非营利组织提供农村公共文化服务的思考

非营利组织也被称为“非政府组织（NGO）”、“第三部门”，它是依法成立的，不以营利为目的，具有独立性、志愿性并致力于解决各种社会性问题的非政府组织，其中非政府性、非营利性、志愿性是它的主要特点。当前，我国非营利组织发展很不成熟、也不规范，在提供农村公共文化服务的过程中存在很多的困境。需要我们从多层面进行探讨，并提供改善路径。

一、非营利组织提供农村公共文化服务的可行性分析

（一）现实需要

一方面，作为公共物品中的一种，农村公共文化服务更多倾向于是一种精神和知识“产品”，看不见摸不着[1]。因此，公共文化服务必须坚持把社会效益放在首位的原则，但是，公共文化服务又属于“第三产业”[2]，是由文化工作者创造出来并提供给服务对象的，这决定了公共文化服务具有商品属性，也可以用一定的货币进行交换，形成一定的经济效益。另外，农村公共文化服务还具备农村地域性特点，我们更要突出其社会效益，防止商业对农村文化的过渡“侵蚀”，避免农村公共文化服务过分向经济效益倾斜。另一方面，我国有八亿农民，为满足农村文化市场、丰富乡村文化生活、满足人民群众精神文化需要，建设和谐农村，这都决定了非营利性组织将成为提供农村公共文化服务的重要补充。

（二）组织优势

1.亲和力优势

非营利组织具有很好的亲和力，在谋求社会正义和经济公平，维护社会整体利益乃至全人类共同利益的目标下开展活动，这一形象对农民独具亲和力，农民愿意加入并接受这些组织提供的服务，更容易获得农村居民的信赖，从而使其更方便深入到农村社区中开展各种文化活动。具体来说，与政府相比，非营利性组织的亲和力优势主要体现在非营利组织是一个公益性组织，它以关心弱势群体、兼顾公平和效益，解决社会性问题这一角色出现在公众视野，没有政府提供公共文化服务时“居高临下”的感觉，势必引起农村居民的好感，更能获得农村居民的信任，有利于其各种文化活动的开展，另外与企业相比，非营利性组织的亲和力优势主要体现在其非营利性上。非营利组织并不像企业办文化那样以追求经济效益为首要的目标，服务社会、以社会效益为首位始终是它的宗旨。所以对于政府和企业不能做、不愿做、做不好的公共文化服务，非营利性组织有绝对的优势，一些农村公共文化服务的真空地带，如在教育科技、信息传播、文化娱乐、法律援助等方面提供大量公共文化服务，成为政府职能的一个有力的补充。

2.沟通优势

鉴于非营利组织的特性，它可以起到上传下达，搭建桥梁的作用。非营利组织既能深入到农村社区中，把农村居民对公共文化服务的需求摸清楚，给政府文化部门如实传达民情民意及社情，提供农民需要的公共文化服务，成为农民利益表达的中介，又能把政府的相关文化政策或决定下达给农村居民，不仅能为村民传递最新的消息，丰富村民的文化知识，还能使村民更好的理解和支持出台的政策，减少文化政策执行过程中的阻力。另外，非营利组织还充当民营文艺团体和政府之间沟通的桥梁，为民营文艺团体更好的提供农村公共文化服务打下了坚实的基础。比如中国演出行业协会或各县民营文艺团体行业协会在加强院团与政府间的对话，各大院团之间交流起到了重要作用，切实保障了院团的利益，并且成为各院团利益诉求的最主要渠道之一。

3.多需求满足优势

由于我国农村地域广，而且每个地区的农村各有其特点、偏好和习俗，政府“一刀切”地提供农村公共文化服务的方式已过时，不能满足农村多元化公共文化需求。非营利组织在组织结构、组织体制、组织运作方式上有很大的弹性，同时也能满足农村中不同人群的文化需求，在回应公众多样化的精神文化需求方面具有无与伦比的优势。

4.效率优势

非营利组织以其独有的特性所产生的低成本管理和运营在解决某些社会问题时比政府更具效率，其衍生出来的“亲和力优势”、“沟通优势”等在提供农村公共文化服务的过程中能够以最低的成本动员村民参与到服务中，并且迅速把底层对于文化需求的声音反馈到政府部门，对症下药，帮助政府降低因决策失误产生的损失。另外，对于非营利组织而言激励他们的不是对利润的创造，他们更在乎的是自己或组织的声誉，而提供高效、高质量的公共文化产品是理性选择。所以，对于像公共文化这样服务效率、质量难以衡量和监督的产品，非营利组织供给无疑是一种比较可靠的选择。

