商业银行改革动态优论文

【摘要】以政府垄断型供给主导的国有商业银行制度变迁过程中，当直接控制国有银行的成本迅速上升时，政府效用函数将发生结构性优化，即从租金偏好向效率偏好转移。文章通过对国有银行改革的政府效用函数阶段性特征的分析，试图建立一个“二元结构两阶段”的政府效用函数模型，从而剖析我国国有银行改革的制度逻辑。

政府在推进国有银行改革的过程之中，均以其包含多元化目标的政府效用函数最大化为基本准则，在“成本—收益”的分析框架内，通过比较国有银行改革的预期成本(特别是政治成本)与预期收益，只有当改革的净收益为正时，政府才会实施国有商业银行的制度创新。由于制度环境的变迁，政府效用函数在租金偏好(或稳定偏好)和效率偏好之间动态调整，从而推动国有商业银行改革向前发展。

一、“国家悖论”与扩展的政府效用函数约束模型

(一)新制度经济学的国家模型与“国家悖论”

关于国家的存在有两种解释：契约理论与掠夺(剥削)理论.契约理论认为，国家是公民达成契约的结果，由国家来实施、组织各种契约可产生规模效应。掠夺论认为国家是某一集团或阶级的者，它的作用是代表该集团或阶级的利益，向其他集团或阶级的成员榨取收入。掠夺性的国家将界定一套差别性产权，使权力集团的收益最大化，而无视它对整个社会福利的影响。新制度经济学派在基本承认国家契约论和国家掠夺论的同时，认为契约论和掠夺论具有片面性。因此，诺斯认为国家可视为在暴力方面具有比较优势的组织，如果暴力潜能在公民之间平等分配，便产生契约型国家；如果暴力潜能在公民之间不平等分配，便产生掠夺性国家或剥削性的国家。同时新制度经济学进一步认为，国家是追求利益最大化的“经济人”，具有福利最大化或效用最大化倾向，其国家模型具有三个基本特征(诺斯，1994)：第一，国家为获取收入，以一组——我们称之为保护——与公正作交换，提供这些服务存在规模经济。第二，国家象一个带有歧视性的垄断者那样活动，为使国家收入最大化，它将选民分为各个集团，并为每一个集团设计产权。第三，由于总是存在能提供同样服务的潜在竞争对手，国家受制于其选民的机会成本，因而统治者垄断权力的程度是各个不同选民集团替代度的函数。

因此，国家目标可分为两个：一是界定产权结构的竞争与合作的基本规则，这使统治者的租金最大化。二是在第一个目的标的框架下降低交易费用以使社会产出最大化，从而使国家的税收最大化。从本质上讲，国家上述两个目标是冲突的，第二个目标包含一套使社会产出最大化而完全有效率的产权，而第一个目标是企图确立一套歧视性的规则以保证统治者收入最大化。从历史上看，在使统治者(及其集团)的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突。如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存，那么国家将仍然会维持某种无效率的不均衡。新制度学派基于上述对国家的本质和职能的认识，提出了“国家悖论”：国家权力是构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件(规模经济效应)；而另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易，又会对私人产权产生限制和侵害，造成产权的残缺，导致无效的产权安排和经济衰退。

(二)政府效用函数约束导向的一个扩展模型

1.政府效用函数的逆向约束。诺斯基于其简单静态国家模型提出了关于统治者的两种约束(诺斯，1994)：竞争约束和交易费用约束，两者通常造成无效率的产权。在竞争约束下，统治者将避免触犯有实力的选民。如果候选统治者集团的财富或收入受到产权的不利影响时，那么统治者就会受到威胁，因而统治者就会同意一个有利于这些集团的产权结构而无视它对效率的影响。有效率的产权也许会导致国家的高收入，但与那些无效率的产权相比，由于交易费用(监督、检测、和课征赋税)会减少统治者的税收，这两种约束结合起来就可以解释无效率产权的扩展。在这里政府效用函数由于竞争替代约束和交易费用约束产生租金最大化导向(逆经济效率倾斜)，本文称之为政府效用函数的逆向约束。

