论法治GDP理论研究

摘要：本文从法治GDP提出的背景及意义，分析法治GDP的基本涵义和属性，进而阐述法治政府考评体系的构建原则、目标设定，以及与创建全国法治县的关联性等内容。

关键词：法治GDP法治政府考评体系

随着法治政府建设的不断推进，法治GDP的概念由马怀德等一些专家学者提出，并得到不少地方政府和学界的认同，但对法治GDP的理论探讨和系统研究不多。如何在现行政绩考核体系的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础上再增加一个法治指标（即法治GDP），如何探索建立制定科学的法治GDP考核指标体系，以综合评价一个地区法治政府水平，并作为衡量各级政府、官员政绩的重要指标之一，是各级政府对行政机关实现行政权力运行自我监督的有效途径，是落实依法治国基本方略的一项重要举措和推动力，对于加快法治政府建设、构建和谐社会具有重要的理论和现实意义。我国如能将法治GDP纳入政绩考核，将是一次自我革命。

一、法治GDP论提出的背景和意义

（一）法治GDP论提出的背景

2004年3月,国务院颁布《全面推进法治政府实施纲要》,确立了建设法治政府的目标。2008年5月,国务院作出了《关于加强市县政府依法行政的决定》,明确提出要建立法治政府考核制度。中国的法治政府建设如今已进入到了一个厉行实践、量化评估的阶段。推动法治发展，建设法治政府，仅凭公众日益高涨的维权热情显然是不够的，必须从我国实际出发，抓住行政主导社会经济发展的特点，以全新的政绩观为突破口，把法治引入政府官员的政绩考核体系，从而激发起各级政府推动法治的热情，使法治的推行由被动转为主动，高度重视包括法治在内的社会发展、文化发展、政治发展等其他指标。

法治政府考核评价体系应当是政府内部考核和社会公众评价的有机结合体。法治政府考核既应包括上级行政机关对下级行政机关的考核，也应当包括同级人大和政协对政府的监督。同时还包括外部监督、行政复议和行政诉讼以及国家赔偿等方面，还有社会公众对政府法治政府水平的评价。目前，有些地方和专家学者提出了法治GDP的概念，但没有对法治GDP的涵义、特征、属性及内容作理论探讨和系统研究，认识初浅，有待完善和提高。

（二）法治GDP论提出的意义

GDP是衡量一个国家经济发展水平的非常重要的指标，也是目前我国各级官员政绩考核的最重要指标。但经济指标不能取代其他指标，特别是社会发展、政治发展以及文化发展等方面的指标，学术界由此提出了各种各样的指标，包括国家环保总局提出的绿色GDP，以及其他人提出的民生指标、人文指标等。因此，仅以GDP衡量一个国家的发展水平是不够的，应综合考虑各种因素，而法治是影响一个国家发展的最重要因素之一，法治化水平的高低更能够显示一个国家的政治、经济、文化、社会等各个方面的发展水平。其实，GDP是GDP，法治是法治，但仅仅说法治是政绩考核的重要组成部分，很难被人重视。“法治GDP”这个形象的说法，人们容易理解、接受和重视，其目的是为了引起政府部门对法治的关注，提醒政府要象重视经济GDP一样重视法治政府建设，从而不断增强一个地区或行政首长抓法制建设的紧迫感和责任感。

法治GDP论提出了又一个崭新的政绩观，法治政府是现代政治文明的重要标志，树立新的“法治GDP”政绩观，用“法治GDP”来评价和推动我国经济社会的全面发展，这在法学理论领域、实践领域都具有深远的意义，我国如能将法治GDP纳入政绩考核，将是一次自我革命。

建立法治政府考核指标体系是检验法治政府成效的重要标准，是建设法治政府的重要保障，是法治GDP论的具体实践，不仅能够对政府和部门法治政府的水平、成效做出正确评价，而且能够直接为各地区各单位开展法治政府工作的阶段性发展目标的确立提供客观依据，预测该地区法治政府的发展态势和未来走向，还有利于法治政府各项制度的改革和完善。

