略析利益集团对公共政策的作用

一、利益集团对公共政策制定的积极影响

在公共政策制定的过程中会受到多种因素的影响，这些因素的存在使得公共政策变得更加规范、更加符合多方的利益需求，同时也可能使得公共政策偏向于某一方的利益。近几年利益集团在公共政策制定过程中的地位突飞猛进，而其在这一过程中所产生的影响也越来越受大众关注。利益集团在公共政策制定过程中产生的积极影响表现为：

（一）有助于促成社会问题上升为政策问题。利益集团本身是由具有相近或相似利益的社会成员组成的，它的成员是公民，利益集团在表达自己利益诉求的同时，其实也是社会公民在表达自己的利益诉求；利益集团的首要功能就是利益的聚集与表达功能。利益集团一方面将具有共同利益诉求的个体组织起来，将分散的大众利益诉求集中，使之明确化、系统化，从而使政策问题可以引起决策主体的关注并将该问题提上政策议程。同时利益集团还通过各种不同的表达方式，如院外游说、寻找人等，将其利益诉求表达出来，进而影响公共政策的制定。“中国的利益集团通常会通过各种合法或非法途径，采取相应的措施来表达自己的利益诉求和政治意愿，并希望能引起政府重视，从而使其关注的社会问题转化为政策问题。”就比如说前不久的一次性发泡塑料餐具在长达14年被禁之后重新以合法身份进入市场。在这过程中，有媒体曾爆出这是广东省一次性发泡塑料餐具企业联合体与北京市君泽君（深圳）律师事务所签订合同，由该律师事务所与公共政府部门交涉，要求加快解禁进程的结果。广东省一次性发泡塑料餐具企业联合体通过北京市君泽君（深圳）律师事务这一人，借助人这一角色接近公共政策制定主体，将广东省一次性发泡塑料餐具企业联合体要求解禁发泡餐具的利益诉求表达出来，使有关于解禁发泡餐具的问题上升为公共问题，得到公共部门的关注，进而进入政策议程。

（二）有助于保证政策方案规划的民主科学。利益集团作为一个为本团体谋取利益的重要政治角色，它会积极参与到政府的公共政策制定过程中，以保证本集团的利益最大化。所以，利益集团参与公共政策制定过程有利于公共政策决策主体兼顾多方利益，可以扩大公民参与政治生活的范围，进而促进政府决策的科学化、民主化。“公民参与到公共政策中来己是势在必行，公民参与对于政策质量的提高和政策执行效果的改善具有不可忽视的作用。”公共政策问题一般涉及各种不同的利益主体，在我国现今的民主集中制度下，国家、政府提倡人民要有主人翁意识，积极参与到政治中来。在这种政治氛围的影响下，一项公共政策的制定和最终的出台必须始终要符合民意。所以，公共政策制定过程要听取大多数人的意见，兼顾各方的利益。政策制定过程其实就是各方利益的博弈。各方利益集团为争取各自利益，必定会提出一个既利于自己又不会受到多数人反对的方案。在这样的环境影响下，公共政策主体便有更大可能选择一个均衡各方利益的决策。这样的决策，一般来说是较为公正合理的，也能促进政府决策的民主化。同时利益集团利用自身的专业的优势及各种人力物力为政策制定者提供更科学的方案，更有利于解决政策问题。

（三）有助于加强对公共政策制定主体的监督与制约。“公共权力的寻租是利益集团谋取非法利益的基础，是导致政治腐败的根源之一。政府部门自身无法解决这些问题，所以代表群体利益的利益集团对政府决策的影响，实际上有一种对政府进行政治监督的作用，有助于提高政府公共行政透明度，规范政府行为，是从体制外监督政府、政府部门及其成员自利行为的有效途径”。[6]按照D.B.杜鲁门对利益集团的定义，利益集团是在社会中提出特定要求，具有共同态度的集团。公共政策制定主体本身也是一个利益集团，在制定政策的过程中也会偏向于本集团的利益，追求自身利益最大化，从而导致政策的偏向性，缺乏公正。但是由于其他的利益集团的参与，利益集团通过对政策制定者进行施加压力，可以使政策制定主体在制定过程中避免过分偏向本集团而忽视其他集团的利益，从而起到一个监督、制约作用。就比如说广州市2012年11月准备在白云山底下建隧道，并且该隧道会穿过广外北校区主干道-外语学院南路。而这一规划一出台，便遭受到了社会各界广议。其中，由于该隧道会穿过广东外语外贸学院北校区，该校区的老师、学生大都持反对意见。由于这一规划出台收到广外师生的一致反对，所以该规划不得不搁置，到现今仍没有表示说这一规划将会继续下去。虽然说这一规划可能会给公众从白云区到天河区带来便利，但是无疑，这一规划将会严重破坏白云山的生态环境，同时也会影响广外北校区的教学建设，科研等，侵害了广外师生的利益。由此我们可以知道，利益集团对公共政策制定主体的监督与制约作用。