2.政府效用函数的正向约束——一个双向扩展模型。黄少安(1999)指出，事实上租金最大化和效率产权体制这两个目的基本上是统一的，因为在国家这个“经济人”的成本一收益核算范围之内，两者都是他所追求的，只不过一个是直接利益，一个是间接利益，作为经济人在大多数情况下是停留在直接收益和间接收益之间寻求一种均衡，从而使垄断程度停留在某个边际上。从长远角度来看，有效率的产权体制会导致国民收入的增长(故有效率的产权是政府效用函数的一个长期变量)，但从短期角度看会减少统治者集团的租金，这就会存在“长期利益”和“短期利益”、“直接利益”和“间接利益”之间的冲突。由于统治者的制度偏好、有界理性、意识形态刚性、利益集团的冲突、社会科学知识的局限性等原因，当基于“国家悖论”的两个目的发生矛盾时，统治者常常选择相对低效率却能保证统治者租金最大化的产权制度，这就是政府效用函数逆向约束的制度内涵。

但是当无效率产权威胁到一个国家的生存时，统治者面临或者灭亡或者改革基本的所有权结构以降低交易费用和提高增长率的二元选择时，也就是说当国家维持低效率产权的成本(包括政治成本)超过收益时，国家会实施供给型强制制度变迁，政府效用函数导向将从租金偏好转向效率偏好。因此，诺斯只看到了竞争替代约束和交易费用约束的负向效应而没有看到两者的正向效应。因此，基于同样性质的竞争替代约束和交易费用约束(效率产权制度的交易费用递减效应)，国家会将其效用函数的均衡点从租金偏好向效率偏好转移，这就是本文所说的政府效用函数的正向约束。也就是说，当制度环境发生变迁时，竞争替代约束和交易费用约束将从逆向约束向正向约束过渡，从而保持“长期利益”与“短期利益”、“直接利益”与“间接利益”二元结构的综合效用最大化，维持政权的稳定。因此国家的制度选择集合必然包含两种可选制度：(1)垄断程度高而产权效率较低的产权安排以直接获取租金；(2)国家采取降低交易费用和促进经济增长的有效率体制，通过经济发展扩大税基间接获取收益。如果国家追求的是长期效用最大化(像多期消费抉择一样)，或者低效率产权和巨额的租金规模威胁到国家的生存时，国家将在两种制度之间寻求边际均衡并向第二种制度安排过渡。所以，以“国家悖论”为基础的政府效用函数实质上是租金函数和效率函数的综合函数，其变量结构和变量权重(各变量的相对重要性)具有阶段陛，其一般规律是租金偏好向效率偏好转移和优化。因此，政府效用函数结构的变动就成为一条解释制度变迁的关键线索。

二、国有商业银行改革过程及其政府二元结构效用函数

(一)中国国有商业银行改革的阶段性特征

政府作为推动国有银行改革的“第一行动集团”，在决定银行制度变迁的形式、速度、突破口、时间及路径时，既有促进微观金融机构效率最大化的动机，更有维护“公共金融产权”不变，通过银行履行部分财政职能，确保国有经济和国民经济的不断增长，以实现政府效用函数最大化。因此国家采取了渐进性的银行改革路径，先不触动旧制度的内核，通过增量改革带动存量调整(边际改革)。就具体改革路径而言，可分为下面几个阶段：(1)国家专业银行制度恢复和设立阶段(1978—1984)、国有专业银行企业化改革阶段(1984～1994)、国有银行商业化改革阶段(1994～2003)、国有商业银行产权改革阶段(2004)。而单就银行产权改革，国有银行改革路径可分为两个大阶段：单一公有产权扩张阶段(1978～2004)和多元化产权改革阶段(2004)。尽管从1998年开始四大国有商业银行实施结构性收缩，但其单一性国有垄断金融产权结构没有改变，并且作为“鲇鱼效应”的股份制商业银行由于现行制度的强大向心力以及其固有的路径依赖而出现体制复归(工农中建化)。

(二)国有商业银行改革的政府二元结构效用函数

以政府主导的国有商业银行改革，基于“国家悖论”，政府根据自身的效用函数和约束条件来决定国有银行改革的广度、深度、时间和路径。随着约束条件和外界制度环境的变迁，政府效用函数的变量结构和变量权重(政府效用偏好序列)会作相应调整，但这并不会改变其追求效用函数最大化的特征。本文通过对国有银行改革的政府效用函数阶段性特征的分析，试图建立一个“二元结构两阶段”的政府效用函数，从而深入剖析我国国有银行改革的制度逻辑。

