乡村医疗卫生保障状况思索

建立和完善新时期农村医疗卫生保障体系，是实现农业增收、农民安居乐业，全面建设小康社会和构建和谐社会的重要举措。改革开放以来，中国农村发生了巨大的变化，经济有了长足的发展，然而，经济的发展并没有给农民在看病问题上带来太多的实惠。我国人口占世界的22％，但医疗卫生资源仅占世界的2％。就这仅有的2％的医疗资源，其80％都集中在城市。在广大的农村，社会保障体系基本上处于“空白地带”。疾病，像一把利剑挂在农民兄弟的头上“，看病难、看病贵”是目前中国农村比较普遍的现象。因此，新型农村合作医疗应运而生。新型农村合作医疗制度是一项由国家资助，政府组织，群众适当投入为主要形式，以统筹解决农民大病住院医疗费用，缓解因病致贫、因病返贫问题，提高农民群众抵御风险能力，减轻因病造成的重大经济负担。近年来，宁夏中宁县在农村医疗卫生保障体系建设和完善方面做了大量工作，进行了积极的探索，取得了明显的成效，但同时也存在着一些不容忽视的问题。在推进新农村建设的历史进程中，究竟如何进一步建立和完善农村医疗卫生保障体系，促进农村经济又好又快的发展，是事关“三农”问题破解的一个重要课题。在调查中我们采取进村、入户、访谈问卷调查形式，就中宁县舟塔乡田滩村的新型农村合作医疗制度建设进行了专题调研。

一、中宁县基本概况

宁夏回族自治区中宁县是国务院命名的“中国枸杞之乡”，是世界枸杞的发源地和正宗原产地。县内四面环山，黄河横贯其中，土地肥沃，沟渠纵横，林茂粮丰，鱼儿逐波，95%以上为自流灌溉，盛产枸杞、红枣、粮油、瓜果、畜禽等产品，是全国枸杞、商品粮、瘦肉型猪生产基地县、经济林建设先进县，素有“塞上江南、鱼米之乡”的美称。中宁县隶属地级中卫市管辖，地处宁夏回族自治区中部、宁夏平原南端，黄河青铜峡上游。中宁县辖5个镇、5个乡、112个行政村。2008年底全县总人口30.9万人（其中：农业人口20.43万人，占全县人口的66%；汉族占83.2%，少数民族占16.8%）。2009年，全县地区生产总值达44.6亿元，增长10.7%；工农业总产值达51.4亿元，增长24%；地方财政收入达1.53亿元，增长14.5%；农民人均纯收入达3997元，增长11%；城镇居民人均可支配收入达9468元，增长20.5%。

二、中宁县新型农村合作医疗制度概况

㈠医疗资源得到有效的利用全县有各类卫生机构197个，拥有医院病床530张。各医疗机构全年完成诊疗次数46.37万人次；收治入院人数1.53万人次。在此基础上，2009年又投资79.6万元，完成了125所村卫生室标准化建设，并对全县2家卫生服务中心进行功能调整，医疗资源得到了更有效的利用。㈡农村合作医疗覆盖率高中宁县坚持“以收定支、保障适度、收支平衡、略有节余”的原则，从2005年开始实行新型农村合作医疗，2007年中宁县农村合作医疗覆盖率已达到100%，参加农民为193300人，基金总额为1057万元，人均筹资额10元（2008年增加为20元）。㈢农民对新型农村合作医疗制度态度积极调查的所有农民都对“新农合”予以积极肯定，认为该制度的确在一定程度上减轻了他们的医疗费用负担。

三、中宁县新型农村合作医疗制度存在的问题

通过实地调研，我们可以发现，新型农村合作医疗制度建设总体进展顺利，较好地缓解了农民“因病致贫、因病返贫、小病不治、大病硬抗”的问题，受到了农民群众的欢迎。但受经济基础差、筹资机制不完善、管理经办机构建设滞后、农村卫生技术人才匮乏，特别是业务经费水平偏低等因素的制约，总体上还是比较脆弱的，一些困难和问题亟待解决。

㈠宣传力度不足在本次调研的过程中，我们发现，有一部分农民并不是非常理解新型农村合作医疗，仅仅是响应领导号召加入新型农村合作医疗，对新型农村合作医疗带给他们的实惠也不是很关心，甚至出现忘记自己把医疗证放到哪里的，有些年轻力壮、身体好的农民存在一定侥幸心理，不愿参加新型农村合作医疗，认为自己年轻、身体好，不会得病，白交冤枉钱。可见农民群众对新型农村合作医疗的认识还是不够深入。究其原因，还是部分乡村干部对新型农村合作医疗政策抱着完成任务的思想，导致新型农村合作医疗宣传走过场、不广泛、不深入。

㈡农村医疗卫生技术人才匮乏近年来随着各级政府不断加大投入，使农村医疗卫生机构的硬件设施有了改善，但由于乡镇和村级医疗卫生机构缺乏吸引力，技术人才严重匮乏，特别是全科医生和技术带头人匮乏更加严重。本次调查的田滩村卫生室，是类似“祖传”的经营方式，卫生室所有者是一名还未取得医师执照的大专毕业的年轻医生，他的母亲是该村著名的赤脚医生，除此之外该卫生室再没有其他的医疗卫生技术人才。

㈢农村医疗机构趋利问题仍未解决经过实地调查和查阅资料，我们发现该县的农村医疗机构，特别是乡镇卫生院编制少，财政保障机制不健全，一些机构还存在过度医疗等趋利倾向，一些县、乡医院存在过度医疗问题。如“软组织挫伤住院6天”“、牙髓炎住院4天”“、上呼吸道感染住院一周”等等。

