基层央行行政执法分析

一、审计发现问题的主要表现

(一)行政执法主体资格不具备。国库部门组织对某商业银行国库业务专项执法检查，检查立项单位为人民银行，但执法检查会谈纪要和工作底稿中，检查人员包含了多名当地财政局人员。非人民银行执法人员参与人民银行执法检查，不符合《中国人民银行行政执法检查程序规定》第三条和第十四条的规定。【审计分析】行政执法主体资格，是行政执法主体所具有的行政执法权并承担相应法律后果的能力，包含两层含义:一是行政执法主体能够以自己的名义行使执法权;二是行政执法主体须能够独立地对外承担由于行使行政执法权而引起的法律后果。财政局人员不是人民银行员工，无《中国人民银行执法证》，不能代表人民银行行使执法检查权。即外单位人员参与人民银行执法检查，不具备行政执法主体资格，其经办的行政执法文书不具有法律效率，易引发行政执法的法律风险。人民银行分支机构与财政部门等外单位组成联合检查组，开展业务工作检查是可以的，但不能进行执法检查。【审计建议】加强队伍建设，优化执法理念。强化业务培训，使执法者牢固树立合法行政理念，深刻认识“程序违法也是违法”，提高对行政执法程序重要性的认识和理解，切实规范各种程序要素，做到对内规范操作，对外依法履职，树立央行公信力和权威性。(二)行政相对人认定不准确。货币金银部门对某农信联社立项开展人民币收付业务及反假货币业务专项执法检查，发现其下属两家农商行分别存在未按月向人行分支机构上缴假币和单人办理假币收缴业务问题，依照《中华人民共和国人民币管理条例》第三十四条第二款、《中国人民银行关于进一步做好假人民币收缴工作的通知》第二条以及《中国人民银行假币收缴鉴定管理办法》第六条规定，对该农信联社出具并送达了给予警告并罚款的行政处罚意见告知书，最终该笔处罚未实际执行，而是改为对两家农商行分别实施了行政处罚。【审计分析】行政相对人在行政法律关系中，是与行政主体相对应的另一方当事人，独立享有行政法律权利，承担行政监管的法律义务。行政执法人员在实施行政处罚时，一定要找准行政相对人，也就是监管义务主体。如出现行政处罚对象错误，也就是行政处罚的主体错误，是根本性错误。以错误的行政处罚对象作出的行政处罚意见告知书、行政处罚决定书是不能成为执行的依据的。农信联社目前实行的是两级法人体制，农信联社和市、县级农商行均是独立的金融企业法人，依照农信联社章程规定，承担对社员社的管理、指导、协调和服务职能。由于农信联社本身不对外办理公众存贷款金融业务，因此不是人民币收付业务及反假货币业务的监管义务主体，不是该项业务的行政相对人。两家农商行具体承办存贷款金融业务，是监管义务主体，也是以上违反假币收缴相关规定的行为主体，是行政相对人。该行经研究最终认定行政处罚对象为两家农商行，废除原行政处罚告知书，重新立案分别对两家农商行实施了行政处罚。【审计建议】正确实施行政处罚。坚持以事实为依据，以法律为准绳，依法认定行政相对人，既要保障行政相对人合法权益，又要维护法律权威。(三)违规事实认定不准确。反洗钱部门将某金融机构少数金额低于1万美元的交易错误归属于单笔单日1万美元以上的跨境交易，并将其界定为“未按规定报送大额交易报告”的违法行为，与该金融机构其他违法行为一起进行了行政处罚。【审计分析】全面、客观、公正地认定事实是合法有效行政执法的基础，事实认定错误，必然导致行政管理手段、措施以及法律适用的错误，直接导致法律风险。《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第九条规定单笔或单日累计1万美元以上的外币现金收支，以及交易一方为自然人、单笔或单日累计1万美元以上的跨境交易属于大额交易，金融机构应向当地人行报告。金额低于1万美元的交易不属于大额交易，不需报告。该行将其界定为“未按规定报送大额交易报告”，是事实认定错误，不应给予行政处罚。【审计建议】行政执法人员要不断增强工作责任心，加强对法律、法规及规章制度的学习和理解，除要熟练掌握本岗位业务技能、操作规程外，还需熟悉执法程序和执法要点，该查的问题要查到位，问题要查深查实，用实际行动维护依法行政的严肃性和公正性，树立基层行依法行政的权威。(四)适用法律依据不当。