二、法治GDP的涵义及特性

（一）法治GDP的基本涵义

法治的基本解释是依法治理，其涵义指以民主为前提和基础，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。法治是相对于人治而言。法治GDP由经济GDP引申而出，并非严格意义上的经济学或法学概念。

本文把法治GDP的概念界定为：法治GDP是指由有权机关或咨询机构制定的一整套科学考评指标体系所量化出的能综合反映和评价一个地区某一时期政府法治水平的法治指数。它是由有权机关或咨询机构对行政机关或部门开展法治政府工作所确立的各级各类目标进行量化形成的综合性法治指数。通过法治GDP的量化不仅能反映出一个地区（行政机关或部门）一定时期内的法治政府总体状况和实际水平，确定其推进法治政府的进度；也能在量化的过程中，找出存在的问题和改进的方向。

这一定义包含以下涵义：一是指标体系的制定主体是有权机关或咨询机构。有权机关制定的指标体系，具有一定的强制性，可以对辖区内的所有行政机关和授权组织的法治政府情况进行考核评价；咨询机构制定的指标体系，既可以受有权机关委托、也可以视社会需要对一定区域内的行政机关和授权组织的法治政府情况进行考核评价。二是指标体系的考核评价对象，是行政机关和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织。三是法治GDP最终反映为一个综合性法治指数，是对行政机关或部门开展法治政府工作所确立的各级各类目标进行量化形成的。四是通过对考核评价对象的法治政府工作情况进行考核，就能够对该考核评价对象的实际工作情况进行客观、公正的分析、评价、判断。

（二）法治GDP的基本属性

“法治GDP”其实是反映一个地区某一时期政府法治化水平的法治指数。它具有量化性、考核性、目标性和推动性。

1.量化性。法治GDP是指能综合反映和评价一个地区某一时期政府法治化水平的法治指数，是政府法治建设的指标化。由于指数和指标都是可以量化的，因此，法治GDP可以量化，具有量化性。

2.考核性。引入法治GDP的概念，将一个地区、一个城市的法制建设同经济建设同等重视，纳入各级政府及行政首长的绩效考核，作为衡量政绩的一个重要方面，从而使法治GDP与经济GDP一样都可以考核，具有考核性。

3.目标性。法治GDP通过法治指数把法治政府总体目标、具体目标实施状况进行量化。量化的前提是必须建有一个各级各类法治政府工作目标可供考核，因此，可以说法治GDP具有目标性，或者说目的性。

4.推动性。法治GDP有一个量化结果，能够对政府和部门法治政府的水平、成效做出正确评价；在量化过程中也能够为各地区各单位开展法治政府工作的阶段性发展目标的确立提供客观依据，反映该地区法治政府的发展态势和未来走向，有利于法治政府各项制度的改革和完善。法治GDP成为法治政府建设的长期推动力量，具有推动性。

（三）法治GDP的基本功能

1.评价功能。法治GDP能够科学地考核行政机关推进法治政府的成效，对行政机关开展法治政府的情况具有衡量评价和判断鉴定的作用。

2.引领功能。法治GDP能够为法治政府的推进提供现实的内在动力和基本的行为模式，从而指引和领导行政机关全面推进法治政府。

3.考核功能。法治GDP可以作为考核行政机关的重要依据。通过考核评价，真实地反映行政机关的法治政府水平和能力，可以对各级政府和部门的法治政府水平进行排序，从而起到激励先进、鞭策后进的作用。.示范功能。法治GDP量化具体，能够为法治政府实施情况提供实践参考和检验，并在法治政府进程中发挥启示作用，从而指导法治政府工作的开展。

