推进农业水价改革思路

农业水费是农民从事农业生产的必要投入。合理的农业用水价格是保障农田水利工程正常运行和可持续发挥效益的必要条件，是促进农业节约用水的必要手段。理论上的农业水价，至少应当补偿水利工程及末级渠系建设和运行维护的全部成本，但受农民经济承受能力的制约，水利工程供农业用水价格很难达到补偿完全成本的水平。因此，加强农业水价改革顶层设计，合理制定农业用水价格，采取综合措施保障农田水利工程良性运行，促进农业节水，提高农业用水效率，是亟待研究解决的一个重要问题。

一、推进农业水价改革的必要性和紧迫性

我国是一个水资源严重短缺的国家，人均水资源占有量仅为2100立方米，为世界人均水资源占有量的28%，且水资源时空分布很不均匀，季节性、区域性缺水问题突出。水资源严重短缺是制约国民经济可持续发展的主要瓶颈。我国又是一个农业大国，农业用水占全社会用水量的60%以上，其中90%以上用于灌溉，节水的重点在农业。然而，农田水利建设滞后，灌溉方式落后，农业用水效率低，浪费严重，进一步加剧了水资源的紧缺程度。2010年我国农田灌溉水有效利用系数仅为0.5，远低于节水先进国家0.7-0.8的水平，农业节水的潜力很大。调控水价是促进水资源节约和合理配置的重要手段。近年来，有关部门积极推进农业水价改革，其价格水平总体有所提高，部分水资源短缺地区试点实行终端计量水价制度，对规范农业水费支出、促进农业节水、提高工程运行保障能力都发挥了一定作用。但是，受多方面因素的制约，农业水价改革总体进展缓慢。据初步调查，2011年全国百家典型水管单位供农业用水价格仅比2003年提高10%，而同期城市供水价格和污水处理费标准提高40%以上。目前水利工程供农业用水价格只相当于供水成本的40%左右，水管单位亏损严重。据水利部统计，全国灌区每年亏损在210亿元左右。其中，大型、中型、小型灌区分别为70亿元、80亿元和60亿元左右。“十二五”时期，是加强农田水利等薄弱环节建设、推进水利跨越式发展的关键时期，迫切需要加快推进水利建设投入和运行保障体制机制改革。“十二五”时期，也是工业化和城镇化进程进一步加快、非农业用水需求显著增长的重要时期，迫切需要通过加强农业节水来满足经济社会发展对水资源的需求。“十二五”时期，还是我国加快转变经济发展方式的攻坚时期，迫切需要积极推进水资源及其他资源产品价格改革，促进资源节约和生态保护。因此，推进农业水价改革，逐步改变水利工程供农业用水价格长期严重偏低的状况，保障水利工程良性运行，发挥价格杠杆作用促进农业节水，刻不容缓，势在必行。

二、推进农业水价改革面临的主要矛盾

（一）目前我国推进农业水价改革面临的主要矛盾

1.上游水价普遍较低而终端水费支出不低。农业用水输送距离长，典型灌区农业用水从水库到农田一般要经过干渠、支渠、斗渠、农渠、毛渠五级渠系（斗渠以下统称末级渠系）。虽然目前灌区上游水价较低，但由于渠道输水损失大且水量损失主要由农户承担，下游终端农民最终支付的水费并不低。如2011年引滦枢纽工程供唐山市农业用水水价（渠首水价）仅为每立方米0.035元，到唐山市滦下灌区的斗渠口水价却高达每立方米0.11元，当地农民种植水稻每亩需支付水费80多元。部分提水灌区和输水距离长的地区亩均水费支出甚至超过了100元。

2.水管单位普遍亏损运行而水价上调空间有限。目前水利工程供农业用水价格普遍低于供水成本，水管单位运行维护经费不足，影响了供水工程的正常、安全运行，需要适当提高农业用水价格。但是由于农业生产效益低、农民承受能力弱，农业水价上调空间有限。据国家发展改革委农产品成本队调查：全国粮食生产平均每亩水费支出30元左右，约占亩均物质与服务费用支出的10%。干旱年份农民如多浇一遍水，每亩水费支出就会增加到50-60元。虽然近几年国家连续提高粮食最低收购价，引导粮食市场价格稳步上升，种粮收益逐年提高，但是总体仍然处于较低水平，农民对包括水价在内的农业生产资料价格上涨承受能力较弱，许多水利工程供农业用水价格10多年来难以调整。