二、非营利组织提供农村公共文化服务的困境

虽然非营利组织与农村公共文化服务之间存在必然的契合，自身的优势使得其更能高效、高质量地提供农村公共文化服务，但现实却表明我国非营利组织发展得很不成熟、也不规范，在提供农村公共文化服务的过程中存在很多的问题。

（一）政府层面的制约

1.在法律层面上，缺少相关政策法规体系

到目前为止，政府对非营利组织的管理和规范仅靠三个行政法规来约束，即《社会团体登记管理条例》（1998年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）和《基金会管理办法》（1988年），这两条例一办法，对非营利组织所规定的内容过粗过简单，在实际操作过程中真正发挥作用的是民政部门、国务院各部委或地方政府的行政规章和一些规范性文件，这些文件多数是上级对下级机关的工作指示，并没有制度化的公布渠道，这就使得行政机关的自由裁量权很大，而且常常不依法办事，体现了极大的随意性和低透明性。另外，对非营利组织的资金资助、税收优惠、奖励等方面没有配套的政策支持，使得这方面的工作很难顺利落实到位。很多非营利组织由于缺乏政府的拨款和补贴而面临困境。

2.在管理层面上，政府限制太多，使其缺乏独立性

政府限制主要表现在两个方面：一是在行政管理体制上实行“归口登记、双重负责、分级管理”的体制，实际上是非营利组织既要受登记管理部门民政部的管理，也要受业务主管单位的管理，接受双重审查。二是目前很多非营利组织实际由政府部门发起，其官办色彩浓厚，无法发挥应有的作用，而且这类的非营利组织中的主要人员往往是政府或政府退休人员，对政府的依赖性强，缺乏自主性，渐渐成为政府机构的附属物，组织内的工作常常受政府的干预和限制，独立性严重缺乏。

（二）自身组织的局限

1.规模小，资金不足

目前，我国非营利组织的数量大，但规模相对来说比较小，自我生存和自我发展能力有待提高。资金不足是阻碍其发展的一大瓶颈，一般来说，非营利组织资金来源主要有四个渠道：财政补贴、社会捐赠、服务收费、经营性收入。对于很多官办非营利组织来说，以前主要是依靠财政补贴，近年政府倡导改革，鼓励组织财政独立、自负盈亏，加上自身资金筹措能力的不足使得其财政上捉襟见肘；加之非营利组织数量巨多，鱼目混杂，竞争力大，很大一部分组织并没有市场，加上近年来遭曝光的非营利组织财政丑闻无疑给这些民办、力量弱小的组织当头一棒，雪上加霜。

2.志愿兼职，人才储备不足

据调查，在从事农村公共文化服务的非政府组织中，将近一半规模在5人以下，只有不到10%规模在20人以上[3]。非营利组织的大多数工作人员是志愿者，工作的持续性不强，往往一个活动结束就会流失。由于社会待遇差、经济收入低等问题，非政府组织很难吸引优秀的专业人才加入其中。另一方面，越来越多的机关事业单位下岗分流人员以及离退休人员涌进一些官办非营利组织，不管需不需要这些人员，也不管能不能胜任这些工作，着实把非营利组织变成了某些人的“养老院”。从业人员的兼职、文化素养的有限、专业人才的缺乏使很多农村非营利组织在项目的管理和运作上专业化水准不高、持续性较差。

3.管理不规范，随意性很明显

由于针对非营利组织的法律法规有限，且规定过于笼统并没有出台细则，组织内部的规章制度认可度、权威性低，这就影响到了非营利组织自身的管理。由于缺乏具有法律效力条文的限制与约束，导致一些非营利组织自身的运作和活动的开展往往呈现“人治”的色彩，随意性很明显，加上组织管理办法落后，提供的服务质量大打折扣，这在农村非营利组织中表现得更明显。另外，社会监督机制不完善，监督力度不够也间接影响到组织对提供的文化服务质量和效率的保证。

