济社会的发展布局，在水资源充裕地区和紧缺地区打造不同的经济结构，从传统的"以需定供"转为"以供定需"，量水而行，以水定发展，根据水资源承载能力，制定地区产业结构和布局调整方案；调整与水资源条件和水资源供应不相适应的经济结构，使国民经济各产业发展和产业布局与水资源配置相协调，逐步建立与区域水资源和水环境承载力相适应的经济结构体系。推进资源利用与经济社会协调发展。

7．2．1与水资源承载力相适应，调整经济空间结构

在缺水地区限制发展高耗水项目，并压缩耗水量大、效益低的行业，重点发展高新技术产业和服务业。鼓励火电、纺织、石油化工、造纸、钢铁等高耗水行业向水资源丰富地区或沿海地区转移。

7．2．2充分考虑水资源承载能力，调整城镇体系

要从水资源角度，建立起“以水定城市发展合理规模，以水定城镇产业发展”的宏观调控机制。严格实行建设项目水资源论证和行业用水定额取水管理，真正做到以供定需，以水定发展。

7．2．3重视水资源条件，调整农业种植业布局和结构

制订农业发展战略要充分考虑全国及各区域的水资源条件，在缺水地区减少水稻、冬小麦等大耗水农作物种植比重。加强作物品种改良，调整种植业结构，大力发展节水型农业，促进种植业由传统的“粮食作物＋经济作物”的二元结构向“粮食作物＋经济作物＋饲料作物”的三元结构转变，发展雨热同期或积极培育耐旱的优质高效农业品种。

7．2．4按照国内国际两种资源、两个市场的思路，实施水资源替代战略

要适当增加国内需求量大、且耗水多的粮食、纸浆、钢铁等产品进口，努力实现重要资源进口来源多元化，间接实现水资源的国际贸易。从全球范围来看，我国粮食生产并不具有优势，而且粮食是水资源耗用大户，可以在不威胁国家经济安全的条件下，通过出口高效益低耗水产品、适当多进口粮食等大耗水产品，以贸易的形式最终解决水资源短缺和粮食安全问题。节余的水资源可用于发展工业等，实现水资源的高效利用。

7．3进一步完善大江大河的防洪减灾体系。

要不断完善防洪抗旱的工程和非工程体系，构建高标准的城市防洪排涝饮水体系，建成全面的防洪减灾体系，抓紧开展全国洪水风险区划分析和划分流域洪水风险区域工作，并公之于众，提高公众的水患意识、自身避险意识，建立防洪抗旱、救灾及灾后重建机制。逐步推行洪水保险制度，完善洪水调度手段，并组织科技联合攻关，加强防洪减灾社会化、蓄滞洪区管理与运用、洪水资源利用和城市蓄滞雨水措施、跨水系或流域洪水调度、适应洪水的农业和产业结构、洪水灾害评估系统、防洪减灾投资与集资政策、不同江河不同防洪工程的最佳防洪标准、防汛抢险实用现代技术等方面的研究，大力提高防洪减灾科技水平，不断提高抗御水旱灾害的能力。使防洪能力与经济社会发展水平和洪水特点相适应。保障从整体安全的角度对洪水进行优化调度，把灾害损失降低到最低程度。保障经济发展和社会安全对防洪的要求，保障大江、大河、大湖和沿海主要防洪保护区及城市的防洪安全，保障人民生命财产的防洪安全，保障经济社会的安全运行和稳定发展。

7．4构建水资源配置网络体系

在全国范围内形成系统调配自如、运行高效的水资源配置和供水网络体系，对天然水系统的调控能力达到较高的水平，实现不同地区、不同用水户、天然与人工水系统间的合理调配。统筹考虑国民经济各部门和社会发展以及生态环境建设对水资源供给的保障要求，建立重要江河初始水权分配机制，科学合理制定水资源分配方案，合理预测未来经济发展及由此可能产生的水问题，提前采取预防和控制措施。优先满足城乡人民生活用水，为城乡居民提供安全、清洁饮用水；基本满足国民经济建设用水，为日益增长的经济建设，特别是城市和工业提供稳定、可靠的供水；努力改善生态环境用水状况，改善生态环境；保障经济快速、持续、健康、可持续发展，保障经济社会和生态环境供水安全。

7．5建设维护良好的水环境和生态系统

以解决水问题为先导，将水利发展与粮食生产、消除贫困、生态保护等紧密结合起来。重视生态与水的密切关系，对生态问题严重的河流流域，采取节水、防污、调水等措施予以修复，涵养水资源；有计划的进行湿地补水，保护湿地。在地下水超采区，采取封井、限采等措施，保护地下水。对于水土流失等生态脆弱地区，注重发挥大自然自我修复能力，实行退耕还林、封山禁牧禁柴等措施；同时，解决好生态修复区人口的粮食问题、经济发展和脱贫等问题，为实施自然修复创造条件。在严重水土流失区，修建淤地坝工程，拦蓄泥沙，淤地种粮，发展经济；在牧区搞好牧区水利建设，发展灌溉饲草料地，对天然草原实行禁牧、轮牧、休牧，保护和恢复草原；在水力资源丰富的山区，积极发展小水电，使农民能够解决能源问题，减少对森林的砍伐。建立维护生态环境安全的水利保障体系，按照可持续发展和生态环境保护的要求，对水系统进行合理的调配，基本保障最小生态环境用水，把人类活动对生态环境的影响降低到最低程度，使水污染状况得到全面改善，水资源质量状况基本满足水功能区的要求；有效控制水土流失和水污染，不断改善自然生态和美化生活环境，努力建设人与自然和谐共处的优美人居环境。

要加大水污染防治力度，明确目标，落实责任，统筹安排，加快污水处理设施建设，提高污水处理水平，进一步加大城市污水处理费征收力度，多渠道筹措资金，确保污水处理设施正常运行，切实提高污水处理效率和效益，加强政府监管，积极推进污水处理市场化进程，加快建立和完善城市污水处理多元化投融资机制，落实有关用地、用电、税收、收费等优惠政策，鼓励和吸引社会资金参与城镇污水处理设施建设和运营；引入竞争机制，加快推进城市污水处理单位的改制工作；进一步加强市场监管，规范市场行为，对有偷排偷放行为、服务质量不达标和违反特许经营协议规定的污水处理企业要加大处罚力度，抓紧做好城镇污水处理项目动态信息管理工作。加强监管，从源头上根治水污染，保护好水环境。

7．6大力加强节水型社会建设，实现水资源的可持续利用

建设节水型社会是我国实施可持续发展战略的必然选择，是应对水资源问题的根本出路，要通过管理制度建设和变革，建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制及水资源总量控制和定额管理指标体系与合理的水价体系，建立起鼓励节水减污、高效用水的激励机，有效抑制低效用水和水污染严重的用水需求，明晰初始水权，确定水资源的"宏观控制指标"和"微观定额指标"，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的水资源使用权指标，确定产品生产或服务的科学用水定额，形成以经济手段为主的节水机制，运用经济手段，发挥价格对促进节水的杠杆作用，制定规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，引导水资源实现以节水、高效为目标的优化配置。加强工程措施与非工程措施，广泛采用节约用水的技术、设备、工艺和标准，极大地提高水资源的利用效率，农业、工业、城市用水效率达到同类地区和国家的先进水平，对水资源的总体消耗降低到最低水平。工业废污水排放全面达到规定的标准，城市废污水治理程度与经济社会发展水平相适应。按照坚持节流与开源并举，节流治污优先的原则，逐步建立节水防污型社会。综合利用工程、经济、技术、法律、行政等各种措施，统筹考虑水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护，实现水资源可持续利用。

7．6．1完善有关法律法规，推进全社会节水

在《水法》的基础上制定《节水法》，进一步明晰和细化有关水资源保护及利用的法律法规条款，增加可操作性，将节水纳入法治化轨道。并将加强培训，提高执法者素质，严格依法行政，规范执法，加大执法力度；引导和规范建立各类用水组织，如成立农民用水协会、行业用水协会，使其成为政府与社会形成共识的桥梁，降低水资源管理的成本；建立发达的信息互通机制，包括信息采集、管理和系统，及时向全社会用水信息、水权和水市场信息；开展广泛的宣传教育，提高全民节水意识和节水的法律意识，增进社会对政府政策的认同感，推动全社会共同参与节水等内容以法律的形式固定下来。

7．6．2加强节水制度和标准建设。

根据多年来的用水水平、现有的技术水平和新的节水观念，制定行业和产品用水标准。在严重缺水地区强制执行行业和产品用水定额标准。对现有企业和新建企业要区别对待，新建和列入国家和地方政府支持的技术改造项目要按照单位产品、产值用水量的国际先进水平进行要求。建立节水器具和节水设备的认证制度和市场准入制度，清理整顿节水器具生产和流通市场，扩大节水产品的市场份额。

7．6．3组织制定全国性和区域性节水规划

在《全国节水规划纲要》、《全国节水农业发展规划》和《工业节水“十五”规划》的基础上，制定“全国建设节水型社会规划”和区域性节水规划。尤其是华北和西北等严重缺水地区，要抓住“十一五”计划将区域规划放在重要位置的契机，将区域节水规划作为制定和实施区域发展规划中的重要专项规划，明确节水目标和任务，使建设节水型社会成为各级政府的一项重要工作。

7．6．4完善水资源价格体系

水资源可持续利用的核心是提高用水效率，建设节水防污型社会。水价是促进水资源优化配置的重要经济杠杆，是激励提高用水效率、减少浪费的有效措施。合理的水价应包括资源水价、工程水价和环境水价，要将其作为水资源定价的基本依据，尽快到位。要按照《水利工程供水价格管理办法》，逐步取消按亩收费、搭车收费等不合理的收费现象，适时、适地、适量调整水价，引导人们自觉调整用水数量、用水结构。要建立和完善农业用水的计量体系和社会监督体系，加快实行按单位计量、按户收费，尽快扭转喝“大锅水”的不合理局面。逐步推广实行定额管理，基本水价和超额加价的累进制水价制度。

7．6．5创新机制，建立多元化的节水投入机制

在国家层面上，要将农业节水、工业节水工程作为基础设施纳入基本建设计划，把水资源节约与水利工程建设放在同等重要的位置，调整水利投资结构，增加农业节水投资比重；在地方层面上，要加快健全地方财政对节水投入的政策，各省（区、市）财政预算中应明确用于节水投入的比例。并制定农业节水优惠政策，扶持和鼓励企业和非农户投资建设农业节水工程，政府通过贴息贷款和以奖代补形式予以扶持，通过租赁、拍卖小型水利工程所获的收入作为农业节水基金，鼓励农民建设节水工程。在用户层面，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则确定节水投资主体，对节水项目国家给予政策扶持和资金资助，采取多种形式鼓励节水单位和个人。

7．7建立适应市场经济的较为完善的水利发展体制、机制和水市场体系

要实现我国水资源安全特别是干旱区的水资源安全，就必须研究和创新水资源管理体制与机制。我们要突破束缚水利发展的体制性和机制性障碍，建立政府宏观调控、用水户参与、市场调节相结合的水市场体系；建立稳定的政府投入机制与渠道，形成多元化、多渠道、多层次的水利投资体系；建立规范的水价形成机制，综合运用经济杠杆，基本适应社会主义市场经济体制，能够发挥对水资源配置的基础性作用，水利建设与管理能够基本实现良性发展。

虚拟水贸易和虚拟水战略，对构筑水资源安全战略体系具有重要意义，采用虚拟水战略，从系统分析的角度研究缓解区域水资源的措施，研究虚拟水战略与区域社会经济发展、产业结构战略性调整、粮食安全、生态环境建设与生态环境安全等之间的关系，并且提出相应的战略对策和政策建议，无疑突破了以往的传统观念和因袭思维，对国家和区域的水资源管理制度和水资源短缺解决机制都是一场革命。应开展虚拟水和虚拟水战略研究，构筑水资源安全战略体系，加强对虚拟水理论和方法的研究、加强对新型水资源管理体制与机制的研究、加强对虚拟水战略的运用与区域经济结构的关系的研究、加强对基于虚拟水战略的区域政策体系的研究。

5．7．1加强政府宏观调控

水市场是一个“准市场”，不同地区、不同用户之间差别很大，难以完全进行公平的自由竞争，它离不开政府的宏观调控。建立水市场的首要条件是实现流域水资源的统一管理和区域水资源的统一管理。政府宏观调控要对水资源使用权和用水指标进行分配，对流域和区域水资源进行统一管理，引导利用市场机制对水资源进行合理配置，制订水资源总量控制和用水定额的指标体系，建立合理的水价形成机制等。

5．7．2重视用水户参与

通过提高用水户的参与程度，由用水户代表或相关利益团体来协商决定水资源分配、水市场价格等，实行民主决策管理，推行听证制度，接受用水户的监督，提高透明度。调动用水户参与水利工程建设和管理的积极性，促进高效用水。

5．7．3建立水资源使用交易登记制度

国家在实施水资源使用权交易时应该明确规定哪些使用权交易应该登记在案，防止因水资源使用权交易对第三方和环境造成的损失。国家通过交易登记制度合理地引导水资源使用权交易，并适时进行监管。根据其他国家的经验，建议对于交易前后不改变水的用途、灌区（或农民用水协会）之间或内部的水权交易可以免去登记，由灌区或用水者协会自己监管。而对于跨地区、跨部门或流域内部的水权交易应该进行规范登记和管理。国家主要通过水资源使用权交易登记制度管理水市场，使用权交易价格主要是根据市场行情、交易带来的潜在收益由交易双方协商确定。

7．8建立较为完善的水资源一体化管理保障体系。

水资源管理的目的是为了规范在水资源短缺情况下人们的生产和生活方式。采用的水资源管理包括供给管理和需求管理两个方面，基本的管理途径有工程建设、终端利用效率和配置效率三种，相应的管理战略和管理阶段可分为四个层次：供给管理，包括开辟新水源、大规模远距离调水等，其目标是提供更多的水资源，但通常成本巨大；技术性节水管理，这是水资源需求管理的第一步，其目标是提高水资源的利用效益，但通常节水数量有限；内部结构性管理，是水资源需求管理的更高层次，涉及到区域内部社会结构变化等问题，如结构性节水；社会化管理，这是水资源需求管理的最高层次，认识到水资源的社会属性，以水资源的社会属性为主线，充分利用各种外部资源来缓解局地水资源的紧缺。

在国家层面，应以流域为单位进行水资源的统一管理，建立有效的协调机制，理顺不同部门和不同层次（中央、流域、省、地方）之间在水资源管理方面的职责，发挥流域系统在水资源管理方面的功能，使水资源管理由供求管理走向社会化管理。水资源管理应有三个层次，首先是要通过节水、生活习惯和方式的改变、产业结构和种植业结构的调整，充分利用当地水资源；其次，考虑区域社会经济的发展、水资源安全和生态环境安全，进行区域水资源分配；最后，构筑水资源安全战略体系，通过虚拟水贸易和虚拟水战略实现全球水资源化。

建立适应现代化发展的水管理体制和机制，加强水资源的宏观调控，实现城乡水务一体化管理，建立完善的水法规政策体系和执法体系，用法规规范人类水事行为。认真修订完善现有与水资源综合管理相关的法律法规与政策，减少其相互间的矛盾，应制定《节水条例》、《江河流域管理法》、《湿地保护法》等法规，并对跨国流域问题进行专门的研究，尽快制定相应法规和政策，同时，建立流域与区域相结合，开发与保护、水量与水质、城市与乡村、地表与地下水、取水与用水、供水与排水的水资源统一管理制度：一是建立现代水权及其流转制度；二是健全工程管理制度，基本达到信息通畅、设备完好、管理高效、运行安全、运营机制良性。三是监督管理制度。.即目标责任制度、现场检查制度、奖励制度、流域管理与区域管理的协作制度。四是规划计划制度。即综合规划制度、水资源保护、水土保持、水中长期供求规划等专业规划制度.五是水资源开发利用与保护制度。即环境影响评价制度、“三同时”制度、水资源保护基金制度、纳污总量控制制度、取水许可制度、供水分配制度、河道管理制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。六是水污染防治制度。.即污染防治许可制度、排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度、船舶污染源控制制度、开发利用项目污染控制制度.七是法律责任制度。.具体包括：纳污总量控制制度、取水许可制度、供水分配制度、水利工程的水资源保护制度、行政法律责任制度、民事法律责任制度、刑事法律责任制度。.同时进一步明确水行政监督执法的主体地位、权限、责任和程序，建立水资源保护制度和行政执法监督管理体系，强化违法的法律责任，以有效地开展行政执法和监督工作，维护良好水资源管理秩序。