㈣长效稳定的筹资机制尚未形成目前，新农合资金筹款多少、是否增加，既没有法律制度约束，也缺乏长效筹资机制，在很大程度上取决于各级政府重视程度。去年，该村新农合筹资标准虽已提高到100元，但与城镇职工和城镇居民医疗保险相比差距仍然较大，并且实行一年一次收费，筹资成本高，参加新型农村合作医疗人群不稳定，保障能力较弱。

㈤信息化建设相对滞后，管理成本高新型农村合作医疗信息平台建设进展缓慢，全中宁县都还没有建立信息管理平台，在报销过程中存在手工操作、信息不准确、不安全等问题，造成群众报销不方便、管理成本高、监管困难。在资金管理方面风险较大，一是怕基金崩盘，二是怕基金沉淀。

㈥报销和大病医疗救助制度有效衔接需加强尽管全面实行了新型农村合作医疗，并且制定了《农村特困户和特重大疾病医疗求助办法（试行）》，但是，在具体工作中，发现有部分老百姓得了大病，对这个政策还不是太了解，对怎么报、报多少这些实际问题还是比较茫然，使这项惠民政策未落到实处，不能从根本上解决一些患有重大疾病的患者负担较重的问题。

㈦基金征收难度大目前全村新型农村合作医疗参合率达到90%以上，这一惠民政策应该说很受百姓欢迎，但在实际工作中，存在一些问题。一是农民对健康认识不到位，风险意识差；二是由于制度还不健全、服务不到位，导致今年参加，明年退出的现象发生。加之农村有很多外出务工人员，导致人口流动性大，这也对整个新型农村合作医疗基金征收造成困难。

㈧保障范围有盲点调查中我们发现，目前实行的“新农合”对于普通农民来说适用范围上还存在欠缺。新农合现在对于大病的保障程度比较高，群众非常认可，但是在小病以及更重要的日常买药方面上“，新农合”就显得效果不大。

四、完善新型农村合作医疗的对策与建议

㈠加强宣传，正确引导一是宣传工作人员要吃透精神，掌握政策要领，清楚“新农合”现阶段主要是防止因病返贫，而不是全面实行免费医疗；二是宣传不仅面向农民，还要面向涉及“新农合”的领导、工作人员和医务人员；三是宣传方式上注意做到集中宣传和经常性教育相结合，走村进户把道理讲清，把政策宣传与服务指导相结合，从而增强农民自觉参合的主动性；四是要加强农民的风险共担意识，做到风险共担，利己利人。

㈡努力培养提高农村卫生人员工作素质建议卫生、财政、教育等部门，借鉴稳定和培养农村教师队伍的做法，研究制定切实可行的稳定和培养农村卫生队伍的政策法规，提高乡、村医疗卫生人员的工资和生活待遇，逐步做到国家对村医生的补贴和待遇不低于原村教师的水平。同时，参照农村师范教育的做法，为农村免费定向培养卫生人才，并建立相应的激励和约束机制，为农村基层培养一批留得住、用的上、有相应技术水平的农村卫生人员。

㈢理顺体制，灵活机制，轻装上阵建议自治区编办会同财政、卫生部门，尽快出台加强新型农村合作医疗管理经办机构建设的指导性意见，明确各级管理机构和经办机构的职能定位、编制标准以及工作经费的保障机制。由于历史原因，乡镇卫生院因基本建设、附属设施医疗设备等造成现有债务，全区药品实行“三统一”以后，卫生院收入很少，化解债务困难很大。自治区政府应参照义务教育债务和乡镇行政债务的化解办法，将乡镇卫生院债务给予化解，以便卫生院能够轻装上阵，更好地为新农合服务。

㈣改进征收办法做好配套服务应尽快建立一套随着经济社会发展而增长的筹资机制，多多征求农民意见，改进征收办法，在征收时间和地点上提供更高的自由度和灵活度，允许一次缴清多年或者临时欠缴，开设专门的办事处或者服务大厅等，这是使新型农村合作医疗健康、持续发展的基础。

㈤加大建立信息化平台的投入力度建议加大建设县乡新型农村合作医疗信息网络投入，实现新型农村合作医疗管理数字化、信息化、科学化，提高新型农村合作医疗工作效率和服务水平。指导和规范新型农村合作医疗信息化建设投入和指导力度，推动新型农村合作医疗信息平台建设，尽早实现当地新型农村合作医疗联网运行，提高工作效率。

㈥实施更灵活的新型农村合作医疗不应该把新型农村合作医疗的补偿条件和补偿标准过于指标化，在目前新型农村合作医疗还不是很完善的情况下，过于僵死的条文很容易产生实施的空白和不合理不公平之处。应该制定更为全面详细的补偿细则，在容易产生争议的案例中应该具体情况具体分析，充分考虑农民的自身情况，实行更为人性化的补偿方案。新型农村合作医疗制度是党和政府的惠农举措，其覆盖面之广，发展之迅速，已成为当今社会的热点。经过了五年的积极实行，中宁县田滩村的新型农村合作医疗已经初具成效。所有被调查的农户都对新型农村合作医疗的医疗保障作用给予了积极的肯定。新型农村合作医疗通过村民互助和政府补助形式的共同作用，为广大农民提供了从未有过的强力医疗保障，是国家在建设社会主义新农村道路上的重要创新。