（三）社会环境层面的困境

从社会生存条件来看，社会大环境并不十分有利于非营利组织的发展，主要的问题体现在非营利组织普遍公信力不足，社会认可度低。资助人、公众、政府、媒体等都是非营利组织重要的利益相关人。他们对非营利组织的看法直接影响着非营利组织公信力建设的各方面和未来的工作方向。首先，在认识方面对非营利组织存在局限。一般来说，村民对非营利组织性质了解不够、认识有限，仅仅把非营利组织等同于一般的社会组织，甚至一般的盈利性单位，并没有过多的好感而采取怀疑、防范甚至抵制的态度对待非营利组织。而对于政府来说，不少地方政府工作人员对非营利组织有抵触心理，认为非营利组织是无政府主义的象征，担心非营利组织的发展壮大削弱了政府权威，对非营利组织的限制和防范心理严重。其次，非营利组织丑闻的出现，使人唏嘘不已，难以置信。2002年6月，山东菏泽市一民办孤儿院院长萤玉阁因涉嫌诈骗罪被判有期徒刑11年，这一被誉为“慈善典型”的女性沦为罪人[4]。另外，轰动一时的“中国妈妈”胡曼莉事件、中国红十字会“郭美美”等事件的报道都使人们对非营利组织的公信力提出了越来越多的质疑。虽然这些事件是少数，但产生的影响很大，直接影响着资助人的捐赠、公众的满意度、政府的财政补贴、媒体的报道。公信力是非营利组织的生命线，关系着社会对其的认可度和满意度，加强组织正面形象的宣传，优化组织内部结构，提升社会认可度是每个非营利组织的必经之路。

三、非营利组织提供农村公共文化服务的路径

非营利组织需要从政府方面寻求更多利于发展的客观条件，也要从自身出发不断提升自我生存和自我发展的能力，同时依靠社会的力量，成为农村公共文化服务的重要补充。

（一）与政府合作互补，共同提供农村公共文化服务

1.合作互补的条件支持

政府与非营利组织在提供农村公共文化服务上应该是合作互助的关系，加强与非营利组织之间的合作。首先，从法律层面上，要改善与非营利组织法律关系。从有关的民事立法到行政管理的体制和管理方法，都需要在立法上作全面的改进。通过立法明确非营利组织在农村公共文化服务供给中的地位和性质，使非营利组织与政府之间的合作合法化，同时也能维护非营利组织自身的权益不受侵害。其次，从政策层面上，要改革登记管理制度、优化税收制度。双重负责的行政管理体制给政府和非营利组织都带来了沉重的负担，不仅仅使得有关事项的申请过程过分拖延，而且使得申请被批准的可能性降低了。应该改革登记管理制度，明确民政部门和业务主管单位的分工，简化登记程序，降低准入门槛，减少行政部门对非营利组织的过多干预，提高其自主性。另外，在优化税收制度上要全面涉及到各种税种，扩大覆盖面，进一步提高优惠程度，同时也要提高执行效率，把相关政策落实到位。再次，从财政层面上，要加大政府扶持力度。目前相当一部分非营利组织的资金来源于政府的财政补贴，依靠政府的帮助来维持运转。随着政府改革的深入，政府迫于财政压力和社会转型的需要逐步减少了对非营利组织的经费支持，例如，广东佛山市在1997年就规定所有社团必须财政独立。根据调查显示，在广州有将近一半的非营利组织认为当前最急需改善的事项就是政府部门应该提供更多的财政补贴[5（]P158）。明确政府与非营利组织在提供农村公共文化服务中的合作互补关系，在财政允许的范围内，适当增加对表现出色、贡献较大的非营利组织予财政补贴上的支持，加大扶持力度。

2.合作互补的路径选择

在国外，政府与非营利组织合作提供农村公共产品的历史由来已久。法国和美国根据具体的服务对象和要求委托不同的非营利组织运营管理文化设施。随着我国服务型政府的构建，政府越来越需要非营利组织帮助解决一些社会服务问题。很多地方政府已经开始政府购买公共文化产品的尝试。我国政府与非营利组织之间主要的合作互补路径包括：（1）政府委托非政府组织政府委托实质是通过与非营利组织签订相关契约的形式，委托非营利组织经营文化基础设施或提供服务，实行所有权和经营权相分离的原则。对于那些标准化程度较高，易于监控质量和做出评价的公共文化服务，政府可以根据公众的要求，制定相应的服务标准和供给流程，选派资质和公信力强的非营利组织来完成生产。例如，可以将乡村图书馆建设项目、基层政府兴建的文化广场、影剧院、体育馆、文化艺术中心等公益性文化设施，以招标的方式委托给非营利组织经营[6]。在这种合作关系当中，政府拥有项目的所有权，处于宏观指导的地位，只提供项目运作的大致方向，而非营利组织拥有经营权，持有独立处理事务的权力。在委托的项目中，对于能够通过收费具有一定排他性的公共文化服务可以特许经营，但政府必须对价格标准、经营范围进行严格的审批和监管。如农村中的博物馆或文化馆引入经营收费的专题展区，农村电影放映中可特许某些非营利组织放映商业性影片适当收取一些费用等。（2）政府向非政府组织购买政府购买主要是指政府依托非政府组织向服务对象提供产品，其形式可能是招投标，也可能是委托和竞争性谈判。例如，美国卫生部签订合同将几百万老年人的医疗保健计划交由非政府组织——蓝盾组织承担。在这种合作关系中，政府不直接安排和生产，是农村公共文化服务的提供者，非营利组织负责安排和生产公共文化产品，是农村公共文化服务的生产者。对于像文艺演出这类的文化服务，政府可以与相关非营利组织签订供给生产合同，合同标明承包单位所需供给的文化服务类型、数量、规格，政府则通过财政支出向非营利组织购买该公共文化服务，并进行监督[7]。目前，农村中电影放映、文化表演或戏曲下乡可采取政府购买的方式。