7．9加强科技创新，构筑与水资源优化配置相适应的工程技术体系

水利设施、设备、技术水平等均达到国际现代化水平，运行安全高效，基本实现自动化、信息化。具有较强的技术创新能力，技术贡献达到较高的程度。建成覆盖全国的包括防汛抗旱、水资源管理、水土保持等水利现代化信息网络系统。水利基础设施和技术与装备基本达到现代化，达到或超过国际同类先进水平，水利设施完善配套、装备精良、质量与标准较高。实施科教兴水战略，提高水利人才的科学素质和创新能力。科学地、全面地分析水资源承载能力，遵从社会、经济、资源和生态环境的规律，制定水资源综合利用和保护规划，提高规划和工程建设的科学性，积极实施跨流域调水、节水、污水资源化、海水利用、雨洪利用等重要工程，优化水资源配置，提高水资源利用效率。

7．9．1兴建必要的跨流域调水工程，从空间上实现水资源的合理配置

调水是解决我国水资源空间分布不均衡的重要手段之一。我国北方地区尤其是黄淮海平原、山东半岛和辽宁中部等经济发展潜力较大和城市密集地区资源型缺水十分严重，跨流域调水是解决这些地区缺水的重要途径。通过实施“南水北调”东线、中线和西线等工程的建设，将长江、黄河、淮河和海河四大江河相互联结，构建“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源空间配置格局，形成全国水资源配置网络，使缺水的流域、区域水资源条件有明显改善，逐步实现水资源的供需平衡。

7．9．2大力推广农业节水新技术，促进节水灌溉技术产业化

研究开发适合我国不同地区特点的节水灌溉技术，不断提高节水技术水平，降低节水投入成本；组织开展节水灌溉设备的标准化体系研究，逐步规范节水灌溉设备生产和销售市场；研究制定鼓励节水技术推广应用的财政、税收、信贷等优惠政策，引导节水技术的推广应用和产业化。采取多种方式集蓄雨水，合理利用当地各种分散水源，提高抵御干旱灾害的能力。

7．9．3研究开发污水资源化技术，大幅度提高中水回用率

目前我国大多数城市污水管道没有形成完整、封闭的体系，污水直接或间接排入河道，对水体造成严重污染，甚至还会污染地下水源。因此，要加快污水处理及其配套设施和污水回用设施建设。在较大幅度提高城市污水处理能力的基础上，高度重视污水再利用，实现废水资源化。将污水回用设施建设摆到重要位置，增加投资，优先安排污水回用设施建设，铺设再生水利用的管网系统。尽快在我国推行清洁生产，加强对工业污染的防治力度，实现从末端治理为主向以源头治理为主的生产全过程控制的转变，以达到减污增效的双重作用，提高水资源利用率。

7．9．4扩大海水直接利用规模，推进海水淡化技术产业化

海水利用产业属于新兴产业，在技术、市场开发，以及关键设备制造方面存在一定难度，国家应给予政策方面的支持和相应的优惠措施，促进海水利用及其产业的发展。对海水淡化生产企业购置设备和技术改造给予贴息贷款，并适当降低营业税；对海水淡化生产厂、海水淡化技术开发兼专业设备生产的企业给予3－5年的免收所得税的优惠政策，海水淡化企业生产的淡水要参照自来水给予同等补贴，经检验合格的淡水可以直接进入城市自来水管网；对利用海水作冷却水和海水淡化水作锅炉用水的生产企业，实行税收奖励政策，每年由公共财政返还给企业一定的所得税；采取引导和鼓励政策，使具备条件制造海水淡化设备的生产企业与有关科研单位组成联合体，合作开发、进行技术攻关、制造成套海水淡化技术设备，走产业化发展道路。

7．9．5实施地下水人工调蓄工程，加强地下水水源地储备

借鉴国外的做法，建立“水银行”，来调节和缓解供水紧张的局面。建议在华北地区先行实施地下水资源补给工程。其一是修建地下水回灌设施和建立雨洪利用系统，利用丰水年或一般年来水较多的汛期，把地表水回灌到地下，补充地下水，提高地下水位。二是将城市污水处理厂的二级出水，经过深度处理达到规定标准后的城市污水回注地下，利用土壤的洁净作用使废水资源得以再生循环利用。

7．10加强水危机管理，提高应急应变能力

水对人类的生存和发展具有不可替代的地位和作用，随着水环境系统受到人类活动的日益严重的影响，水危机日益显现，水危机管理包括洪水危机管理、枯水危机管理、水环境危机管理和水生态危机管理。我们要加强宣传教育，大力提高全社会的水危机意识，要认真吸取松花江水污染的深刻教训，切实加强安全生产，防止人为造成的水危机，坚持以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；以法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质的原则，建立健全全社会以防为主，防、控、治三位一体的安全保障体制和应急应变机制。制定完善各种应急预案，提高应对各种突发事件的预测能力和快速反应能力，并且加强日常的风险管理工作，把危机事件所造成的损失减少到最低程度。水危机管理不仅是水行政主管部门的事，还应当把危机管理变成全社会的活动，加强社会管理。要从维护河流健康、水资源安全、饮水安全，生态环境安全、粮食安全、国家安全、人民生命安全的高度出发，建立健全水资源环境安全的法律制度和保障系统，及时进行资源环境风险识别、评价、预报、预防、控制、消除，保护人类在生产、生活与健康等方面不受水土流失、水环境污染和破坏等影响，使危机管理制度化、法制化、政策化，确保水安全，维持河流健康生命，促进社会、经济、环境全面协调可持续发展。

7．11建立完善水安全管理信息系统

实现水资源的可持续利用，关键是建立水安全管理信息系统，实行水文、水利、水环境三位一体的管理系统，并致力于水资源定价、水利投资等制度改革。该管理系统的目标是确保人类系统、社会经济系统和环境系统的可持续发展。对该系统可持续发展（安全性〕的界定有两个基本准则：其有效供给不能超过水资源的可持续供应量，即以不破坏水环境的生态平衡为约束；水质不应随时间下降。系统安全性的界定应建立在科学的水文、水土、气象、环境污染监测与流域综合分析的基础上，以流域为单元核定，建立流域安全用水指标、开发度指标等。

要建立完善卫星通信网络、决策支持系统、计算机网络系统、光传输高清晰防汛系统、预警反馈通信系统、水利通信专网监视中心、防汛会商会议电视系统、水情险情实时图象监视系统、水利工程视象监控系统、防汛、抗旱应急卫星移动通信系统等；同时，加快建立气象、水文水资源监测预报预警系统与信息共享平台，全面加强水资源供、用、耗、排等方面的监测工作，更要加强水质污染和地下水的监测工作。积极开展气象、水文水资源的水量和水质的预报、预测工作。研究开发水文水资源监测技术和信息共享平台，实现对水文水资源以及洪旱灾害大范围全天候分布式的动态监测，以提高我国水文水资源监督和管理能力，为现代化水资源综合管理提供全面的科技支撑。

加强流域的综合管理，对水资源进行宏观调控，由水行政主管部门代表国家行使水资源权属管理，对水资源实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质；完善取水许可监督管理制度，强化建设项目水资源论证制度、环境影响评价制度和取水许可申请报告的审批制度；建立水资源使用权转让制度；维护生态水权和环境水权等自然水权。国家或地方管理机构负责建立水域安全利用指标，制定开发利用的长期规划，改变传统的水供给管理模式为竞争型水需求管理模式，以提高用水效率，包括水资源补偿性使用、发放可交易的取水许可证、调整水价和排污费等。并建立用水审计制度，制定工、农业和城镇生活用水标准，推行清洁生产，提高污水处理率，鼓励节水技术、方法的应用和创新。

参考文献：

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2、高而坤：保障水安全需要严格自律

3、宋建军张庆杰刘颖秋：确保水资源永续利用的制度体系

4、朱西周：和谐社会的内涵与特征

5、李坤刚：我国防洪减灾对策探讨

社会管理论文范文篇5

[关键词]网络第四媒体/媒介网络媒体第二媒介时代“作为虚拟世界的网络”

Abstract：InternethasahistoryofelevenyearssinceitisservedforthecommonpeopleinChina.Weshouldstudytheconceptionsdescribingthe“Internet”inahistoricview,discoverthecharacteristicsofdifferentphrasesreflectedbythoseconceptions,andeventuallyfindthenatureofInternet,andtheInternet’sculturalandsocialmeaningtowardthehumanbeing.ThenwecandevelopanewframeworkwhichissuitableforunderstandingtherelationbetweentheInternetandcommunicationorthetraditionalmedia,andthegrowthofitself.Myopinionisthatnetworkisactuallythevirtualworld,notthecommunicativemedia.

Keyword：network；thefourthmedia；networkmedia；thesecondmediaera；networkasavirtualworld

网络是什么?十多年中有过许多回答。今天重提这个问题好像有些幼稚，但是事实并非已经清晰。首先声明，我不是从工程技术的角度来探讨网络的本质，而是追问网络的文化社会意义所在。似乎可以说，本文探索的是网络对于“人”或“人类社会”来说是什么。网络无疑已经对当今社会产生了深刻的重要的影响，它向前延伸的每个新进展，都使网络在远离起点的时候越来越需要人们反思它的社会本质。

一、网络概念的变迁和网络发展以及与此对应的人们认识的丰富和深化

网络的概念表述，大致按时间的顺序，出现了后面的概念。有的说网络是“第五媒体”，是排在包括杂志在内的传统媒体之后的。有的说网络是“第四媒体”，是排在不包括杂志在内、在新闻传播意义上的传统媒体之后的。有的说网络，只提“网络媒体”，而回避了“网络作为一个整体是什么”的问题。还有的说，网络实际上是“信息平台、虚拟空间和商业平台”。有的说网络开辟了“第二媒介时代”、“第二世界”。而今，更多的人干脆不追问“网络是什么”，而只是用经验和直觉来从传统的框架来观察网络新媒体，如博客、维客、流媒体、网络电视等等。

这些概念的变迁真实地表现了我国学者、研究者和业界对网络认识的轨迹。从泛泛地谈网络是什么到具体地谈论网络的形态——“网络媒体”、“新媒介”；从既成的大众传播媒体的框架“内部”来理解网络到从更大框架——与传统社会、传统媒介时代对立的大视角——来理解网络；从具体的媒介形态的递进和演化上升到能够意识到媒介代际的更迭；从试图研究网络的本质到暂时放弃本质等待网络自身发展成熟后解答。这个轨迹明显地体现出人们对网络研究的深入，也从侧面折射着网络自身的成长。

二、网络的本质在争议和反复中渐渐显露

如今网络已走过童年期，童年期的网络远未成形，甚至看不出轮廓，人们只能根据有限的、暂时的现象近于臆测网络的本质。今天的网络展现出成熟期的某些特征，表现为：网络发展从早期的直线上升到现在的平稳上升，无论是网络用户，还是网络的技术的原创推出，都展现了同样的趋势。网络用户告别了此前的疯狂的增长，而原创性的技术也放缓了研发的脚步了。“三个月一年”的“互联网年”节奏[1]和“光纤定律”[2]已经成为一个沉入历史的辉煌记忆。这些现象都证明这个网络的本质已经渐渐浮出水面。我们知道每个新事物的发展都有一个成熟期，也就是形态和属性基本“定型”的时期，甚至是“类型化”的时期。这就是我们追问网络本质的根据，这是一个网络相对定型可以理解的时期。

不懂得历史，我们永远不知道自己是谁。同样，不知道网络在历史上出现的概念和理解，我们也无法直接推断网络的本质，从源流开始梳理，我们不仅可以更清晰地把握本质，而且能够更准确地把握不同时期的网络研究，懂得它的价值和意义，明了它的缺点和局限。下面对历史的角度对网络的概念进行梳理：

（一）把网络看成是“媒体形态的一种”的阶段

“网络是什么”的问题最早是用“网络与媒体的关系”的方式提出来的。这是因为媒体尤其是大众传播媒体关系到人类“最重要的精神交往”。人们最渴望理解的是，网络对于当今时代“最重要的精神交往”——大众媒体有何种影响的问题。研究者首先把网络看成是媒体形态的一种，把网络看成是传统社会中大众传播系统中的一个媒介形态。这种理解很显然无法容纳网络中表现出来的如此之多的异质的、非大众传媒的特点和属性。把不同的东西混淆到一起，显然是牵强而缺乏说服力的。这个思路无法真正解决网络的定位问题，更无法达到对网络本质的思考。

作为“媒体形态的一种”，先后出现了“第五媒体”、“第四媒体”或“第四媒介”的概念。具体考察，从时间序列上说，网络不是“第五媒体”，更不是“第四媒体”或“第四媒介”，这点已有公认；从承载内容的性质和符号载体上说，网络也不是“第五媒体”、“第四媒体”或“第四媒介”。理解后一点有些复杂，我想从“媒介的特质”和“传播的意义”两个角度来说明。

首先从“媒介的特质”的角度考察。我们知道，信息的载体是符号，符号传播是媒介的形式的本质。新闻意义上的大众媒体，包括报纸、广播、电视三大媒体。他们的最大特质是各自拥有独特的符号系统。报纸主要靠文字；广播主要靠音响；电视靠以影像、声响为主，文字为辅。独特的符号系统，是识别三大传统媒体的基本依据。而网络的符号仍然是文字、声音和影像，只是综合利用，并没有创造出新的传播符号。

然后，从“传播的意义”的角度做考察。传播的内容是新闻、神话传说还是历史知识也是媒体定位的标志。“三大媒体”都是在“新闻的意义”上谈的。所谓在新闻的意义上，是指他们都以新闻为本位，为重要任务。而网络显然是信息的集散地，它包含了不同的形态组成，如“网络媒体”、电子公告、实时聊天、电子邮件等等。他们各自具有不同的特点和旨趣，从总体上网络传播是“大杂烩”，并没有形成对新闻的重点强调。

以上分析看出，把网络从“媒体”或“媒介”的角度，进行传统或习惯意义上的排名归队，无论是“第五媒体”、“第四媒体”或“第四媒介”，都是不妥当的。

（二）把网络的讨论分解到“网络具体形态——网络媒体”的讨论的阶段

网络与媒体关系探讨的突破，就是把“网络媒体”的概念从宏观抽象的网络的大概念中抽取出来，而从网络的一个形态组成来考察，单兵直入的讨论获得了成果。

“网络媒体”的提法，就是在这个认识背景下升温的。2000年后代替“第四媒体”的概念，“网络媒体”成为人们讨论网络时的主要探讨对象。[3]“网络媒体”的界定有很多困难。其中最重要的代表就是在网络传统新闻网站媒体和商业网站媒体，我们可以明显地感觉到，他们具有某些大众传播媒体特征，具有“准大众传播媒体”的特性，因为庞大的网民规模支持着网页的浏览率。当然“按照传播学的定义，一种媒介使用人数达到全国人口的1/5，即可被称之为大众媒介”。[4]所以即使目前的有着庞大的受众群，也不能断言它已经成为大众传媒；但是根据互连网的发展趋势，我们可以肯定“网络媒体”成为大众传媒是未来的必然。这个阶段的探讨进入了网络的具体形态组成，讨论因为具体化而更为集中，对象的特性也更为清晰，“网络媒体”概念的出现表明人们对网络的认识开始深化。