3.上下游水价管理方式不协调，上游按方计价，下游普遍高收费。目前，灌区斗渠以上水利工程一般由县以上各级政府管理，水利工程供水价格由各级价格主管部门制定；末级渠系一般由基层政府或集体经济组织管理，水费收取标准由乡村自定，多数按亩收取。有关部门从上世纪90年代中期以来一直积极推行按方计量的终端水价制度，并得到水管单位和用水农民的普遍支持。但由于绝大多数灌区末级渠系缺少基本的计量设施，终端计量水价制度难以实施。目前除少数水资源紧缺地区和个别试点地区实行终端计量水价制度外，大部分地区仍延用斗口甚至支渠口按方计价、终端按乡按村按亩平摊水费的做法，造成农业水价在上下游管理方式上不一致，影响了价格调节作用的发挥。

（二）我国农业水价存在问题的深层次原因

1.农田水利工程设施建设滞后。国内多数灌区水利工程建于上世纪50-60年代，普遍为未衬砌的土渠，建设标准低，配套不完善。经过几十年的运行，渠系漏损严重。近年来，虽然国家加大了投入力度，大中型灌区干渠等骨干工程的状况有所改善，但是仍有相当部分干支渠处于老化失修和不配套状态，末级渠系状况更加令人堪忧。目前全国约85%的斗渠和95%的农渠为土渠，基本没有衬砌，渠道淤积严重，有的灌区甚至没有末级渠系。2010年，我国农业灌溉用水有效利用系数平均只有0.5，一些灌区甚至低至0.2-0.4，农民用1方水至少要购买2方水，相当于多支付了1倍以上的水费。渠系老化毁损越严重、输水距离越长，农民水费支出就越多。

2.农用水利工程正常运行维护保障机制尚未建立。农田水利工程是农业综合生产能力的重要组成部分，在保障国家粮食安全方面发挥着重要作用，具有很强的社会公益性。但是，目前农用水利工程建设和运行的保障机制尚未真正建立起来。在很多灌区，农业水费是水管单位的唯一经济来源。由于现行供农业用水水价远远低于供水成本，许多水管单位没有足够的资金来维护水利工程正常运行，只能采取只用不修的“榨取式”经营方式，造成水利工程老化破损严重，灌区面积萎缩，水费收入进一步减少，形成恶性循环。例如，陕西省最大的宝鸡峡灌区，全部为农业供水，水价仅为供水成本的20%左右，2010年水费收入1300多万元，尚不够发放职工工资，更无力维修养护渠道，致使工程设施破损速度大于改造速度。末级渠系历来主要依靠群众投资投劳进行管理维护，全面取消农业税和“两工”后，末级渠系管护主体缺失，处于“农民管不了、集体不愿管、国家管不到”的被动状态，进一步加剧了末级渠系的损毁。

3.农民水费支付意愿降低。农村税费改革后，大多数地区农民每年需要向乡镇政府和村级集体经济组织交纳的费用仅剩水费一项。同时，近年来国家不断加大强农惠农政策力度，实施粮食直补、良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴，许多农民对仍然收取农业水费不理解。加之，一些地区在风调雨顺年份只依靠自然降水就可以满足农业灌溉需要，农民抵制和拒交水利工程农业水费的现象普遍存在。此外，农业供水服务缺乏保障，用水计量设施不完善，也削弱了农民缴纳水费的积极性。湖南郴州市桂阳县莲塘水库灌区，2005年农业税取消之前，水费收取率基本在60%以上；2005年急剧下降至19%，2007年以来只有2%。

