非营利组织法律法规十篇

非营利组织法律法规篇1

论文摘要：在借鉴国外非营利组织特殊税收待遇的法律规制模式——减免税制和税前扣除制的基础上，笔者提出了以非营利组织的法律界定为切入点，完善我国非营利组织特殊税收待遇的基本设想。认为非营利组织应当是从事公益性或者非营利性事业，并依法享受税收优惠待遇的事业单位或社会团体法人。针对非营利组织的特质，建议在税法中应当区分公益性和互益性、相关商业活动和无关商业活动的非营利组织，并赋予不同的减免税待遇；应当统一向公益性非营利组织捐赠的税前扣除标准，允许超限额部分递延扣除，并建立公益性捐赠的直接扣除制，允许境外公益性捐赠限额扣除。

一、非营利组织的法律界定

目前在我国法律体系中，关于非营利组织的法律界定主要体现在《中华人民共和国公益事业捐赠法》和《中华人民共和国企业所得税法实施条例》之中。《中华人民共和国公益事业捐赠法》将非营利组织分为公益性社会团体和公益性非营利事业单位。其中第10条第2款规定：“本法所称公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。”第10条第3款规定：“本法所称公益性非营利事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第52条规定，允许捐赠者在所得税前扣除的公益性捐赠所涉及的“公益性社会团体，是指同时符合下列条件的基金会、慈善组织等社会团体：(1)依法登记，具有法人资格；(2)以发展公益事业为宗旨，且不以营利为目的；(3)全部资产及其增值为该法人所有；(4)收益和营运结余主要用于符合该法人设立目的的事业；(5)终止后的剩余财产不属任何个人或者营利组织；(6)不经营与其设立目的无关的业务；(7)有健全的财务会计制度；(8)捐赠者不以任何形式参与社会团体财产的分配；(9)国务院财政、税务主管部门会同国务院民政部门等登记管理部门规定的其他条件。”从上述法律、法规的规定可以看出，在我国现行法律中对非营利组织给的界定并不明确和统一。因此，目前迫切需要从法律上特别是正在制定的《税收基本法》中明确界定非营利组织的定义。

国外关于非营利组织的认定标准，一般文献经常引用沃夫(Wolf)所归纳的非营利组织的5项特质作为认定标准：(1)有服务大众的宗旨；(2)不以营利为目的的组织结构；(3)有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；(4)本身具有合法免税地位；(5)具有可提供捐赠人减(免)税的合法地位。1993年联合国、世界银行、经合组织等共同编写的《国民经济核算体系(SNA)》中，也阐明了非营利机构的性质和主要特点：(1)向社会提供公益性服务；(2)取之于民，用之于民，不以营利为目的；(3)非营利机构并不意味着其不能创造营运结余，但是其结余不得“分红”；(4)非营利机构通常得到优惠的税收政策，包括免交所得税；(5)非营利机构受到社会和政策的严格审视，有相应的财务管理制度和监督制度；(6)财产处置的特殊性，即非营利机构的所有权不能是私有的，其财产不能在市场上交易，不能强迫兼并。从上述著名学者和国际组织给出的标准可以看出，尽管有关学者或国际组织对非营利组织的认定标准存在一定差异，但都包含了公益性、非营利性和税收优惠性的三大特点。“公益性”即非营利组织的活动宗旨应当体现社会公共利益，目标在于弥补市场和政府的双重缺陷，满足社会公共需求，而不是谋求国家利益或者个人利益最大化；“非营利性”即非营利组织的活动宗旨不是为了获取利润并在组织成员之间进行分配，而是为了从事公益事业或追求成员的共同利益；“税收优惠性”即非营利组织不同于一般的企业或者个人，作为特别纳税人享有特殊税收优惠待遇，也就是说，国家通过税式支出支持和鼓励非营利组织的发展。非营利组织作为税收法律关系主体至少应当具有以下法律特征：(1)非营利组织是依法登记成立的事业单位或社会团体法人；(2)非营利组织是非政府、非营利的社会组织；(3)非营利组织以公益性或者互益性为其活动宗旨；(4)非营利组织是依法享受税收优惠待遇的社会组织。因此，笔者认为非营利组织的定义应当包含公益性、非营利性和税收优惠性要素，即非营利组织是指依法成立，从事公益性或者非营利性事业，并且依法享受税收优惠待遇的事业单位或社会团体法人。

二、国外非营利组织特殊税收待遇的法律规制模式

各国税法对非营利组织特殊税收待遇的规制一般包括：非营利组织自身的特殊税收待遇规制和向非营利组织实施捐赠的特殊税收待遇规制。

(一)非营利组织自身特殊税收待遇规制模式——减税或免税制

非营利组织自身的特殊税收待遇规制主要表现为税法对不同非营利组织的收入所得和其他财产或行为的减免税优惠。从各国税法对非营利组织自身减免税待遇的法律规制来看，各国税收立法普遍遵循的规则主要包括：

1、将非营利组织分为公益性非营利组织和互益性非营利组织，不同性质的非营利组织享有不同的税收待遇。如，日本《法人税法》将非营利组织主要分为：公共法人和公益法人。公共法人具有很强的公共性质，且其所进行的事业均属于公共服务或准公共服务，因此免征法人税；公益法人是以追求公益为目的的法人，所以只对其所得中的由收益事业中所产生的所得进行课税，对其他所得不课税；在德国，如果一个非营利组织以追求公共福利、慈善事业或者宗教发展为其活动宗旨，该组织则可以享受一系列的特别税收优惠待遇；然而，当一个非营利组织以为会员服务或者使会员受益或互惠为其活动宗旨时，就不能完全享受特别税收优惠待遇。从上述各国税法的规定可以看出，由于公益性非营利组织承担了大量的社会救济和公共福利等社会责任，从而相应减轻了政府责任和财政负担，因此，各国税法对公益性非营利组织的规制主要在于强化税式支出，扩大减免税范围。互益性非营利组织虽然也承担了相应的社会责任，但其主要宗旨还是为其成员提供服务，而不是服务于整个社会，如果对其进行大量减免税，则会相应增加财政负担造成税收流失。因此，各国税法对互益性非营利组织的规制主要在于弱化税式支出，缩小减免税范围。

2、将非营利组织的活动分为相关商业活动和无关商业活动，不同性质的商业活动享有不同的税收待遇。非营利组织作为社会分配中的特殊主体，其资金来源主要包括：捐赠收入、拨款收入、会费收入、提供服务收入以及从事营利性活动取得的收入。各国税法基本上都对非营利组织的捐赠收入、拨款收入、会费收入、提供服务收入全部免税，但对其从事营利性活动取得的收入是否免税各国在税法规制上存在一定的差异。如，菲律宾《税收改革法》规定，非营利组织有权享受免税待遇，但是只要这些组织通过使用房地产或者其他资产从事以营利为目的的活动，该组织从中获得的任何类型和性质的收入，无论进行何种处置都必须依法纳税。美国国税局的指导原则是，如果一个免税机构财富的产生和分配或者创收服务的开展，对其实行免税目的是重要的，而不是靠创收用于其他目标，那么它的创收活动就是与教育、科研、慈善等或该机构的其他免税目的“有关”的。当一个机构的无关经营活动达到相当程度，以致令人怀疑其创办与经营的主要目的是从事无关经营活动时，这个机构的免税资格就会受到威胁。因此，凡经美国国内税务局查实并赋予免税资格的非营利组织，均可得到所得税、财产税、失业税的全额免除。但是，如果非营利组织从事与其组织宗旨无关的以营利为目的的商业活动时，其所得税、财产税和失业税都应当依法缴纳。从上述各国税法的相关规定可以看出，尽管各国在处理非营利组织的公益性和营利性的关系问题上有不同的认识，但各国都普遍认为，只有非营利组织的商业活动收入用于公益或非营利目的，并且该活动对于公益目的的实现是必要的，才能享受税法规定的税收优惠待遇，否则非营利组织的商业活动收入就不能享受税收优惠待遇，如果普遍享受税收优惠待遇将会造成对市场公平竞争秩序的破坏。

3、非营利组织能够享受多个税种的税收优惠待遇，而且不同性质的非营利组织所享受优惠待遇的税种范围不同，灵活性比较大。由于非营利组织受不分配利润的约束，即非营利组织获得的净收入不能分配给对该组织实施控制的成员，必须完全用于公益事业或非营利事业的发展，因此，几乎所有国家都对非营利组织获得的捐赠、政府补贴或拨款、会费等收入免征所得税和利润税。而当非营利组织属于公益组织范畴时，其享受税收优惠的税种还会涉及到商品税、财产税、行为税等其他若干税种，对此各国税法有不同的规定。如按照德国税收法案的规定，具有免税资格的公益组织一般可以享受到的免税待遇主要包括：免征法人所得税；公益组织在继承遗产后其免税身份还可持续10年，并且免征遗产税和捐赠税；免征商业税和净资产税。在澳大利亚，依据其联邦和各州税法的规定，依法登记取得法人地位的非营利组织可以提出免税申请，免税税种主要包括所得税、资本增值税等联邦税，以及土地税、印花税、财产税等各州税。从上述各国的税法规定可以看出，各国对非营利组织的税收优惠范围因“公益性”和“互益性”而有所不同，一般而言公益性组织的税收优惠范围要大于互益性组织的优惠范围，从而体现了各国政府对公益性非营利组织发展的支持和鼓励。

(二)向非营利组织实施捐赠的特殊税收待遇规制模式——税前扣除制

向非营利组织实施捐赠的特殊税收待遇的法律规制主要表现为税法对企业或个人向公益性非营利组织的捐赠给予所得税税前扣除的优惠，即允许捐赠者在纳税时从应纳税所得额中扣除捐赠部分，从而使企业或个人因其向公益性非营利组织的捐赠而获得一定的税收收益。但税前扣除的幅度，因捐赠对象和捐赠数额的不同而有所不同。如日本税法规定，个人对特定公益事业的捐赠，以超过1万日元的捐款为税前扣除对象，但该项扣除的最高限额为综合课税所得总额的25％，超过部分不得扣除。企业向特定公益法人的捐赠，不得超过捐赠扣除的最高限额(捐赠计人费用的最高限额=期末资本金额×0.00125+当年所得金额×0.0125)，即企业的捐赠金额小于该最高限额时，则按实际捐赠金额扣除，而当企业的捐赠金额大于该最高限额时，则按相当于该最高限额的金额扣除，超过最高限额部分不得扣除。按照美国联邦税法的规定，只有向符合《国内税收法典》第501C3条款要求的公共慈善组织的捐赠才可以获得税收优惠，其中个人税前扣除的最高额度为个人毛所得的50％；企业税前扣除的最高额度为应税收入的10％，超过部分可以在以后年度顺延扣除，但最长不得超过5年。从上述各国的税法规定可以看出，各国主要是针对向公益性组织实施捐赠的企业或个人给予不同程度的税前扣除优惠，这一方面表明各国政府对公益组织发展的税收支持，鼓励企业或个人向公益组织提供捐赠；另一方面，各国税法也都通过规定税前扣除的最高限额来控制税式支出，防止纳税人滥用税收优惠损害国家税收利益。

三、我国非营利组织特殊税收待遇的法律规制现状及其缺陷

(一)非营利组织特殊税收待遇的法律规制现状

在我国现行税法体系中对非营利组织特殊税收待遇的法律规制主要包括：

1、非营利组织自身享有的特殊税收待遇。目前直接针对非营利组织自身的特殊税收待遇的法律规制主要有：(1)所得税法的特殊待遇规制。根据《中华人民共和国企业所得税法》及其《实施条例》的规定，符合条件的非营利组织的收入(不包括非营利组织从事营利性活动取得的收入)属于免税收入，免予征收企业所得税。(2)流转税法的特殊待遇规制。根据《中华人民共和国增值税暂行条例》的规定，对直接用于科学研究、科学实验和教学的进口仪器、设备以及由残疾人组织直接进口供残疾人专用的物品免征增值税。根据《科学研究和教学用品免征进口税收规定》的规定，科学研究机构和学校，以科学研究和教学为目的，在合理数量范围内进口国内不能生产或者性能不能满足需要的科学研究和教学用品，免征进口关税和进口环节增值税、消费税。根据《中华人民共和国营业税暂行条例》的规定，托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构提供的育养服务，婚姻介绍，殡葬服务；医院、诊所和其他医疗机构提供的医疗服务；学校和其他教育机构提供的教育劳务；纪念馆、博物馆、文化馆、美术馆、展览馆、书画院、图书馆、文物保护单位举办文化活动的门票收入，宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入等免征营业税。(3)财产、行为税法的特殊待遇规制。非营利组织享受的财产税、行为税的税收优惠主要包括：房产税、车船税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税等税种。根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》和《中华人民共和国房产税暂行条例》的规定，由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地和房产，以及宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的土地和房产免征城镇土地使用税和房产税。根据财政部、国家税务总局《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》和《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》的规定，对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构，暂免征收企业所得税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船税；对非营利性医疗机构自用的房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税和车船税。根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》的规定，学校、幼儿园、敬老院、医院经批准征用的耕地，免征耕地占用税。根据《中华人民共和国契税暂行条例》的规定，事业单位、社会团体承受土地、房屋用于办公、教学、医疗、科研的免征契税。从上述法律、法规、规章的规定可以看出，目前我国规范非营利组织自身特殊税收待遇的基本模式为免税制，即在符合法定条件的情况下免征企业所得税、增值税、营业税、关税、房产税、车船税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税等多个税种。

2、向非营利组织捐赠的特殊税收待遇。目前对向非营利组织实施捐赠的特殊税收待遇的法律规制主要有：(1)企业所得税法的特殊待遇规制。根据《中华人民共和国企业所得税法》及其《实施条例》的规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。(2)个人所得税法的特殊待遇规制。根据《中华人民共和国个人所得税法》及其《实施条例》的规定，个人将其所得向教育事业和其他公益事业的捐赠，其捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30％的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。(3)印花税法的特殊待遇规制。根据《中华人民共和国印花税暂行条例》的规定，对财产所有人将财产捐给社会福利单位、学校所立的书据免征印花税。从上述法律、法规、规章的规定可以看出，目前我国规范向非营利组织捐赠的特殊税收待遇的基本模式为税前扣除制并辅之以免税制，即允许企业或个人将其公益性捐赠按一定标准在应纳税所得额中扣除，并对捐赠财产所立书据免征印花税。

(二)非营利组织特殊税收待遇的法律规制缺陷

我国现行税法对非营利组织特殊税收待遇的法律规制缺陷主要体现在：

1、没有明确划分公益性非营利组织和互益性非营利组织及其相关的税收待遇，缺乏对互益性非营利组织的特殊税收待遇规制。目前，在我国企业所得税法中只规定了取得免税收入的非营利组织的条件，并没有明确哪些组织属于公益性组织哪些组织属于互益性组织。也就是说，不论是公益性组织还是互益性组织取得的收入一律免征企业所得税。而在流转税法、财产税法和行为税法中只是采取列举的方式规定有关非营利组织享受免税待遇，并没有明确享受相应免税待遇的非营利组织是公益性组织还是互益性组织。这样就形成了在我国税法体系中，不论是公益性非营利组织还是互益性非营利组织都享受同等税收待遇的立法局面。这不仅会造成有限免税政策资源的浪费，扩大了政府的税式支出，相应减少了政府的财政收入；而且还会导致税收优惠政策被滥用，使非营利组织成为逃避税的重要渠道。应该说这与各国税法旨在支持公益事业发展，强化对公益性非营利组织的税式支出，弱化对互益性非营利组织的税式支出的立法原则相悖。