“网络媒体”的概念回答了上面的疑问：网络作为整体不是媒体，但网络的组成部分“网络媒体”是媒体；我们可以暂时搁置是“第几媒体”的争论，至少从“网络媒体”概念中，我们长期感觉到的网络具有的“大众传播”的性质终于落到了实处，而不必忍受这样的困惑：一方面强烈感觉网络的大众传播媒体的属性和特点，一方面却清楚地察觉到网络与传统大众传播媒体的巨大差异。这两个感觉形成了一个在传统认识框架里解决不了的悖论。“网络媒体”概念破解了这个难题。

“网络媒体”回应了此前我们关于网络是“第几媒体”，是不是媒体的讨论；同时网络与“网络媒体”的不同，也暗示和提醒了研究“网络是什么”的复杂和困难。

（三）“网络媒体”不过是传统媒体在网络空间的“延伸”

进一步的追问是，“‘网络媒体’究竟是什么样的媒体”？具体化这个追问，我们需要搞清楚“网络媒体”有哪些特点和意义。它与传统媒体有怎样的不同？是本质意义上的不同还是表面的差异？前面搁置的问题再次提出，它与传统的三大媒体是什么关系？网络媒体是一个突然侵入的不速之客，还是一个和睦友好的邻居？是一个熟悉的同类还是一个陌生的异类？

从媒介符号来说，传统媒体各有自己独特的符号语言系统；而网络媒体没有。“网络媒体”的新闻载体仍然是传统媒体的符号语言系统，包括文字、声音和影像。从这个意义上说，“网络媒体”似乎并不是一个完全陌生的异类，而是一个似曾相识的邻居。“网络媒体”并不具有本质意义的特殊性，更多地是传统媒体在网络空间的“模仿”和重新组合。

从内容上说，无论是网络传统新闻媒体网站，还是商业网站的新闻传播，都是传统媒体的新闻传播的“延伸”。新闻网站从内容到形式，极大程度地依赖着传统媒体的资源。商业网站在主要意义上也只是传统媒体新闻的重新组合，而非本质意义上的颠覆或反叛。

所以，把“网络媒体”理解为传统媒体在网络空间的“发展延伸”，是一种合理的逻辑。网络媒体是延伸，而不是创新；是熟悉的再造，而不是陌生的闯入；是文明的变迁，而不是文明的断裂或者重生。

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（四）把网络看成是“信息平台、商业平台和虚拟空间”的阶段

这个阶段，人们看到了网络的不同功能取向和复杂的性质。正像“网络媒体”概念的提出一样，“信息平台、商业平台和虚拟空间”这个表述同样表达了人们分门别类研究的努力。既然整体的认识很难达到，我们不如分别表述这个复杂的对象。“网络媒体”概念是对网络组成形态的个别研究，而“信息平台、商业平台和虚拟空间”的提法则是对网络功能的总体上的分类研究，前者是微观的，后者是宏观的。这些认识终于深化和丰富了人们对网络的理解。而不是简单地、机械地为网络做一个定义。

同时，“信息平台、商业平台和虚拟空间”这个表述的意义还在于，超越了“媒体”的说法。这个提法能够从更宏观的层面认识网络的社会本质，为未来更准确地理解网络提供了一个台阶。但是，我们不能停留在一个分类的视角，如果网络什么都是，那么也什么都不是。我们仍然需要一个更本质的概括。

（五）网络就是虚拟世界

具体的、分类的角度看问题解决了许多基础性的问题，那么我们来从宏观的角度考虑问题。网络媒体和传统媒体相互映照，那么“网络媒体”的母体网络呢？网络的对照物是什么呢？找到网络的对照物和联系，我们似乎也就可以找到“网络是什么”的答案。这个思路接近马克思探究“人是什么”或“人的本质是什么”的思路，马克思如此定义：“人的本质……是一切社会关系的总和”，“人的本质是人的真正的社会联系”。[5]

经由关系、联系来解释本质，是一个合理的路径。由此知道，“网络是什么”，当然也可以从网络与对照物和网络的全部联系中，认识网络的位置、特点和作用，那么“网络是什么”的问题也就得到一条清晰的出路。

“网络是什么”的长期争论展现了研究对象自身的复杂性和多变性。其复杂表现为网络上形态众多，作用和影响各异；其多变性表现为网络上原创技术出现周期很短，网络组成部分新成员不断增加，新功能不断开发，原有的形态也随之发生了变化。

以前的研究思路就在这里出现了问题：我们长期从“网络和媒体”的角度来试图认识网络的本质。结果证明不成功。我们在探讨“网络是不是媒体，是第几媒体”的时候，长期纠缠不清，认识混乱。我们把“网络是不是媒体”这个问题抛开，跳出这个狭隘的怪圈，直接讨论网络对于人意味着什么？

用信息流的观点来看待网络可能更能接近网络的本质。信息总是从一地流向另一地，信息的复杂流动，也可称为精神交往，成为信息时代的非常重要的内容。美国的“信息高速公路”计划，就是一个推动信息流动的计划。所以，如果把信息比喻为乘客；那么网络上的形态组成，如“网络媒体”、电子公告等就是在道路上奔跑的汽车；网络就是道路。三者的关系就是“乘客、汽车和道路”的关系。同样，我们观察另一个系统，信息依然是乘客；各种形态的传统媒体是在道路奔跑的汽车，比如报纸、广播、电视等；现实世界可比喻为道路。那么我们面前有两条道路，道路奔跑着形态不同的汽车，汽车里坐着乘客。

这个比喻的意义在于，把网络和现实世界看作是同等的存在。虚拟世界和现实世界相对存在，互相作用和影响。那么，网络能够承担这样大的比喻么？网络有资格成长为足以与现实相对而存在的“第二世界”么？

从历史上看，李普曼提出了“拟态环境”的概念，日本学者藤竹晓提出“信息环境的环境化”的概念，[6]这些概念都传达出这样的含义：在一个走向信息社会的时代里，大众传播媒体营造的信息空间，已经构成了一个区别于现实环境的“第二环境”，也即“信息环境”、“拟态环境”，尽管当时这个环境还没有足够完整、真实和独立。而在今天，这个“信息环境”、“拟态环境”在网络的催生下已经相当成熟，甚至形成了夏学銮使用的“网络社会”[7]，开辟了马克·波斯特提出的“第二媒介时代”[8]，发展出一个张允若提出的“第二世界”。[9]那么我们将面对着刘建明提出的“双重存在”的“社会”（即领土意义上的国家社会和超级信息和观念全球化的社会）。[10]

我们深知，网络在传播技术方面的优势远胜传统大众媒体，它对“信息环境”、“拟态环境”的构成起到更为巨大的作用。社会演变的信息化，信息传递的网络化，这两个趋势就决定了未来的时代是一个新的时代，在这个时代里，现实社会和虚拟社会，现实世界和虚拟世界，第一世界和第二世界，对立而存在。既相互渗透，又相互联结和影响。

如果从世界的角度来理解，那么此前的“道路和汽车”的比喻，可以置换为比喻为“大地和房子”的比喻。那么显然存在着两种“大地和房子”，现实大地上建造着现实中的传统媒体形态；虚拟大地上建造着虚拟中的网络媒体形态。在本质上，虚拟大地不是“上帝之城”，只是现实大地的一个变形的折射；同样在本质上，网络媒体形态不是“创新”的产物，而是传统媒体形态在虚拟大地上的折射，也是延伸。

这个比喻超过了传播的意义，而是建造了一个“精神交往”的世界。如果说，传播毕竟强调的是信息的流动和疏离个体的连接；那么“世界”的概念显然要大得多，它包含了驻留和传播，固守和变迁，稳定的秩序与流动的革命或者改良等等。

最后笔者的观点水到渠成，“作为虚拟世界的网络”超过了“作为传播媒介的网络”，更充分而且有说服力地解决目前网络理论解释中遭遇到的困惑和纠缠，也是我们对网络本质认识发展的新阶段。

[参考书目]：

[1]方兴东：《“网络社会化”新时代的来临》，参见陈卫星主编：《网络新闻和社会发展》，北京：北京广播学院出版社,2001

[2]闵大洪：《网络传播研究亟待加强》，载《新闻与传播研究》2000年第1期

[3]闵大洪：《网络媒体定义与中国网络媒体生态环境》，参见邓炘炘李兴国主编：《网络传播与新闻媒体》，北京：北京广播学院出版社,2001

[4]杜骏飞：《网络新闻学》，北京：中国广播电视出版社,2001

[5]《精神交往论——马克思恩格斯的传播观》，陈力丹，第1版，北京，开明出版社，1993年8月

[6]郭庆光：《传播学教程》，北京，中国人民大学出版社，1999

[7]彭兰：《网络传播概论》，北京，中国人民大学出版社，2001

[8][美]马克·波斯特著范静哗译：《第二媒介时代》，南京:南京大学出版社,2001

社会管理论文范文篇6

改革开放以来，我国产险业获得了长足的发展，但因其自身特点和外在因素的影响，发展速度大大低于寿险业。

如何实现产险业持续快速健康发展是当前产险业的首要问题，笔者认为以拓展社会管理功能作为突破口，采取产品创新与推广策略寻求发展目标。社会群体间的经济关系可以分为生产、交换、分配与消费四个环节，和民事侵权关系，产险业可以从调整这五类社会关系人手，通过产品创新与推广，找到实现发展的策略。

拓展社会交换关系管理功能的产品策略

社会生产要有持续性，产险业在维护社会生产的持续性方面具备管理功能：在风险事故发生后，能够及时提供经济补偿恢复生产，从而维护社会生产关系的稳定。从我国目前的情况来看，两类保险产品值得从业者关注：

（一）农业保险产品创新策略。我国是农业大国，2001年农业生产总值为1.46万亿元，占国内生产总值的15.2％，农业人口7.％亿。目前我国农业生产仍然停留在靠天吃饭的阶段，农业生产在很大程度上是作为农民的社会保障制度在延续，一旦农业生产中断，相当部分的农村人口将不能获得温饱，进而引发严重的社会问题。

我国农业保险规模小，发展速度缓慢，经营效益较差。2001年全国农业保险保费收入4.16亿元，赔款支出3.29亿元，赔付率79.08％，且业务集中在中国人保和新疆兵保两家公司，其他公司农业保险业务量很小，甚至有的公司根本不开办农业保险。因此，产险公司应创新开发农业保险与农民家庭财产、意外伤害等效益较好的系列产品扩大农村保险的规模和保障范围，更好的发挥产险行业在维护农业生产稳定方面的管理功能。

（二）巨灾保险产品推广策略，瑞士再保险公司对全球20世纪主要巨灾损失的统计，巨灾风险的发生频率逐年上升，每次巨灾的损失程度在加大。地震、台风、洪水是我国面临的主要巨灾风险，对社会生产秩序和人民财产生命安全威胁程度较大。

巨灾风险可能冲击产险公司偿付能力，甚至会导致公司破产因此产险公司在开发巨灾保险产品时，关键要建立良好的风险分散机制。一方面通过积极参与国内分散机制。一方面通过积极参与国际再保险市场，灵活运用多种再保险产品分摊巨灾保险产品的承保风险，另一方面积极参与国际资本市场，通过发行巨灾债券等保险衍生产品分散风险，从而进一步推广巨灾保险产品。

拓展社会交换关系管理功能的产品策略

市场经济是交换的经济，但因为市场本身的缺陷交易可能受阻，这一现象被称为市场失灵。市场失灵导致了经济效益的损失和社会福利的减少。

产险业具备管理社会交换关系的功能，能够通过产品创新与推广，在一定程度上消除信息不对称导致的市场失灵：

（一）产品质量保证保险推广策略。产品质量保证保险有利于树立产品信誉，消除买方关于产品质量信息不对称而对产品销售产生的负面影响。为进一步推广产品质量保证保险，产险公司还可针对某些生产资料开办质量保证保险，进一步拓展产品质量保证保险的范围，

（二）保证保险与信用保险推广簧略。此两个险种有利于消除资金借贷双方或产品交易双方因为交易对手资信状况的信息不对称而导致的市场失灵，维护社会交换秩序。目前，我国保证保险和信用保险的规模较小，但发展速度较快。2001年我国保证保险的保费收入规模为4.32亿元，同比2000年增长132％。随着市场经济的发展，个人消费信用，特别是住房、汽车等消费信用和进出口信用将迅速发展，产险业可以针对这两类信用开发相关产品，推进社会资金借贷交易的顺畅进行。

拓展社会分配关系管理功能的产品策略涉及社会分配的公平与人道主义的要求，是社会管理的内容之一。《保险法》修订后，我国财产保险公司可以经营人身意外险和短期健康险，具备了调整社会分配关系的管理功能，在风险事故发生后，能够在一定程度上补偿被保险人的收入损失。产险公司应根据市场细分，针对不同消费群体推广不同类型的健康保险产品，实现管理成本与经营效益的适当统一。

一是向有较高医疗保障程度的社会群体，如国家公务员、自然垄断行业从业人员等，推广津贴型健康保险产品，保障这部分群体在出现疾病后的收入损失。二是向具有一定医疗保障程度的社会群体，如企业工人等，推广具有高免赔额（率）的、保险金额较大的费用型健康保险产品。三是向广大农村居民推广免赔额（率）较高，保险金额较小的费用型健康保险产品。

（三）拓展社会消费关系管理功能的产品策略。拓展社会交换关系管理功能的产品策略同样适用于拓展社会消费管理功能。另一方面，产险业可以根据现代社会居民的消费特点来确定产品创新与推广策略。目前需要关注的是家庭财产保险产品的开发与推广。家庭财产保险是保障耐用品和房地产消费的有效措施，具有促进消费、推动内需的管理功能。2001年我国家庭财产保险保费收入18.88亿元，占整个财产保险保费收入的2.74％。目前我国居民消费的热点是商品住房，产险公司可以抓住这一机遇，推出商品住房保险“套餐”，一是开发住房相关的财产保险产品，特别是要开发设计具有承保房屋内部装修财产责任的保险产品：二是开发与住房相关的责任保险，如水管破裂造成他人财产损失的责任等等，三是开发住房购买者特别是贷款购买者的意外、健康等一系列的保险产品。

拓展民事侵权关系管理功能的产品策略

市场经济是法制经济，对民事侵权关系的调整是维系社会正常秩序，促进经济发展与社会福利提高的必要手段。法律上，对民事侵权行为的赔偿主要分为三类：经济性的赔偿，主要指对被侵权者工资损失、医疗费用的赔偿，非经济性的补偿，主要指对被侵权者生理和心理痛苦的补偿，惩罚性的赔偿，主要针对侵权行为施动者轻率行为的惩罚。但是，如果单纯由侵权行为施动者承担赔偿，一旦侵权行为施动者不具备赔偿能力，那么被侵权人的权益就难以得到保护，法律的权威性也受到影响。责任保险能够在一定程度上保证对被侵权者的经济赔偿，在调整民事侵权关系过程中具备管理功能。目前我国责任保险规模占整个产险业的规模的5％左右，以湖北省为例，2003年1-9月份责任保险规模仅占整个产险业规模的4.24％，而在保险业发达国家，责任保险一般占产险业规模的20％以上。借鉴发达国家保险市场发展经验，责任保险的推广有四个主要方面；产品责任、雇主责任、汽车责任与公众责任。产品责任保险在综合考虑免赔额（率）的前提下，要扩大责任保险范围，将家电产品、建筑材料，甚至某些食品纳入到保险范围中来，雇主责任保险，产险公司应针对民营企业劳动密集型比重高、成本核算控制严、劳动安全保障措施较差的特点，开发免赔额（率）较高，保障范围和程度适中的雇主责任保险产品，以民营企业作为对象大力推广汽车责任保险，是我国财产保险中的主要组成部分，随着法律制度中关于无过失责任界定范围的扩大和医疗成本的增加，应该适当提高第三者责任保险、车上人员责任保险的保险金额。

社会管理论文范文篇7

KeyWords:Internetregulationglobalmediumjurisdictionintegration

内容摘要

随着因特网的迅速发展及其对人们社会生活的影响日益凸现，因特网的社会管理问题，已在世界范围内引起关注。本文聚焦于因特网的一些基本特点对网络传播的社会管理的挑战，并讨论对网络的社会管理中法制建设同自律/道德建设及技术手段的关系。文章指出，中外许多有关研究和讨论都注意到了因特网的跨地域、跨国界的传播特点给网络管理带来的困难，但是，因特网的另一基本特征，即融合性特征，同样同网络管理的困难重重紧密相关。本文还指出，在重视自律与技术手段在网络管理中的作用的同时，必须认识到法律框架在这个问题上的指导作用并强调法律建设和道德建设并重的重要性。

Abstract

AstheInternetdevelopsrapidlyandexertsincreasinglygreatimpactonpeople’ssociallife,theissueofInternetregulation/governancehasreceivedmuchattentionthroughouttheworld.ThisarticlefocusesonsomebasiccharacteristicsoftheInternetandthechallengesthesecharacteristicsposetoInternetregulation/governance.Inaddition,itdiscussestherelationshipbetweenlegalregulation,(industry)self-regulation,andtheuseoftechnologicalmeansinInternetregulation.ItpointsoutthatwhilemuchrelatedresearchandmanyrelateddiscussionshaveobservedthechallengetoInternetregulationbroughtbythisnew,globalmedium’scapacityforcross-border,worldwidecommunication,anotherbasiccharacteristicoftheInternet,i.e.,integration,isalsocloselyrelatedtodifficultiesinInternetregulation/governance.Moreover,italsoholdsthatwhilepayingattentiontothefunctionsof(industry)self-regulationandtechnologicalmeans,wemustrecognizethefundamentalguidingfunctionoflegalregulationandemphasizetheimportanceoflayingequalstressonbothlegalregulationandself-regulationinInternetgovernance.