以“国家悖论”为基础的政府效用函数可以分解成租金偏好效用函数和效率偏好效用函数，政府效用函数事实上是上述两效用函数耦合而成的综合效用函数。政府基于“国家悖论”，在竞争替代和交易费用的正向约束与逆向约束的综合作用下，根据制度环境的变迁在租金函数和效率函数之间寻求一个均衡点，所以政府效用函数结构随着制度变迁具有了动态优化的特征。

1.所谓租金偏好效用函数主要指政府试图像一个带有歧视性的垄断者那样活动，为使统治者的租金最大化，它将选民分为各个集团，并为每一个集团设计产权，实施产权价格歧视，从而获取最大的租金收益，是逆向的竞争替代约束和交易费用约束的结果。在我国银行制度变迁过程中，政府通过扩张国有金融产权形式，严格限制民营金融准人，达到国有金融垄断，并通过对国有金融的直接控制来获取直接收益，从而来支持国有经济改革和社会产出的增加。这种直接金融控制最终导致金融二元主义(麦金农，1993)。政府对国有经济和非国有经济分别界定金融产权，从而达到统治集团租金最大化。因此，直接控制金融和金融二元主义的收益和成本构成了租金效用函数的一个关键内生变量。

在国有商业银行改革过程中，由于放权让利和财政分权的改革，地方政府具有了控制地方金融机构和国有商业银行的动力和偏好。地方政府和下层金融组织的效用最大化追求方式以一种特殊的偏好表达方式渗入国家的偏好选择之中。地方政府在中国金融制度变迁中的作用可分为两个方面：其一是在与国家就一部分金融控制权的博弈中导出了非国有金融安排，即地方性金融安排，从而提供丁一种“特殊的市场进入方式”引起了金融产权结构的变化。其二是对国有金融机构渗入了地方偏好，而国家与地方的偏好和效用函数并不一致，从而提高了国家控制金融的成本，促使“国家金融退让”。国有金融机构改革在这种情况下形成了三重利益结构和三重博弈结构，其效用函数结构包含了国家(即中央政府)、地方政府和金融机构自身三重利益结构，博弈均衡的结果取决于国家、地方和银行政治家(金融机构的人)三方的博弈状况。

下层国有银行组织本来作为经济主体是追求收益最大化的，但由于国有金融产权的“公共地悲剧”以及地方政府的偏好和政治银行家(下层国家金融组织的人)的偏好，其追求收益最大化的努力异化为追求效用最大化。效用函数中不仅包含了收益和成本，还包含了“政策性贷款要求”、“地方意志”、“取得风险外部化”、“政治业绩最大化”、“私人租金最大化”等诸多变量。因此地方政府和政治银行家的效用函数也构成了银行改革政府租金效用函数的又一关键变量。我们用Ur表示政府租金偏好效用函数，用a1表示政府直接控制金融及金融二元主义的收益和成本，用a2表示地方政府和政治银行家租金偏好产生的收益和成本，λ1、λ2分别表示前述两个效用变量在国家效用偏好序列中的权重，因此政府租金效用函数就可以表示為：Ur＝f1[λa1，λ2a2]。

2.所谓效率偏好效用函数，是指政府在正向的竞争替代约束和其他约束条件下，通过建立降低交易费用和促进经济增长的有效率体制，合理界定产权，使社会产出最大化，从而使国家税收增加，达到政府间接收益增加，维持政权的可持续发展，是租金偏好向效率偏好转移的结果，具有“帕累托改进”的特征。国有商业银行进入20世纪90年代以后，由于大量的不良债权的产生迅速抵消了国家由国有银行产权扩张所带来的金融收益，直接控制金融的成本上升，到1992年首次超过收益，政府效用偏好序列发生位移，金融安全、金融资源配置效率、相对合理的产权结构、宏观调控有效性等效率变量之权重开始上升，并成为政府效用函数的主导变量。并且由于意识形态弹性化、改革经验的积累、其他关联制度的变迁使得政府效用函数的效率导向更加明晰化(如2004年开始的国有银行的股份化改造以及民营资本的金融准入有所松动)。同样假定a3、a4、a5、a6代表上述四个效率变量，λ3、λ4、λ5、λ6分别代表四个效率变量在政府效用函数结构中的权重。那么，国家效用函数的第二部分——效率偏好效用函数可表述为：Ue＝f2[λ3a3，λ4a4，λ5a5，λ6a6]，则政府总效用函数就是租金偏好效用函数和效率偏好效用函数的和：Ut＝Ur+Ue＝f1[λ1a1，λ2a2]+f2[λ3a3，λ4a4，λ5a5，λ6a6]，λ1—λ6∈[0，1]。