2、没有将非营利组织的活动划分为相关商业活动和无关商业活动，缺乏对不同性质商业活动的特殊税收待遇规制。目前在我国企业所得税法中，虽然明确非营利组织的免税收入不包括其从事营利活动取得的收入，但并没有明确从事营利活动取得的收入是相关商业活动收入还是无关商业活动收入。也就是说，无论是相关商业活动收入还是无关商业活动收入，只要是非营利组织从事营利活动取得的收入都要依法缴纳企业所得税。虽在但书中规定：“国务院财政、税务主管部门另有规定的除外”以此体现立法上的灵活性，但也导致了税收执法上的混乱和财税主管部门的随意。在其他税法中也都没有明确非营利组织的相关商业活动和无关商业活动所享受的不同税收待遇。如在城镇土地使用税暂行条例和房产税暂行条例中，只是规定由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地和房产，以及宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的土地和房产免征城镇土地使用税和房产税，但没有明确这些单位利用其土地、房产从事营利活动时该土地和房产是否享受免税待遇，更没有明确其营利活动是相关商业活动还是无关商业活动以及如何享受税收优惠待遇问题。这种“一刀切”的做法，从所得税的角度看不利于非营利组织通过多渠道筹措公益性资金来发展公益事业，从财产、行为税的角度看不利于防止非营利组织滥用免税政策从事商业活动，形成不公平市场竞争。

3、向公益性非营利组织捐赠的税前扣除标准不统一，缺乏促进社会公益事业全面发展的税收激励机制。目前在我国企业所得税法和个人所得税法中存在着对企事业单位和个人发生的公益性捐赠支出按照两档标准进行税前扣除，即全额扣除和按年度利润总额12％或应纳税所得额30％的标准扣除。不同扣除标准导致同属公益性捐赠，但享受不同税收优惠的不公平待遇。综合比较各国的扣除标准，我国的扣除比例明显低于国际标准，而且不允许超限额部分递延扣除。另外，“两法”允许企事业单位和个人在税前扣除的捐赠是指通过中国境内公益性社会团体或国家机关用于公益事业的捐赠。也就是说，一方面企事业单位和个人直接向公益性非营利组织的捐赠不允许税前扣除；另一方面企事业单位和个人通过境外公益性非营利组织用于公益事业的捐赠也不允许税前扣除。而我国公益性非营利组织的资金来源主要是捐赠收入，因此，这一规范既不利于鼓励企事业单位和个人向公益性非营利组织实施捐赠，促进公益性非营利组织的全面发展，也不利于鼓励我国企事业单位和个人向国际公益慈善组织进行捐赠，促进国际公益救济事业的开展。

四、完善我国非营利组织特殊税收待遇的基本设想

基于现行税法对非营利组织特殊税收待遇法律规制存在的缺陷，笔者认为我国非营利组织的特殊税收待遇应当从以下几个方面加以完善：

(一)优化非营利组织自身的税收优惠

1、区分公益性和互益性非营利组织，并赋予不同的税收优惠待遇。在我国税法体系中，由于没有将非营利组织划分为公益性非营利组织和互益性非营利组织，几乎所有的非营利组织都享受税法规定的相同免税待遇，这种做法不仅会增加政府有限的税式支出，而且还会削弱对公益事业的重点支持。因此，笔者建议在税法中应当明确区分公益性和互益性非营利组织，对公益性非营利组织给予免税待遇，对互益性非营利组织给予减税待遇。这样既体现了政府对非营利组织发展的全面支持，又体现了政府对公益性非营利组织发展的重点扶持，从而反映出税收公平与效率的统一。

2、区分相关商业活动和无关商业活动，并赋予不同的税收优惠待遇。由于对非营利组织的商业活动不加区分的与营利性组织的商业活动一样正常予以征税，会影响到非营利组织公益目的的有效实现，不利于鼓励和扶持非营利组织的发展。因此，笔者建议在税法中应当将非营利组织的商业活动分为相关商业活动和无关商业活动，对相关商业活动实行减免税，即对非营利组织为公益目的采取经营性商业活动所涉及的财产、行为以及取得的收入减税或者免税；对无关商业活动正常征税，即对非营利组织与公益目的无关的经营性商业活动所涉及的财产、行为以及取得的收入正常征税。

(二)强化向非营利组织捐赠的税收优惠

非营利组织法律法规篇2

论文摘要：我国向非营利组织捐赠的税收制度涉及的面虽然较广泛，但还存在税收主体地位不明确、税法制度层次低和税制规范不完整等缺陷；这些缺陷不仅导致了对公益捐赠的激励失灵，也导致了对公益捐赠的规制失效。改革这一制度，必须坚持公平和效率的价值导向，并以此为基础，制定具体的改革措施。 

“非营利组织”是在政治学、公共管理学等学科领域中产生的一个概念，它与非政府组织、第三部门、志愿组织、民间组织等概念除了使用场合和使用目的有所不同外，并无实质性的区别。非营利组织在我国的兴起，是我国培育公民社会的结果。而捐赠则是与非营利组织有关的重要行为之一，因为捐赠是非营利组织获得收入的重要来源之一；实施公益性捐赠则是非营利组织存在的重要原因之一。不仅如此，随着政府职能以及财政支出范围的进一步明确，捐赠收入将越来越占有重要地位。所以，研究非营利组织就不能不重视对与之有关的捐赠行为的研究。从影响与非营利组织有关的捐赠行为的制度环境上看，税收法律制度居于首要地位。信春鹰等学者指出：社会团体立法不是孤立的，它需要相关法律制度的支持，这些法律中首先就是税法的配合和支持［1］。然而，我国目前向非营利组织捐赠的税收法律环境已成为制约着我国非营利组织和公益事业健康快速发展的“瓶颈”。因此，税法的范式就成为研究非营利组织和公益事业捐赠的重要视角；以此视角来审视我国公益事业捐赠行为，对于完善我国非营利组织法律制度、规范与非营利组织有关的捐赠行为、激励公益事业捐赠，均具有重大的理论与现实意义。

一、 向非营利组织捐赠的税制现状之考察

我国向非营利组织捐赠的税收法律制度，主要涉及到两项内容：一是企业和个人向非营利组织捐赠的减免税问题；二是非营利组织捐赠的受益对象的减免税问题。对于后者而言，虽然受益者接收捐赠时产生了所得，但基于实施捐赠行为是非营利组织存在的主要目的，且受益者是需要接受捐赠的主体，所以各国对于该种所得，通常并不列入税法的应税所得。一般来讲，税法上的应税所得主要是指经营所得和劳务所得、投资所得和资本利得；因此，捐赠一般被各国税法排除在应税所得范围之外。无论是社团作为受益者，还是社团又把所得捐赠转给其他收益者，受益者所得到的部分都是应当免征所得税的［2］；所以，非营利组织捐赠的受益对象的免税问题，本文不予过多讨论，而着重讨论在我国备受争议的企业和个人向非营利组织捐赠的减免税法律制度。

到目前为止，对于企业和个人向非营利组织捐赠的减免税问题，在我国尚没有专门化的法律制度予以规范。这方面的规定只是散见于我国税法、社团法、公益事业捐赠法以及国家税务总局、海关总署和财政部颁布的规章之中。从规范主体来看，这一制度包括对企业向非营利组织捐赠的税收政策和对个人向非营利组织捐赠的税收政策两类；从税种来看，这一制度涉及到所得税、关税和进口环节税等众多的税种。具体言之，在我国，捐赠人向非营利组织实施捐赠的税收制度主要涉及到以下内容：

1所得税方面 我国的企业所得税法、个人所得税法与相关政策规定了慈善捐赠的优惠制度。财政部、国家税务总局批准的企业或个人捐赠行为的税收优惠政策分为非全额扣除和全额扣除两类。我国所得税立法规定：企业所得税的纳税人（金融保险业除外）用于公益、救济性的捐赠，在年度纳税所得额3%以内的部分，准予扣除；金融、保险企业用于公益、救济性的捐赠支出在不超过企业当年应纳税所得额的15%的标准以内的可以据实扣除，超过部分不予扣除；（注：所谓公益、救济性的捐赠，是指纳税人通过中国境内的非营利性的社会团体、国家机关向教育、民政等公益事业和遭受自然灾害地区、贫困地区的捐赠。这里所说的社会团体，是经国家税务总局批准的组织，包括中国青少年发展基金会、希望工程基金会、宋庆龄基金会、减灾委员会、中国红十字会、中国残疾人联合会、中国青年自愿者协会、全国老年基金会、老区促进会、中国之友研究基金会、中国绿化基金会、光华科技基金会、中国文学艺术基金会、中国人口福利基金会、中国法律援助基金会、阎宝航教育基金会，中国金融教育发展基金会、中国国际民间组织合作促进会、中国社会工作协会、孤残儿童救助基金管理委员会、中国发展研究基金会、陈嘉庚科学奖基金会、中国友好和平发展基金会、中华文学基金会、中华农业科教基金会、中国少年儿童文化艺术基金会和中国公安英烈基金会等经国家税务总局批准的社团机构以及经民政部门批准成立的其他非营利的公益性组织。）个人将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受严重自然灾害地区、贫困地区的捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从应纳税所得额中扣除，超过部分不得扣除；社会团体采取列名单的方法，名单与企业所得税允许用于公益、救济性的捐赠扣除的名单基本相同。

部分扣除的包括向以下组织实施的捐赠：中国青年志愿者协会、中国绿化基金会、中国之友研究基金会、光华科技基金会、中国文学艺术基金会、人口福利基金会、中国听力医学发展基金会、中华社会文化发展基金会、中国光彩事业促进会、中华环境保护基金会、中华国际科学交流基金会、阎宝航教育基金会、中华民族团结进步基金会、中国癌症研究基金会、中国高级检察官教育基金会、民政部紧急救援促进中心、中国经济改革研究基金会、香江社会救助基金会、中国金融教育发展基金会、中国国际民间组织合作促进会、中国社会工作协会孤残儿童救助基金管理委员会、中国发展研究基金会、陈嘉庚科学奖基金会、中国友好和平发展基金会、中华文学基金会、中华农业科教基金会、中国少年儿童文化艺术基金会和中国公安英烈基金会。此外，用于支持艾滋病防治事业的公益救济性捐赠，企业在年度企业所得税应纳税所得额3％以内的部分、个人在申报个人所得税应纳税所得额30％以内的部分，准予在税前扣除。为支持文化、艺术等事业发展，纳税人通过文化行政管理部门或其批准成立的非营利性的公益性组织对文化事业的捐赠，纳入公益、救济性捐赠范围，在年度应纳税所得额10%以内的部分，经主管税务机关审核后，可在计算应纳税所得额时予以扣除。个体工商户将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受严重自然灾害地区、贫困地区的捐赠，捐赠额不超过其应纳税所得额30%的部分可以据实扣除；纳税人直接给受益人的捐赠不得扣除。

全额扣除的捐赠有：企业、事业单位、社会团体等社会力量，通过非营利性的社会团体和国家机关（包括中国红十字会）向红十字事业的捐赠；企事业单位、社会团体等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠；企事业单位、社会团体等社会力量通过非营利性的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠；企事业单位、社会团体等社会力量，通过非营利性的社会团体和国家机关对公益性青少年活动场所（包括新建）的捐赠；企事业单位、社会团体等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向慈善机构、基金会等非营利机构的捐赠；企事业单位、社会团体等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向中华健康快车基金会、孙冶方经济科学基金会、中华慈善总会、宋庆龄基金会、中国福利会、中国残疾人福利基金会、中国扶贫基金会、中国煤矿尘肺病治疗基金会、中华环境保护基金会、中国医药卫生事业发展基金会、中国老龄事业发展基金会、中国华文教育基金会、中国绿化基金会、中国法律援助基金会、中国妇女发展基金会、中国关心下一代健康体育基金会、中国生物多样性保护基金会、中国儿童少年基金会和中国光彩事业基金会、中国教育发展基金会等国家税务总局核定的社会团体的捐赠。

2关税和进口环节税方面 1998年8月，海关总署了《关于救灾捐赠物资免征进口税收的暂行办法》，该办法对海外机构和个人无偿向我境内受灾地区捐赠的直接用于救灾的物资，在合理数量范围内，免征进口关税和进口环节增值税、消费税。免税进口的救灾捐赠物资按渠道分别由民政部（如涉及国务院有关部门，民政部应会同相关部门）、中国红十字会和中华全国妇女联合会负责接收、管理并及时发送给受灾地区。2001年1月，经国务院批准，财政部、国家税务总局和海关总署联合了《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收暂行办法》。该办法规定，国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院主管部门依法批准成立的，以人道救助和发展扶贫、慈善事业为宗旨的社会团体，可以作为受赠人，接受境外捐赠。对境外捐赠人（包括境外自然人、法人和其他组织，但不包括外国政府、国际组织）无偿向受赠人捐赠的直接用于扶贫、慈善事业的物资，免征进口关税和进口环节增值税。2002年6月，财政部、国家税务总局和海关总署了《国有文物收藏单位接受境外捐赠、归还和从境外追索的中国文物进口免税暂行办法》，规定符合该办法规定并由国务院文物行政管理部门和国有文物收藏单位以接受境外机构、个人捐赠等方式获得的中国文物进口，免征关税、进口环节增值税和消费税。

二、向非营利组织捐赠的税制问题与效果分析

随着中国社会对非营利组织需求的增加以及非营利组织运行资金的短缺，有关向非营利组织捐赠的税收法律制度越来越受到社会的关注。虽然我国税收法律、法规以及政策也在不断地进行着调整，但总体来说，我国对企业、个人以及个体工商户的捐赠行为的税收立法还存在一些问题。

1税法规制的非独立性 目前，我国在税收立法上采用“分税立法”的模式，流转税、所得税、财产税和行为税分别立法；在各类别内部，各税种又分别立法。于是，企业所得税、个人所得税、房产税、土地增值税、遗产税、固定资产投资方向调节税、土地使用税、耕地占用税和屠宰税等税种各有专门的法律或行政法规来规范，而这些各个具体的税法或税收条例却规定得不够细致，在有关税收优惠方面的规定中往往是把各类主体放在一起，并没有把各类主体的特殊性及政策取向充分体现出来［3］；特别是有关向非营利组织捐赠的税收优惠制度，不仅没有专门化的法律制度，而且在现行税收法律法规中也未有专章规定。在这种法律制度下，只要非营利组织有应税所得，即可成为企业所得税的纳税人；这与一般的营利组织的税法地位并无二致；国家对非营利组织的专属税收政策难以单独体现。这种法制现状，不仅与国际上对与非营利组织发展密切相关的“捐赠税收”单独作出具体规定的惯例不相符合，而且从长远看，也是不利于非营利组织和公益事业健康发展的。

2税法规制的低层次性 目前，调整我国向非营利组织捐赠行为的税收法律法规有《公益事业捐赠法》、《个人所得税法》及《个人所得税法实施条例》、《企业所得税法》、《海关法》等。但是，这些法规法律在实际上却没有对捐赠行为的税收起到应有的规范作用。《公益事业捐赠法》第24条、第25条和第26条对公益事业捐赠行为的税收优惠调整都是指引性条款，优惠措施都要求“依照法律、行政法规的规定享受”；该法对于如何具体实施减免税、减免到何种程度等等，都没有给予明确规定［4］。我国税收行政法规虽然规定了对企业、个人以及个体工商户捐赠行为的税收优惠，但仍然属于原则性的规定，而无法直接据之予以实施；就是《个人所得税实施条例》这一实施性行政法规，也不能直接实现对捐赠行为减免税，因为我国的捐赠免税是间接的，而仅仅根据该法规，享有优惠权的非营利组织是无法确定的；因此，这些税收法律法规的实施，又必须借助财政部、国家税务总局、海关总署等机构的部门规章与临时通知。这种法律适用模式，虽然符合法律层次的规范特点和分工，但有悖于税收法定原则。税收立法权大量地从人大及其常委会“流失”到政府及其职能部门的手中，不仅导致高层次的立法所规范的活动转而适用低层次的立法来规范，而且也侵犯了权力机关的税收立法权威；不仅如此，我国对非营利组织税收优惠由财政部、国家税务总局、民政部以及海关总署“一事一议”的“特许制度”，也与税收法定原则不相符合，且为“寻租”预留了制度空间。