（二）加强自身能力建设，高效提供农村公共文化服务

1.拓宽资金来源，增强服务资本

对于非营利组织四个方面的主要资金来源都应该引起足够的重视，都应该成为获得资金的渠道。在政府补贴方面，和政府努力维持合作互补的关系，加强合作交流，获取更多财政补贴和社会资源；在社会捐助方面，努力维持好组织形象，适当地公开组织内部运转现状及财务状况，必要的时候可以借助媒体、网站、报刊等手段加强组织宣传，提升组织形象，提高公信力，让更多的人了解、满意，然后捐款；在服务收费方面，政府部门要对非营利组织服务收费项目、价格进行严格的审查和监控，防止非营利组织偏离公益性的轨道。

2.创新人才引进机制，提高服务能力

人才一直是影响非营利组织发展的重要因素，这一普遍诟病早在2008年汶川地震中就暴露无遗。在巨大的灾难面前，因缺乏专业人才表现出来的领导不力、杂乱无章使得无法提供及时的救助和帮助。目前非营利组织中的人员结构呈现出“两头高中间低”的特征，低龄和老龄人员较多，低龄主要是在校学生，高龄主要是一些离退休人员，中间阶层比较少。在校学生虽然青春活力，充满热情，但专业知识、人生阅历欠缺，老年人在思维方式、体力财力方面又显得力不从心，而中年人是社会的中坚力量，他们在智力、财力、人生阅历方面都占有优势。今后非营利组织的建设要鼓励更多的社会精英投身于非营利组织，提高服务能力。

3.规范组织管理，提升发展潜力

非营利组织的良好运转离不开规范的组织管理，明确发展规划和组织目标，防止工作随意性是对非营利组织提出的基本要求。虽然非营利组织在本质上与企业有别，但是其生存与发展离不开像企业那样的“经营”自己的组织，组织内部治理结构的完善、内部制衡制度的建立、财务制度的规范等等都需要非营利组织规划好、实施好，不断提升发展潜力，为更好的提供农村公共文化服务做准备。组织管理的规范化同时也对内部民主决策机制提出了要求。组织内部决策的形成到执行上强调民主参与，杜绝“一人拍板”，提高决策的科学性、合理性，保证非营利组织的自律性。

（三）改善社会大环境，积极提供农村公共文化服务

非营利组织不以盈利为目的，倡导社会互助，为社会特殊群体提供公益性服务，对于非营利组织的这种价值我们需要不断的宣传，加深了解、提高认识。首先，一方面政府要转变观念，在供给农村公共文化服务上充分认识非营利组织存在的必然性，理顺与其的合作关系。另一方面，组织村民通过对非营利组织的学习，深化认识，消除抵触心理，参与和支持非营利组织在农村开展的文化项目。其次，大力倡导“人文关怀”，积极构建慈善文化。据调查表明，国内99%的企业从没有参与过有关文化建设方面的捐赠，而公民类似捐赠行为同样有限。这就需要大力倡导“人文关怀”，积极构建慈善文化，鼓励支持公共文化服务方面的捐赠。同时，针对多数非营利组织处于成长阶段的现实，要不断改善它们的生存与发展的社会环境，使非营利组织吸引到更多的人才，筹集到更多的资金去提供农村公共文化服务。

作者:赵龙 单位:四川大学公共管理学院

参考文献:

[1]王素芳.农村图书馆建设中非政府组织活动的调查与研究[J].图书馆杂志，2006，(10).

[2]吴大兵.提高农村基本公共服务水平的四大着力点[J].辽宁行政学院学报，2013，(4).

[3]穆朝晖.非政府组织参与农村公共文化产品供给研究[D].甘肃.兰州大学.2011.

[4]徐叔华.论不同行政模式之行政文化演进的制度逻辑[J].湖北行政学院学报，2014，（6）.

[5]吴锦良.政府改革与第三部门发展[M].北京:中国社会科学出版社，2001.

[6]钱亚梅.论风险社会的公共决策机制变革[J].湖北行政学院学报，2014，（1）.

[7]孙浩.农村公共文化服务有效供给研究[M].北京:中国社会科学出版社，2012.