三、国有商业银行改革过程政府效用函数两阶段模型与动态优化

1.改革初、中期政府租金偏好效用函数(稳定偏好)的制度逻辑

改革开放以及放权让利的一个直接结果就是国民收入分配格局和国民储蓄结构发生显著变化，储蓄投资分离倾向日趋强化，居民成为最大的国民收入主体，政府储蓄的比重日趋下降，储蓄投资转化机制以由国家集中控制和配置的财政主导型向银行主导型转变。金融资源和金融剩余日趋分散化，国家财政支配能力迅速下降。1978～1995年间，政府储蓄在国民储蓄中的比重由48.1%下降到5%，而居民储蓄在整个国民储蓄中的比重由15%提高到70%。原来以国家财政为主的自上而下的经济剩余控制与资源配置方式效用递减的情况下，也就不得不通过扩展国有金融产权来聚积分散于居民部门的金融剩余。改革初期我国较低的货币化水平这一改革初始条件也诱使国家通过对金融产权的扩展来获取规模巨大的货币化收益(制度租金)和庞大的金融剩余，抵补了伴随改革而出现的国家财政收益的迅速下降，并对陷入困境和效率低下的国有经济提供一种及时的补贴，为改革的顺利进行提供了强有力的金融支持.因此，政府效用函数的租金偏好是政府基于公有制度偏好和改革稳定偏好的理性选择，政府效用函数结构中租金偏好变量的权重较大(即λ1、λ2较大)，政府通过扩大国有产权来直接控制银行是政府偏好序列的主导变量。同时由于地方政府和政治银行家的租金偏好效用函数耦合到国家效用函数，强化了国家效用函数的租金偏好导向。

麦金农(1993)试图用金融二元主义概括中国在实现成功的经济转轨过程中的特殊的金融安排：一方面从—个高度集中但又是“消极”的国有银行系统起步的社会主义国家在自由化的开始阶段必须以强有力的行动来硬化货币与信贷系统(即国家的金融控制与金融约束)；另一方面在金融条件得到稳定之前，工农业的非集中厂商最好主要依靠自筹资金。金融二元主义有助于我们理解我国转轨时期的政府金融控制的制度绩效，中国经济增长(改革初期)的奥秘在于，不仅保证了国家对金融的有效控制，以给体制内产出提供了足够的金融补贴或金融支持，同时使体制外经济产出在不影响上述金融支持的，隋况下获得增长。

2.改革进程中政府效用函数结构性变迁与动态优化

政府主导型银行制度变迁强化了国有银行对财政制度的替代，形成了商业银行的“制度性功能越位”。随着经济改革的推进，国有银行与国有企业之间的体制刚性依赖关系不断强化。国有银行的大量的贷款替代财政实施注资和救助，大量资金沉淀在“国有企业资金陷阱”。因此，大量的不良债权的产生在进入20世纪90年代以后迅速抵消了国家直接控制金融所带来的金融收益。与此同时由金融产权边界扩展导致的国有金融规模的过度扩张与委托、链条加长使得国家控制金融的成本也在迅速增加；特别是地方政府对国有地方分支银行的支配(事实上的地方隶属)使许多国有地方分支机构成了地方与中央讨价还价和争取金融资源使用权的工具，这更进一步增加了国有控制的难度和成本。改革初期的低货币化状态使得制度变迁过程得以与经济的货币化进程同步推进，巨额的货币化收益为国家直接控制金融达到租金最大化提供了制度空间，当货币化水平提高，货币化收益递减时，政府通过直接控制金融以补贴国有经济的成本和风险上升。据有关研究表明，在1979年到1991年，国家控制金融的收益一直大于成本，而从1992年开始，国家控制金融的成本迅速上升，1995～1996年控制金融的净成本高达16570.92亿元，以租金偏好导向的银行制度变迁的帕累托改进的余地越来越有限。因此国家需要在控制金融资源的份额与所支付的控制成本之间进行权衡，这就意味着国家对金融资源的控制与使用具有了效用边界与约束机制(张杰，1998)。