支付结算部门依据某商业银行金融违法行为下达了《行政处罚意见告知书》和《行政处罚决定书》，对该行“某月26日为A公司开设基本账户，当月20日办理1笔存现业务;某月15日为B公司开设基本账户，第二天为其办理1笔转账业务;某月11日为C公司开设一般账户，第三天为其办理1笔转账业务。”等行为，定性为“违反规定为存款人办理现金存入”业务，依据《人民币银行结算账户管理办法》(中国人民银行令〔2003〕第5号)第六十七条予以罚款。【审计分析】适用法律依据不当是指行政主体实施具体行政行为没有正确地适用法律依据。行政执法如果适用法律依据不当，将导致行政行为实体性错误，作出的行政处罚决定无效，可能引发行政复议，潜在法律风险和声誉风险。该行第2、3项事实违反了《人民币银行结算账户管理办法》第三十八条“存款人开立单位银行结算账户，自正式开立之日起3个工作日后，方可办理付款业务”的规定，但此类违规行为目前暂无适用的行政处罚法律条文，因此这两笔业务不应纳入行政处罚范围，该行政处罚决定书无效。【审计建议】强化行政执法检查监督，切实防范法律风险。各分支机构法律事务部门要充分发挥在依法行政工作中的指导作用，加强对执法文书的审核把关和依法行政工作的监督检查，切实履行行政处罚合法性、合理性的审核职能。(五)应罚而未罚。货币金银部门执法检查发现某商业银行的经办人、复核人未在假币收缴凭证上盖章，假币实物未加盖‘假币’章等不合规行为，未按照《中华人民共和国人民币管理条例》和《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》作出相应的行政处罚。【审计分析】行政不作为是指行政主体因不履行法定的义务而构成的行政违法。行政执法主体人对应行政处罚的问题未实施处罚，也无免于行政处罚的依据和相关证明材料，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定属于“不履行法定职责的”的行政违法。金融机构存在“发现假币而不收缴的、未按照规定程序收缴假币的、应向人民银行和公安机关报告而不报告的、截留或私自处理收缴的假币，或使已收缴的假币重新流入市场的”等行为，尚未构成犯罪的，按照《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》(中国人民银行令〔2003〕第4号)第十七条规定，中国人民银行应对金融机构给予警告、罚款，并责成该金融机构对相关主管人员和其他直接责任人给予相应纪律处分。如应罚未罚，又无正当理由，属于行政不作为，是行政违法，可能引起行政复议，存在潜在法律风险和声誉风险。【审计建议】优化执法理念，使行政执法人员深刻理解并树立“金融行政执法必须遵循法定程序”的观念，提高对行政执法程序重要性的认识，切实规范各种程序要素。(六)同案不同罚。某行综合执法检查发现，A行某分行和B行某分行均存在未按照规定报送大额交易报告或者可疑交易报告的违法行为，最终只对A行作出了行政处罚。【审计分析】行政执法自由裁量权是在法律规定的幅度和范围内，行政机关依据法定职权和法定条件，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。自由裁量权是现代行政权力的核心，是一种实质性的行政权力。合理行政的核心内容051就是依法正确行使自由裁量权。行政机关在实施行政管理和行政处罚时，应当遵循公平、公正原则。行政机关对于违规情节和危害后果相近的违法行为，如自由裁量权运用不当，适用的违规依据和处罚依据不同，则问题定性、行政处罚种类和幅度不同，行政处罚就会有失公平，造成同案不同罚，影响行政执法活动的公正性和廉洁性。A行、B行均存在未按照规定报送大额交易报告或可疑交易报告的违法行为，该中支对A行作出了行政处罚，对B行未实施行政处罚，同案异罚，有失公允，潜藏法律风险和声誉风险。自【审计建议】牢固树立合理行政理念，建议行政机关依照相关规定制定行政处罚自由裁量权标准，细化自由裁量权。行政机关通过立法立规，建立基准制度、细化标准、规范程序等，规范行政处罚自由裁量权工作，使行政约束变为法律约束，以减少自由裁量权的滥用，使执法者公平、公正执法，不断优化行政管理环境。