5.教育功能。法治GDP可以促使公务员转变行政理念，提高法治政府意识。通过加强法律、法规的学习，进一步改进工作作风，促进服务型政府建设。

三、法治GDP论的应用——建立法治政府考评体系

推行法治GDP论，施行法治政府工作量化考核，建立法治政府考评体系是必不可少，且极为重要的，也是法治政府建设长期推进的动力，具有理论和现实意义。

（一）法治政府考评体系的构建原则

法治政府考评体系，是指运用科学的标准，通过量化法治政府的各级各类目标，准确反映一个地区某一时期法治政府水平的一整套科学考评指标。该体系的构建应当遵循以下原则：

1.全面客观性原则。法治政府考核评价制度作为政府推动法治政府工作的重要抓手，必须能够发挥全面、客观衡量法治政府水平的作用。从微观上看，每个指标的设定应当能够以清晰量化的方式体现法治政府对行政机关及其工作人员的具体要求和努力目标。从宏观上看，要体现法治政府整体进程的努力方向，以及法治政府各项要求在整体进程中的地位和作用。考核评价指标体系的设置要公正，严格按照程序进行考评，力求真实全面地评价和反映一个区域或部门开展法治政府工作的状况。

2.公开权威性原则。一是考核的过程应当公开化，确保真实情况的提供渠道畅通；二是考核评价的依据应当具体化，这是保证考核评价结果权威性的基础；三是考核的结果奖惩化，建立明确的责任追究机制，保障考核不流于形式。在法治政府考核评价活动中要扩大人民群众和考核评价对象的参与度，增加考核评价工作的透明度。

3.科学合理性原则。科学性要求指标的设置具有确定性、严谨性、简明性和先进性，使考评信息的搜索、处理更加全面准确、适当。一是坚持分类原则。根据考核对象的不同特点，确定分类标准，设计不同的考核评价指标，以保证考核评价结果具有针对性；二是坚持可操作性原则。考核指标应以客观性指标和可操作的量化指标为主；三是坚持动态性原则。法治政府考评指标并非固定不变，它是随着法治政府进程的推进而不断调整、不断充实的动态考核指标；四是坚持规范性原则。考核程序的规范化程度是保证结果公正的关键。合理性要求考核评价工作解决行政合理与失当的问题。这就要求指标体系内容的设置要全面、真实、可靠，充分考虑和兼顾不同地区、不同层次、不同经济发展水平的客观条件，既能进行同类行政行为的纵向比较又能进行相邻行政行为的横向比较，既能经得起实践的检验又能经得起社会舆论的评价。

4.规范便捷性原则。考核评价工作应当在客观公正的基础上做到规范，既要有统一、合理、明确的考核评价标准，又要有严格的考核评价制度，考评标准、内容不能朝令夕改或标准多元化，更不能考评工作人治化。确有修改必要的，也要按照程序，谨慎修订。法治政府考核评价的内容要规范明确，便于分解和统计，具体标准要清晰、明确，避免过于笼统抽象或过于繁杂，方法要全面、系统，便于操作，能较好地运用到考核评价的实际工作中去。

（二）法治政府考评体系的基本构架

1.实现目标。法治政府考评体系设计要通过测评达到三个基本目标：一是要能够真实反映某一地区某一时期法治政府（行政机关）总体状况和实际水平；二是要能够反映不同地区不同时期法治政府（行政机关）总体状况和实际水平，从而量化评估对象法治政府水平的差异，进行比较分析；三是要能够反映出某一地区一个周期之内法治政府（行政机关）推进目标实现过程中的总体进程和总体水平。

2.具体设定。根据法治政府考评指标构建的基本原则，指标可分为两大类别，即：各级政府评估指标和政府部门评估指标，同时分别设定两个部分，即通用指标和专项指标。针对政府各部门的考核指标体系中，通用指标分值应当占法治政府考核总分值的60%以上。专项指标可占40％左右。针对各级人民政府的指标体系应特别确立“组织领导”、“依法履职”、“规范权力运行”、“完善行政救济”四大考核内容。同时，指标体系应当设置多元化的评估主体，既明确列出政府内部考核的责任部门，也把人大的法律监督、政协的民主监督、法院的司法监督、社会监督和其他行政机关的专项考核监督整合起来，形成共同考核的合力，多方位地促进行政机关法治政府进程。