自因特网崛起为崭新一代的传媒以来，网上信息流通的空前自由度倍受褒扬，被视为因特网技术的特征之一。将网络与信息在世界范围的自由自在的流通联系在一起，这似乎已成为讨论网络的思维定势。然而，诚如著名加拿大学者、将媒介技术与人类文明发展史联系起来进行探讨的先驱英尼斯所指出的那样，在人类传播发展史上，传播媒介同一切文明对空间领域和时间跨度的控制管理息息相关。现代大众传媒业的发展史则进一步显示，对于牵涉到职业传播者同社会的其它部门、其他成员的关系并且对社会的政治、经济、文化具有巨大影响力的大众传播活动，任何社会都不可能完全放任自流而不加任何约束控制，而是必然会施加一定的管理。不论人们是否喜欢，传媒技术与传媒业似乎历来与“控制/管理”有一定的联系。随着因特网的迅速发展及其对人们社会生活的影响日益凸现，因特网的社会管理问题，也在世界范围内引起关注。即使是在美国这样一个自由主义政治哲学的影响根深蒂固的国家，因特网管理也已被提上议事日程。

I．因特网的跨国界特征对网络传播社会管理的挑战

在有关网络传播社会管理的探讨中，因特网的传播特点及其给网络管理带来的困难是讨论的一个热点，而因特网作为全球性的传播网络的跨地域、跨国界特征，似乎是许多有关研究中涉及、分析到的给网络传播的社会管理带来挑战的重要原因。例如，在因特网的发源地美国，一份新近的因特网发展状况报告将因特网的跨地域、跨国界的性质同政府权力的管辖范围的（地理上的）疆界的矛盾，视为因特网管理的一系列难点的原因所在。美国因特网委员会（UnitedStatesInternetCouncil）会同（美国）国际科技与贸易协会（InternationalTechnologyandTradeAssociates,Inc.;简称ITTA）发表的《2000年因特网发展状况报告》在分析因特网管理的难点及因特网对于管理的挑战中指出，对因特网管理的复杂性，在于“政府的法律和执法机制是根植在实体的地理范围之内的，”而“因特网是一个全球性的媒介，它使各种信息能跨越国家和地区的界限自由地流动。”⑴根据美国因特网委员会和ITTA的分析，对因特网的网络空间的管理不同于且复杂于对实体世界的管理之区别，正在于因特网的跨地域、跨国界性质，同政府权力的管辖范围的（地理上的）疆界，是相矛盾的；而正是由于这一原因，因特网管理中出现了如下一些难点：（1）对一些在实体世界属于违反法规因而会受到制裁的行为，一旦移到网络空间，由谁充当负责制裁的主体及如何制裁不清楚。委员会的报告举例说，“在实体世界，一个违反当地禁止播映淫秽影片法规的人会被拘捕坐牢；在芝加哥市中心区的中间开设的会被勒令马上关闭；一个试图逃避向州政府交纳销售税的商人会面临严重的法律制裁。但是在因特网世界里，具体谁有责任对这些行为采取制裁措施并不清楚，如何处置这些行为更不清楚。在迪比克（DUBUQUE）接收到的淫秽信息可能来自博茨瓦纳（Botswana）；向德国杜塞尔多夫（Dűsseldorf）的赌徒收睹钱的业主可能住在委内瑞拉的加拉加斯（Caracas）；向在西班牙的马德里（Madrid）的购物者兜售裤子的商人可能住在挪威的奥斯陆（Oslo），而裤子本身则可能来自泰国。”⑵（2）不论一个国家、一个州或一个地方的司法界是否将某一行为界定为犯罪行为，如果这一行为发生在网上，要认定其行为人和发生地常常是极其困难的。（3）因特网上的活动并不完全处于一国政府权力的管辖范围之内。对于在一些国家被界定为犯罪的行为，这些国家常常缺少阻止网上的这种行为的权限。⑶美国因特网委员会和ITTA提出，因特网与其说是一个地理空间，倒不如说是一个文化、语言和社会空间，时常超越传统的政府权限的管辖范围。

在我国，近年来新闻传播学科领域的研究成果发表显示，网络传播的社会管理已成为学术界关注的论题，而不少研究在分析网络传播的社会管理之困难时，也把因特网的跨地域、跨国界特征，视为重要原因。笔者通过梳理《新闻与传播研究》、《国际新闻界》、《新闻大学》和《新闻记者》1996年――2000年刊载的文章的内容，发现这几家刊物在最近五年中无一例外地都刊登过有关网络传播的社会管理的文章，其中，尤以《新闻与传播研究》刊载的有关文章篇数较多，达七篇。（在此需要说明的是，选择这四家刊物的原因，仅是出于对三种情况的综合考虑：地域分布――这四家刊物两本在北京出版，两本在上海出版；类别――兼顾主要面向研究界与面向业界的刊物并兼顾季刊、双月刊和月刊；可行性因素――主要是指刊物对笔者而言的可获得性。笔者丝毫无不重视其它新闻传播学刊物之意。）鉴于这几家刊物作为新闻传播学科的专业刊物，可覆盖的论题是众多的，光是网络传播就有许多课题可研究，网络传播的社会管理只是其中之一，笔者认为以上事实多少显示出网络的社会管理作为一个研究论题，对我国学术界颇具吸引力。在有关研究中，不乏从网络的跨地域、跨国界特征的角度，分析网络传播对现行的法律法规的挑战的。例如，《新闻与传播研究》1997年第一期刊登的《电子网络出版物的法律法规建设》（作者：张西明）一文，在讨论到“现行法律在实施中遇到的主要问题”中，例举了九条难点，其中之一即：“Internet和其它许多网络往往连通世界各地，这种情况下网络上的侵权和犯罪很多具有跨国性质，对此如何进行法律规范？”⑷又如，该刊2000年第四期刊登的《论网络新闻的伦理与法制建设》（作者：钟瑛）一文，在分析“网络新闻传播的特点及面临的问题”中指出，“在（因特网）这一系统中，人与人没有严格的等级之分，国与国也没有明确的界限之分”。⑸再如，《新闻大学》1996年冬季号刊载的《信息高速公路与‘交通管制’――电脑时代信息传播的法律法规问题》（作者：杨瑞明）一文，曾探讨在网络管理问题上西方国家面临的三点共同困难，其中之一是，“互联网络四通八达，某处被禁止入网的信息，可易地进入网络，或改头换面地以另一种形式进入网络。”⑹

网络传播的管理也受到了政界的高度关注。今年我国“两会”期间，网络安全问题是代表/委员议案提案中最集中的话题之一。今年3月10日《中国青年报》的一篇报道说，仅据全国政协提供的数字，与网络有关的提案、发言就有100多个。面对因特网的跨疆界的传播特点，以地理上的疆界划限的政府权力的管辖范围，以及以此为特征的既有社会管理机制，受到新的挑战，这是带有普遍性的现象。国际国内有关研究中对此予以探讨，可说是抓住了网络传播的社会管理中的一个显著现象。确实，在全球化的网络传播环境中，不但认定某一网上不良行为的责任人非常困难，而且确定该不良行为属于哪个权力机构的管辖权范围之内也很复杂。但是，笔者认为，在网络传播的社会管理中，该由谁负责就网上的不良行为（如侵犯版权和隐私权，开设网上虚拟，在电子商务中行骗，散布包括黄色信息及煽动民族仇恨的信息等在内的有害内容等）对谁实施制裁困难重重，这不仅同网络的跨定域、跨国界特征有关，而且更同因特网的另一基本特征，即融合性（integration）特征有关。

II．因特网的融合性特征给网络传播的社会管理带来的困难

近年来，伴随着对网络传播的特点及网络传播的社会管理和决策的讨论的深入，传播研究的学术话语中，已出现“数字化环境”/“数字化世界”（digitalenvironment/digitalworld）或“因特网世界”（Internetworld）的概念。本文上一部分提到的美国因特网委员会和ITTA的《2000年因特网发展状况报告》，就频频使用了这些语词，并对“数字化世界”或“因特网世界”同实体世界的区别作了剖析。那么，这种“数字化环境”或“因特网世界”从本质上而言究竟是个什么性质的世界？它同以往的“媒介环境”（或称“拟环境”）、同传统媒介里的“媒介世界”究竟有哪些主要差异？这些差异同网络媒介特点有何联系？从传播学研究，尤其是媒介分析的角度来说，这些问题是值得深思的。

笔者以为，“因特网世界”就其本质而言，是“符号世界”，由符号形式及其所表达的内容构成。对于“符号世界”，我们并不陌生。符号形式及其所表达的内容可以依托不同的传播手段、媒介。传统传媒里的“媒介世界”也是“符号世界”，在这个性质上，两者的相同反映了因特网作为一种新的媒介同传统的媒介自有一脉相承之处。但是，“因特网世界”毕竟又同传统的“媒介世界”有很大的不同。人们可能把一些在实体世界中展开的活动，延伸到或者说“搬”到“因特网世界”中进行，如在网上进行商务交易，从事游戏，等，而这对传统的“媒介世界”就行不通了，传统的传媒不具备这种“神通”（“电视直销”不知是不是可算是一种例外情形）。那么，其原因又何在呢？

我们也许可以从因特网具有的能够包容各类不同层次、种类的传播活动的融合性特征，以及传播活动本身的行为伴随性特征中，找到这一问题的答案。

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美国传播学者、继麦克卢汉之后在媒介分析领域作出重大理论贡献的梅罗维兹（J.Meyrowitz），曾在其著作《空间感的失落：电子媒介对社会行为的影响》一书中，表达这样的观点：新的媒介的使用会改变原有的情境型式（patterns）；电子传播媒介（尤其是电视）的广泛应用一方面正在促成一系列旧有情境界限的打破，致使一些旧有的不同情境合并；另一方面却又正在使有关情境的一些旧有方式的联结、结合消失，导致新的分离。⑺关于前一种变化，梅罗维兹例举了昔日印刷媒介所造成的不同受众群的界线在电子传媒环境下被打破，“私人情境”和“公共情境”的界限被打破等，关于后一种变化，他集中探讨了物质场所/自然场所和社会场所之间的联结的被打破，以及两者的分离之形成。梅罗维兹如是阐述他关于物质场所/自然场所和社会场所之间的联结的被打破的观点：“在电子媒介（出现）之前，……地点场所界定了大多数社会信息系统。……地点场所界定了独特的情境，因为其分界线限制了感知和互动……”但是，在电子传播媒介广泛普及后，虽然“不同地点场所之间的分界线仍然具有一定的界定社会情境的功能，但是那仅仅是限于在信息仍然能通过限制物质的接触而受到限制的程度。……传播媒介的新近变化已大大削弱了接触信息同进入地点场所之间的一致性……”⑻这里我们不妨联想一下网上信息传递不需借助有形的实物而是通过无形的比特的形式来实现，联想一下因特网连接世界范围的用户使之共享信息的情形。通过这种联想，不难看出网络时代的一些情形，同梅罗维兹所讨论的电视媒介造成一些旧有情境界限被打破的情形，有相似之处。但是，不同的是，旧有界限的打破在网络时代达到了新的更高的层次。

电视曾被麦可卢汉等传播学者描述为具有“融合性”特征，因为，借用麦氏的措词来说，电视将文本（文字）、声音与图象融合为一体，变为“电视马赛克”（“televisionmosaic”）。而因特（互联）网与之相比，在这一特征上又向前迈进了一步，其融合性不但表现在集信息的上述这些符号形式于一体，而且还表现在：它可以把原本相互分隔的、泾渭分明的各种传统的大众传播媒介融合在一起；可以把人际传播、群体/团体传播、大众传播这几种不同层次的传播活动集聚于一网。在网上，传播领域中传统上区分人际传播和大众传播的在信息流通形式之间的界限变得模糊化；不同的传媒在运作方式方面的界限也变得模糊化；传播参与者在传受角色方面的界限也变得模糊化……

正是因为因特网作为具有显著融合性特征的复合型媒介，打破了传播领域的一些重要的旧有界限，加上传播活动的行为伴随性特征（传播活动往往伴随其它行为而发生），才使一些原本由实体世界的人际传播相伴随的、但无法通过传统的大众传播媒介进行的行为，有可能被搬至“网络世界”。这可说是“网络世界”不同于传统的“媒介世界”的关键所在。网上会出现欺诈、虚拟、电子等令人耽忧的现象，也同这一点有关：欺诈行为、行为都不可能没有人际传播的卷入、伴随，网络可以容纳人际传播，诸如此类的不良行为延伸至网上的危机，正隐伏于因特网的这一特点之中。也正是由于因特网以其融合性特征打破了旧有的传受角色界限，网络传播中所有用户都可能成为信息者，网络传播中除了设有专职的“把关人”的部分（传媒网站的传播）以外，个人网页、电子公告牌上的信息，都是没有专职“把关人”的。这一点同认定网上行为责任人的困难，有密切的联系。而因特网的跨地域、跨国界的特点，又进一步强化了网上行为责任人认定中的困难。

III．法律框架的指导作用及法律建设和道德建设并重的重要性

网络传播的用途多样性以及全球性特征，使网络的管理，必然要比单一地用于大众传播、而且基本上属于地域性或全国性传播系统的传统传媒业的管理，复杂得多。网络传播立法，因而具有高难度。而在信奉自由主义的政治哲学的西方国家，更因网络传播立法易触及极其敏感的“言论自由权”、“信息自由权”问题而难度倍增。尤其是在美国，网络传播的立法尝试，只要涉及网络传播的信息内容，就极易被视为与美国“宪法第一修正案”的精神相冲突而引起激烈争议。例如，1996年2月，时任美国总统的克林顿签署了《1996电信法》，其中的第五部分《传播净化法案》（CommunicationDecencyAct），是为保护儿童而制定的涉及传播内容的法案，该法案对淫秽信息的制作与传播作出了较为严厉的限制，规定如果有人通过因特网向未成年人传播淫秽的文字及图像，一经查核将处以罚金25万美元和最高可达二年的有期徒刑。这项立法在公布后却引发了激烈的争议，美国网络业界和学术界均有人认为它是对美国宪法第一修正案所保障的言论自由权利的限制。一起诉讼案由此引发。最后，美国最高法院判定该法案违反了宪法第一修正案，否决了该法案。又如，另一项反对网络黄毒的法案――《儿童网上保护法案》（ChildOnlineProtectionAct;COPA）也招致激烈的争议，并被法院的预发禁止令（2000年6月）阻止。