经过二十余年以市场化取向为主导的经济体制改革，经济结构一元化已经转向多元化。金融作为现代经济的核心，而金融结构却严重滞后于经济结构的演进，占GDP63%和工业增加值74%的民营经济，只取得30%的信贷资产，国有经济仍然占用70%的信贷资产，形成金融结构与经济结构严重不对称，并且这一非对称性结构因非国有金融制度供给严重滞后而更加凸现。由政府效用函数租金导向(制度稳定偏好)产生的非均衡制度供给已经严重约束了经济的发展，金融二元主义已经从阶段性制度相容走向阶段性制度相悖，金融资源配置效率陷入低效锁定状态。

因此政府直接控制金融的租金收益表现为：(1)过渡时期通过直接控制金融获取金融剩余对国有经济改革进行有效地金融支持，即改革成本的补贴由财政“明补”变为银行“暗补”，以保持社会稳定以推进经济改革向前推进。这是中国政府国有银行改革前期效用函数租金最大化导向的最根本的制度原因，因为改革的基本稳定是中国政府在改革进程的最大效用。(2)国有金融的经营收益和税收贡献，国有银行寡头垄断可以获取特许权收益和高于平均利润的高额垄断利润。(3)地方政府和政治银行家的租金收入，而直接控制金融的成本有巨额的不良资产(政策性呆帐和非正常的商业性呆帐)，潜在的金融制度性风险，低效率配置金融资源的间接损失，国有金融组织扩张所产生的过长链诱致的交易费用。

随着国家直接控制金融的直接成本和间接成本不断增长，政府效用函数结构发生变迁(竞争替代约束和交易费用约束的正向效应超过逆向效应)，租金偏好变量的权重下降(λ1、λ2数值变小)，效率偏好型变量的权重上升(λ3、λ4、λ5、λ6数值变大)，政府效用偏好序列发生位移，即从租金偏好向效率偏好转移，金融安全、相对合理的金融产权、金融资源的配置效率、宏观调控有效性等效率变量在政府效用偏好序列的位置前移，政府效用函数发生结构性动态优化：“直接控制金融以获取租金最大化”在改革之初符合国家效用最大化的追求，它可以促使国家扩展垄断性金融安排以获取货币化收益和最大限量的动员不断分散的金融剩余用于不发生严重的通货膨胀的情况下支付巨额的改革成本和补贴国有经济。随着经济发展和改革的深入，“追求垄断的国有金融产权形式及其扩展”将逐渐退居次要位置直致退出，而“金融产权效率和资源配置效率”的权重将趋于上升，国家通过提供高效的资源配置效率和节约交易成本的金融制度来获取间接收益。因此在国有银行改革方面，国家效用函数各变量的偏好秩序是变动的，其效用函数结构变迁具有明显的两阶段特性(租金偏好一效率偏好)。同时由于政府意识形态弹性化(对非国有经济的认识加深)、改革经验及其他经济制度的变迁(非国有经济的壮大)等因素都将加速政府效用函数结构的动态优化和金融制度选择集合的扩展。

3.关于国有商业银行改革中政府效用函数结构变迁的两阶段模型

如果用t表示改革的不同阶段所对应的时间变量，假定各变量a1—a2均是时间t的一元函数，则政府总效用函数、租金偏好效用函数、效率偏好效用函数都可以表示成时间的一元函数：Ut(t)＝U＇r(t)+U＇e(t)，对t求导：U＇t＝U＇r(t)+U’e(t)。其中，U＇t(t)表示的是国家在银行改革过程中的总边际效用函数，U＇r(t)是政府边际租金偏好效用函数，是U＇e(t)政府边际效率偏好效用函数。我们根据产权改革将国有银行改革分为两个阶段：(1)公有金融产权扩张阶段(2004年之前)；(2)国有商业银行多元化产权改革阶段，或者可以说是公有金融产权相对退出阶段(边界收缩)。在这两个阶段，政府总效用函数、租金效用函数、效率效用函数、各边际效用函数以及政府效用函数结构(即政府效用偏好序列)都将发生变化，具体分析见图1。