3税法规制的非完整性 完整性是一项法律制度产生实际效果的重要条件。目前我国向非营利组织捐赠的税收法律制度还存在一些制度上的缺失。首先，对中国的自然人、法人以及其他组织向国外捐赠行为的税收优惠问题缺乏法律规定。随着人类共同关注的全球性问题越来越多以及中国国际交往的频繁，非营利组织在促进全球社会公益事业，诸如环境资源保护、人道主义、科学、教育、卫生等方面发挥着重大的作用。中国需要国际社会的援助，国际公益事业也需要中国的支持；所以，向中国境内的外国非营利组织的捐赠应当同向国内的非营利组织捐赠一样，得到所得税税前扣除的待遇；对通过国内特定组织向境外非营利组织的捐赠，也应当允许所得税税前扣除；这是国际法对等原则的必然要求。其次，税收抵扣制度缺乏明确规定。现行税收立法对所得税税前捐赠扣除的操作性规定很不具体。在纳税期与捐赠扣除时间的问题上，企业所得税以年度为纳税期，个人所得税有十个税目分别以次、月、年为纳税期，纳税人某日发生的捐赠能够在哪一个纳税期抵扣不明确；巨额捐赠能否跨纳税期抵扣等问题没有明确规定；对同一纳税人有多个纳税地点情况下捐赠所得税税前扣除如何进行等问题没有规定；对可扣除捐赠使用的票证方面也没有统一规定。这些问题妨碍了对捐赠扣除的操作，也不利于保护纳税人的合法权益［5］。

法律制度是法治国家经济社会发展的重要变量。向非营利组织捐赠的税收法律制度存在的问题，严重地制约着我国非营利组织的发展，也不利于纳税人依法履行社会责任。具体来说，我国向非营利组织捐赠的税收法律制度存在的上述问题，进一步引发了以下两方面的后果：

1激励不足 激励是法律制度的一大功能，对与非营利组织有关捐赠行为进行激励是各国税收法律制度的共同取向。从本质上来看，对向非营利组织实施公益捐赠行为减免税，其基本原因有二：一是向非营利组织捐赠，尤其是向具有较强社会公益性的非营利组织捐赠，具有补充公共福利不足的作用。一般来说，向社会提公共物品或公共福利是政府的职责，而具有较强社会公益性的非营利组织向社会提供服务，实际上补充了政府的职责。所以，对非营利组织实施的税收优惠，实质上是政府公共服务开支的节省，国家或政府并未因此受到税收损失；而且，税收优惠还有利于鼓励非营利组织进一步为社会提供更多的公共服务。二是成本与价格的衡量。一般来说，非营利组织的非营利性和公益性，决定了非营利组织提供的公共服务的价格是低于其成本的；若对非营利组织征税或不实施税收优惠，则在客观就相当于提高了其服务的成本，等于强迫非营利组织提高其服务价格，降低其服务意愿，也就增加了受益人的负担［6］。公益捐赠虽然具有如此明显的作用，但我国法律制度对与非营利组织有关的捐赠行为的激励却是不足的。我国每年所接受的捐款中有75%来自海外；我国有1 000多万个正式注册的国内企业，其中的99%不对社会进行慈善捐赠；我国慈善组织所管理的资金只占gdp的0.1%，而根据美国约翰•霍普金斯大学赛拉蒙对41个国家的非营利组织的所管理的资金的统计可知，这些国家非营利组织所管理的资金占gdp的4.6％，在非营利组织比较发达的美国，其占到了国民收入总额的11％左右［5］9-10。造成上述状况的原因，源于我国税收优惠制度的计划经济特色。具体看，首先，根源于享受税收优惠的非营利组织范围的狭隘性。目前，我国享受税收优惠待遇的非营利组织仅仅是被国家税务总局、海关总署、财政部、民政部列在名单上的那些，纳税人向名单之外的其他非营利组织捐赠，是不能享受税收优惠待遇的。然而，非营利组织本身是有层次的，有的是全国性的非营利组织；有的则是地区性或社区性的非营利组织。我国税法实际上将区域性非营利组织排除在税收优惠之外，大大限制了它们的筹资能力。其次，根源于享受税收优惠的捐赠扣除低比例。目前，我国非营利组织税收优惠的扣除比例采用纳税减除制度，即允许捐赠部分在应纳税所得额中预先扣除。这种扣除有两类：一类是全部扣除；另一类是按捐赠占应纳税所得额的一定比例来扣除。目前，我国享有前一种扣除制度的非营利组织数量较少；而享有后一种扣除制度的非营利组织扣除数量偏低。这就不利于鼓励本国的纳税人向这些组织“慷慨解囊”。

2监管失效 非营利组织是社会分配的重要参与主体，无论是企业、个人向非营利组织捐赠，还是非营利组织管理、运用捐赠财产和从事与此相关的其他活动，都应当接受作为社会分配法律制度的税法制度的规制。但是，我国对非营利组织的税法规制制度尚不完善，由此导致了非营利组织事实上不受税务部门监管的局面。尤其是在当前，企业、个人向非营利组织捐赠的积极性不高，使得非营利组织掌控的资金不多，为了解决资金的“缺口”，非营利组织便变相地甚至直接地从事经营活动以获取更多的资金；而对于非营利组织从事经营活动，我国现行法律既没有旗帜鲜明地明确其合法与否，也没有将其纳入征税和税务监管的范畴，这就造成了对非营利组织税务监管的“真空”。此外，我国的企业、个人向国外慈善机构实施捐赠的税收法律制度缺失，也使得税务部门对这种捐赠无法实施有效的监管。

二、 向非营利组织捐赠的税制改革进路

非营利组织税收制度存在的问题意味着：向非营利组织捐赠的税收法律制度已到了非改革不可的地步。有学者指出：尽管存在这样一些内容和技术上的问题，但中国非营利组织或非营利立法最为核心的问题还是立法缺乏理想和缺乏自信［7］。“理想”与“自信”属于价值理念的范畴；“理想”与“自信”的缺失一直是制约我国非营利组织改革与发展的“瓶颈”。所以，欲改革与非营利组织有关的税收法律制度，首先应当确立其正确的价值导向。

法的价值是指法之于人类的作用和意义；但这种作用和意义并非具体层面上的法的功能，而是在抽象层面上法所追求的理想。一般来说，法的价值有自由、秩序、安全、公平和效率等；但就与非营利组织有关的税收法律制度而言，公平和效率无疑是最值得讨论的两大价值。

1公平 税收是实现社会财富分配的重要手段；而社会财富在社会主体之间公平地分配，则是人类追求的理想。英国经济学家米德在论述选择经济政策的原则时说：“在任何一个时点上，都应该在社会的全体人民之间比较公平地分配社会的收入和财富。”［8］社会财富公平分配的税法内涵在于：不同纳税人之间税收负担应当公平，纳税人条件相同的纳同样的税，条件不同的纳不同的税；因此，公平是相对于纳税人的课税条件而言的，不单是税收本身的绝对负担问题。简言之，公平价值理念要求不同条件的纳税人负担不同的税负；相同条件的纳税人负担相同的税负。

在公平价值观上，捐赠人的税负公平主要指起点公平和规则公平；非营利组织所发挥的分配功能则可以称之为“第三次分配”，其目的在于弥补国家再分配的不足，促进社会公平［9］。目前，我国与非营利组织有关的捐赠的税收制度还无法满足公平价值的要求：其一，我国捐赠人的税收优惠制度受传统计划经济体制的影响，所有制观念深深地渗透在这一制度之中，不同所有制形式的捐赠人所享有的税收优惠是不同的。其二，捐赠人因其属于内资企业和外资企业的不同，而在公益捐赠时所享有的税收优惠有较大的差别：内资企业的扣除比例为3％，超过这个比例便不享有免税待遇；而外资企业的扣除却没有比例的限制，且可以作为当期成本费用列支。其三，不同捐赠人

之间的利益配置不对等。捐赠人是非营利组织财源的重要提供者，其对非营利组织的捐赠是其经营成果的一部分；这一部分捐赠实际上是代国家或政府履行公共服务职能的体现，对那些不能享有税收优惠的捐赠人、特别是巨额捐赠人来说，单纯从经济上来看是不公平的。所以，在与非营利组织有关的捐赠税收改革问题上，确立公平的价值观，平衡捐赠人之间、非营利组织之间、捐赠人与非营利组织之间的利益关系，是公益事业捐赠税制立法的本位，是税收公平价值观的基本要求。

2效率 效率是与公平相对的税法制度的另一价值理念。美国经济学家斯蒂格利茨指出：判断一个良好税收体系的“第一标准是公平。……第二个重要标准就是效率。”［10］政府向企业和个人征税，既是收入分配，又是资源的配置；在此过程中，要追求以最小的成本取得最大的收益。税收效率一般包括经济效率和行政效率两个方面的内容。所谓税收经济效率，是指税收对资源的重新配置对经济效率的影响，它会促进经济效率或提高效益，也会导致经济效率的损失。税收经济效率要求：其一，税收应当尽量保持中性。作为国家经济调节杠杆的税收制度尽量不要助长政府过多地干预市场，应尽量让市场机制发挥资源配置作用；其二，国家税收尽量不要造成或者应尽量减少纳税人应纳税额之外的经济损失。税收行政效率是指国家设计的税收制度能够在保证筹集充分的财政收入的基础上使税务成本降到最低。它要求国家税收征收的成本和纳税人纳税成本最小化。在我国，与非营利组织有关的捐赠行为的税收制度与上述税收效率价值的基本要求还存在一定的距离。从经济效率上看，我国与非营利组织有关的捐赠行为的税制还不能对企业和个人的公益捐赠起到良好的激励作用，致使有些纳税人的闲置资金无法通过有效的激励机制由非营利组织流转到社会最需要的地方去，整个社会的资源配置效率难以得到提高；从行政效率上看，我国现行税法制度整体上“多而不全，杂而不严”，致使税收条例不详，细则不细，大量的具体补充规定、办法甚至通知充斥于与非营利组织有关的捐赠行为的税制之中，一事一议，区别对待，这不仅加大了税务机关征管的难度，也不利于纳税人、社会了解、掌握公益捐赠税法，其结果是偷逃税严重，税收征管和纳税成本大，税收效率低。因此，有必要按照税收效率价值观来改革我国向非营利组织捐赠的税收制度。在立法中，尽量做到通过选择不同的税种、确定统一的税收规则以及制定适中的税收优惠比率，来避免造成经济效率的损失，改善资源配置，在激励捐赠和规范征管中实现税收效率之价值目标。

确立正确的价值目标，是改革向非营利组织捐赠的税收制度的先导，但并不能解决问题的全部；在正确价值观的指引下，有必要寻求

改革的具体措施。结合上文提出的相关问题，笔者认为，我国向非营利组织捐赠的税收制度改革，至少应包括如下内容：

1实现税收法定 税收法定是指国家征税必须有法律依据，税收的主体、税基、税率、征税权、征收程序和救济等，都必须有法律的明确规定；并且这里所指的“法律”，仅限于国家立法机关制定的法律，不包括行政法规。西方国家所谓的“无代表则无税”，就是指税收征收必须由国家最高权力机关制定法律来确定。就公益捐赠的税收制度而言，应当首先体现在全国人大制定的税法中；其内容至少包括优惠主体、优惠标准和幅度以及接受捐赠的非营利主体的一般条件。如果授权国务院规定这些问题，则授权范围不宜过大，授权时间不宜过长，且有强有力的监督机制确保税收的权威性和统一性；只有这样，才能既统一税收优惠的一般规定，又在实际上扩大享有税收优惠权的纳税人和非营利组织，并切实制约财税部门的裁量权。

2捐赠税法的系统化 在国外，向非营利组织捐赠的税收制度一般都是在税法中设专章来规定，这虽然不足以构成我国与非营利组织有关的捐赠税也采取专门立法例的充分理由，但如果要突出非营利组织的税法主体地位，实现税收的公平和效率价值，则有必要实行捐赠税法的系统化。我国捐赠税法系统化也应主要采取在税法中专章化的办法，可以在企业所得税法、个人所得税法中增加公益捐赠税收制度专章；将来，待酝酿中的统一税收基本法出台后，再将其总的原则体现于其中。

3改革捐赠人税收扣除制度捐赠人税收扣除制度是我国与非营利组织有关的捐赠税收制度的中心问题。今后，应进一步从两方面改革这一制度：一是进一步提高捐赠额在应纳税所得中的扣除比例。在国外，对于扣除比例，个人和企业适用的标准有所不同。美国对于企业的免税额一般占其税前净收入的10％，而对个人的免税额则可达到其净收入的50％；但其扣除比例因捐赠品是货币还是其他财产、捐赠对象是公共慈善机构还是私人基金会而有所着不同。

借鉴国外的做法，笔者认为，除那些特殊的全免税的企业外，捐赠扣除比例可以提高到10％（企业）和50％（个人）。二是优化捐赠税收优惠的扣除方法。在国外，纳税人的捐赠一般是可以进行跨越纳税期进行抵扣的。美国在1965年规定，超过纳税优惠限额的捐赠甚至可以在连续5年的扣除中抵消［11］。笔者认为，我国应当遵循按月来计算纳税期的制度。对于一般性捐赠，扣除期基数应当限定在当月应税所得额，特殊情况下可以顺延1－6个月，以这几个月的应纳税所得额为税基计算扣除比例。对于巨额捐赠，达到或超过年应纳税所得额一定比例的则允许加成扣除，或延长扣除年限，但最长不超过5年。

4增设向国外捐赠的税收制度 向国外捐赠的理由，除在于发扬国际人道主义精神之外，更是发展国家关系、树立国家形象的重要手段。目前，国外除俄罗斯个人所得税法明确规定向外国非营利机构捐赠不享受减免税优惠外，其他国家一般都确定了向国外非营利机构捐赠的税收减免政策；但也设定了一定的限制。英国法规定只有英国本土的纯慈善募捐的法人以及信托实体方可享受税收优惠；加拿大法大体规定了国外受赠人的范围，但税收优惠率则与国内捐赠一致。借鉴这些国际经验，并结合我国的具体情况，在向国外进行捐赠的税制设计上，首先，应保留间接捐赠制度，即这些捐赠必须通过国内合法注册的非营利组织来实施；否则不给予税收优惠。其次，应当确立与向国内非营利组织捐赠相同的税收优惠比例，遵守国民待遇原则。

参考文献：

［1］信春鹰,张烨.全球化结社革命与社团立法［j］.法学研究,1998(3):116.

［2］张守文.略论对第三部门的税法规制［j］.法学评论,2000 (6):29.

［3］苏力，等.规制与发展——第三部门的法律环境［m］.杭州:浙江人民出版社，1999：292.

［4］田凯.机会与约束：中国福利制度转型中非营利部门发展的条件分析［j］.社会科学研究,2003(4):24. 

［5］国家税务总局政策法规司课题组.非营利组织税收制度研究［j］.税务研究,2004(12):9-10.

［6］蔡磊.非营利组织基本法律制度研究［m］.厦门:厦门大学出版社，2005：194.

［7］陈金罗,等中国非营利组织法的基本问题［m］.北京:中国方正出版社，2006：18.

［8］詹姆斯•e•米德.效率、公平与产权［m］.北京:经济学院出版社，1992：12.

［9］安体富,王海勇.非营利组织税收制度：国际比较与改革取向［j］.地方财政研究，2005(12):8.