在因特网立法难度颇大的情况下，业界自律和技术手段，受到了青睐。在美国，因特网委员会和ITTA在《2000年因特网发展状况报告》中明显地显示出强调在因特网管理中使用技术手段和业界自律的特点。该报告的最后部分提出了因特网管理的七条决策建议，其中的第二、三、四条就是强调要依靠技术手段和自律来规范网上行为的，其要点分别为：（2）一国的政府应让信息产业和因特网行业明确对该国具有首要意义的公共政策的目标。由于目前缺乏对网上犯罪的界定和执法机制的全球一致的意见，政府最有效的措施是鼓励开发那些人们可以用来使自己和家人免受不良信息的侵扰的工具（技术手段）。（3）政府应当依靠技术自身来实现其尽可能多的目标，技术应成为政府的首选措施。（4）在有可能的情况下，政府应当依靠因特网产业的自律。……而保证产业界制定一系列规则和标准的基石，是产业界、政府和学术界之间架起对话交流的渠道。任何层次的立法者都需要了解因特网的运作，都应向专家请教最新的网络技术，建立由技术专家组成的委员会，并定期介绍网络立法面临的困难。⑼

在我国，有关网络管理及其决策的讨论中，业界和网络使用者以道德准则进行自律和技术手段也颇受重视。已有学者提出了“自律先行，法律慎行”和鼓励开发和发展“过滤技术”的主张。⑽另一位学者在有关论文中提出，“网络新闻管理，应以伦理建设为主，在伦理建设的基础上辅之以法制建设”；并提出“网络新闻管理与传统新闻管理的一个重要区别在于它特别注重技术手段的运用。……许多管理方面的问题需要依赖技术手段来解决”。⑾这些观点，对于我们探讨因特网的社会管理及其决策，无疑具有启发思路的作用。

但是，笔者感到，在倡导发挥道德/自律和技术手段的作用的同时，仍然必须看到法律框架在对因特网的社会管理中的根本指导作用并强调法律建设和道德建设并重的重要性。从世界传媒业发展史来看，在对于传播事业的社会管理中，法律建设和道德建设具有互为支持和配合的关系。因特网作为一新型的传播媒介，其社会管理中同样需要法律建设和道德建设并重。网络道德建设作为提高业界与网络用户的素质，培养其规范自己的网上行为的自觉性的手段，当然具有自身独特的效用。但网络立法的作用，也不是其它网络管理手段所能替代的。当代社会是法制社会。法律手段是社会控制中最强有力的权威性手段。网络传播的社会管理的最根本的原则依据，毕竟要靠网络传播立法来提供。道德/自律手段不是以刚性见长的管理手段，如果离开了法律的支撑，自律的道德准则在有些情况下就可能显得软弱无力。例如，对于制裁、惩罚网上的犯罪行为，法律的强制性力量就是见效的最大保障。就服务于网络传播管理的技术手段而言，如网络监控软件技术，过滤、删除垃圾信息的软件技术等，它们的使用固然可以解决网络管理中的一些具体问题，但是这种使用本身，也需要有法律依据，需要法律原则的支持，否则也会引发关于其合法性的质疑。例如，个人固然有权为保护自己免受网上不良信息内容的侵害或“垃圾”信息的骚扰而使用过滤技术，家长为使未成年子女免受网上不良信息的侵害而使用过滤技术，也不难被接受，因为家长作为未成年子女的法定监护人，对后者负有监护责任。但是，其他人或团体等使用过滤技术、监控软件技术等技术手段，恐怕就需要有关法律、规定为之提供依据，方能不引起争议。不论是自律手段还是技术手段，在发挥自身对于因特网管理的作用中，都离不开法律框架提供的根本支撑。当然，网络立法的过程中难点颇多，这说明网络传播法律建设的艰巨性。但一些必要的网络立法，毕竟又是人类社会无法避开的。这就需要人类社会认真对待网络立法面临的难点，制定出克服难点的策略。

因特网是近年来崛起的创新事物，人们对任何创新事物的认识，都要经历一个逐步深化的发展过程，这一过程和创新事物本身的发展过程同步，并且离不开对创新事物的追踪研究。因特网的社会管理，对人类原有的社会传播的管理经验，无疑构成一种挑战。应对这种挑战，制定合理有效的因特网管理决策，离不开深入研究提供的扎实依据。学术界理应对这一问题，予以更多、更深入的研究。

⑴UnitedStatesInternetCouncil&ITTA,Inc.（InternationalTechnologyandTradeAssociates,Inc.）.StateoftheInternet2000.（美国因特网委员会《2000年因特网发展状况报告》。在其网站上公布，网址：。上网日期：2001年2月10日。）

⑵出处同上。

⑶出处同上。

⑷张西明《电子网络出版物的法律法规建设》。载《新闻与传播研究》1997年第一期，第2－7页。

⑸钟瑛《论网络新闻的伦理与法制建设》。载《新闻与传播研究》2000年第四期，第20－25页。

⑹杨瑞明《信息高速公路与‘交通管制’――电脑时代信息传播的法律法规问题》。载《新闻大学》1996年冬季号，第41－43页。

⑺Meyrowitz,Joshua.（1985）NoSenseofPlace:TheImpactofElectronicMediaonSocialBehavior.NewYork:OxfordUniversityPress,Inc.（Paperbackedition,1986）p.71.

⑻Ibid.,pp.116—117.

⑼UnitedStatesInternetCouncil&ITTA,Inc.（InternationalTechnologyandTradeAssociates,Inc.）.StateoftheInternet2000.（美国因特网委员会《2000年因特网发展状况报告》。在其网站上公布，网址：。上网日期：2001年2月10日。）

社会管理论文范文篇8

关键词：高校后勤；后勤服务社会化；财务管理

随着高等教育事业发展和改革的不断深入，高校后勤现行管理体制已经难以适应高校发展的需要。长期以来，计划经济体制下形成的学校办社会的后勤服务体制，使政府和学校背上了沉重的负担，严重地阻碍了教育事业的发展，高校后勤管理体制改革势在必行。高校后勤社会化改革的最终目标就是使后勤部门脱离学校走向社会，在市场经济的环境之中，按照企业方式运作，成为独立的后勤经济实体。目前，各高校的后勤改革已经起步，成立了后勤产业集团，但后勤的财务运作并没有同学校完全脱离，还享受国家的经费补助，处于一个过渡时期，作为校级财务部门在这次改革中如何加强财务管理，在很大程度上影响着这项改革的进程。学校财务部门应在自身的职能范围中，认真研究高校后勤服务社会化改革的财务管理问题，寻求理想的财务管理对策，逐步建立一套符合高校后勤服务社会化改革的财务管理模式，为促进高校后勤真正走向社会，参与市场竞争打下良好的基础。

一、做好后勤经济实体资产界定，防止国有资产流失

要确保高校后勤社会化改革的顺利实施，前提是要做好后勤资产产权制度的改革。后勤的资产是在过去办学过程中，通过国家拨款购置形成，或利用学校提供条件取得，均属于非经营性资产。为做好产权制度的明晰，将后勤资产从高校中划分出来，校财务部门要会同有关单位对后勤资产进行清理、评估和界定。首先，要对后勤改革前的设备资产进行认真全面的清查核对，核实后勤经济实体各项设备资产的种类、数量、价值，作好财产登记，并用科学的方法进行评估。按照评估后后勤经济实体占有资产的实际价值办理资产转移手续、进行产权界定、按所有权与使用权相分离的原则，明晰产权关系，签订国有资产租赁合同。其次，对后勤经济实体使用学校的房产和土地按有关规定进行价值评估，可将此作为学校对后勤实体的投入，按双方合同以租赁关系给后勤实体使用。最后，对后勤原有的往来款项、债权债务、各项流动资产进行核对清理，划分归属按国家有关规定，进行正确的帐务处理。

二、指导后勤经济实体的财务管理工作

后勤社会化改革之后，学校财务部门应从过去对后勤财务的直接管理中脱离出来，转变为对其进行宏观上的业务指导。现阶段，学校财务部门应履行学校支持后勤经济实体的责任，指导帮助后勤经济实体做好以下几方面的基础工作：首先，高校财务部门具备一套完备可行的内部财务管理规章制度，而后勤经济实体由于处在改革初期，财务管理环节比较薄弱。因此，学校财务部门应积极主动的帮助后勤经济实体建立适应现代企业的内部财务管理规章制度，健全岗位责任制，使后勤经济实体的财务活动科学、规范。其次，高校财务部门应指导后勤经济实体的会计核算业务，帮助其建立科学的会计核算体系，执行国家规定的会计科目，编制符合国家要求的会计报表，并对其定期进行业务指导和培训，在具体业务上经常进行督促检查，提高后勤财务人员的业务能力和综合素质。最后，学校财务部门还应主动帮助后勤经济实体争取税务部门对后勤企业的税收优惠，在政策上正确使用国家对其的扶持减免，从而降低后勤经济实体的有关成本，提高经济效益。

三、帮助后勤经济实体逐步实行成本核算

高校后勤社会化改革之后，成为独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体，必须按市场经济规律运作，实行成本核算。高校后勤是从高校这个事业单位中分离出来的，因此成本观念淡薄，长期以来，高校后勤的所谓成本是不真实的，他所占用的大量资产是无偿使用，不付使用费，也不计提折旧。改革之后的后勤企业，应实行企业化管理，严格按会计制度要求规范会计行为，实行全面成本核算。

首先要帮助后勤实体建立成本核算体系。成本核算体系分为收入、支出、管理三部分，在收入方面，财务部门要帮助后勤实体积极组织收入，高校后勤社会化初期，学校应将后勤能承担的一切服务项目让其承担，逐步引入招标机制，促使后勤提高竞争意识，转变经营服务观念，转换经营服务机制，努力增加收入，并把住收入源头，防止收入流失。在支出上，要指导后勤严格执行支出预算计划，杜绝计划外不合理开支，努力压缩成本。成本管理上要认真执行国家的成本开支范围的规定，按权责发生制的要求，合理确定成本项目，保证成本真实正确。其次要帮助后勤实体建立成本核算制度，后勤实行企业化管理之后，应参照企业会计制度进行核算，成本核算上要依据企业会计制度的规定，执行相关企业会计制度，进行成本核算。在成本核算过程中，后勤实体还要建立固定资产折旧制度。固定资产折旧是企业成本核算的重要内容，后勤实体要按国家规定的企业固定资产折旧方法提取固定资产折旧费，折旧方法要报校级财务备案，提取的折旧费除上交学校作为使用固定资产的补偿外，还有利于企业的设备更新改造。

四、加强对后勤经济实体的财务监督和审计

后勤经济实体实行企业化管理后，学校财务部门应掌握后勤经济实体的经营运作方式、执行的会计制度、会计核算方法等，并协助审计部门加强对后勤经济实体的指导监督和审计，提高后勤经济实体的会计核算和财务管理水平。

在后勤改革的过渡时期，后勤财务仍是学校的二级单位，这个时期学校应继续执行财务监督职能，校级财务要定期或不定期的检查后勤实体的会计核算和财务管理状况，及时发现问题，提出改正建议，督促后勤实体加强内部财务管理，完善会计核算和成本核算体系，逐渐向完全企业化管理过渡。学校的审计部门在这一时期也应加强对后勤实体的审计监督，对其会计账目、会计核算、会计报表、使用学校财政补助情况等进行审计，这种审计是对后勤实体财务的一种监督体制，不是对其经营方式和内部管理的干预，其目的是了解发现后勤经营活动中存在问题，帮助后勤实体尽快适应市场经济。审计部门还要建立后勤实体负责人离任审计、工程立项、工程预决算、校内单位承包工程审计制度。在后勤社会化改革后期，后勤财务脱离国家财政补助完全独立之后，这种监督体制才能做出相应调整。

五、实行后勤会计委派制建立财务通报制度

高校后勤会计委派制是高校后勤管理体制改革过渡时期出现的新事物，由于后勤财务机构仍是学校的二级财务单位，使学校有权向后勤实体委派会计。学校对后勤实体的会计委派就是由学校财务向后勤实体财务机构委派财务负责人或主管会计，具体负责后勤实体及下属各中心的会计核算和财务管理，履行会计监督职能。委派会计的工资、奖金等福利待遇均由学校支付，不参加后勤企业的利益分配，改变了会计人员对所在单位的依附关系。实行会计委派制有利于学校后勤资产的保值不流失，有利于保证后勤企业会计信息的真实性，同时也有利于后勤企业的健康发展。当后勤完全脱离学校以后，学校应停止会计委派。

社会管理论文范文篇9

KeyWords:Internetregulationglobalmediumjurisdictionintegration

内容摘要

随着因特网的迅速发展及其对人们社会生活的影响日益凸现，因特网的社会管理问题，已在世界范围内引起关注。本文聚焦于因特网的一些基本特点对网络传播的社会管理的挑战，并讨论对网络的社会管理中法制建设同自律/道德建设及技术手段的关系。文章指出，中外许多有关研究和讨论都注意到了因特网的跨地域、跨国界的传播特点给网络管理带来的困难，但是，因特网的另一基本特征，即融合性特征，同样同网络管理的困难重重紧密相关。本文还指出，在重视自律与技术手段在网络管理中的作用的同时，必须认识到法律框架在这个问题上的指导作用并强调法律建设和道德建设并重的重要性。

Abstract

AstheInternetdevelopsrapidlyandexertsincreasinglygreatimpactonpeople’ssociallife,theissueofInternetregulation/governancehasreceivedmuchattentionthroughouttheworld.ThisarticlefocusesonsomebasiccharacteristicsoftheInternetandthechallengesthesecharacteristicsposetoInternetregulation/governance.Inaddition,itdiscussestherelationshipbetweenlegalregulation,(industry)self-regulation,andtheuseoftechnologicalmeansinInternetregulation.ItpointsoutthatwhilemuchrelatedresearchandmanyrelateddiscussionshaveobservedthechallengetoInternetregulationbroughtbythisnew,globalmedium’scapacityforcross-border,worldwidecommunication,anotherbasiccharacteristicoftheInternet,i.e.,integration,isalsocloselyrelatedtodifficultiesinInternetregulation/governance.Moreover,italsoholdsthatwhilepayingattentiontothefunctionsof(industry)self-regulationandtechnologicalmeans,wemustrecognizethefundamentalguidingfunctionoflegalregulationandemphasizetheimportanceoflayingequalstressonbothlegalregulationandself-regulationinInternetgovernance.