三、推进我国农业水价改革的基本思路

推进农业水价改革，应当统筹兼顾、因地制宜、稳步推进。农业水价改革涉及农田水利投入体制、财政补助机制、水利工程管理体制等诸多方面，是一项复杂的系统工程，不能就价论价，必须采取综合措施，多管齐下，协调配套。我国地域辽阔，各地水资源和水利工程状况、经济社会发展水平、用水条件、种植结构等差异较大，南北方、东中西部地区面临的问题千差万别。推进农业水价改革，要因地制宜地确定不同地区的具体改革方式、路径和步骤，不能搞“一刀切”。农业水价改革是一项长期工程，不能寄希望于一蹴而就，要立足我国国情，正确处理好促进水资源节约和保障农业用水需要的关系；正确处理好保障水利工程正常运行和保护农民利益的关系；正确处理好政府、社会和农民的关系；正确处理好短期利益和长远利益的关系，有计划、分步骤地推进农业水价改革。推进农业水价综合改革的基本思路是：“渠系改造到田，财政补贴到位，工程运行正常，水价监管到户”。设施建设是基础，财政补贴是保障，加强管理是关键。这里的设施建设既包括骨干工程建设，也包括末级渠系及计量设施建设；财政补贴既包括对水利工程全部公益性支出的补贴，也包括对部分经营性支出的补贴；管理既包括对农业水价的管理，也包括对水利工程和末级渠系运行维护的管理。主要内容是：

1.加大农田水利基础设施建设投入力度。认真落实2011年中央1号文件精神，在全国大规模开展农田水利建设，加强末级渠系和计量设施建设，着力提高农业灌溉用水利用系数。进一步完善公共财政投入为主的投入稳步增长机制，大中型灌区骨干工程建设和更新改造，应主要由中央和省级财政共同承担；对于大中型灌区末级渠系以及小型灌区等小型农田水利工程的建设和改造，应加大财政奖补力度，吸引社会资金，形成政府支持、农民投入、社会参与的新格局，切实加快水利建设改造步伐。

2.加强农业水价管理。在建设和完善末级渠系计量设施基础上，根据农民意愿和工程条件，因地制宜地逐步推行水利工程水价加末级渠系水价的农业用水终端计量水价制度，农民用一方水，交一方钱，多用多交，少用少交，促进农民节约用水。考虑到渠系改造后，水量损耗降低，农民实际购买的水量减少，如果农业水价保持不变，水管单位水费收入也会相应减少。因此，应充分利用渠系改造减少水量损耗所腾出的空间，按照既要使农民实际水费支出有所下降、又要保障工程良性运行的原则，适当提高水利工程供农业用水价格，合理制定末级渠系水价，使水利工程供农业水价逐步反映其供水成本，使末级渠系水价能够保障工程正常运行维护需要。在此基础上，合理制定终端水价，提高地方政府、社会资金和农民投资建设农田水利设施的积极性，提高水管单位和农民节水积极性，促进农业节水和水资源优化配置。

3.建立农田水利工程运行管理财政补贴机制。尽快建立充分体现农田水利工程公益属性的财政补贴机制，对于水管单位因农业水价难以调整到位而造成的政策性亏损，由财政予以全额补贴。明确公共财政分担水利工程运行维护成本的基本原则，合理确定分担比例和具体补贴办法。足额落实灌区公益性工程的维修养护经费和人员的基本支出，完善中央财政转移支付补贴中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费的政策。

4.健全末级渠系产权制度。建立“产权明晰、责任明确、管理民主”的末级渠系产权制度。末级渠系由社会投资人或农民出资建设的，明确其产权归出资人所有；末级渠系由政府建设的，明确其产权归农民所有并由规范化建设的农民用水合作组织代为行使出资人的权利和义务，地方政府颁发相应产权证书。总之，要通过合理的产权制度安排，使出资人或农民真正成为末级渠系的产权主体和管理运营主体，实现责权利统一，建立有利于末级渠系建设运行维护的长效机制。

5.深化水利工程监管体制改革。针对不同类型工程特点，在分类定性基础上落实水利工程管护主体、管理责任和管理经费。深化国有水利工程管理体制改革，进一步推动国有水利工程运行管理和维修养护分离，精简机构人员，加强成本约束，提高养护能力。加强政策支持力度，积极引导建立以农民用水户协会为主要形式的农民用水合作组织，全面推行农民用水自治。

6.加大节水宣传和水费监管的力度。更加广泛深入地在广大农村开展节水宣传，通过群众喜闻乐见的形式，让农民充分了解水资源的稀缺性，树立“水是商品、是农业生产资料”的观念，提高农民用水付费、节约用水的自觉性，为推进农业水价综合改革创造良好的环境。全面推行农业用水明码标价制度、一票到户制度、水费公示制度，加强价格监督检查，依法查处各种搭车收费、截留挪用等违法行为，规范水费收缴秩序。