非营利组织法律法规篇3

关键词：非营利组织；会计监管

中图分类号：F23文献标识码：A

一般而言，非营利性组织是指那些经营目的在于社会公共利益而非谋取个人或组织的经济利益，即不以营利为目的的经济组织。非营利性组织作为重要的社会组织形式，对人类社会的进步和发展起着重大的作用。鉴于此，对非营利组织的会计行为实施监管显得越来越重要。

一、我国非营利组织会计监管存在的主要问题

我国非营利组织现行会计监管体系对维护社会经济秩序，保证会计工作的正常进行发挥了一定作用。但是，现行会计监管体系是在计划经济体系下延续下来的，其监管的基本思路、手段、方法等没有实质性的发展。在经济关系日益复杂的形势下，现行会计监管体系日益暴露出一些问题，主要表现在以下：

1、会计监管配套的法律法规不完善。我国会计监管模式从总的方面来看，分为行业自律、政府主导以及政府监管与行业自律相结合三种模式。目前，我国会计监管模式采取以政府监管为主，行业自律为辅的模式。我国政府虽然已经初步建立了以《会计法》为主体，相关的行政法规、规章等规范性文件为补充的全方位、多层次的会计监管法规体系，但在实施监管的过程中，我国现行的会计法规体系依然存在许多不足，主要表现在：一是会计监管配套的法律法规不完善；二是会计法规之间的协调存在问题。

2、非营利组织会计监管主体权责界定不清。我国非营利组织的会计监管是多方位进行的，各机构之间的职能重叠交错，多头监管现象普遍存在，导致监管部门的职能异化，以至于不分主次。这些弊端将会造成部门之间的相互协调困难，最终导致无效的监管。

3、监管力量分散。我国非营利组织的会计监管部门在实际监管中没有形成监管合力，有时大家都管，有时大家都不管，结果造成监管混乱，导致会计监管效率低下，以致违法者产生侥幸心理，不利于打击会计领域的违法违规行为，造成非营利组织的会计信息失真。

4、内部监管薄弱。非营利组织内部的会计监管主体主要是本部门的会计人员及审计人员，他们对本单位的经济事项虽然最为了解，但他们并没有充分发挥其监管作用，有些内部监管人员甚至与管理当局共同作弊，帮助管理当局制造虚假会计信息。

二、强化我国非营利组织会计监管的对策

随着我国市场经济的逐步建立和完善，以及经济全球化步伐的加快，对非营利组织进行会计监管显得越来越

重要。从我国非营利组织会计市场发展的现实情况考虑，当前强化我国非营利组织会计监管并完善其体系，可以考虑采取以下基本措施：

1、健全非营利组织会计监管法规体系。强化会计监管，必须以完备、健全的会计监管法律制度为基础，主要包括两方面的内容：一是规范和完善制约会计活动的法规制度；二是健全会计监管自身的法律体系。

要建立符合我国具体情况的非营利组织会计监管法律体系，就要从法律的角度，明确会计监管的地位、作用、职责、任务等，强化会计监管检查手段，规范会计监管工作的方法、工作程序，做到有法可依。

2、界定会计监管主体之间的权责。对现行的各监管主体的有关法律法规与会计法律、法规进行对比分析，从法律上统一会计监管权，将会计的监管权完整地授权给财政部门，彻底界定国家对会计监管权的授权部门，达到授权与责任都清楚。为此，要在有关经济法律中全面、系统地澄清各监管主体的主要工作职责和辅助工作职责，让各监管主体真正清楚自己的主要工作职责和辅助工作职责，使之将自己应该负责的工作真正有效地担负起来，以解决各监管部门权责不清、职能重叠交叉的问题。

3、加强非营利组织的内部控制制度。关于内部控制，财政部已经颁发一系列规范，从而使单位建立内部控制制度成为一种强制性要求，非营利组织应结合自己的特点建立相适应的内部控制制度。目前，我们应从文化建设、法制建设、管理体制等方面多管齐下切实建立有效的内部控制制度以实现非营利组织会计监管。

首先，建立健全非营利组织的财务管理制度，加强财务控制。任何一个非营利组织开展活动都会有一定的收支。有收支，就必须要建立相应的财务管理制度，包括会计管理体制、会计机构责任机制、会计岗位责任制等，要求按照不相容职务相分离的原则，合理设置财务会计及相关工作岗位，明确职责权限，形成相互制衡机制。

其次，建立健全业务授权控制制度。经过授权，可以尽可能明确规定涉及财务及相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容，单位内部的各级经办人员，包括管理层，必须在授权范围内行使职权和承担责任。

第三，要在内部会计控制制度建设上下功夫。条件允许的情况下，应设立内部审计，特别是其管理者必须主动邀请政府审计部门或社会审计力量的介入，并作为一项制度长期坚持下去。

4、严格会计人员管理制度，提高会计工作质量水平。应加强对会计人员，尤其是高级财会人员和管理人员的财会知识培训，不断提高其业务水平，严格会计人员管理。特别是《会计法》和《非营利组织会计制度》等相关制度实施后，需要会计人员具备扎实的理论功底和丰富的实践经验以及良好的职业操守。会计人员的管理制度有会计执业资格考试、会计专业技术资格考试、会计人员接受继续教育、会计职业道德教育等。一方面应注重会计职业人员专业实践年限和专业能力；另一方面应改革和完善会计证书和会计技术职称管理制度。通过这些措施和制度，提高会计人员的工作质量水平。

5、强化高管人员行为约束。在非营利组织内部，高层管理人员处于单位领导和管理的最高层次，会计人员能在多大程度上诚实工作，依法履行职责也取决于法律对高层管理人员的约束。因此，对单位会计信息的真实、完整起决定性作用的是高层管理人员，而不是会计机构和会计人员。高层管理人员是内部会计监管的第一责任人，它在非营利组织内部会计监管中具有极其重要的作用。就我国一些非营利组织高管人员贪污、挪用公款等行为而言，从各方面强化约束其行为是非常必要的。

随着非营利组织在我国经济生活中的作用日益明显，对其会计监管的重视也日益提高，但有效的会计监管是一项复杂的系统工程，必须从各个方面进行统一协调、综合平衡。只有这样，才能使其会计监管行之有效，更好地为我国非营利组织的发展做出贡献。

（作者单位：新疆财经大学会计学院2007级研究生）

参考文献：

[1]彭家生，会计监管的完全信息静态博弈分析[J]，财务与会计，2002.11.

[2]韩冬芳，我国会计监管问题分析及应对措施[J]，商业研究，2005.

非营利组织法律法规篇4

关键词：非营利组织 税收制度 税收优惠

在现代社会中，中国非营利组织的数量和规模都在快速增长。非营利组织作为政府的补充力量和重要支持者，广泛参与到社会生活的各个领域，提供科技、教育、文化、体育、卫生、环境保护、社会保障等各类公共服务。中国政府对非营利组织也实施了不同于企业的税收制度，以保证非营利组织在发挥其作用的同时享受应有待遇，促进非营利组织的良好发展。但是，由于中国对非营利组织的税收立法尚待明确，进而导致非营利组织的税收管理混乱，因此，深入研究中国税收制度的改革具有重要意义。

中国非营利组织与税收制度

我国对非营利组织的定义缺乏其统一的规定，但在法律中规定了其一般特征，以保证符合条件的非营利组织能够享受到现今税收制度下的税收优惠，促进非营利组织的发展，进一步提供各方面的社会服务。

（一）非营利组织概念

非营利组织(Non-profit Organization，NPO)，意思为，不以营利为目的的组织，同时又被称为“非政府组织”、“公益性组织”、“非企业单位”、“独立部门”等。非营利组织普遍被定义为：不以营利为目的的法人；不是政府的组成部分，不分配利润、收益或者资产的组织。非营利严格的范畴是“公益组织”（PBOs）。1我国学术界对非营利组织的定义尚未统一，而法律法规由于其侧重性不同而对非营利组织的特征界定也不尽一致。

我国《民间非营利组织会计制度》规定：民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。民间非营利组织应当同时具备以下特征：（1）该组织不以营利为宗旨和目的。（2）资源提供者对该组织的投入不得取得经济回报。（3）资金提供者不享有该组织的所有权。规定明确了非营利组织非营利性，同时不具有其私有性，明确资源提供者不享有其所有权、收益权，明确了民间非营利组织的基本特征。

《公益事业捐赠法》第10条第二款规定：本法所称公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的就基金会、慈善组织等社会团体。在第10条第三款规定：本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立，从事公益事业的不以盈利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。规定明确了公益性非营利组织是以公益为宗旨及其非营利特征，同时明确和界定了公益性非营利组织的范围。

综合以上，本文认为，非营利组织是指不以营利为目的，不具有国家事务管理职能，不分配收益，活动有公益性或互助互益性，主要从事慈善、科学、卫生、文化和自律性行业服务等事业向社会提供公共物品或服务的社会组织。

（二）税收制度

税收制度是一个国家或地区在一定时期内各种税收法律、法规和行政规章的总称。非营利组织作为不同于企业的组织，其本身并不享有天然的免税权利。政府允许非营利组织享受在合理依照税法和相关法律下享受税收优惠待遇，免除部分纳税义务，成为非营利组织发挥其作用的重要保证。促使政府对非营利组织作出此种政策选择的原因是：（1）非营利组织作为政府机构与企业之外的“第三部门”，是公共部门的重要主体，在弥补政府失灵与市场失灵。依据公共产品补偿说，作为公共产品生产者之一的非营利组织应从政府取得税收收入中分享份额，有利于弥补再分配的不足，促进社会公平。2（2）税收优惠是政府对非营利组织实施财政资助计划的制度安排。与政府拨款直接资助相比较，就管理效果而言，前者更为简便高效，更有利于发挥非营利组织的激励作用。税收优惠其实质在于国家通过让渡部分租税利益来发挥引导和激励作用。3（3）对非营利组织的“非营利性约束”有利于保障公平竞争。政府在对其实行税收优惠的同时安排严密的监控管理活动，以维护正常的经济秩序，保障公平竞争，从而促进非营利的健康发展。4

我国非营利组织税收政策的现状和问题

根据我国《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等规定，非营利组织包括事业单位，社会团体，民办非企业单位和非营利企业。据2010年数据统计，我国非营利组织的数量约有45万个（不包括以企业形式登记的非营利性企业组织）。5在对各税种及其捐赠主体的规定中，分布了对非营利组织的税收政策的相关约束条件，为税收管理部门对非营利组织的管理提供了一定的法律保证，但非营利组织在税收方面仍存在问题。

（一）非营利组织的税收政策

非营利组织由于其公益性、非营利性特征，在一定程度上弥补了社会分配不均的现状，有利于社会公平，因此在政府允许范围内非营利组织及其捐赠主体都能够享受一定税收优惠待遇，从而维护其非营利组织的利益，鼓励捐赠者对非营利组织的捐赠，扩大非营利组织的收入来源，促进非营利组织的健康发展。

非营利组织本身享受的税收待遇

非营利组织本身能够享受到的税收待遇包括不同税种的减免税待遇，包括所得税、流转税、财产税、行为税、耕地占用税等，同时非营利组织能够通过税前扣除减免税收。6

非营利组织能够享受税前扣除，但并非所有非营利组织均能享受税前扣除。根据《企业所得税实施条例》关于公益性社会团体的规定，符合条件的公益性非营利组织才能享受其税前扣除，同时《企业所得税试行条例的通知》对公益性组织的审核评估进行了量化，使其更具有操作性，加强了对非营利组织的监管。

以上法律、法规、规章的规定为非营利组织的税收优惠提供了法律保障，非营利组织的税收义务被大部分免除，甚至可以说完全规避了纳税，成为了免税组织。

1、对向非营利组织捐赠的企业和个人实行的税收政策

为鼓励企业和个人对非营利组织的捐赠，我国税收政策明确了对于企业以及个人捐赠税前扣除标准，从而推动非营利组织收入来源的扩大，保证社会公平。

对于企业的税收政策。根据93年的《企业所得税暂行条例》规定，纳税人用于公益、救济性的捐赠在年度应纳税所得额3%以内的部门，准予扣除；而2007年《企业所得税法》第二章第九条规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部门，准予在计算应纳税所得额时扣除。税基的改变，税收扣除比例的提高，都更好的促进了企业进行公益捐赠，促进非营利组织的发展。对于个人，法律也规定了相应的税收扣除规定。《个人所得税》规定“个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部分，按照国务院有关规定从应纳税所得中扣除。”《个人所得税实施条例》规定：“捐赠额未超过纳税义务人的应纳所得额30%的部分，可以从应纳所得额中扣除。

通过对企业和个人的税收扣除，进一步推动了个人和企业对非营利组织的捐赠，扩大非营利组织收入的来源，为非营利组织的进一步发展奠定了基础。

（二）非营利组织税收制度存在的问题

非营利组织由于其特殊性而享有与企业不一致的税收制度，一定程度上保障了非营利组织的持续发展。但是在实际中，非营利组织的税收制度仍存在一定的问题。这对于非营利组织的发展产生了一定的负面影响，同时也不利于保障社会的公正性。

1、税收优惠资格的认定缺乏统一

我国非营利组织免税或者税收优惠资格的认定基本上是由财税部门依据税收法律、法规及财税部门的部门规章来认定。同时，其他行政法规和行政部门也参与认定，由于我国税法的不健全，其他行政法规和相应的行政部门，对非营利组织的减免税资格并没有形成统一的标准，导致了不同程度的认定权，形成了政出多门，管理混乱的局面。7

2、未区分公益性和互益性非营利组织

在现实社会中，我国的非营利组织互益性或者公益性基本上既不纳税也不接受税务管理。互益性组织与公益性组织享受同等待遇，互益性组织规避了其应有的税收义务，导致税收的流失，影响我国税收制度的良性发展，不利于体现税收制度的公平性。按照国际税法惯例，对互益性非营利组织不应给予税收优惠。我国缺乏对互益性非营利组织的特殊税收待遇规制。造成这种状况的原因，就是以公益性代替了非营利性组织，导致非营利组织固守公益性的误区，抵制税收监管。但是，我国税法体系中既没有专门关于非营利组织税收政策和税收管理的规定，也没有特定的条款来规范非营利组织，缺乏对“非营利性”的准备把握，将公益与非营利混为一谈。

3、不同税种的税收政策难以落实实施

我国的所得税制度所针对主体为企业和有应纳税所得的其他经济组织。非营利组织也有履行的义务。但在企业所得税中对非营利组织征税只书面规定其税收优惠政策，对相应的活动所产生的利润等收入的税收征收管理没有做出具体规定。同时，我国为鼓励企业、个人捐赠，对捐赠主体有所得税扣除制度，但其在具体实施中仍不完善，企业与个人的税收优惠难以真正实现。除对企业所得税外，其他税收的优惠都还停留在行政法规的层面，法律位阶较低，分布散乱，有一定的执行难度。

4、不同性质捐赠的区别对待

捐赠性质存在区别，分为三种：一是公益性捐赠，二是救济性捐赠，三是其他捐赠。国家对前两种实施税收优惠，而第三种不能获得税收优惠，同时不通过中介组织而进行的捐赠大多得不到税收优惠。8但由于中国中介组织的管理混乱，一方面导致实际捐赠企业和个人难以得到税收优惠，另一方面某些组织借助于向非营利组织的捐赠而变相转移财产，为私人谋取利益。在一定程度上影响了企业和个人的积极性。

5、缺乏相适应的会计制度

非营利组织作为与营利组织相对应的部门，包括非政府出资举办的民间组织，包括社会团体、基金会、民办非企业单位。这些单位目前没有一个自己的会计标准，在实际工作中，有的是比照事业单位进行会计核算和报告，有的是比照企业会计核算和报告。9事业单位和民间非营利组织的会计制度处于分离状态，缺乏统一的《非营利组织会计制度》，不利于非营利组织各主体间会计信息的相互比对，难以满足会计信息使用者的要求。同时非营利组织的票据使用混乱，票据缺乏规范，其非营利组织的票据难以与企业的票据相区分，其内部财务管理混乱，导致税务部门的管理出现困难。

非营利组织作为“第三部门”，在许多领域都发挥了积极作用，一定程度上弥补了政府提供公共服务或公共产品的不足。以上只是对我国非营利组织在税收政策方面提出了一些问题。税收政策需要进行不断的改进，同时我们应该加强对在税收方面的管理。中国非营利组织的税收政策应在结合我国实际的基础上，借鉴国外经验，进一步完善推进实施，从而促进非营利组织的可持续发展。

