煤矿安全生产机制的控制研究

1二元治理机制的提出

回首我国煤炭行业的发展历史，煤炭行业主管部门的分分合合依旧历历在目。从1949年至1975年，国家先是组建了燃料工业部，不久之后撤销燃料工业部，设立煤炭工业部，接着又是撤销煤炭工业部设立燃料化学工业部，燃料化学工业部在存在一段时间后，国家撤销燃料化学工业部，煤炭工业部又重新回到历史舞台;1988年，国家成立能源部，再次撤销了煤炭工业部，五年之后，国家决定撤销能源部，又一次组建煤炭工业部;1998年是每一个煤炭人无法忘记的一年，国家撤销煤炭部，由地方政府接管国家重点煤矿。2000年，国家设立国家煤矿安全监察局，一年后国家安监局成立，两局合署办公［1］;2005年，随着国家安监总局的成立，国家煤矿安全监察局成为其下属机构，至此煤炭行业已经没有职权统一的行业管理机构，一定程度上导致了煤炭行业管理上的不力与各职能部门之间的相互不作为，影响到了我国煤炭行业的安全生产的有序进行。这也是为何在完全政府管理模式下，由于政府机构的改革以及经常性的变动很容易造成煤炭行业上层管理机构的动荡从而进一步影响到整个煤炭行业安全生产的风险，因此，煤炭行业迫切需要一个常态化的稳定的上层管理组织，以维持安全生产监管的延续性。当然，这样的组织并非脱离政府而存在的，恰恰相反，受制于我国目前的社会体制和经济模式，它与政府是紧密相连并且同政府一样，是为整个社会而服务的，相互并存，发挥各自所长，分工明确。对于煤矿安全生产管理而言，实行煤矿安全生产的一元治理模式显然绝非治理的最佳选择，只有多角度、全方位的立体治理模式，才能实现事故处理的高效和完善，实现管理与个体的和谐互动。在国外，非政府力量参与煤矿安全生产治理在煤矿安全生产管理上发挥了很大作用，而非政府力量中的行业协会，由于其扎根在行业内部，又带有很强的自治性和民主性，形成了自身特有的优势，更是在其中扮演了很重要的角色。这也是我们为何要提出这一行业自治组织来与政府一道参与到煤矿安全生产管理中，发挥煤炭行业的自身作用，与政府共同建立起相互制约的二元制管理机制，使其应有的作用得以最佳的发挥并实现与政府力量的良性互动，使协会组织在保障矿工的生命和健康方面做出更大的贡献。

2二元模式治理下的国家主导

行业协会本质上是自利性团体，追求自我利益的最大化。因此在我们认识到行业协会参与煤矿安全生产重要性的同时，还要意识到其本身所存在的固有缺陷，毕竟行业协会的利益难以等同于于社会整体利益，行业协会也不会高尚到为了模糊的社会利益牺牲掉眼前可能既得的社会整体利益。二元式治理模式并非是一种绝对的平衡模式，二元模式的构建不是为了无限放大行业协会的地位，与政府治理相互掣肘，而是寻求两者之间的交叉与互补，形成一个立体的治理模式。

2．1对趋利性的控制

行业协会的成员企业自愿加入组建并自治运行的，对成员企业利益最大限度的维护、彰显和促进是行业协会赖以成立、得以发展的根本所在［2］。在我国煤炭工业部被撤销后，行业协会在煤矿领域的角色在实践中虽然比较模糊，但它的作用却一直是显而易见的。在中国煤炭工业协会等行业协会的协调组织下，在生产方面，通过安排煤矿高等院校与煤矿生产企业的共建，有效发挥了高校的科研资源，使得煤矿产业的科研成果能够迅速转化为生产力，加快了煤矿产业革新速度，不断提高了产业整体的生产率;在产业经济方面，在行业协会的协调下，我国的煤矿企业依照本企业的具体情况，一直保证着经济产能与效益的合理分配，有效地避免恶意竞争和价格哄抬，通过产业的整体获益进而平均到产业的个体利益上。但也正是于此，煤矿行业协会所代表的也仅限于煤矿产业这一部分社会利益，一旦这部分社会利益过度的膨胀，就很可能打破社会整体利益的均衡，挤压到其他社会利益的存在空间。在大型企业主导下的煤炭协会组织由于企业所固有的趋利性，还是会忽视经济效益与安全生产的关系，煤矿事故所造成的恶劣社会影响还是会不断发生。这时候国家的主导参与就显得很有必要性，即重点加大对中小煤矿安全治理的投资，将监督的重心放在趋利性更强、自制性较差的中小煤矿上。政府的重心在中小煤矿，而协会组织则负责去完善大型企业集团，从而形成一种交叉的二元管理模式，实现资源互补和功能效益发挥的最大化。