自因特网崛起为崭新一代的传媒以来，网上信息流通的空前自由度倍受褒扬，被视为因特网技术的特征之一。将网络与信息在世界范围的自由自在的流通联系在一起，这似乎已成为讨论网络的思维定势。然而，诚如著名加拿大学者、将媒介技术与人类文明发展史联系起来进行探讨的先驱英尼斯所指出的那样，在人类传播发展史上，传播媒介同一切文明对空间领域和时间跨度的控制管理息息相关。现代大众传媒业的发展史则进一步显示，对于牵涉到职业传播者同社会的其它部门、其他成员的关系并且对社会的政治、经济、文化具有巨大影响力的大众传播活动，任何社会都不可能完全放任自流而不加任何约束控制，而是必然会施加一定的管理。不论人们是否喜欢，传媒技术与传媒业似乎历来与“控制/管理”有一定的联系。随着因特网的迅速发展及其对人们社会生活的影响日益凸现，因特网的社会管理问题，也在世界范围内引起关注。即使是在美国这样一个自由主义政治哲学的影响根深蒂固的国家，因特网管理也已被提上议事日程。

I．因特网的跨国界特征对网络传播社会管理的挑战

在有关网络传播社会管理的探讨中，因特网的传播特点及其给网络管理带来的困难是讨论的一个热点，而因特网作为全球性的传播网络的跨地域、跨国界特征，似乎是许多有关研究中涉及、分析到的给网络传播的社会管理带来挑战的重要原因。例如，在因特网的发源地美国，一份新近的因特网发展状况报告将因特网的跨地域、跨国界的性质同政府权力的管辖范围的（地理上的）疆界的矛盾，视为因特网管理的一系列难点的原因所在。美国因特网委员会（UnitedStatesInternetCouncil）会同（美国）国际科技与贸易协会（InternationalTechnologyandTradeAssociates,Inc.;简称ITTA）发表的《2000年因特网发展状况报告》在分析因特网管理的难点及因特网对于管理的挑战中指出，对因特网管理的复杂性，在于“政府的法律和执法机制是根植在实体的地理范围之内的，”而“因特网是一个全球性的媒介，它使各种信息能跨越国家和地区的界限自由地流动。”⑴根据美国因特网委员会和ITTA的分析，对因特网的网络空间的管理不同于且复杂于对实体世界的管理之区别，正在于因特网的跨地域、跨国界性质，同政府权力的管辖范围的（地理上的）疆界，是相矛盾的；而正是由于这一原因，因特网管理中出现了如下一些难点：（1）对一些在实体世界属于违反法规因而会受到制裁的行为，一旦移到网络空间，由谁充当负责制裁的主体及如何制裁不清楚。委员会的报告举例说，“在实体世界，一个违反当地禁止播映淫秽影片法规的人会被拘捕坐牢；在芝加哥市中心区的中间开设的会被勒令马上关闭；一个试图逃避向州政府交纳销售税的商人会面临严重的法律制裁。但是在因特网世界里，具体谁有责任对这些行为采取制裁措施并不清楚，如何处置这些行为更不清楚。在迪比克（DUBUQUE）接收到的淫秽信息可能来自博茨瓦纳（Botswana）；向德国杜塞尔多夫（Dűsseldorf）的赌徒收睹钱的业主可能住在委内瑞拉的加拉加斯（Caracas）；向在西班牙的马德里（Madrid）的购物者兜售裤子的商人可能住在挪威的奥斯陆（Oslo），而裤子本身则可能来自泰国。”⑵（2）不论一个国家、一个州或一个地方的司法界是否将某一行为界定为犯罪行为，如果这一行为发生在网上，要认定其行为人和发生地常常是极其困难的。（3）因特网上的活动并不完全处于一国政府权力的管辖范围之内。对于在一些国家被界定为犯罪的行为，这些国家常常缺少阻止网上的这种行为的权限。⑶美国因特网委员会和ITTA提出，因特网与其说是一个地理空间，倒不如说是一个文化、语言和社会空间，时常超越传统的政府权限的管辖范围。

在我国，近年来新闻传播学科领域的研究成果发表显示，网络传播的社会管理已成为学术界关注的论题，而不少研究在分析网络传播的社会管理之困难时，也把因特网的跨地域、跨国界特征，视为重要原因。笔者通过梳理《新闻与传播研究》、《国际新闻界》、《新闻大学》和《新闻记者》1996年――2000年刊载的文章的内容，发现这几家刊物在最近五年中无一例外地都刊登过有关网络传播的社会管理的文章，其中，尤以《新闻与传播研究》刊载的有关文章篇数较多，达七篇。（在此需要说明的是，选择这四家刊物的原因，仅是出于对三种情况的综合考虑：地域分布――这四家刊物两本在北京出版，两本在上海出版；类别――兼顾主要面向研究界与面向业界的刊物并兼顾季刊、双月刊和月刊；可行性因素――主要是指刊物对笔者而言的可获得性。笔者丝毫无不重视其它新闻传播学刊物之意。）鉴于这几家刊物作为新闻传播学科的专业刊物，可覆盖的论题是众多的，光是网络传播就有许多课题可研究，网络传播的社会管理只是其中之一，笔者认为以上事实多少显示出网络的社会管理作为一个研究论题，对我国学术界颇具吸引力。在有关研究中，不乏从网络的跨地域、跨国界特征的角度，分析网络传播对现行的法律法规的挑战的。例如，《新闻与传播研究》1997年第一期刊登的《电子网络出版物的法律法规建设》（作者：张西明）一文，在讨论到“现行法律在实施中遇到的主要问题”中，例举了九条难点，其中之一即：“Internet和其它许多网络往往连通世界各地，这种情况下网络上的侵权和犯罪很多具有跨国性质，对此如何进行法律规范？”⑷又如，该刊2000年第四期刊登的《论网络新闻的伦理与法制建设》（作者：钟瑛）一文，在分析“网络新闻传播的特点及面临的问题”中指出，“在（因特网）这一系统中，人与人没有严格的等级之分，国与国也没有明确的界限之分”。⑸再如，《新闻大学》1996年冬季号刊载的《信息高速公路与‘交通管制’――电脑时代信息传播的法律法规问题》（作者：杨瑞明）一文，曾探讨在网络管理问题上西方国家面临的三点共同困难，其中之一是，“互联网络四通八达，某处被禁止入网的信息，可易地进入网络，或改头换面地以另一种形式进入网络。”⑹

网络传播的管理也受到了政界的高度关注。今年我国“两会”期间，网络安全问题是代表/委员议案提案中最集中的话题之一。今年3月10日《中国青年报》的一篇报道说，仅据全国政协提供的数字，与网络有关的提案、发言就有100多个。面对因特网的跨疆界的传播特点，以地理上的疆界划限的政府权力的管辖范围，以及以此为特征的既有社会管理机制，受到新的挑战，这是带有普遍性的现象。国际国内有关研究中对此予以探讨，可说是抓住了网络传播的社会管理中的一个显著现象。确实，在全球化的网络传播环境中，不但认定某一网上不良行为的责任人非常困难，而且确定该不良行为属于哪个权力机构的管辖权范围之内也很复杂。但是，笔者认为，在网络传播的社会管理中，该由谁负责就网上的不良行为（如侵犯版权和隐私权，开设网上虚拟，在电子商务中行骗，散布包括黄色信息及煽动民族仇恨的信息等在内的有害内容等）对谁实施制裁困难重重，这不仅同网络的跨定域、跨国界特征有关，而且更同因特网的另一基本特征，即融合性（integration）特征有关。

II．因特网的融合性特征给网络传播的社会管理带来的困难

近年来，伴随着对网络传播的特点及网络传播的社会管理和决策的讨论的深入，传播研究的学术话语中，已出现“数字化环境”/“数字化世界”（digitalenvironment/digitalworld）或“因特网世界”（Internetworld）的概念。本文上一部分提到的美国因特网委员会和ITTA的《2000年因特网发展状况报告》，就频频使用了这些语词，并对“数字化世界”或“因特网世界”同实体世界的区别作了剖析。那么，这种“数字化环境”或“因特网世界”从本质上而言究竟是个什么性质的世界？它同以往的“媒介环境”（或称“拟环境”）、同传统媒介里的“媒介世界”究竟有哪些主要差异？这些差异同网络媒介特点有何联系？从传播学研究，尤其是媒介分析的角度来说，这些问题是值得深思的。

笔者以为，“因特网世界”就其本质而言，是“符号世界”，由符号形式及其所表达的内容构成。对于“符号世界”，我们并不陌生。符号形式及其所表达的内容可以依托不同的传播手段、媒介。传统传媒里的“媒介世界”也是“符号世界”，在这个性质上，两者的相同反映了因特网作为一种新的媒介同传统的媒介自有一脉相承之处。但是，“因特网世界”毕竟又同传统的“媒介世界”有很大的不同。人们可能把一些在实体世界中展开的活动，延伸到或者说“搬”到“因特网世界”中进行，如在网上进行商务交易，从事游戏，等，而这对传统的“媒介世界”就行不通了，传统的传媒不具备这种“神通”（“电视直销”不知是不是可算是一种例外情形）。那么，其原因又何在呢？

我们也许可以从因特网具有的能够包容各类不同层次、种类的传播活动的融合性特征，以及传播活动本身的行为伴随性特征中，找到这一问题的答案。

美国传播学者、继麦克卢汉之后在媒介分析领域作出重大理论贡献的梅罗维兹（J.Meyrowitz），曾在其著作《空间感的失落：电子媒介对社会行为的影响》一书中，表达这样的观点：新的媒介的使用会改变原有的情境型式（patterns）；电子传播媒介（尤其是电视）的广泛应用一方面正在促成一系列旧有情境界限的打破，致使一些旧有的不同情境合并；另一方面却又正在使有关情境的一些旧有方式的联结、结合消失，导致新的分离。⑺关于前一种变化，梅罗维兹例举了昔日印刷媒介所造成的不同受众群的界线在电子传媒环境下被打破，“私人情境”和“公共情境”的界限被打破等，关于后一种变化，他集中探讨了物质场所/自然场所和社会场所之间的联结的被打破，以及两者的分离之形成。梅罗维兹如是阐述他关于物质场所/自然场所和社会场所之间的联结的被打破的观点：“在电子媒介（出现）之前，……地点场所界定了大多数社会信息系统。……地点场所界定了独特的情境，因为其分界线限制了感知和互动……”但是，在电子传播媒介广泛普及后，虽然“不同地点场所之间的分界线仍然具有一定的界定社会情境的功能，但是那仅仅是限于在信息仍然能通过限制物质的接触而受到限制的程度。……传播媒介的新近变化已大大削弱了接触信息同进入地点场所之间的一致性……”⑻这里我们不妨联想一下网上信息传递不需借助有形的实物而是通过无形的比特的形式来实现，联想一下因特网连接世界范围的用户使之共享信息的情形。通过这种联想，不难看出网络时代的一些情形，同梅罗维兹所讨论的电视媒介造成一些旧有情境界限被打破的情形，有相似之处。但是，不同的是，旧有界限的打破在网络时代达到了新的更高的层次。

电视曾被麦可卢汉等传播学者描述为具有“融合性”特征，因为，借用麦氏的措词来说，电视将文本（文字）、声音与图象融合为一体，变为“电视马赛克”（“televisionmosaic”）。而因特（互联）网与之相比，在这一特征上又向前迈进了一步，其融合性不但表现在集信息的上述这些符号形式于一体，而且还表现在：它可以把原本相互分隔的、泾渭分明的各种传统的大众传播媒介融合在一起；可以把人际传播、群体/团体传播、大众传播这几种不同层次的传播活动集聚于一网。在网上，传播领域中传统上区分人际传播和大众传播的在信息流通形式之间的界限变得模糊化；不同的传媒在运作方式方面的界限也变得模糊化；传播参与者在传受角色方面的界限也变得模糊化……

正是因为因特网作为具有显著融合性特征的复合型媒介，打破了传播领域的一些重要的旧有界限，加上传播活动的行为伴随性特征（传播活动往往伴随其它行为而发生），才使一些原本由实体世界的人际传播相伴随的、但无法通过传统的大众传播媒介进行的行为，有可能被搬至“网络世界”。这可说是“网络世界”不同于传统的“媒介世界”的关键所在。网上会出现欺诈、虚拟、电子等令人耽忧的现象，也同这一点有关：欺诈行为、行为都不可能没有人际传播的卷入、伴随，网络可以容纳人际传播，诸如此类的不良行为延伸至网上的危机，正隐伏于因特网的这一特点之中。也正是由于因特网以其融合性特征打破了旧有的传受角色界限，网络传播中所有用户都可能成为信息者，网络传播中除了设有专职的“把关人”的部分（传媒网站的传播）以外，个人网页、电子公告牌上的信息，都是没有专职“把关人”的。这一点同认定网上行为责任人的困难，有密切的联系。而因特网的跨地域、跨国界的特点，又进一步强化了网上行为责任人认定中的困难。

III．法律框架的指导作用及法律建设和道德建设并重的重要性

网络传播的用途多样性以及全球性特征，使网络的管理，必然要比单一地用于大众传播、而且基本上属于地域性或全国性传播系统的传统传媒业的管理，复杂得多。网络传播立法，因而具有高难度。而在信奉自由主义的政治哲学的西方国家，更因网络传播立法易触及极其敏感的“言论自由权”、“信息自由权”问题而难度倍增。尤其是在美国，网络传播的立法尝试，只要涉及网络传播的信息内容，就极易被视为与美国“宪法第一修正案”的精神相冲突而引起激烈争议。例如，1996年2月，时任美国总统的克林顿签署了《1996电信法》，其中的第五部分《传播净化法案》（CommunicationDecencyAct），是为保护儿童而制定的涉及传播内容的法案，该法案对淫秽信息的制作与传播作出了较为严厉的限制，规定如果有人通过因特网向未成年人传播淫秽的文字及图像，一经查核将处以罚金25万美元和最高可达二年的有期徒刑。这项立法在公布后却引发了激烈的争议，美国网络业界和学术界均有人认为它是对美国宪法第一修正案所保障的言论自由权利的限制。一起诉讼案由此引发。最后，美国最高法院判定该法案违反了宪法第一修正案，否决了该法案。又如，另一项反对网络黄毒的法案――《儿童网上保护法案》（ChildOnlineProtectionAct;COPA）也招致激烈的争议，并被法院的预发禁止令（2000年6月）阻止。

在因特网立法难度颇大的情况下，业界自律和技术手段，受到了青睐。在美国，因特网委员会和ITTA在《2000年因特网发展状况报告》中明显地显示出强调在因特网管理中使用技术手段和业界自律的特点。该报告的最后部分提出了因特网管理的七条决策建议，其中的第二、三、四条就是强调要依靠技术手段和自律来规范网上行为的，其要点分别为：（2）一国的政府应让信息产业和因特网行业明确对该国具有首要意义的公共政策的目标。由于目前缺乏对网上犯罪的界定和执法机制的全球一致的意见，政府最有效的措施是鼓励开发那些人们可以用来使自己和家人免受不良信息的侵扰的工具（技术手段）。（3）政府应当依靠技术自身来实现其尽可能多的目标，技术应成为政府的首选措施。（4）在有可能的情况下，政府应当依靠因特网产业的自律。……而保证产业界制定一系列规则和标准的基石，是产业界、政府和学术界之间架起对话交流的渠道。任何层次的立法者都需要了解因特网的运作，都应向专家请教最新的网络技术，建立由技术专家组成的委员会，并定期介绍网络立法面临的困难。⑼

在我国，有关网络管理及其决策的讨论中，业界和网络使用者以道德准则进行自律和技术手段也颇受重视。已有学者提出了“自律先行，法律慎行”和鼓励开发和发展“过滤技术”的主张。⑽另一位学者在有关论文中提出，“网络新闻管理，应以伦理建设为主，在伦理建设的基础上辅之以法制建设”；并提出“网络新闻管理与传统新闻管理的一个重要区别在于它特别注重技术手段的运用。……许多管理方面的问题需要依赖技术手段来解决”。⑾这些观点，对于我们探讨因特网的社会管理及其决策，无疑具有启发思路的作用。

但是，笔者感到，在倡导发挥道德/自律和技术手段的作用的同时，仍然必须看到法律框架在对因特网的社会管理中的根本指导作用并强调法律建设和道德建设并重的重要性。从世界传媒业发展史来看，在对于传播事业的社会管理中，法律建设和道德建设具有互为支持和配合的关系。因特网作为一新型的传播媒介，其社会管理中同样需要法律建设和道德建设并重。网络道德建设作为提高业界与网络用户的素质，培养其规范自己的网上行为的自觉性的手段，当然具有自身独特的效用。但网络立法的作用，也不是其它网络管理手段所能替代的。当代社会是法制社会。法律手段是社会控制中最强有力的权威性手段。网络传播的社会管理的最根本的原则依据，毕竟要靠网络传播立法来提供。道德/自律手段不是以刚性见长的管理手段，如果离开了法律的支撑，自律的道德准则在有些情况下就可能显得软弱无力。例如，对于制裁、惩罚网上的犯罪行为，法律的强制性力量就是见效的最大保障。就服务于网络传播管理的技术手段而言，如网络监控软件技术，过滤、删除垃圾信息的软件技术等，它们的使用固然可以解决网络管理中的一些具体问题，但是这种使用本身，也需要有法律依据，需要法律原则的支持，否则也会引发关于其合法性的质疑。例如，个人固然有权为保护自己免受网上不良信息内容的侵害或“垃圾”信息的骚扰而使用过滤技术，家长为使未成年子女免受网上不良信息的侵害而使用过滤技术，也不难被接受，因为家长作为未成年子女的法定监护人，对后者负有监护责任。但是，其他人或团体等使用过滤技术、监控软件技术等技术手段，恐怕就需要有关法律、规定为之提供依据，方能不引起争议。不论是自律手段还是技术手段，在发挥自身对于因特网管理的作用中，都离不开法律框架提供的根本支撑。当然，网络立法的过程中难点颇多，这说明网络传播法律建设的艰巨性。但一些必要的网络立法，毕竟又是人类社会无法避开的。这就需要人类社会认真对待网络立法面临的难点，制定出克服难点的策略。

因特网是近年来崛起的创新事物，人们对任何创新事物的认识，都要经历一个逐步深化的发展过程，这一过程和创新事物本身的发展过程同步，并且离不开对创新事物的追踪研究。因特网的社会管理，对人类原有的社会传播的管理经验，无疑构成一种挑战。应对这种挑战，制定合理有效的因特网管理决策，离不开深入研究提供的扎实依据。学术界理应对这一问题，予以更多、更深入的研究。

⑴UnitedStatesInternetCouncil&ITTA,Inc.（InternationalTechnologyandTradeAssociates,Inc.）.StateoftheInternet2000.（美国因特网委员会《2000年因特网发展状况报告》。在其网站上公布，网址：。上网日期：2001年2月10日。）

⑵出处同上。

⑶出处同上。

⑷张西明《电子网络出版物的法律法规建设》。载《新闻与传播研究》1997年第一期，第2－7页。

⑸钟瑛《论网络新闻的伦理与法制建设》。载《新闻与传播研究》2000年第四期，第20－25页。

⑹杨瑞明《信息高速公路与‘交通管制’――电脑时代信息传播的法律法规问题》。载《新闻大学》1996年冬季号，第41－43页。

⑺Meyrowitz,Joshua.（1985）NoSenseofPlace:TheImpactofElectronicMediaonSocialBehavior.NewYork:OxfordUniversityPress,Inc.（Paperbackedition,1986）p.71.