脚注：

靳东升.非营利组织所得税政策的国际比较.涉外税务2004（10）

2 安体富，王海勇.非营利组织税收制度：国际比较与改革取向.地方财政研究2005.12第12期

3孟庆瑜，师璇.慈善捐赠中的税收立法问题研究.河北学刊.2008年11月第28卷第6期

4 丁玉芳，邓小军.非营利组织会计与财务.2010.P285

5《国际统计局第二次全国基本单位普查公报》、《民政部2010年社会服务发展报告》估算结果

6李玉娟.我国非营利组织税收优惠制度的最新发展及存在的问题.西南政法大学学报.2011年4月第13卷第2期

7 龙献忠、吕珈 .美国非营利组织税收制度及其启示.产业与科技论坛2008年第7卷第6期

8 李艳婷.论非营利组织税法体系的构建.理论与现代化.2009年第5期

非营利组织法律法规篇5

逻辑起点是指进行某种逻辑体系所要依赖的最本源的理论，抓住逻辑起点，对研究效率的提高和研究对象的准确把握有重要作用。一般而言，逻辑起点需要同时具备以下几个条件：一是与研究所希望达到的结果关系最为紧密；二是能够概括研究对象的内在规律和外在矛盾；三是能够体现研究者的想法和意图。而作为非营利组织法务会计理论框架的逻辑起点需要满足三个条件：一是能够将非营利组织法务会计系统与其会计环境联系起来；二是能够将非营利组织法务会计的理论研究与实践活动联系起来；三是能够对与非营利组织法务会计有关的抽象范畴进行推理研究。所谓契约，是指由双方一致同意而产生的一种相互之间的约定，可以是书面形式也可以是口头形式。不完全契约理论一般是指由于交易中各种不确定因素存在而导致了契约不完全，特别是那些与专用性投资有密切关系的契约，其不完全性更为明显，由于契约不完全性的存在，一般会导致“剩余控制权”问题的出现。契约不完全包括三个方面的内容：其一，由于契约条款中语言表达模棱两可或者不清楚而导致契约不完全；其二，由于契约当事人的疏忽未将有关事宜在契约中进行明确规定而导致的契约不完全；其三，由于签订契约时信息不对称而导致的契约不完全。显然，不完全契约理论满足作为非营利组织法务会计理论框架的逻辑起点，其原因有：一是它能够通过签订契约将非营利组织法务会计系统与其会计环境联系起来；二是它能够通过契约的履行将非营利组织法务会计理论研究与实践活动联系起来；三是它能够通过契约的不完全性对与非营利组织有关的抽象范畴进行推理研究。不完全契约理论表明非营利组织作为公共资源的提供者和捐赠者之间的受托与委托关系，其实就是一种契约关系，这种契约关系也是不可能完善的，捐赠者在捐赠资源时会与非营利组织会签订相关契约，明确指定资源的用途，但是随着环境的变化，当捐赠者预期的意图不能按照契约实现时，由于不完全契约的关系，与这笔捐赠资源有关的剩余控制权问题就产生了：在预期目标不能实现时，非营利组织可能会将这部分资源用来资助其他的组织活动，或者私自挪用或盗取这笔资源，无论非营利组织采取什么行为，其结果都是没有按照捐赠人的意图来使用这笔资源，即捐赠人的意图无法实现，此时，捐赠人必然要求非营利组织披露全部有关资源使用与去向的信息，而非营利组织也必然粉饰或者捏造信息，二者矛盾由此产生，很可能引发法律诉讼活动，由于信息披露不完全以及经济环境的复杂，使得司法机关人员无法准确判断诉讼活动的性质及相关的赔偿事宜。基于以上分析，可以确定不完全契约理论是非营利组织法务会计研究的理论基础，也就是说，不完全契约理论可以作为非营利组织法务会计理论框架的逻辑起点。

二、非营利组织法务会计理论框架比较分析

（一）非营利组织法务会计目标与一般会计目标比较

（1）非营利组织法务会计目标与一般会计目标的相同点。二者都必须提供真实可靠的信息，根据组织的运营适时记录运营信息，组织发生经济纠纷或者法律纠纷时，这些数据都可作为参考证据交由法院和检察院检察。（2）非营利组织法务会计目标与一般会计目标的不同点。二者的不同点主要在于侧重点不同，虽然二者都可以在出现经济纠纷或者法律纠纷时作为证据，但一般情况下，一般会计主要记录日常的财务信息，但随着经济活动的发展，一般会计所起的作用也越来越重要，已经超脱了记账、开凭证的传统模式，形成了对经济决策和管理具有举足轻重的信息系统：一方面，一般会计信息的形成，对于管理者管理非营利组织具有重要作用，不仅可以使非营利组织经营状况有一个系统的记录，而且捐赠者可以通过这些会计信息对非营利组织进行监督；法务会计的目的总体可以归纳为以下几个方面：一是向非营利组织法务会计报告使用者提供与案件审判有关的信息；二是向非营利组织法务会计报告使用者提供解释性信息，加深使用者对报告的理解；三是向非营利组织报告使用者提供与已有交易有关资源的详细信息，包括资源的使用、使用的详细时间和地点等问题，以上三个目标是对国际上法务会计目标的概括总结，但对于我国而言，非营利组织法务会计的目标则比较单一，主要就是为法庭审判服务。

（二）非营利组织法务会计假设与一般会计假设比较

（1）非营利组织法务会计假设与一般会计假设的相同点。非营利组织法务会计作为会计学的一个分支，它们的假设条件必然会有所相同，对于会计假设，目前普遍认同的是会计主体、会计分期、货币计量和持续经营四个方面，法务会计与其相同的假设条件只有在会计主体假设和货币计量假设这两方面，也就是说二者的会计工作都是为特定的单位或组织服务，在会计计量时都使用统一的货币单位记录经济业务、编制会计报表。（2）非营利组织法务会计假设与一般会计假设的不同点。首先，非营利组织法务会计假设与一般会计假设在会计分期和持续经营两个方面存在不同，在会计分期方面的不同表现在：一般会计的会计分期假设是指将会计主体持续不断的经营活动人为的划分为几个会计期间，从而更方便的向有关方面提供相关信息，而非营利组织法务会计可以是在某一个会计期间也可以是在若干个会计期间来处理与法律相关的非营利组织会计事实；在持续经营方面的不同表现在：一般会计的持续经营假设是指经济组织在可以预见的未来能够一直经营下去，不会面临破产，而非营利组织法务会计则是要求查清楚法律事项涉及的相关会计事宜，与该会计事宜对应的非营利组织可能目前还没有破产，可能还能持续经营下去，也可能已经破产。其次，非营利组织法务会计的假设条件还包括欺诈留痕假设、可验证性假设和职业谨慎假设。其中，欺诈留痕假设是指非营利组织中的任何欺诈行为都不会永久的不显现，或早或晚都会通过某些证据而最终显现出来；可验证性假设是指非营利组织法务会计人员收集和整理的文件或者财务资料都是可以得到验证的；职业谨慎假设是指非营利组织法务会计人员在自己的职责能力和知识范围之内来解决或鉴定相关问题。

（三）非营利组织法务会计原则与一般会计原则比较

（1）非营利组织法务会计原则与一般会计原则的相同点。非营利组织法务会计受目标和假设的影响，与一般会计原则也存在一些相同的方面，二者都必须遵循合理性原则、真实性原则和实质重于形式原则，但二者的侧重点不同。（2）非营利组织法务会计原则与一般原则的不同点。由于法务会计自身的特点，它既与一般会计原则存在相同的地方，也带有一些法律原则的影子，因此，非营利组织法务会计原则与一般会计原则的不同在于它具有自己的特点，主要表现在它除了具有真实性原则之外，还具有实质重于形式原则、合理性与合法性兼顾原则、以沟通协调为主诉讼为辅原则、排伪法原则以及独立、公平、公正原则，其中法务会计的真实性原则是要求非营利组织法务会计人员经过各种程序和工作得出的结论是真实可靠的，一般会计在这方面主要是要如实反映经济情况；非营利组织法务会计中的实质重于形式原则是指在做出判断时，不能仅根据文件资料，还要以法律为依据，一般会计在这方面主要是指以经济事项为依据进行会计核算；非营利组织法务会计不仅要遵循合理性原则，还要考虑合法性原则，即在法庭上必须提供证据非营利组织法务会计主体必须符合有关规定，提供的证据必须合法，必须是通过合法途经收集来的；以沟通为主诉讼为辅原则是指非营利组织法务会计在双方当事人出现矛盾时要以沟通协调为主，即使在诉讼支持业务中，也应该首先进行沟通协调工作；排伪法原则是指非营利组织法务会计人员可以通过研究事物的规律等方法来排除一些伪证；独立、公平、工作原则是指非营利组织法务会计在工作过程中应该公平、公正，表达意思要以事实为依据，并根据事实独立工作得出结果。

（四）非营利组织法务会计工作程序方法与一般会计工作程序方法比较

（1）二者在工作程序与方法上的相同点。二者在工作程序上的共同点就是都必须遵循相应的程序，但具体程序又有所区别，在工作方法上二者的相同点是都需要使用审计方法和财务会计的主要方法。（2）二者在工作程序和方法上的区别。首先，在工作程序上的区别。非营利组织法务会计的工作程序主要包括四个阶段：接受委托阶段、准备阶段、实施阶段和结束阶段。其中接受委托阶段主要指与委托人见面，了解委托事项，根据相关准则签订相应的委托书，将非营利组织法务会计人员的责任予以明确；准备阶段是指在接受委托之后，所做的各种前期准备工作；实施阶段是指对准备阶段收集到的各种材料和文件进行验证、判别和分析；结束阶段是指对案件事实真相给出最后结论和鉴定的阶段。而一般会计的工作程序主要包括六个依次衔接的过程：根据原始凭证填制记账凭证；根据收付记账凭证登记现金日记账和银行存款日记账；根据记账凭证登记明细分类账；根据记账凭证汇总、编制科目汇总表；根据科目汇总表登记总账；期末根据总账和明细分类账编制资产负债表和利润表。其次，工作方法上的区别。非营利法务会计的很多方法都是一般会计所不具备的，这些方法主要为：侦查技术、询问技术。其中侦查技术是指非营利组织法务会计人员在进行有关事实的调查时，需要综合运用审计和法律等知识，因此，一般都会使用到法律上的侦查技术；询问技术是指非营利组织法务会计人员通过向有关人员进行询问而获得证据的重要方法。

（五）非营利组织法务会计报告与一般会计报告比较

（1）二者在报告形式上的比较。二者的相同点是都需要遵循一定的格式，都有自己的规范要求。（2）二者报告形式的不同。非营利组织法务会计的报告形式与一般会计的报告形式不同，但都必须包括以下几个方面：报告的目的、采用的步骤和应用的方法、展现事实及相关的推理、得出结论、最后是法务会计工作人员的签名、报告日期和报告地点。非营利组织法务会计报告披露有一些问题需要注意：一是要尽可能引用法律法规，二是要尽可能采用大多数人都能接受的观点，三是要尽可能提高报告被采纳的可能性，四是不能透露与诉讼无关的机密信息；而一般会计的报告形式主要是会计报表、会计报表附注和财务情况说明书，其中会计报表是指以表格的形式来表现的企业财务状况、经济成果和现金流量等文件。通过以上的比较分析，概括出非营利组织法务会计理论的一般框架，如图1所示：

三、非营利组织法务会计理论框架构建关联问题

（一）非营利组织法务会计主体资格问题

非营利组织法务会计主体是指所有从事非营利组织法务会计工作的单位和人员，这些单位和人员从事的工作主要包括提供相关的法律支持服务，或者进行各种与非营利组织的财务案件、经济案件或法律案件有关的调查工作。国外对非营利组织法务会计主体资格有明确的规定，如美国和加拿大都明确规定法务会计人员在具备熟练的法律知识和财务知识的基础上，还要拥有丰富的从业经验以及较高的工作能力，在英美国家，只有取得一定资格的注册会计师或者特许会计师资格的人员才能从事法务会计。一般而言，我国的非营利组织法务会计主体可以分为民间和政府两类：民间的会计师事务所及其参与非营利组织法务会计活动的注册会计师和司法机关及国家审计部门及其专业人员，但是，我国对于非营利组织法务会计主体缺乏规范的资格认证制度，为了推动非营利组织法务会计的发展，一方面，我国应该学习英美国家法务会计制度，成立专门的法务会计职业联盟，培养专业的非营利组织法务会计人员以满足我国法治化市场经济发展的需要，可以通过职前教育和在职培训两种方式来进行；另一方面，应该根据我国的实际情况，建立相应的资格认证制度，可以通过设立专门的资格考试来确保选取人员具备从事这一行业的资格。

（二）非营利组织法务会计行业标准问题

任何一个行业的运作，都必须参照相应的行业标准，非营利组织法务会计工作的开展，也同样需要一个合理的行业准则作为指导，以明确相关人员的职责和任务，规范相关从业人员的行为。在美国、加拿大等发达国家，非营利组织法务会计行业的运作，不仅要遵从道德规范，还有相关的职业准则对其进行约束。与英美国家相比，我国缺乏相关的行业规范，缺乏专门的准则，以致于主体资格、责任和义务等都不明确，加大了非营利组织法务会计工作开展的难度。因此，促进我国非营利组织法务会计的健康发展，必须借鉴国外经验，再结合我国非营利组织自身的特点和发展情况，制定出符合我国情况的法务会计行业标准。但是，从我国目前的情况来看，建立科学的行业标准还有一定难度，主要是由于目前我国非营利组织法务会计内容和种类比较简单，无法建立全面的行业标准，只有参照国外或国际的相关准则，结合法务会计鉴定技术标准，来指导我国非营利组织法务会计的工作，但是为了非营利组织法务会计的长远发展，有必要制定科学合理的非营利组织法务会计准则。

（三）非营利组织法务会计相关人员法律责任问题

非营利组织法律法规篇6

一、缺乏法律层级的社会组织法

虽然宪法赋予了公民结社自由权，但将这一权利予以细化的法律始终没有出台。近年来，社会组织迅速发展，数量激增，涉及各行各业，几乎涵盖社会生活的所有领域，亟需法律的规范和引导。但截至目前，在规范社会组织的立法方面，比较多的是行政法规、部门规章，比如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》等，法律层级的社会组织法尚未制定，而行政法规、部门规章的法律效力层级偏低，无法满足社会组织的法律需求。法律层级的缺失是制约社会组织参与社会管理创新的一大弊端，为了规范社会组织的成立和发展，亟需制定法律层级的社会组织法，也即由全国人大及其常委会制定的统一的社会组织法，使社会组织的社会管理管理创新工作有法可依、依据明确且权威性强。

二、成立社会组织的法定条件要求太高，限制了社会组织的成立和发展

近年来，社会组织发展迅猛，在协助政府提供公共服务、参与社会管理、推动经济发展、促进政府职能转变、推进各项事业发展等方面发挥着越来越重要的作用。社会发展需要更多的社会组织参与社会治理，但现行法规的许多规定却限制了社会组织的成立和发展。根据《社会团体登记管理条例》的规定，成立社会组织面临会员数量、经费数量、审批机关等多种条件限制，比如在会员数量上，第10条要求“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个”，这样的条件要求，就导致大量规模小、起步低的草根组织无法登记成立，无法取得法律上的人格和地位，再比如，该条例第11条规定“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”，导致实践中很多社会组织由于找不到业务主管单位也无法登记注册。显然，对这些不利于社会组织成立和发展的规定应及时修改。

三、社会组织的主体资格缺乏明确的法律规定，与政府界限模糊

社会组织参与社会管理，必须具有独立的主体资格，享有相应的法律权利，并承担相应的法律义务，而主体资格条件、权利义务内容都需要通过法律予以明确规定，但我国目前的现实情况却是许多社会组织挂靠于、从属于政府或政府部门，甚至有的与政府部门的关系就是两块牌子一套人马，没有任何一部法律对社会组织的主体条件进行规范，导致社会组织与政府在人员、职能上不能清晰界定，社会组织在人事任免、经费来源、业务管理等方面都没有独立的操作规范，不能充分体现社会组织参与社会管理的特点和优势。

四、社会组织的运营缺乏法律规制

非营利组织法律法规篇7

关键词：民办教育，非营利性，中华人民共和国民办教育促进法

DiscussiononProfitorNon-ProfitCharacteristicsofPrivateSchools

Abstract:Whethertheprivateschoolscanmakeprofithasbeenadisputedfocusforalongtime.Thearticlegoesbacktothegeneralconceptof“non-profit”,comparingwithconditionsabroad,andcombinedwithsocialandeconomicbackgroundfordevelopmentofprivateschoolsinChina,toanalyzethecharacteristicsofprofitornon-profitofprivateschools.Thisarticlesuggestthatthereshouldbetwokindsofprivateschools:forprofitandnon-profit,especiallywheninvestbethedominatingstimulation.ItalsogivessomepolicysuggestionsforkeepingaccordwiththeEducationAct.