（三）法治政府考评体系的其他问题

1.不断拓展评估的内容和主体。内容上要适时考虑法治政府的保障措施、政务信息公开、法制机构建立健全等具体情况。在主体拓展上，要考虑将同级政府的相关评估纳入法治政府评估的衔接范畴，同时注重发挥社会评估机构的积极作用。要做到考核评价主体的多元化，要增强考核评价的权威性、考核评价的针对性、务实性和考核评价结果的应用。

2.认真分析考核评价指标的特征。一是普遍性与特殊性结合。普遍性是指指标能够普遍适用于不同的区域或部门，能够反映法治政府工作的共同规律；特殊性是指对于不同的区域或部门，其指标的构成不尽相同，各俱特色。二是软指标与硬指标并存。软指标是不便于量化的指标，故又称为定性指标；硬指标是可以通过技术方法测定出结果的各个指标，由于这类指标主要运用技术测定法得出的，故可以把这类指标称为测定指标、定量指标。三是相对指标与绝对指标配合。相对指标是指两个有联系的现象数值的比率，即用相对数来反映法治政府的状况；绝对指标是反映总体单位总量或标志总量的指标，即用绝对数反映法治政府的状况。四是单项指标与综合指标衔接。单项指标是综合指标的组成部分；综合指标是指把多个单项指标组合起来，形成一个有机整体的指标体系。

3.保证指标设立的刚性和可操作性。应当研究设定依法决策的程序设定、依法决策的责任追究及后果、行政救济的程序规则和办案流程的公开化程度、行政救济的后续跟踪制度和效果等指标，尽量减少打分的随意性。考核评价指标的科学性、全面性、可操作性，考核评价的行为类型既包括行政处罚等积极行政行为，还要对行政不作为等消极违法行为的考核和监督。

4.不断完善法治政府评估的整体机制。做到日常评议与年终考核紧密结合，不断完善评估的整体机制。要在实践中研究建立一套日常考核评议的机制和配套制度，注意制度的导向性，确立与法治政府考评体系相对应的各类报表制度。

5.科学合理分类设置法治政府考评指标。法治政府考评指标对法治政府建设的推进十分重要，要在实践的基础上充分考虑不同级别、不同性质的行政机关的特点和现实，从主体、内容、方法、程序等多个方面科学设置指标，达到对行政机关法治政府情况科学考评的目的。

6.建立健全法治政府考评的保障机制。法治GDP成为考核、衡量一个官员、一个政府机构工作成绩与水准的指标，由于习惯的思维和制度的惯性，尚末在全国范围内形成共识，需要建立保障机制，使其制度化并长期化。

四、法治GDP论是创建全国法治县的重要理论支撑

2007年7月，、司法部和全国普法办下发了《关于开展法治城市、法治县（市、区）创建活动的指导意见（征求意见稿）》。开展全国法治县创建工作对全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家、贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、实施社会管理（有效治理）、推动我国宪政建设进程、深化普法依法治理、推进社会治安综合治理和平安建设，以及促进地方法治建设等都具有非常重要的现实意义。全国法治县创建工作是一个全方位、多层次、宽领域的社会系统工程，量化评估确实难度很大，但从创建工作的角度来讲，量化评估是完全必要的、可行的。需要解决自上而下如何抓、怎样评价法治县建设的工作体系问题，以及自下而上的社会评价体系问题。

由于法治GDP有量化性、考核性、目标性和推动性，说明法治GDP是可以理化考核的。法治政府建设是县域法治建设的重要组成部分，没有法治政府就没有全国法治县之说。推行法治GDP论，研究和制定科学的法治政府考评体系，是必不可少，且极为重要的，是法治政府建设长期推进的动力，是创建全国法治县的重要内容和根本举措。