⑻Ibid.,pp.116—117.

⑼UnitedStatesInternetCouncil&ITTA,Inc.（InternationalTechnologyandTradeAssociates,Inc.）.StateoftheInternet2000.（美国因特网委员会《2000年因特网发展状况报告》。在其网站上公布，网址：。上网日期：2001年2月10日。）

社会管理论文范文篇10

一、农牧业各自对种植业的需求与生态环境的关系

清代以来，甘青宁地区农牧经济生态区域的消长，与农牧业人口为求得生存的需要，与农耕或游牧民族追求与之所相适应的生态经济环境有直接的关系。我们从农业经济对垦殖草场的需要，牧业经济在保持自己生产方式独特性前提下对种植业的些许需要两个线索来逐一分析。当然，个中不排除农业垦殖对草原的强力推进。

从游牧民发展农业经济的角度来看，与游牧民生活习惯的改变、农产品生活必需品的增加有一定的关系。入清以后，伴随着清廷一系列成功的民族政策的实施，这里的民族分布格局相对稳定，社会经济有所发展。这就使得游牧民与农耕民族长期相处、交往频繁成为可能。另外，由于畜牧业经济产品的单一缺陷，需要农业产品作为补充。也使得游牧民开始依赖周围的农耕社会，尤其随着游牧民对粮食等农产品需求量的加大，有的游牧民便利用临近的农耕基础而从事起简单的农业种植经济。农业争夺草场，牧民也需要农田，所以在农牧交汇处开辟草场，改牧业生态为农耕生态的主观行为渐多。经济区域变动与生态环境改变纠葛缠绕，彼此依存。以下就个案举例，具体分析。

回溯明末清初，作为通西域咽喉的凉州卫辖区以北、以西，有祁连山阻隔，沙漠环绕。祁连山之南是西宁，沙漠之东为宁夏。在祁连山和沙漠之间，是广阔的草原游牧地，草原自然生态环境极其优良。早在明万历年间洪水堡开市以后，蒙古民族就渐次徙居驻牧。其中位于武威城西南320里黄城儿，地宽衍而善水草，最早徙居的是蒙古贵族麦力干。位于黄城儿以北的酸茨河，也是麦力干及其部落的游牧居处，至清初时，这里“夹岸地平可耕也，坳洼坻岸可牧也。”已经成为农牧业经济均能立足并协调发展的生态结合带，居民从事着“种麦豆，牧羊马”的生产方式。[①]蒙古贵族麦力干就出租草场给反清起义失败后逃往至这里的丁国栋、米喇印回民起义余部耕种。

甘肃南部的拉卜楞地方，自古以来多事畜牧，几无农业。尤其西部地方，六月飞霜，每种青稞多不成熟。所以“番民专业牧畜，不愿开垦”。但进入民国以后，在开发西北的呼声中，拉卜楞设治局为了增加粮食生产，“劝导番民先自东部开垦种植青稞。”[②]虽然当时来看农业成效不大，但生态环境却有了较大的改观。我们可以从这里农耕民族和游牧民族区域分布变动窥见农牧经济变动的蛛丝马迹。因为农牧经济方式的改变是以不同民族居住区域变动为前提的。从拉卜楞东北部临夏地区民族分布格局的特征来看，其区域生产方式的改变程度还是较大的。最初甘南在民族分布上，以蒙藏为主体，仅有少数的汉回，蒙藏多从事畜牧，汉回等多务农。随着农耕生产区域的扩展，牧业生态环境缩小，民族分布比例有所变更。早在乾隆二十六年（1761年）时，据陕甘总督奏称：“窃查河州同知现驻扎河州城内，其所管番民七十一寨一十五族，计一万四十余户，相处河州边外循化、保安起台地方，相距河州近者返往三四百里，远者七八十里不等。”其中除去夏河县所属之地南番甘家等二十一寨，于乾隆二十七年移驻循化厅外，大部分为少数民族游牧之地，仅拉卜楞附近“清初为蒙古族之牧地”，是典型的草原牧业生态环境区。但这种与民族分布格局相适应的牧业生态，至民国时期时已经发生了大的改变，据民国时期的最新统计，临夏县有“人口九万，内汉民四万九千，回民四万一千，藏民几乎绝迹。”[③]与此相对应的当然是经济类型的改变，农耕经济方式完全取代了畜牧。

青海西宁县北有燕麦川，相传草昧初开，地气稍寒，只产燕麦，故名。乾隆年间，由于“生齿日繁，气候和暖”，以至于昔日仅产燕麦和青稞的地方都开始种植小麦。大通县也有燕麦川，与西宁燕麦川相连，生活在这里的藏族牧民平素以燕麦、青稞为主要食粮，并将其炒熟后磨为面粉，拌以水，然后用手搓成橛形食用。但皆购自内地，往返艰辛，费用亦多。1912年2月，西宁镇道就“劝番民试种燕麦”。在都兰、大河坝等处募民开垦，并派人前往演说种粮之利，劝藏族牧民先行试种。[④]

传统农牧业在经济生产方式变化的交错冲突中也相互调适，形成新的生态经济发展势态。居于甘肃西南角、白龙江流域的迭部，于清末民国初期因人绸地狭而发展为半农半牧区，由于这里的牧场面积小，牧民以牛为主要畜种，畜牧方式也不再是以往的撂牧。又由于游牧经营方式受到限制和生存的需要，多数牧民又在邻居的大峪沟什坝等地草场建屋长年住牧，而牧地又是向当地的居民租借，每年以酥油若干斤作为租金。留守在迭部的牧民，则按地域分为上、下两部，其生产方式也逐渐发改变。在上迭部，每家畜养牛在50头以上，从事驻牧经济。下迭部以农业为主，牧业为副。[⑤]不过下迭部的农业是在脆弱的生态基础上发展起来的，脆弱的生态环境限制了容量，迟滞了开发的进程，增加了治理的难度，延缓了经济发展的速度，削弱了改善生态环境的能力。在这种不利条件下的农业发展自然会引起旧有生态系统的局部改变，并带给畜牧业经济一定的影响，弱化了原本脆弱的生态环境。随着新的经济类型的出现，其原有的经济布局发生改变是必然的，只是这一过程是在缓慢而不经意间发生着。类似的现象在甘肃的北部、西南部农牧经济的交汇地带都有发生。前所述及的拉卜楞地区原本就是天然牧区，没有农耕，但至20世纪40年代“惟以藏民日渐汉化，多业牧就耕”，东至临夏，南至陌务，西至拉卜楞附近，山谷河床间阡陌相连，已有不少农作区域。[⑥]另外，随着农业经济的推进，大量农业区人口开始二次或三次以上的重复迁移，使原本纯牧区的农业人口增加，草原辟为农田。比如，离敦煌城140里地的党河下游南湖一带，原本是水草丰美的游牧区，民国时期已经移入农人80余户，均是从敦煌附近各州县迁徙去的农户。[⑦]

农业民族对草原的垦殖，是为减缓不断增长的人口压力造成的生活资料的缺乏为根本原因的。青海草原农耕区域的扩大自清末以来就在不间断中进行着，除了生态脆弱的碱滩沙丘等不宜开垦地外，凡是有水源和土质肥沃的地方都逐渐被开垦。至1941年时，有水源和能够垦殖的地方均已开辟为农田。囊谦有水渠3道，灌田9,000亩；和硕特南左翼头旗地多沙漠，引恰卜恰河灌田600亩；南右翼末旗多碱卤沙漠之区，引小水渠灌田2,000亩；南右翼后旗地多膏腴，引用湟水及支流灌田10,000亩；南左翼末期地，有一半可耕地，引长宁川支流灌田1,000亩；东上旗牧地，引长宁川支流灌田300亩；北右翼旗，地多碱卤湿洳，耕种较少；西左翼后旗，土地肥美，有真果勒河灌溉，已开垦100亩；西右翼中旗，土质甚劣，尽管可以引塔拉源河及舒噶河灌溉，但耕地甚少；北右末旗，在布隆吉河及扎萨草尔河附近，土质肥美，宜于农作，已开垦数十段；辉特南旗，牧地土质肥美，易于农业，已开垦1,700亩；喀尔喀部南右翼旗，中部水草肥美，余皆沙卤，已开垦400亩。除以上已开垦草原之外，未垦辟的地方尚有前右翼头旗中部、北左末旗、西右翼前旗、北左翼旗、绰罗斯南右翼头旗、北中旗等处，而这些地方未及垦殖的水草肥美之地仅有极少部分，大部分则“多碱滩及沙丘地”，不宜耕种，如北中旗牧地就是如此。[⑧]在当时以重视农业经济为先导的形势下，垦殖草场是不可避免的，哪怕只能种植一两年也在所不惜。

1945年，青海省府设柴达木垦务局，在察汗乌苏、香日德、赛什克、德令哈等地设垦务组，并派部队千人进入屯垦，垦出小块农业区。此外，在海北门源一带，垦荒面积也达28万余亩。不过柴达木西区已有的垦区反映了这里的土壤不适合农业。这里雨雪稀少，土壤沙质，含碱性极重。一般垦地种植一次后，须休闲七八年再种一次，待土壤肥力自然恢复。若继续垦种就会影响到草原生态。所以垦殖也是时垦时荒，仅在水源充足，灌溉方便，土壤肥沃的区域，有粗放的垦种。德令哈、赛什克、巴伦等地有170余石下籽量的农田。[⑨]加上香日德、都兰一带也不过有250余石的下籽量，在可垦地内占1/10。就这一情况来看，若没有较高的生产力水平，柴达木垦殖难免受到一定的限制。事实上，几次大规模的草原垦殖，滥垦滥伐，条件好的低山丘陵和边远山区已被垦殖利用，除了祁连山南坡、大通河中下游山地和青南高原东南的高山峡谷地带还保留有大面积的天然生态资源外，大部分原来林木较多的山区均遭到破坏。毁林毁草开荒严重破坏了青海原本脆弱的生态环境，草原自然恢复能力减弱，农业不成，牧业不兴，部分耕地不得不被迫退耕还牧或弃耕，草场退化，沙化面积不断扩大，农牧矛盾日渐突出。故时人考察后评价说“青海极有希望之生产事业，首推畜牧业”，“故振兴畜牧，实较垦殖为得计”[⑩]。

宁夏的固原地区在清以前就是以畜牧业经济为主的半农半牧区。清朝初年，将明末各藩王占据的牧场改设成军马场，作为监牧地，以“蕃息”牲畜。但同时，也实行招民屯垦政策，使“河谷川道、山间盆地，以至浅山缓坡的草场林地被不断垦殖”，至光绪三十四年（1908年）时，“原额民屯更监养廉租等项地”已达到121.09万亩，几乎为明末耕地总面积68.94万亩的一倍，[11]最终使农业种植经济逐渐取代了牧业和农牧兼营形式，畜牧业经济逐渐退于次要地位。

农牧业经济双方在争夺富源方面的拉锯战，并不是一味的此长彼消，因地理气候、政治统治目的等因素的影响，有些地方依然保持着某种经济成分的优势。大夏河流域多有森林，满目葱茏，与清流相映带。两岸山坡之上分布有台地、阶地、坪和局部盆地。如甘家滩、三科乎滩等处丘陵环列，谷广坡平，流泉萦绕，是优良的天然牧场。乾隆年间兵部曾议在此屯垦，奏曰：“川原山麓，高下不齐，沙土滋泥，肥饶各别。滋泥似可垦种，沙土殊难预期。川原可望收成，山麓恐多干旱。”[12]言下之意就是说，这里虽有可耕之地，但能否有收成，尚难判定，因而没有下文。所以这里一直是牧草青青，植物年生年腐，有机质堆积丰富。虽有适应农业的土壤，但因海拔过高，气候寒冷，作物生长期短，至民国时期也仅有小块的农业，主要作物青稞也是广种薄收，播种数年之后，即需休闲，以恢复地力。也正是由于上述因素的影响，二十世纪三四十年代，全国经济委员会在甘家滩设立了畜牧场。当然设置畜牧试验场还与这里的生物植物种群生长有密切的关系，这里的植物属于草原带，草地一望无际。惟有河谷山坡常绿针叶树甚为繁茂，以松树为主。林下细草丛生，杂木甚少，在林缘山麓，常有桦树、白杨等阔叶树羼杂其间，又有蔷薇、红柳灌木。一派旖旎的草原景致，实为良好的畜牧生态环境。

清初青海西部草原地带处于完全牧业经济环境之下，生活在这里的牧民被清廷称为“野番”。嘉庆五年（1800年）六月，钦差大臣台费荫在办理投诚野番事宜时，奏请朝廷应当清查编户，限地居住垦种，被朝廷驳回。理由是“野番族户纷繁，若遍历清查，胥吏人等必致藉端勒索，转滋骚扰。又野番不谙垦种，尚必教以树艺，诚恐徒费牛具籽种，亦于事无益。至蒙古游牧，向依水草，不拘里数，原所以因地制宜。若必令在十里内外逐段居住，其水草全无之处，又何以畜牧？”[13]史料表面上看是出于统治管理的目的，实则反映出了这里的牧业生态经济特征不仅与内地大不相同，与农牧交界带也有区别，这里是纯牧业生态经济。可以说农牧经济各自的特点，要求相适应的不同的生态环境。

二、农牧双方争夺草场耕地对社会生态环境的影响

不可否认，清廷的大一统和成功的民族政策，解决了自秦汉以来长期存在的北方游牧民族总是和农耕民族相撞击的矛盾，使北方民族关系相对缓和成为一种大的趋势。但这不能表明民族间的纷争永远消失，在甘青宁农牧交错的这个特殊地带，因生存而争夺“草场和耕地资源”的纷争此消彼长。其结果生成了新的农牧经济生态环境系统，不过，值得关注的是，这种新生成的农牧经济区域，在某种程度上已经弱化了原本脆弱的生态环境。人居环境的恶化，也引发一系列社会问题。