KeyWords:privateschools,non-profitorganizations,PrivateSchoolPromotingAct

2002年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《促进法》），对几次审议最具争议的民办教育能否营利问题作出规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”尽管法律已经出台，对问题的争议以及实践中的困惑仍然是存在的。1995年9月1日实施的《中华人民共和国教育法》第25条规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”作为教育法的下位法，《促进法》回避了民办教育的非营利性，提出“合理回报”的具体策略，是采取了一个权益之策。[i]这一提法针对我国民间以投资办学为主、捐资办学较少，以及实际意义上的营利性学校大量存在，难以监督管理等现实，期望在不违背教育法的情况下缓解这些矛盾；但以长远发展的眼光看，只停留在对具体问题的解决策略上显然是不够的，要促进民办教育的进一步发展，确立其在教育体系中的地位，必须给民办教育机构准确的定性和法律的定位，这涉及对营利性和非营利性的含义与本质的理解。本文尝试从“非营利组织”的一般概念出发，借鉴国外非营利组织及民办学校的经验，结合我国社会经济和民办教育的发展背景，对我国民办教育营利性与非营利性的问题作出分析，并提出相关公共政策建议。

一．“非营利组织”的概念内涵

“非营利组织”在中国是一个外来词汇，其英文是Non-ProfitOrganization（NPO），类似的指称还有“非政府组织”（Non-GovernmentalOrganization：NGO）、“慈善组织”（PhilanthropyOrganization）、“志愿组织”(VoluntaryOrganization)、“免税组织”(ExemptionOrganization)、“民间组织”(CivilGroup)、“公民社会组织”(CivilSocietyOrganization)等等，其作为整体被统称为“非营利部门”、“非政府公共部门”、“第三部门”等。非营利组织自20世纪80年代以来在全球范围得到了广泛发展，被称之为一场“全球结社革命”，[ii]也是对20世纪末叶西方的公共部门管理危机和治理结构变革的反应。中国则在1995年北京承办世界妇女大会时，从依照国际惯例同时举办的“世界妇女NGO论坛”中第一次引入了NGO一词，近年来随着其在社会服务等领域作用的发挥，NPO的使用也逐渐增多。

非营利组织作为一个部门的界定并不完全确定，不同国家的用法也有所不同，目前国际上较广为接收的是萨拉蒙教授指导的美国约翰—霍布金斯大学非营利组织国际比较研究项目归纳的五特征界定，即：1）组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；2）非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配，也可称为“民间性”；3）非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；4）自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；5）志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加。[iii]在这五个属性中，组织性一般被看作一个不言而喻的前提，自治性和志愿性也有一些不同的提法，而非政府性和非营利性是最核心和一致的认识。

具体阐述“非营利性”的含义，首先有必要区分几个概念，即“营利”与“赢利”、“盈利”的区别。从汉语词典中便可以查出，“赢”，意为“赚”，相对于“赔”，从而“赢利”指赚得利润（用作动词），或者即指利润（用作名词）。“盈”，意为充满、多余，“盈利”即指利润，或者较多的利润。而“营”的意思是谋求，“营利”相应地是指以利润为目的。因而，“非营利”的含义，并不是经济学意义上的无利润，更不是不讲经营之意，而是一个用以界定组织性质的词汇，它指这种组织的经营、运作目的不是获取利润。非营利组织是政府以外的为实现社会公益或互益的组织。

“非营利性”的具体衡量指标有三点：第一，组织的宗旨不以营利为目的；第二，组织的利润不能用于成员间的分配和分红；第三，组织的资产不能以任何形式转变为私人财产。对于这一特性的理解，已经有不少研究开始强调“非营利性”的目的性，即不以营利为目的不等于组织不能进行经营性运作，不获取利润。但同时也引发出对非营利组织的另一种误解，即认为“不以营利为目的”就是指确保公益性，进而又转换成“不仅以营利为目的”的解释。虽然这些变通的解释是基于中国目前的国情，为吸引民间资金兴办公益事业的，但从长远和规范发展的角度出发，不应采取模糊“非营利组织”概念的方法来解决公益不足的问题。作为一个非营利组织，就应符合上述三个衡量指标，即组织不以营利为目的（而不是“不仅以营利为目的”），利润不用于成员分配（而不是为长期回报作出的一段时间内不分红的经营战略），资产在任何时候任何情况下都不得转变为个人资产。仅以当前利润是否分红来判断一个组织是否具有非营利性的观点显然也是错误的，正如许多大企业在扩张期间也会作出一段时期不分红的举措。

在民间公益力量微弱的国情下，强调为非营利组织“正名”，恰恰是为了保护和培育弱小的公益行为。非营利组织的资金来源包括经营收入、政府购买服务的投入、慈善捐赠、会费收入等，而不是投资的形式（无论短期还是长期的回报期图）；同时它享有的税收优惠也相当公共资金的注入，因而它的产权基础是公益产权[iv]，应该严格按照公益性机制运作，如果使它可能成为营利的手段，恰是对真正公益性质的损害。在中国目前的经济状况和法律规范下，慈善捐赠明显收到限制，同时由于政府职能转换和政府改革的推进，产生大量的社会需求满足的空白，需要非营利组织来承接，也创造了一定营利的空间。这种情况下，营利性和非营利性组织同样有存在的必要，“长远投资、适度回报”的心态也是正常的。真正的捐赠行为、举办非营利事业的情况可能只占很小的比例，但必须承认这是一种完全不同于投资的行为模式，加以保护和鼓励。当经济发展到一定阶段，法制体制规范时，这种行为模式将会大大增加，在某些公益事业领域成为主体。所以现阶段从概念上的规范，是符合长远发展的，也只有将之明确地区分和界定，才能在制定相应的法律规范时将之纳入法律体系，促进公益行为的增长。

解决概念规范和国情需要的矛盾，还需要理解非营利组织发展的历史、文化背景。非营利组织在20世纪80年代兴盛，但这种组织形态最早于17世纪便存在，是应生于工业革命中出现的社会不平等现象，其后伴随着西方近代资本主义的发展而发展起来，从而它也具有丰富的西方文化和社会体制的背景。“非营利组织”这一名称本身就映射出其背后隐含的前提假设：先它而存在着另一种组织形态――营利组织，或曰企业，是以利润最大化为目的的。由此可知非营利组织是一个基于市场经济、政府与企业部门严格分工、独立的企业等背景下出现的概念，它的存在和特征是与市场经济的进程和营利部门（企业）的发展密切相关的。非营利组织的出现被理解为政府失灵和市场失灵的产物。中国在发展市场经济的背景下，需要认识非营利组织的重要性，更需要理解它的存在前提和发展背景，要按照市场经济的进程，恰当处理营利组织和非营利组织的发展时机与发展关系，并特别注意到市场经济背后隐含的大量支持市场经济发育的制度前提的建设，片面地强调某一方面反而会带来负面效果。

最后要指出非营利组织与我国原有的事业单位是完全不同的概念，事业单位的概念是计划经济之下，政府全面负有政治、经济、社会等全方位责任的环境下的产物，而非营利组织的前提假设是政府－企业－社会三部门的分工、独立，因而它是民间的、独立运作的、有一套自身的运作规则、经营管理理念的组织形态，是公共治理结构中的行为主体之一。

二．从国际经验看私立学校的营利性与非营利性

西方的私立学校有悠久的历史，也形成相对完备的管理体制与法律制度框架。早在古希腊，便有不少著名学者们创立的学校、学园，经历中世纪时期，教会学校得到了较大的发展，这也奠定了西方非营利性私立教育的基础。近代民族国家的扩张使公立学校系统得以发展壮大，但私立教育仍然是西方教育体系中不可忽视的组成部分。尤其近年来，随着对政府过多干预的批评和各国政府改革的推进，不少国家开始尝试教育的私有改革，使得私立学校得到更大发展。

在大多数国家，一般存在公立学校、非营利性私立学校和营利性私立学校的并存。私立学校按照营利和非营利划分为两类，不同性质的学校其宗旨、管理模式、收入分配、活动领域等有所不同。不同国家私立学校的构成比例、法律地位、税收政策等各有特色，但多元化的办学模式、规范的法律制度体系，以及对非营利学校的明确界定和税收优惠，是普遍存在的。

在荷兰、比利时，私立学校提供了大部分的初等和中等教育，菲律宾、韩国、日本等的高等教育以私立学校为主，不过在大多数国家，私立学校提供的教育在数量上仍然处于补充地位，尤其在“福利国家”如加拿大，私立学校的比重非常小。美国是私立教育发达的国家，1990年美国有高等学校3535所，其中私立院校1972所，占55.8％；中小学110055所，其中私立26807所，占24.4％；高中后非学历性职业培训学校7071所，其中私立6514所，占92.1%。[v]一些国际著名的大学如哈佛大学、斯坦福大学、耶鲁大学等均是私立学校，但80％以上的学生仍然就读于公立大学。在这些私立学校中，大、中、小学私立学校一般都是非营利性的，不少与宗教传统有关，而高中后非学历教育一般是营利性，营利性学校除有严格的管理规定外，如企业一样需要纳税。

对于非营利学校，各国均有一定的法律法规进行规范。美国对非营利学校的规定主要依据税法，联邦所得税法501C3对享有免税待遇的非营利组织包括非营利学校做了具体规定。由于联邦宪法未提及教育，按照“凡本宪法未授予联邦而又未禁止各州行使的权限，分别保留给各州和人民”的规定，美国的教育管理权限属于各州，对于私立学校的设置各州的审批严格程度不一，但设置非营利学校至少要得到州政府的批准才可以享受税收优惠。日本、韩国，以及我国台湾地区等均有专门的《私立学校法》对私立学校进行规范，日本和韩国的私立学校具有“学校法人”资格，台湾将私立非营利学校列为“特殊法人”。这些国家、地区的私立学校法或税法都规定了非营利学校的一些必须条件，重要的如：学校必须捐资举办，捐赠人及有关人员不享有回报，利润不得分红，学校停办或解散时剩余财产不得归任何私人或营利组织所有，学校享受免税待遇等。[vi]美国宾夕法尼亚州的非营利学校免税法案还规定有学费必须低于学校花费，不足部分进行募捐，董事必须无偿工作，人员工资要合理，入学和奖学金无歧视等。[vii]同时法律并不限定营利性学校的存在，只是它们需照章纳税，不能享受非营利组织的税收优惠。

尽管各国的办学体制不同，但无论如何，在教育领域政府的财政支持都占有相当大的比例。美国霍布金斯大学在43个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示，非营利组织的收入来源总体结构为服务收费(49％)、政府资助(40％)和慈善所得(11％)，其中政府资助占比重较大的领域是保健(55%)、教育(47%)和社会服务(45%)。[viii]政府对非营利学校的资助形式多种多样，可以通过税收优惠，或者划拨经费、提供人员费、项目资助、提供奖学金和贷款等等。政府的各种资助成为各国私立学校发展的有力支持。近年来国际呈现教育私有改革倾向，许多国家的公立学校向私有转制，鼓励增设私立学校，政府加大对私立学校的扶持包括发放“教育卷”等措施，这些实际上都显示了政府增强对教育间接投入的趋势。

三．我国民办教育的发展背景分析与“非营利”定位问题

我国民办教育自改革开放开始恢复以来，经历了四个发展阶段，其主要标志是：1985年5月中共中央《教育体制改革的决定》提出鼓励单位、集体和个人捐资助学，鼓励集体、个人和其他社会力量办学，对民办教育予以了肯定；1993年党中央和国务院《中国教育改革和发展纲要》指出要改革办学体制，逐步建立以政府办学的主体、社会各界共同办学的体制，并提出对社会团体和公民个人依法办学“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的十六字方针，成为指导民办教育的重要方针政策；1997年国务院颁布《社会力量办学条例》，明确社会力量办学是“社会主义教育事业的组成部分”，应将之“纳入国民经济和社会发展规划”，这确立了社会力量办学的法律地位，使民办教育走向依法规范发展的道路；2002年12月，《民办教育促进法》出台，显示了民办教育进一步走向制度化法制化的趋势。

回顾我国民办教育的发展历程，是与经济体制改革和整体的社会变革密切相关的，这也决定了它具有不同于西方的某些特殊属性。当前我国民办教育发展所面临的社会经济背景至少有以下四个方面的特点值得注意：

第一，我国新时期民办教育的兴起是经济体制转轨条件下私有空间释放的结果。经济体制改革释放了多种社会资源和社会力量，教育领域也是其中的体现之一；同时，经济水平的提高带来人们对高质量、多元化教育的需求，现有公办教育资源远远不能满足社会需求的多元化，从初级教育到高等教育，从学历教育到培训教育等各方面，都存在着较大的供需差距，这为民办教育的生存和发展提供了空间。

第二，与上述特点相应地，由于生长于体制转轨的缝隙之中，民办教育发展面临较多的制度空缺和不公平竞争。与西方宗教传统下传承而来的私立学校不同，我国改革开放以来民办教育的复兴是计划经济体制向市场经济体制转轨的产物。社会变革过程中出现的多样化教育供给的空缺需要民办教育的弥补，政府改革的趋势也使得政府需要借助民间力量发展公益事业，但民办教育尚没有在观念和机制上进入整个教育体系，缺乏配套的法律规范和地位认可。尽管已有一些对社会力量办学的条例、政策出台，仍然不具系统性，对于民办学校营利性和非营利性的限定不足于解决现实问题，同时民办教育在政策上明确处于与公立教育的不平等定位。

第三，现阶段我国民间出资办学的情况和办学目的具有自身的特色。首先，经过20余年改革开放，民间已拥有一定的资金积累，但闲置资产数量一般并不大；再者，随着个人空间的出现，公民参与社会公益事业，回报社会的意识增强，认识到社会效益的附加价值和无形回报，以及社会对教育的巨大需求；最后，对于个人或企业的捐赠行为缺乏完善的税收优惠制度，捐赠激励不足。鉴于以上特点，目前民间兴办教育至于有四种情况：1）捐资办学。如一些基金会、社会团体、大企业及个人等，捐资兴办教育公益事业、不取营利。尽管国外的非营利学校代表了民办教育的绝大部分，但我国由于缺乏捐赠的税收激励，单纯捐资用于举办公益事业的民间资源非常有限。2）在承担社会公益责任基础上的长远回报。相当一部分办学者，尤其个人出资者属于这种情况，他们有自己初步的资金积累，在对社会公益认识的基础上，愿意放弃一些利润和眼前利益举办公益事业，但完全没有收益的捐资是超出其承受能力的，他们有通过办好学校，取得长远收益的预期。3）以教育产业为形式的投资。在一些需求大、利润点高的领域，如高级培训、贵族学校等，举办者更多是出于营利的目的，即使有法律制约，实际可以通过各种方式获取高额利润。4）除上述形式外，还有一种较特殊的自我扶贫式办学，如打工子弟学校，面对迫切的需求和有限的经济能力，自我扶助，简陋办学，严格讲，其法律地位还未得到认可。

第四，民办教育的多样化发展。我国转型时期的民办教育呈现多元化的发展模式，从办学体制上包括纯粹民办、民办公助、引进外资办学等，还有公立转制的学校，另外举办教育的主体、出资性质、出资方式、运作模式等也都呈现多样化的特点。

据2000年度统计，全国民办教育机构有6万多所，在校学生1000多万人，[ix]民办教育已经成为我国教育体制中的组成部分。上述分析显示，我国民办教育的发展具有其独特的社会经济背景，这决定了其营利性与非营利性的界定和规范问题的复杂性。目前，一方面，随着经济体制改革的深化和向“小政府，大社会”方向的政府改革推进，民办教育的进一步发展是必然趋势，另一方面，现实中也确实存在良莠不齐的现象，有大量营利性和非营利性民办学校共存的事实。如何培育，合理规范，使民办教育走上法制化发展的轨道，需要从我国的法制环境和社会现实出发，制定适合我国民办教育发展的法律政策。在营利性与非营利性的问题上，教育界已经有过较长时间的讨论，[x]现依据上述对我国民办教育发展背景的分析，提出相关政策法规建议，主要有以下五点：

第一，明确民办学校的法律地位。在现行法律框架内，民办学校依照1998年公布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，在民政部注册登记为“民办非企业单位”，属于非营利组织，按规定在准予登记后“根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个人）登记证书》”。这包含两方面问题：一是将民办学校全部纳入非营利组织，且与各种实体型社会服务机构一起笼统规定，不确切适合对民办学校的规范；二是民办非企业单位的法律地位模糊，我国民法通则规定的法人只有企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四种，显然民办非企业单位的法人地位还有待明确。在许多国家和地区，对实体性非营利组织的法律法规中，由于学校和医院在满足公益需求中的特殊性和专业属性，一般均被单独列出，并通过特别立法加以规范，如日本有《私立学校法》，台湾地区有《私校法》等，对学校法人予以专门规范。我们也应该将民办学校从笼统的“民办非企业单位”中单独列出，明确其法人地位，予以详细的法律规范。在此基础上对其营利性与非营利性的规定，才能更具针对性和可行性。