2．2煤矿行业内部共谋的干预

当行业效益与社会效益相权衡时，行业协会和国家往往做出的是两个截然不同的选择。的确，煤矿行业协会所想的是如何把煤炭这个产业做大做强，只有协会成员获得切实的利益，协会组织的重要性和存在的必要性才能得以体现;而国家不同，构建和谐社会是我们政府目前工作的核心，和谐是全面的和谐而不是某个点的和谐。煤矿行业协会很容易受到本行业内部占主导地位的企业的左右，在指导安全生产治理上难以做到区别对待的同时，其自身所存在的企业性也会被过度放大。煤矿安全生产治理是一个长期的过程，在这个过程中，构建一个适合于我国煤矿行业实际情况的且具有再生功能的治理机制从研究到实验改进，再到推广实行和效能体现需要大量的无回报投入，而这些投入是否能带来最终的回报其本身就是一种风险的投资。虽然从国家构建和谐社会的战略层面出发，一旦这种机制发挥作用，并有效降低了煤矿安全事故的发生率，必然能够实现难以用金钱估量的良好社会效益，但对于企业而言，这种投入就是一种投资风险，几乎每一个煤矿企业都会考虑到这种投资的回报率，甚至更多的中小煤矿根本不会去考虑这种有风险且回报周期漫长的投入。所以一旦国家所要求的安全生产投入超过其可能的预期，煤矿企业要么选择变相执行要么就选择根本不执行。国家所考虑的是社会效益，而企业追求的是经济效益，当两者冲突时，单个企业不会选择与国家进行正面的对抗，这时的企业更偏向于一种联合，通过联合所形成的影响力引起国家的重视，甚至迫使国家改变政策。无疑，作为企业联合体的行业协会顺理成章地成为这种联合的平台，成为这样的联合体的议事机构，这往往也会与行业协会期望扩大自身影响力的想法不谋而合，这对国家的整体战略规划的推行而言会形成不小的阻力。如何有效避免行业协会成为煤矿行业内部共谋的平台，减少行业协会对国家煤矿安全生产治理方针的过滤，这都是国家需要主导安全生产治理的出发点。

2．3国家主导有利于协调行业协会与专业协会之间的矛盾和冲突

在我国煤炭工业领域，中国煤炭工业协会占据主导性的地位。受国务院国资委的委托，中国煤炭工业协会负责管理煤炭行业内各个全国性专业协会，即代管协会［3］。因而就我国煤炭行业内部而言，中国煤炭工业协会与其他行业协会之间，如中国煤炭运销协会、中国煤炭建设协会等，实际上存在的是一种上下的管理关系，这也就在一定程度上造成了在煤炭行业协会领域一家独大的局面。这样的管理结构模式虽然有利于煤炭行业内部工作的统筹和运行，强化了自治层面下的行业内部纪律，避免了内部不同协会之间为了争取利益而导致的管理交叉与冲突所导致的协会组织混乱的可能性。但正是由于中国煤炭工业协会代管协会的特殊身份，在一定程度上使其在煤炭行业内的权力不断膨胀，甚至在某些领域要超过了政府的影响力，因此在煤炭安全生产治理中作为行业协会领导者的中国煤炭工业协会为了保证其在煤炭行业的权威性和主导地位，很可能会排斥或变相妨碍像安全生产协会这样的专业协会参与到煤炭安全生产治理机制的构建中，从而影响了治理机制的多样性和专业性，严重的甚至导致行业协会与专业协会双方的不作为，不利于煤炭行业的长远健康发展。国家在煤矿安全生产治理中可以有效统筹领导行业协会与专业协会依据自身组织特色和相关治理经验，发挥行业协会科研和信息优势以及专业协会的实际操作经验，双方力量都能够有效的参与到治理中去。

2．4国家主导为行业协会参与治理提供保障与支持

煤炭行业协会是基于煤炭行业的自治而参与到煤矿安全生产治理中的，虽然具有一定的正当性与合理性，但如果得不到国家的支持与保障，还是难以获得在煤炭行业内部的普遍认可。尤其是我国普遍存在的小煤窑，由于其隐蔽性，往往使得我国安全管理部门的管理触角难以触及，而地方政府为了本地区的稳定与经济上的利益，也不愿过多的问及，但众所周知，小煤窑往往有着很高的事故发生率，前几年发生的黑煤窑事件也引起了全社会的关注，导致了很恶劣的社会影响。在国家难以有效管理的情况下，属于民间自治性质的煤炭行业协会，通过内部煤炭企业内部之间关系，利用我国传统的人情社会的作用，却能够对这些监管的盲点施加有效的影响。但我们也应当看到的是，由于很多小煤窑往往都并非煤炭行业协会的会员，因此协会是很难通过内部规章与行业习惯对其进行强制性的规制的，因而这种影响的基础，即人情关系的作用毕竟是有限的，但如果煤炭行业协会的行为能够的到国家的认可与授权，产生一种官方的效力，则能够对小煤窑产生足够的威慑力，有效的填补国家的治理盲点。

本文作者：周琨吴婉婉姚凯奇工作单位：中国矿业大学