二、利益集团对公共政策制定的消极影响

（一）造成了利益表达的片面性。利益集团具有利益表达的功能。政策制定过程其实是政策制定主体对其本身利益及各利益集团之间的利益均衡。而在这个政策制定过程中，每个利益集团都有各自的利益需求，在这过程中都专注于本集团的利益，在发挥其利益表达功能中具有狭隘性。并且在制定过程中，每个利益集团都在为了本集团的利益进行竞争，忽视非本集团成员的利益，同时也忽略了社会公众的利益。这样就可能会导致公众利益受到损害。

（二）使得政策的权威性受到质疑。公共权力机关是人们选举出来，代表人民来管理公共事务的，因而在人民群众中具有一定的权威性。公共权力机关是在人民的授意下，经过国家法律法规的“认证”下管理公共事务，具有权威性、法规性。而公共政策制定主体制定政策的过程中，由于这一过程是利益集团的博弈，利益集团在其中所起的作用是比较大的，往往可以左右政府的决策，这样所制定出来的政策可能会损害公众或者某些利益集团的利益，就会导致公众或者某些利益集团对该项政策产生质疑，从而“阳奉阴违”，不遵从该项政策，导致该项政策的权威性受到冲击。

（三）加剧了政策议程的不平等。在现实社会中，存在着许许多多的利益集团，而这些利益集团并不是每个都拥有着同样强大的实力，他们在掌握资源、专业知识及他们的组织化程度方面都存在着差异，而这些差异也导致他们在公共政策制定中所产生的影响具有很大的不同。“这将会进一步反映在作为社会价值的权威性分配的公共政策的效果上,进一步的加大了不同利益集团间的差别,加剧了各不同政治团体的政治不平等。”一些在资源、专业知识及组织化程度占优势的利益集团在政策制定中会产生更大的影响，他们会利用自身拥有的资源等去影响公共政策问题的提出，使其尽快提上政策议程，并在这一政策制定中影响政策制定主体，使其在制定政策时更加符合该利益集团的利益诉求。相反，对于在资源等方面处于弱势地位的利益集团则缺少了对政策的极大影响力，以致这些弱势的利益集团的利益诉求难以表达出来，即使表达出来也并不一定能够那么快的提上政策议程。

（四）影响了政策的公平公正。由于利益集团之间的不平衡性，各利益集团的影响力是不一样的。在公共政策制定中，占优势的利益集团为了实现本集团的利益，通过自己拥有的资源，对公共政策制定主体进行“权力寻租”、权钱交易或者通过其他的违法活动来影响公共政策的制定，使该项公共政策符合该利益集团的利益诉求。从而导致在这过程中，一些处于劣势的利益集团难以参与到公共政策制定中，难以表达自己的意见。这样，公共政策就变成是占优势的利益集团主导的产物，从而违背了公共政策的本质--社会资源和社会价值的分配，导致公共政策的公平性和公正性受到了极大的威胁。

三、结论

目前在我国，各种经济利益集团得到了相当大的发展。利益集团形成的初衷是为了实现各自的利益。他们利用各种资源、通过各种不同的方式作用于政府，对公共政策的制定施加一定的影响，以求达到他们想要的目的。利益集团的形成与发展在公众与政策主体之间形成了一种特殊沟通方式，它一方面整合公众的利益诉求，另一方面又利用公众来为自己谋取利益。在政策的制定中，它既有积极影响，又有消极影响。因此政府应该重视利益集团，既要发挥其在政策制定中的积极影响，又要克服其对公共政策制定的消极影响。政府应给予利益集团合法的政策地位，让利益集团更多地参与到公共政策制定中来，表达民意，为政府提供更优决策方案，并对政府部门形成一种监督与制约。专门为利益集团建立一个政治参与机制，使得政策制定主体在制定政策时既能保证利益集团积极参与政治生活，又能协调各方利益，这样政策主体才能制定出真正符合民意的公共政策。同时政府要完善公众的利益表达机制。首先建立激励机制，提高公众的表达意识，让更多公众参与到政策制定中来。其次充分利用信息社会的优势，充分利用微博等电子政务，以收集更广泛的民意，避免造成利益片面及社会不公；最后善于参考利益集团提出的方案对策，避免盲目套用以致影响政策权威。

作者：魏景容罗翠云单位：广州大学公共管理学院