第二，将捐资办学与投资办学严格区分为两种类型，区别对待。这两种办学形式具有不同的性质，国外分之为营利性与非营利性学校，两类学校的并存在各国都是存在，而且是符合市场经济、有必要的。因而，首先是我国教育法的有关规定待于修改，以适应市场经济的要求；在目前教育法尚未修订的情况下，《促进法》试图为民间投资办学创造一定条件，这一思路是有益的，但必须强调的是，不能反而忽视进而打击了捐资办学！将二者作为两种不同类型区分对待对保护真正的非营利性具有重要意义。捐资办学，或者以捐赠的方式举办教育事业，是指学校以非营利模式独立运作，满足非营利性的三个特点，同时获得非营利组织的税收优惠等政策待遇；而捐赠方一旦确定捐赠关系，则与学校的具体运营和收益无关，只通过获得相应的捐赠税收优惠受益。这是许多国家私立学校的主要运作方式，也是典型的非营利学校的运作模式。尽管它在我国目前的民办教育中所占比例非常少，由于它代表了真正意义的非营利学校的类型，从国际经验和中国经济、社会发展看，也将是未来我国民办教育发展的方向，因而绝不可忽视它作为一种类型的存在意义，不可将之与投资目的的学校混同看待，或者认为只要个人意愿不拿取“合理回报”就是捐资办学了，应认识到这是两种机制，两种运行模式，需要相应的不同制度体系的支持和制约。在目前捐资办学弱小的情况下反而更应予制度上的重视。

这种真正的非营利学校得以实现的社会基础，一是一定市场经济发展程度下私人捐赠的可能，二是较完善的税收激励机制，两者缺一不可。我国目前捐资办学的情况还非常有限，这与经济发展程度有关，更重要的还在于缺乏相应的税收激励机制。1999年出台的《公益事业捐赠法》由于没有与其他法律体系的衔接以及落实的细则，很多没有落到实处，企业对公益事业的捐赠只有对十几个社会团体的捐赠可以得到税收减免，对学校的捐赠则不能享受税收优惠，严重制约了民办教育的捐款来源。因而，在政策制定实施方面提出以下三点建议：首先在《促进法》的具体实施规则中，建议将捐资办学（或规范意义上的非营利学校）明确界定、区分出来，确立对举办者资格、资金来源与归属等的要求，建立一套规范和评估其非营利性质的指标，将这种真正意义上的非营利学校作为一种类型，予以非营利组织的政策优惠；第二尽快完善对公益事业捐赠的税收优惠体系，使对非营利学校的公益捐赠得到有效的激励，对投资办学可以予以类似优惠企业的待遇，但不应等同于非营利组织的优惠；第三在上述两点的基础上加强对捐资办学非营利性的规范和监督，保证学校非营利性的实现。

第三，对投资办学现实的认可及同现有法律的协调。如上所述，市场经济体制下，公立、营利性、非营利性学校三者的并存是普遍存在的模式，即使西方民办学校以非营利为主体的情况下，营利性学校也是同时存在的，只是各自有不同的面向，遵循不同的运行规则，接受不同的法律规范。我国在教育需求空间较大，市场经济发展程度有限，民办教育规范不足，尤其捐赠的税收激励机制缺乏的情况下，寻求一定回报或营利性学校的存在是一个必然的、也是一个合理的现象，在当前国情下甚至是具有代表性的民间办学形式，只要其适应社会需求、操作合法，就应当予以认可及适当的政策优惠。

《促进法》在教育法基本规定下提出了“合理回报”的办法，其出发点是适应实际需要的，需要注意的是，要防止因政策模糊而混淆了对“非营利性”理念上的认识。投资办学，即使对利益最大化的目标有一定限制，也不属于非营利学校，必须将这两种类型区别开来，分别对待，为今后的规范发展铺平道路。另外，对“合理回报”及其与保证教育公益性之间的关系，应有细致可操作化的规定和监督措施，避免形成投机借口而制约公益的“裂币驱逐良币”的现象。

第四，政府的投入必不可少。民办教育应当获得与公立教育同等的法律地位和发展环境，同时，这并不意味政府可以减少对教育公益事业的责任。一方面，在义务教育领域，政府仍然应当负起首要责任，政府举办的公立学校应保证基本义务教育需求的满足；另一方面，政府应当对民办非营利教育予以财政支持，包括税收优惠、购买服务等多种形式，尤其对于需求迫切、资金困难的非营利教育事业，如面向贫困地区或群体的基本教育，政府有必要予以政策的扶持和财政的投入。国际经验显示，政府对非营利教育的财政支持在其对非营利事业的投入中占有很大比例。合理的结构是公立学校、民办营利性学校、民办非营利性学校三者共存，依不同情况比例有所不同，政府对民办非营利教育依据其公益程度予以财政支持。

第五，健全非营利组织管理体制。非营利学校的发展与整体非营利组织发展的法律制度环境密切相关。非营利组织的注册登记、税收体制、监督管理、财政支持、人事体系、社会保障等各方面的困境，也是非营利学校面临的问题。民办学校已经得到越来越多的重视，但它也面临着在体制和观念上的被接受，其与公立学校之间的不平等竞争地位、民办学校在人们观念中的认可程度等，都造成民办学校生存的困境，又继而构成影响其非营利性实现的重要环境因素。因而，从整体言，健全非营利组织的管理体系，建立详细、配套的规范标准和监督方法，使非营利部门成为与政府部门和企业部门相并存的社会结构的一部分，是实现其规范发展的前提。具体到民办教育，政府首先应该认可民办学校与公立学校的平等地位，赋予公平的政策待遇，并逐渐完善非营利组织的管理体系，为非营利学校营造创造良好的法律政策环境，从而促进我国民办非营利学校的发展，使民办教育结构更趋合理，使民办教育事业走向多元化、规范化、法治化的健康发展的轨道。

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注释:

[i]全国人大教科文卫委员会副主任委员汪家鏐在促进法讨论期间就明确指出了这一点，见汪家鏐“关于《民办教育促进法（草案）》的补充意见”，《民办教育动态》，2002年7期第3－4页。

[ii]【美】莱斯特·萨拉蒙、“非营利部门的兴起”，载于：何增科主编，《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000，第243页。

[iii]在该项目的最初阶段，对这个界定还有“非政治性”和“非宗教性”两条限制，但在其后的研究中，萨拉蒙教授主动去掉了这两条，修改成目前的五个特征。参见Salamon，LesterM.,GlobalCivilSociety，Maryland:theJohnsHopkinsUniversity,1999.Pp3－4.

[iv]指剩余索取权的主体是由社会中不特定人构成的虚拟主体，而不是出资者或者经营者，详细含义另有文章论述。

[v]邵金荣，《中国民办教育立法研究》，北京：人民教育出版社，2001，129页。

[vi]同上，23页。

[vii]王伟，“美国营利性私立中小学发展状况与环境分析”，《民办教育动态》，2002.7：50－57。

[viii]Salamon,LasterM&Anheier,HelmutK.GlobalCivilSociety:DimensionsoftheNonprofitSector.U.S.A.：TheJohnsHopkinsUniversityMaryland.1999.Pp27-33.

非营利组织法律法规篇8

[关键词] 非营利部门 发展 关键环境因素

中图分类号:F063•1 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2009)6-0091-05

20世纪80年代以来,在市场和国家以外大范围的社会机构发挥着重要的作用,这些机构被冠 以“非营利的”、“自愿性的”、“公民社会的”、“第三的”或“独立的”部门,其实体 也多种多样。然而,不论他们如何多样化,这些实体都有一些共同的特征,即组织性、非政 府性、非营利性、自治性和自愿性。美国约翰•霍普金斯大学莱斯特•M.萨拉蒙(Lester M.Salamon)教授主持的约翰•霍普金斯非营利部门比较项目通过研究表明,在世界上几乎 所有的国家,都存在一个庞大的非营利部门,这个部门的平均规模大约是:占各国GDP的4.6%,占非农就业人口的5%,占服务业就业人口的10%,相当于政府部门就业人口的27%。 非营利部门已经成为多元化时代社会发展与改革的生力军。同时,各国经验显示,非营利部 门的就业速度较经济部门的速度要快得多。对于8个主要发达国家的研究表明,1990―1995 年间,这些国家的非营利部门吸纳的就业人数速度为24.4%,年均增长4%多,而全部经济 部门吸纳的速度为8.1%,年增长速度不到2%。[1 ]然而,在全球范围内,非营利部门在不同国家间的发展是不平衡的,从对GDP的贡献看 ,最高的是荷兰,占GDP的15.3%,最低的是罗马尼亚,占GDP的0.3%。[2]据估 算,我国社团在1998年的总支出规模约为360亿元,占当年国内生产总值(78345亿 元)的0.46%,远低于发达国家,也低于一些发展中国家。[3]就每万人拥有民间 非营利组织而言,法国有110个,日本有97个,美国有52个,阿根廷有26 个,新加坡有14.5个,巴西有13个,而我国只有2.1个。[4]从就业规模看,约翰 •霍普金 斯非营利部门比较项目涉及到的22国中最高的是荷兰,占总就业的12.6%,最低的是墨西 哥 ,仅占0.4%。什么因素促进或阻碍了非营利组织的发展?影响非营利部门发展的关键因素 又是什么?研究这些问题,对解决我们面临的诸多社会问题,建设和谐社会,具有重要的战略意义。

影响非营利组织发展因素的组成结构

目前对非营利组织的定义很多,各自不同的定义是从组织的功能、组织的特征、组织的资源 等组织的性质以及组织的法律地位等某一方面对“非营利组织”加以界定,使其符合各自不 同称谓所关注的范围。这个范围实际上就是“非营利部门”的大小。但是,无论范围大小怎 样,有一点是明确的,即“非营利组织”是一种以国家、市场、社会三元分立的社会结构为 制度背景的社会组织形式,具有典型的组织特征。因而,影响非营利组织发展动因的组成结 构与一般组织发展动因的组成结构具有一致性,同样包括系统因素和环境因素。

一般认为组织的系统因素包括组织资源、核心竞争力、价值链、组织结构、组织管理、创新 能力、组织文化七个方面。组织的环境因素包括具体环境因素和一般环境因素。具体环境因 素有客户或顾客、生产资料供应商、竞争者和压力集团等;一般环境因素有经济条件、政治 /法律条件、社会文化条件、人口条件、技术条件和全球条件。[5]当然,这些因素 对具有 不同特性组织的影响程度是不同的,影响程度因组织的公共性程度不同而不同。一般认为, 政府部门的公共性程度最强,营利部门最弱,而非营利部门介于两者之间。组织 的公共性程度对组织的影响主要体现在组织特性和环境因素对组织的影响程度两个方面。从 组织建立的初衷来看,建立私人企业的目的是出资人通过这个组织来实现自己的经济利益最 大化,具有较强的私人性;而组建公共部门则是因为民众个体不愿或者无法生产和管理那些 具有较强外部效应的共同产品和服务项目,因此,这类组织的利益取向是对外的,即为了促 进组织外部人员的利益,具有较强的公共性。

非营利部门较强的公共性特点,使得其与营利部门相比具有较强的外部约束性。这主要表现 在三个方面:首先,非营利组织属于外部资源依赖性组织;其次,非营利组织的利益相关者 众多且具有不确定性;第三,非营利组织的影响范围大、关注程度高。而与政府部门相比, 非营利部门又具有非政府性、自治性和自愿性特征,这些特征使得非营利部门内部和外部均 缺乏强制性手段。这主要体现在三个方面,首先,非政府性要求它在制度上与国家相分离, 不具有国家权力;第二,自治性要求组织独立处理各自事务,是由彼此信任和相互依赖、且 建立了共同行为准则和互惠的处理模式的一群人,能够就维护公共利益而组织起来,采取集 体行为,进行自主治理;第三,自愿性是指组织的成员不是应法律要求而组成,资源很大程 度 上是自愿集结。非营利部门较强的外部约束性以及强制性手段的缺乏,一方面使得非营利部 门的目标模糊不清、自和灵活性较小、权力限制较多、受到公众监督的可能性较大,并 直接影响到组织的宗旨、结构、资源和管理。另一方面使得非营利部门更易受到政治、法律 、章程规定的义务以及历史文化传统等环境因素的影响。从这个意义上来说,分析影响非营 利部门的环境因素更为重要。

那影响非营利组织发展的关键环境因素有哪些呢?是一般环境还是具体环境?实际上,就一 般组织而言,一般环境与具体环境之间的界线并不总是很清楚的,而且它们之间的界线总是 在不断变化,环境已经是一个连续的同一体。加之,非营利组织较强的公共性特点,使得非 营利组织的具体环境和一般环境更加难以区分。非营利组织具体环境包括资源提供者、服务 对象、社会公众等利益相关者。这些利益相关者受一般环境的影响而呈现动态性,一方面, 政府、捐赠者、支持者等资源提供者在供给非营利组织赖以生存的资源的同时,通过契约等 方式对非营利组织施加各种影响并形成制约,这种影响除了个人动机之外,更多受到一般环 境的影响;另一方面,契约规定了服务对象,而不同时期、不同资源提供者所关注的对象是 动态的;此外,社会公众参与和关注程度更多受到一般环境的影响。因而,我们应该或者至 少应该在非营利部门发展起始阶段,更多关注影响非营利部门发展的一般环境因素。

影响非营利部门发展关键环境因素分析

自上世纪80年代以非营利部门为对象的研究兴起以来,大量的研究投入到了非营利组织产生 和发展的原因分析中。在政府、企业和非营利部门的异同点分析研究中,佩里(Perry)和 雷尼(Rainey)的研究强调环境、制约、动机和文化。美国学者保罗•C.纳特、罗伯特•W .巴可夫将政府部门、第三部门和私人部门放在一起比较了影响三者的因素。纳特、巴可夫 认为组织的公共性程度使得组织在公共权威的制约和授权程度、公共监督的范围、所有权和 财产权的归属、行动风险的承担主体多样性程度以及组织资源、组织管理、组织目标上出现 诸多不同。[6]陈国权等认为,组织公共性的差异提示我们,组织的公共性往往不 是自动 实现的,它需要一系列的保障条件,如间接的历史文化传统、思想认识、经济发展水平,直 接的民主法制发展水平、政治体制完善程度、公共精神的确立、权力规制的实现、公共领域 的培育等。[7]从这些研究中我们可以发现,尽管专门针对影响非营利部门发展因 素的研 究很少,但综合起来看,这些研究已经涉及到了影响非营利部门发展环境因素的主要方面。 它包括历史与文化因素、经济发展水平因素、政治与法律因素、宏观社会治理结构因素等。

历史与文化因素:历史与文化环境是指非正式的各种社会因素。这种非正式的各种社会因素 是处于一个共同体之内的个人、组织通过与内部、外部的对象的长期交往、互利合作形成的 一系列认同关系,以及在这些关系背后积淀下来的历史传统、价值理念、信仰和行为范式。 非营利部门作为一种社会公益的实现机制,社会信任、非正式规则、文化习惯等都在很大程 度上影响着它的发展和运作模式。首先,非营利组织的自愿性依赖于社会的志愿和慈善精神 ;其次,非营利组织的自治性需要公民权利意识和公民文化,公民的权利意识和互助合作的 文化氛围使得在集体行动中相互依赖的一群人能够共同解决非营利组织内部的制度供给、可 信承诺和相互监督等问题,从而,获得社会对非营利部门的认可和信任;第三,非营利部门 的非政府性和非营利性,使得非营利部门既不像政府那样可以通过强制性手段获得资源,也 不像营利部门那样依赖收费获得资源,只能通过社会信任、非正式规则、文化习惯以及由此 形成的各种社会关系网络获得资源;第四,非营利部门要真正成为一种社会公益的实现机制 ,需要正式制度的保障。然而,一个社会的制度遗产在很大程度上形塑了现有的制度结构, 这些制度遗产不仅是经济的,还有政治和思想上的。[8]也就是说正式的制度需要 非正式 的历史和文化的支撑。在约翰•霍普金斯非营利部门比较项目研究的所有国家中,荷兰并不 是经济最发达的国家,却拥有最大规模的非营利部门。在很大程度上,是由于荷兰根深蒂固 的慈善和补贴传统。这种传统容养着不同的宗教和思想阵营,影响着非营利部门和政府部门 在社会治理结构中的定位,即将至关重要的服务留给那些隶属于这些集团的非营利部门,而 政府将自身角色主要限定在为非营利部门的服务供应经费上。同样,在美国和其他许多国家 ,当需要处理共同面临的各种问题时,民众发现建立志愿组织来谋求共同利益是一个行之有 效的办法。这些非正式的各种社会因素是促进美国和其他许多国家非营利组织繁荣的关键因 素。当然,有利于非营利部门发展的历史与文化不是一蹴而就的事情,而是一个缓慢的、逐 步前进的过程。