二、原因分析

(一)执法人员素质有待提高。一是依法行政观念淡薄。有的执法检查人员认为基层央行执法检查只是走走过场，不重视执法检查工作程序，出现处罚对象定位不准问题;有的执法检查人员认为行政机关实施的执法检查，即使检查程序存在瑕疵，只要不作出行政处罚，执法对象也不会提出异议，就不存在行政复议和行政诉讼风险，导致应罚未罚、无依据减轻处罚等问题时有发生。二是业务素质不过硬。基层央行执法检查人员大多为业务部门工作人员，有的法律知识相对欠缺，对执法检查过程中可能出现的法律风险未有充分的认识和了解;有的央行业务知识不精，部分基层央行执法检查人员是临时抽调的，对执法检查的业务领域不一定熟悉;有的执法检查人员虽对执法检查的业务领域熟悉，但由于长期从事专项业务工作，容易以习惯代替制度，以感情代替规章，导致违规事实认定不准确、应罚未罚、无依据减轻处罚、同案不同罚等问题产生。(二)行政权力缺乏有效监督制约。基层央行现有的行政权力包括行政许可、行政检查、行政处罚等，其中行政检查和行政处罚是最能体现监管权威的两大行政权力。目前基层行的行政检查和行政处罚权力基本上集中在同一个部门，办案人员既行使检查的职能又行使处罚的职能。有的行虽设有法律事务部门，但依法行政监督职能未能得到充分发挥。这种“查罚一体”的管理模式，由于缺乏相互制约和一定透明度，易出现处罚定性、定量不准现象，不利于行政执法工作的程序化、规范化和科学化，不利于行政检查和处罚工作的严密性和准确性。从近年辖内依法行政审计发现问题来看，在依法行政内控机制建设、审核检查、案卷评审方面存在问题占比超50%，说明各级分支机构在依法行政活动中未能有效履行法律事务把关、监督职能。(三)执法瓶颈有待突破。目前基层行依法行政过程中，“重检查、轻程序，重问题、轻取证，重现场、轻档案”问题是主要的法律风险。由于部分执法人员凭经验行政、依习惯执法，造成行政程序执行不严谨，部分执法职能未能完全履行到位。执法检查程序的时限性、取证的规范性、检查档案的完整性等方面问题，依然是基层央行行政执法工作的薄弱环节。

三、相关意见及建议

(一)加强普法培训，优化金融执法环境。一是深入开展金融法律宣传，树立依法行政理念，丰富普法宣传培训，专家讲座、短期授课和脱产培训等方式相结合，强化法律学习培训，重点学习《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规，使执法检查人员熟练掌握相关专业技能和执法要点，筑牢依法履职基础，建立法治央行长效机制。二是优化执法理念，持续增强执法人员风险责任意识，使其牢固树立“程序违法也是违法”“金融行政执法必须遵循法定程序”理念，提升执法人员自由裁量权合规使用意识，确保行政执法合法性和公正性。(二)加强制度执行，规范行政执法行为。各级分支机构一是要严格执行执法程序，规范执法检查业务操作，做到执法程序合规、手续到位、文书合法、处罚得当，规避执法行为的操作风险、法律风险和声誉风险。二是要加强对证据资料的收集与整理，确保取证严谨规范、充分完整、合法有效，促进行政执法高效履行。(三)加强监督制约，全面提升执法水平。一是建立健全金融行政执法监督机制，充分发挥分支机构法律事务部门的法律审查和指导作用，发挥内审部门的审计监督职能和监察部门的执法监察职能，实行执法行为再监督，进一步规范、监督基层央行行政权力的行使，科学构建权力制约机制，使监督管理职权的行使程序化、规范化。二是完善行政执法评价体系，定期开展执法效能评估，将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩，促进金融行政权规范运作。(四)加强制度建设，促进行政执法规范。一是为体现行政执法公平、公正，建议总行依据《中华人民共和国行政处罚法》，按照执法检查、行政处罚、罚款收缴三权分离原则，修订完善《中国人民银行行政处罚程序规定》和《中国人民银行执法检查程序规定》，切实规范行政执法活动，预防行政行为的法律风险。二是健全央行各项业务的行政处罚自由裁量权标准，细化自由裁量权，督促基层央行合理行使行政处罚自由裁量权，促进行政处罚进一步规范化。三是修订完善行政处罚委员会相关制度规定，扩大基层行行政处罚委员会审议范围，适当降低上会金额标准、免予或减轻处罚情况均须上会，充分发挥行政处罚委员会的集体决策作用。

作者:徐晓峰 单位:中国人民银行长沙中心支行