农牧经济不同的经济生产方式决定了相应的自然生态环境。牧业经济为了生存要争得草场，农业垦殖也需要土地，双方为争得富源，必然要引发一系列的社会矛盾，乃至武装冲突事件，成为社会不稳定的因素。在西北农牧之间为争夺富源、水草的拉锯战较为普遍。康熙五年（1666年），青海蒙古各部就由于甘州大草滩丰美水草的吸引，而纵牧大草滩。以至于甘州提督张勇不得不请命自扁都口、西水关至嘉峪关一线筑边墙以限内外。次年八月，又将甘肃边内驻牧的各族部落“尽数迁移出口。”事实上，为生存而寻求水草的争夺和迁徙并不是一道边墙就可以阻隔的，事隔十年后的康熙十四五年，为求得草场生态环境的纷争又起。“番夷乘虚窥伺大草滩，帷帐满野，麾逐不去。”[14]同时在宁夏与鄂尔多斯交界处的蒙古部落也乘机入宁朔、平羌等堡。当然已经归附内地的各少数民族部落也经常在头人、酋长的带领下，以请求内徙等形式，在征得朝廷恩准后，获得一块生态较好的牧地，但也不是每每如愿以偿，大部分的时候是“不准”。康熙二十二年（1683年）冬十二月青海墨尔根台吉就请于黄城滩地方游牧，未许。

乾隆五十六年（1791年）时，永昌属凉州府辖。这里是汉蒙交界处，县北境与阿拉善蒙古交界，北边墙外六十里外的玉泉墩与山丹县的青羊口墩相连，自此南望，“峰峦重叠，层出不穷。”百姓“採樵牧放事咸赖于此。”沿山以北皆为蒙古游牧之地。在这农牧经济交界处所，双方贸易往来在所不免，历年既久，蒙古间有越界游牧者，汉民也有给蒙古代为牧放。“资以牲畜者、侵假而越界者插帐矣，侵假而插帐者云连矣。甚至反客为主，与民争利。其黠者虑及越界犯禁，遂将各墩石碣潜移毁弃，……互控纷如。”上述的农牧争地事件不仅永昌县存在，在相邻的山丹、镇番也同样存在，而且“其为患盖数十年于兹矣。”其最终结局虽然以政府的行政手段、仿照旧例解决，“择山之最高处，堆立俄卜为计。复饬地方官各于汉蒙出入要路设立卡房，派兵役看守。而各墩石碣之已毁者，均行修整。”但终不能从根本上得到解决，解决此处，彼处又生。在永昌所立俄卜旁的朝泉墩地方，也是一处交界地，“其与蒙古交界处了然于目，”官方也不得不设卡立碣，以防止蒙古“故智复萌，潜移毁弃”而南下游牧。[15]

清廷在处理农牧双方争夺水草的过程中，有保护农耕的主旨。究其原因主要还在于农耕经济有着自身的优势。因为农耕经济单位面积土地养活的人口数远远大于游牧经济养活的人口数，而且农业经济和牧业经济在生产周期上也有很大的差异，农业经济较牧业经济有着生产周期短、生产成本和风险小等特性，故而在双方争夺土地、水源的拉锯中更有强力。最迟在乾隆时期，作为河西走廊东门门户的永昌、古浪、平番、镇番等地是农牧交界带，而且牧业经济的成分占绝大多数。古浪一带就是“番多田少”，几无农业。其中在黑松东山围场沟一带，就安插番民四族，番男六百零七口，妇及子女六百七十五名；大靖黄羊川安插番民二族，男九百七十七名，妇及子女八百五十六口；安远柏林沟，安插番民二族，男二百九十二口，妇子女三百一十六口。[16]但至民国时期已经是农业经济占主导地位。

不过，在农牧生产方式交替演进的过程中，生态恶化已经显现。如镇番县柳林湖农业生态在乾隆三年（1738年）时已经开始恶化，是年奉文停征仅豁除水冲沙压粮就一千九十七石余。[17]至四十多年后的乾隆四十四年（1779年），柳林湖所垦农田沙化现象已经极其严重，农田恶化的演替特征已经明显化，田地不仅难以耕种，还要费以人力肥力加以培殖，也就更谈不到收获了。农田已经是“幅员狭隘，十地九沙”。[18]另外，水渠所浇灌的地亩数也在减少，根据乾隆年间藏于镇番县署的康熙四十一年（1702年）卫守备童振立所立的大倒坝碑和雍正五年（1727年）知县杜振宜立小倒坝碑可知，“按原额粮除移并武威、停征冲压外，现征之数较少于原额者一千余石。”[19]古浪县的情况也基本相同，“盖缘山土硗瘠，间岁一种，无水浇灌，又虑霜早，不植秋禾。”[20]事实上，生态恶化的这种情况已经不可能向好的方向转化，而此后河西走廊沙漠化的现实也证明这一事实。

因生态变迁而争夺草场和水源的纷争，不仅存在于农牧业之间，在农业和农业，牧业和牧业之间也同样存在。就草原纷争来看，由于生齿日繁，过量畜牧，导致草原生态退化，也时常引发社会矛盾。青海草原蒙藏民族之间自乾隆至咸丰一百多年间的牧地纠纷，就是围绕着争夺草场而相始终的。入清以来，朝廷加强了对青海地方的行政管理，将青海蒙古25旗安置在黄河以北（黄河流经的龙羊峡、贵德、循化以北和青海湖、湟水以南地区），察罕诺门汗等5旗于黄河南（黄河绕积石山向东，经贵德、循化、兰州的河曲地带）驻牧，相互间禁止越界。而世居青海的人数众多的藏族部落基本分布在黄河以南，这样就形成了蒙藏界黄河而居的分布格局。但“河北地土肥饶，河南则水草不能皆好。自来番族皆谓偏袒蒙古，尽于善地，常有垂涎河北之心。”加上河南藏族“迨后丁口日繁”，[21]而河北蒙古人口减少，又多空地，尤其是伴随着河南生态环境破坏严重、草场退化等自然和人为因素引发了河南藏族逾越河北的纷争。这场草原纷争自乾隆元年（1736年）拉开序幕后，前后历经百余年，直到咸丰八年（1858年）才平息下来。纵观纷争经过，清廷屡次派兵弹压，屡次不得要领而败归。其真正原因并不在于“官兵甚少，焉能抵挡数千番众”，而正如“番众”自己所言：“我们偷进卡伦住坐，原为水草，岂肯放荒。实因牧放牲畜。”所以引起纷争的“抢劫大案”，不过“偷窃牲畜，潜来水草肥美之地偷牧牲畜。”[22]最终，黄河南藏族中的刚咱等部族1,747户，18,420口迁至青海湖环湖及河北各空地驻牧。以后又陆续有藏族部落迁入，以至官方“查番族渡河者已五十三万余人”。[23]当然，此数字似显偏大，但黄河南藏族迁移河北的行动，表面看是在清廷的允诺下的自我调整行为，而事实上是生态环境所致。藏族部落在寻求为了生存的良好的草原生态环境，一旦他们迁移河北水草丰美之地后，就再次达成了人和自然之间的和谐，有了较为稳定的生存空间。当然不能否认，纷争在两族之间、蒙古和蒙古之间、藏族和藏族之间造成了隔阂，给民族关系蒙上了一层阴影。

农牧界限的推移与水土流失强度有密切的关系，二者相较，农业的影响要大于牧业，这不仅仅是因为农区的人口密度要大于牧区，换句话说，除了人为因素外，植被、地表组成物质等多种多样的自然因素也在起着重要作用。其中植被是地理环境的重要组成要素。而植被的变化主要是山地林木面积的缩小，由于人口的增加和农业区域的扩展，一部分草地和林地被开垦，自然环境受到人为的破坏和干扰，保持植被原貌的土地越来越少。就天水地区来看，在道光年间，全县有人口1.9万，到1949年时增加到24万，一百多年的时间里增加了11.6倍。随着人口的增加，毁草开荒是必然的。在清前期，天水被称为秦州，还设有马场，有着畜牧业经济，但到中叶，已经是农业经济占主导了。仅道光年间，天水地区就新开荒地1.1万平方公顷，到解放前夕，开荒面积达5.3万平方公顷，耕地突破6.7万平方公顷。[24]原本有较好的植被、地表组成物质条件较好的地区，由于人口的骤增，生态环境也发生了本质的变化。

在农牧业经济的相互拉锯之中，草场开辟为农田，后又荒芜的现象也较严重。清初青海贵德曲玛尔沟虽是藏族居住地，但从事农耕既久。至嘉庆年间，“番子多出蒙古地方游牧抢劫，不事耕作，将田地全行抛荒。”[25]海南共和县土壤肥沃，水源充足，民国建省设县以前是优良的草原草场，最初属青海右翼盟旗辖境，咸丰年间，为藏族部落驻牧。设县后，土地收回地方政府，招民领照垦殖。据查自县境至尕海滩有可垦荒地126,000亩。1918－1919年间，湟源县属哈拉库图农民，呈准前往垦种，就与藏族发生冲突，遭“藏族放牧践踏，垦民无以保障。”[26]直到1942年时一直处于荒废状态，导致土壤退化。上述开垦、抛荒，耕地增减不定的过程，使草原大体上呈现出减少的趋势。而这一趋势的非线性过程所表现出的就是植被破坏，土壤不能有效地涵养水分，而造成严重的水土流失，乃至沙化。

上述使生态失衡的做法，也隐含着一定的社会危机，从表面上看扩大了农业区，但实质上加剧了农牧矛盾，引发了民族矛盾。由垦殖而引起的农牧冲突等社会问题在民国时期已经引起有关人士的注意，认为“开发西北，徒事移民垦殖，则蒙藏回民之生计，势必日穷，致反招窒礙。故吾人主张开发西北，应改良畜种，促进畜产，化游牧为土著，俾户有恒产，得安生计。……斯则不致引起纠纷，致误开发大业。”并认为就西北的实际情形来看，更“宜于畜牧”。主要表现在：（1）垦殖移民，仅解决一部分汉人之生活问题；于国家之立场，应为全体西北人民着想，使其生计提高，以安边陲。（2）西北交通不便，人口稀少，非开发交通，则农业不宜发达；而畜牧则不受交通限制，产品亦易于销售。（3）在贸易上，牧畜可以出口，增加输出。（4）农业投入的资本较畜牧多，而西北连年旱灾，非兴水利，广造森林，不足以复兴农业，而牧畜则不然。（5）就地质而言，西北大部分土地，黄土层甚浅，设行垦殖，即土层之侵蚀作用更大，则不独西北易成沙漠，即黄河下流沙土亦有日甚之虞；而牧畜，则极浅之土层，因生牧草关系，可使土层不易起侵蚀作用。[27]杨生彬在《开发西北与垦殖问题》一文中，也具体谈到了农牧经济冲突而引发的民族问题，“仅西北可垦区之居民，大半为蒙回藏各族，多系过游牧生活，其风俗习惯各成一牢不可破之系统，不愿其土地开垦，如‘蒙人视农垦为畏途’，‘藏人认垦殖为触犯山神’，所以蒙藏人若闻开垦，就不惜多方阻挠，甚至牺牲多少性命金钱，也在所不惜。”所以就西北的情形来看，“垦业与牧业，实有冲突之可能，垦地扩张之日，即牧场缩小之时，牧人之不欲农垦者即为因此。”一味讲求垦殖，而不注重西北之气候、地势、土壤等自然生态环境，抛弃畜牧的观念和做法是不可取的。西北“气候寒冷，雨量稀少，春季霜去较迟，秋季见霜过早之区，只能宜林木，不能骤事农垦。因热冷剧变，冀作物有良好之生长与收获，势所不能。”[28]

同样，忽略西北区域土壤的自然属性和生态条件而不是因地制宜地实施相宜的经济形式，也会造成生态失衡。所以史念海先生在研究了黄土高原农牧业经济变迁后，所做出的总结是“黄土高原在作为畜牧地区时，侵蚀就不甚显著，在作为农业地区时，侵蚀就较为严重。”[29]

三、结语

可见，生态环境对社会稳定与发展有着直接的影响。从事不同经济生活的民族，需要不同的生态经济环境，为此，纷争就会迭宕起伏。改畜牧生态为农耕生态，在某种程度上可以看成是农牧经济双方需要而互补的一种结果，但更大程度上又是将内地过剩人口向周边新土地的转移消化。如果原生态环境能够适应这种改变，尚有利于当地社会经济的发展，使从事不同经济生活民族的生活条件和环境得到改善。不过大部分的时候这种改变均出现在干旱半干旱的生态脆弱区，尤其发生在土层薄，沙层厚，水资源缺乏，生态环境差的山地、荒漠草原带，而这些地方仅能适应草原牧业生态社会，一旦被垦殖为农田，短期内可能稍有收益，但很快沙化现象就会显现，进而引发社会矛盾和民族冲突。况且，清代至民国的几百年，是西北历史上社会经济发展最快的时期，人口增长最快，矛盾冲突频繁，草场开垦最多。人类活动对西北生态环境的损害，恐怕也抵得上此前历史时期的总和，最重要的原因就在于，在生态脆弱的半农半牧民族地区，人类不适当的传统粗放的农业生产活动对生态环境的损害远不是采集狩猎和畜牧业所能比拟的。在这里我们借用费孝通先生的一段话。费孝通先生指出：“靠天种地的粗放农业对牧场草地来说是一种破坏力量。而且凡是丢荒之地在天旱地区植被破坏后，很快就会沙化，农耕所及，草场荒废。加上农业社区人口增殖一定要扩大耕地面积，即使在较高的农作和施肥的农业水平上，也会和牧民争夺土地。所以在这种技术条件农区和牧区既相互依存，需要互通有无，而又互相排斥，难于长期和平共存。这种关系在传统生产技术没有突破以前，决定了我国边区农牧接触界限上长期发生的你去我来，我来你去拉锯局面。”[30]所以今天西部开发中退耕还草还林等的举措，应用科学和科技手段对半农半牧地区生态环境因地制宜的调适，就是对以往教训的吸取。

注释：

[①]梁份：《秦边纪略》卷2《凉州卫》，赵盛世等校注，青海人民出版社，1987年，第156页。

[②]张丁阳：《拉卜楞设治记》，《垦荒》第108页。

[③]民国《夏河县志》卷9《历史》，民国手抄本。

[④]慕寿祺：《承认共和边境宁谧时代》，《甘宁青史略》卷29，兰州俊华印书馆排印，1937年。

[⑤]任美锷：《叠部概况》，《思想与时代》1942年第6期。

[⑥]陈圣哲：《拉卜楞经济概况》，《甘肃贸易》1943年2、3期。

[⑦]李玉林：《敦煌之移民》，《方志》1936年9卷1期。

[⑧]李祖宪：《甘宁青水利建设》，《新西北月刊》1941年第4卷5期。

[⑨]董涵荣：《青海柴达木区风土谈》，《方志》1935年8卷9、10期。

[⑩]陈赓雅：《西北视察记》（一），第201页。

[11]（宣统）《新修固原直隶州志·贡赋志》，宣统元年官报书局铅印本。

[12]民国《夏河县志》卷1《地形》。

[13]哲仓·才让辑编：《清代青海蒙古族档案史料辑编》，青海人民出版社，1994年，第23页。

[14]《甘宁青史略正编》卷17。

[15]张承泽：《录永昌县北境汉蒙交界图复》，乾隆《永昌县志》，《五凉考治六德集全志》本，（以下简称《五凉全志》本）。成文出版社有限公司印行，《中国方志丛书》华北地方，第560号，1976年。

[16]乾隆《古浪县志·番夷》，《五凉全志》本。

[17]乾隆《镇番县志·附则·柳林湖附》，《五凉全志》本。

[18]乾隆《镇番县志·士农工商执业》，《五凉全志》本。

[19]乾隆《镇番县志·水利图说》，《五凉全志》本。

[20]乾隆《古浪县志·赋则》，《五凉全志》本。

[21]那彦成：《平番奏议》卷2，广文书局印行。

[22]《清代青海蒙古族档案史料辑编》第36－37页。

[23]张集馨：《道咸宦海见闻录》，中华书局，1981年，第231页。

[24]孟庆枚主编：《黄土高原水土保持》，黄河水利出版社，1997年，第141页。

[25]《清代青海蒙古族档案史料辑编》第47页。

[26]雷男等：《青海省农业调查中各分县情况》，中国第二历史档案馆藏，全宗号二八（2），卷号2143。

[27]蒙民：《开发西北与牧畜》，《开发西北》1934年第1卷第3期。

[28]杨生彬：《开发西北与垦殖问题》，《开发西北》1934年第1卷第3期。