图1中政府边际租金效用函数曲线U＇r，(t)和边际效率效用函数曲线U＇e(t)、政府总效用函数边际曲线U＇t(t)均是自左向右下方倾斜的曲线e。在改革初期，政府效用偏好序列主要集中在通过直接控制金融以获取金融剩余，故效率变量如合理产权结构的权重很小(λ3～λ6较小)。图1中I期代表公有金融产权扩张阶段(1期代表改革初期政府直接控制金融的收益期，L期代表改革中期政府直接控制金融的成本迅速上升期)。在I1期由于政府效用偏好序列中的租金变量的权重很大(L1、L2很大)，故政府边际租金效用函数曲线U＇r(t)在边际效率函数曲线U＇e(t)之上，政府总效用函数的边际曲线U＇t(t)在两者之上且随着时间的推移加速下降。进入I2期政府直接控制金融的成本迅速上升直到其边际成本等于边际收益，由于政府直接控制金融的成本特别是大量的不良资产诱致的潜在金融风险已经严重威胁到经济改革的稳定，所以政府效用偏好序列结构发生变化，租金变量权重下降，效率变量权重上升(如国有银行信贷资金管理体制的改革)，尽管这些效率变量只是一些银行改革的边际调整，但政府效用结构的优化使得政府边际效率函数曲线U＇e(t)变到政府边际租金效用函数曲线U＇r(t)之上。当政府边际租金效用函数曲线U＇r(t)越过2004年这以节点时，其边际租金效用变为负值，在效率效用变量没有得到根本性的突破时，迫使政府进入Ⅱ期改革阶段，即国有银行产权多元化改革阶段。基于正向的竞争替代约束(金融风险导致的改革稳定度下降)和交易费用约束，政府效用偏好序列中的效率变量权重迅速上升，政府效用函数结构得到动态优化。2003年底开始的国有银行股份化改造便是效率导向的一次重大的制度创新(进入核心制度变迁)，于是相关曲线均发生位移，即国有商业银行的核心制度改革——多元化产权改革将突破存量边际调整的极限，使U＇t(t)、U＇e(t)、U＇r(t)均发生向上位移。特别是效率变量权重的上升使得政府效率偏好效用函数在政府效用函数结构中的相对价格上升，U＇e(t)曲线上升的幅度更大，促使了政府效用函数结构的优化。具体分析见图2。

由于在工阶段垄断性公有金融产权扩张使得国有金融组织规模扩张，推动了金融生产可能曲线右移，而政府效用函数由于直接控制金融的成本和收益发生变迁，各政府边际效用函数发生变化，从而导致政府效用偏好序列发生位移，效率偏好变量替代租金偏好变量成为政府效用函数的主导变量，政府效用函数曲线同样右移(见图3)。

在图3中，C1、C2分别表示改革初期和改革中期的金融生产可能性曲线，U1、U2各表示各期的政府效用函数，由于金融产权扩张(银行组织规模扩大)导致C1右移到C2的位置。同时由于λ3—λ6增大，效率变量权重增加，政府效用函数结构从租金偏好向效率偏好转移，导致政府效用函数结构优化，使得U1向U2移动，其切点从A点移向B点，租金减少R2—R1，其产出增加P1—P2。

四、结论

在国有商业銀行改革进程中，政府效用函数结构的阶段性特征应该给予充分的关注。

从计划经济走向市场经济的过渡过程中，过渡前后政府追求效用最大化的实现方式将发生根本性的变动，由直接控制金融获取直接收益转向间接的产权保护和市场秩序的维护以获取间接(税收)收益，期间国家在设计或推行改革的过程中，因现实的经济环境、关联的制度变迁等条件的不同，效用函数中变量的边际效用和预期支付的边际成本是变动的，最终国家将选择改革的边际效用最高而预期支付成本较低的改革行动。因此，当租金最大化效用函数诱致的金融风险在旧制度框架内无法化解时，出现现有制度成本(包括经济成本和政治成本)远远大于制度收益的非均衡现象时，政府效用函数结构必然从租金导向向效率导向发生转移，政府必然推进国有银行核心制度变迁——产权改革，实施效率型国有银行制度创新。