经济发展水平因素:经济发展水平包括经济积累的水平和社会分化程度,它是非营利部门生 存和发展的基础。首先,非营利组织提供的是公共物品,必然地会面临财政问题;其次,非 营利性作为非营利部门最基本的属性,其运作资金主要依靠政府和社会捐赠,因而经济积累 的水平将直接影响非营利组织的生存和发展;第三,非政府的属性使得非营利组织不像政府 那样具有强制性动员社会资源的权力,其资源的获得更易受经济发展水平的影响;第四,经 济发展水平提高催生了大量具有同等社会地位和权力的社会中间层的出现,而大量社会中间 层使得关注非营利组织发展的群体加大,这不仅仅是社会捐赠的增加,更重要的是志愿者的 增加;第五,以利益为导向的经济发展过程中,边缘和社会弱势群体的出现使得政府和整个 社会对非营利部门的关注程度提高。经济发展水平因素在约翰•霍普金斯非营利部门比较项 目中显得较为明显, 在22国中,经济较发达的12个西欧和发达国家中,非营利部门收入占G DP额度以及非营利部门就业占总就业的比重均排在前13位(另一个为拉美的阿根廷)。 [2]它表明了经济发展水平因素对作为非营利部门关键性质――规模和收入来源的重要 影响。

政治与法律因素:政治法律制度环境包括公民民主意识、非营利组织的法律地位、登记管理 体制及其税收等相关配套政策,它是影响非营利组织发展最重要的环境因素。首先,非营利 部门的自治性依赖公民民主意识形成,因为民主意识的形成促进了人们对公民权利的认知, 强化了社会自治意识;其次,非营利部门作为一个组织,其生存的首要问题是其法律地位的 合法性,且相关法律决定了非营利组织的活动范围及程度;第三,税收等相关的配套政策作 为激励手段,从宏观层面上影响着非营利部门的发展;第四,法律体系与非营利部门的发展 密切相关。一般认为作为案例法的普通法系有利于非营利部门的发展,这是因为,普通法系 并没有规定什么组织可以存在,只是在原则上赋予公民自由结社的权利,民间组织从事公益 方面的工作不必经过任何人的许可,这给予民间组织活动以较大的空间,如美国和英国。而 作为成文法的大陆法系,非营利组织的法律地位需要有关法律条文的确认,同时民间组织的 成立还需要经过公共权威机构的许可,如法国、德国和日本等国家。多年来,日本非营利法 的体系一直遭到批评,主要是因为登记受到过分阻碍,捐助者享受的减免税优惠待遇少之又 少。

宏观社会治理结构因素:宏观社会治理结构是指非营利部门在社会结构中的定位及其功能, 它与非营利部门发展密切相关。从非营利部门存在和发展相关的市场失灵、政府失灵[ 9]、志愿失灵理论[10]以及供给理论[11]理论来看,这些理论分别从 不同的角度阐述了非 营利部门存在的必要性和可能性,由于角度不同都存在一定的缺陷,但有一点是相同的,这 些理论都认为非营利组织不可能完全独立于政府和市场存在,政府、营利、非营利部门三者 是相互依赖的。从社会发展的趋势来看,社会治理需要三方的共同努力才能实现善治。从非 营利组织本身生存和发展来看,其所必须的资源、政策法律环境以及历史文化环境,更需要 政府和营利部门的支持。它是从宏观上对非营利部门地位的确认,这个确认对非营利部门的 快速发展有着极其重要的影响。这一点在约翰•霍普金斯非营利部门比较项目体现得非常明 显,9个中欧、东欧以及拉美国家的非营利部门的规模均处于平均数以下,其中8个国家的非 营利部门的规模处于22国的最后8位。莱斯特•M.萨拉蒙在分析上述现象时认为,“模糊的 部门”和“实现‘部门’的概念”是中欧、东欧以及拉美国家的主要特点和面临的挑战。 [2]29-31这里部门的概念实际上就是非营利组织的生存和发展的空间,它由宏观 社会治理结构 构造而成。然而,宏观社会治理结构不是自发形成的,它需要政府和市场不断培育和构建。 西欧的大部分国家主要是市场培育和构建的结果,英国等主要是政府培育和构建的结果,而 澳大利亚等则是市场、政府共同培育和构建结果。培育和构建的过程使得非营利部门看上去 好像是政府或者市场的衍生物,而实际上是对宏观社会治理结构的构建。这就是说,无论是 市场构建,政府构建,还是两者共同构建,所形成的都是国家、市场、社会三元宏观社会治 理结构,它是促进非营利部门快速发展的关键环境因素。

从以上研究中我们发现,历史文化是非营利部门自治性和自愿性形成的基础,同时,历史与 文化因素也促进了正式制度即政治和法律环境的形成;经济发展水平不仅影响着非营利部门 的资源供给和社会需求,同时也影响着非营利部门的结构和功能,它是非营利部门生存和发 展的基础;政治和法律是对非营利组织合法地位和宏观激励的保障;宏观社会治理结构的形 成是以上各种环境因素的综合体现,它是非营利部门快速发展的前提。同时,我们不难发现 ,历史与文化、经济发展水平、政治和法律、宏观社会治理结构的环境形成是一个相互促进 的过程。因而,可以说,各国非营利组织的发展不平衡是关键环境因素综合作用的结果。

结论与启示

当前,我国正处于复杂、动态和多元的环境之中,面对诸多复杂的社会问题,政府必须依靠 民众、企业、非营利部门共同治理与共同管理。然而,与国际非营利组织发展相比,我国非 营利组织发展现状来看还很不发达。究其原因主要有四:首先,在中国的历史文化传统中, 官本位的思想长期占据统治地位。这种官本位的文化造成了人们对非营利组织的不信任,政 府也视其为异己;其次,中国几千年实行的是中央集权的国家体制。集权的体制使得非营利 组织难以自然发育,其发展也受到过多的干预和限制;第三,现行的法律和政策限制了非营 利组织的发展。主要体现在双重管理体制、繁琐、严格的登记体系以及税收政策等方面;第 四,非营利部门在社会治理中的地位没有确立,也就是三元宏观社会治理结构没有形成。这 有非营利部门自身的原因,但就我国而言,处于转型期的社会更需要政府推动。

因此,要建设和谐社会,需要我们努力培育一个真正适合非营利部门发展的环境。

(1)营造非营利组织发展的社会文化环境。信任机制的建立、自治意识的形成、家庭之外社 会关系网络的构建以及互助文化的塑造是非营利组织形成的基础。而其中最主要的是信任机 制的建立,它包括政府与非营利部门之间、公民与公民之间、非营利组织与非营利组织之间 的信任机制的建立。

(2)建立和完善与非营利组织相关的法律体系。非营利部门生存和发展需要法律保障,就我 国 目前非营利组织发展状况而言,这一点显得尤为重要。一方面,草根组织是非营利部门的活 力所在,而我国法律属于成文法,大量的草根组织并没有其合法地位;另一方面,双重管理 和繁琐、严格的登记体系,限制了非营利组织的发展;此外,有关非营利组织税收政策的不 确定性同样阻碍了非营利部门的发展。因而,必须建立和完善非营利组织相关的法律体系。

(3)加快政府改革力度,努力构建三元宏观社会治理结构,发挥非营利部门在社会治理中的 整体作用。近几年,我国非营利组织发展迅速,但很难发挥应有的、人们所希望的作用,这 方面的原因很多,但主要有二:一是自身界定不清、种类繁多,很难形成“部门”的共同利 益和需求等方面的共识;二是强政府、弱社会的传统根深蒂固,使得人们更相信或更希望通 过政府解决所有问题。它需要我们在宏观层面上构建新型的社会治理结构。而政府的改革、 非营利部门的合理定位、建立政府与企业的伙伴关系是构建宏观社会治理结构的关键,也 是在社会治理中发挥非营利部门整体作用的前提。

注释:

[1]丁元竹主编.非政府公共部门与公共服务.中国经济出版社,2005:7

[2][美]莱斯特•M.萨拉蒙(Lester M.Salamon)等.全球公民社会――非营利部门 视角.贾西津,魏玉等译.社会科学文献出版社,2007

[3]王绍光.促进中国民间非营利部门的发展.管理世界(月刊),2002(8)

[4]廖鸿.我国民间非营利组织发展的机遇与挑战.中国民政

[5]斯蒂芬•P.罗宾斯(Stephen P.Robbins ),玛丽•库尔特(Mary Coulter).管理 学(第七版).孙健敏等译.中国人民大学出版社,2004:70-75

[6][美]保罗•C.纳特,罗伯特•W.巴可夫.公共和第三部门组织的战略管理:领导手 册.陈振明等译.中国人民大学出版社,2002:21-41

[7]陈国权,徐露辉.论政府的公共性及其实现.浙江社会科学,2004(4)

[8]诺斯.制度、制度变迁与经济绩效.刘守英译.上海三联书店,1994b:184

[9]Weisbrod B.Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector

in Three-Sector Economy // Phelps E, ed, Altruism and Economic Theory.New Yo rk:Russel Sage,1974

非营利组织法律法规篇9

关键词：政府；角色；非营利组织；发展

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2009）07-0189-02

随着中国公民社会程度的提高，尽管非营利组织在社会发展中显露的作用日益突出，但是由于生存和发展受到来自体制内外的多重制约，非营利组织并没有获得与其社会作用相对称的独立法人地位。

一、加强立法建设，保障非营利组织健康发展

政府应借鉴西方发达国家的管理经验，吸收中国非营利组织的理论研究成果，对非营利组织的范围、类型明确界定规范，把社会团体、民办非企业单位以及上述未登记或转登记团体在内的各种非营利组织统一纳入非营利组织。第一，重申《宪法》所赋予公民结社的权利，通过登记注册赋予非营利组织以独立法人或其他独立合法地位；第二，确立非营利组织与政府、市场的明确关系，明确界定政府的管辖范围，规定非营利组织的权利义务和法律责任；第三，对合法的非营利组织提供财政上的支持及税收上的优惠政策。

二、构建监管机制，提高非营利组织公益形象

1.建立财务独立核算制度，提高非营利组织公信度。当前，中国非营利组织的公信度面临三大问题：一是非营利组织与其依附的政府机构大多实行“一个实体，两个牌子”，双轨运行。虽然在财务上分设两个账号，但是并没有实行真正的财务独立核算，没有自，也就不可避免地沿用领导负责制。二是随着公民社会程度的提高，中国民众向非营利组织捐赠的积极性也在不断提高，但对所捐赠财物是否能用于非营利组织发展的担心普遍存在；三是由于财务没有建立独立核算制度，政府不能采取更有效的方式去监督非营利组织运作中的财政收支，以致关于非营利组织贪污挪用捐赠资金的丑闻时有发生，严重影响了非营利组织在社会中的公信度。基于上述问题，建立独立的财务制度提高非营利组织的公信度势在必行。

2.建立对非营利组织问责制，加强政府对非营利组织的日常监管。对非营利组织的监管，不仅需要非营利组织依靠内部制度自律和媒体、公众等社会力量的参与，还应包括政府对非营利组织的问责。政府作为整个社会的管理者，监督社会团体的正常运作发挥其存在作用是其职能所在，但是由于严格来说非营利组织在中国还是一个新生事物，政府对非营利组织的监管在制度层面几乎空白，对非营利组织的问责方式仅限于年检。但由于相关法规对非营利组织年检的操作性没有立法规定，使其在执行中流于形式。而且对于违反年检制度的非营利组织应承担的法律责任和处罚也未作明确规定。

3.组建权威评估机构，强化对非营利组织的资质认定。聘请国内外知名专家学者担任顾问或理事，在参考国外已有理论和经验的基础上，开发形成具有中国特色的非营利组织评估指标体系，并完善与其相对应的法律和法规，使非营利组织评估机构在政府的支持和配合下开展对中国非营利组织的评估事业。随着评估机制的逐步完善，要逐步把对非营利组织的监管从政府职能的一部分转变为社会化机制，培育发展一些有条件、有能力承担部分监管职能的非营利组织，使他们在政府监督和指导下逐步承担起一部分对其他非营利组织进行监管的职能，从而逐步形成“非营利组织管理非营利组织”的模式，最终推动双重管理体制改革任务的完成。因此，政府建立监管机制的目的就是对非营利组织在选择项目、选择对象、采取运作方式及资金等方面进行有效监管，提高非营利组织在民众心目中的公益形象。在建立监管机制过程中应注意以下几个原则：一是适用性原则。各个非营利组织在组织目标、基本活动、部门设立以及组织环境等方面都有差异，政府建立的监管机制要适应不同的非营利组织并让其发挥作用。二是合理授权原则。根据非营利组织的业务范围可科学、合理地授权非营利组织，保证非营利组织正常业务的开展不受政府部门的非法牵制。三是相互牵制原则。政府在各类非营利组织中采用相互牵制原则，有助于确保各类非营利组织的资金得到合理地利用，确保非营利组织的各项活动与政府的目标一致。

三、多措并举，实现非营利组织资金来源的多样化与制度化

1.拓宽捐赠资金来源渠道，重视对捐赠者的利益补偿。在市场经济下，一方面，政府可以引导非营利组织在筹款的策略上采取顾客导向。非营利组织既不能固守自己的想法，守株待兔地等待民众的主动捐赠，也不能无规则地寻找资金扶持，而应该主动分析非营利组织在市场中的位置，关注那些接受非营利组织组织宗旨的人们，设计使潜在捐赠人满意的活动计划，甚至和潜在捐赠人一起合作设计活动项目，同时通过筹款活动培养新的潜在捐赠人。另一方面，政府还可以鼓励并指导非营利组织与企业合作，拓宽捐赠渠道。非营利组织通过企业获得财力或物力的捐赠，非营利组织增加了财政收入；企业则通过参与非营利组织的活动实现更多销售，同时又塑造更好的公众形象，提高知名度。例如：农夫山泉与希望工程的合作，我们经常听到一句两者合作的结晶：从现在起，每喝一瓶农夫山泉，你就为希望工程捐出了一分钱。据统计，农夫山泉股份有限公司从每一瓶销售的产品中提取一分钱支持中国贫困地区学校的基础教育发展，至2005年底累计捐赠1 500多万元人民币。实现了非营利组织和捐赠企业的双赢。

2.建立政府对社会公共服务的招投标制度。建立招投标制度既通过竞争保证了公共服务的质量，又间接增加了政府对非营利组织的财政投入，使中国的非营利组织能在政府的扶持下健康地成长。这种制度确定政府不直接参与经营社会服务项目，而是引入竞争机制，让政府与非营利组织之间形成买卖关系。政府不需要指定某类服务必须由非营利组织参与才能投标，营利机构也可以参与竞争。买方只有政府一家，而卖方可以是非营利组织，也可以是营利机构。这不仅使提供的社会公共服务能够保证质量，而且有利于政府减少行政成本，提高行政效率，也有利于中国“小政府、大社会”的形成。根据香港非营利组织所提供的资料显示，非营利组织开展社会服务的单位成本只相当于行政成本的三分之二；同时，直接面向民众，实施手续、程序简便、易于工作落实。

四、鼓励民众和企业为非营利组织提供志愿服务，增强非营利组织活力

1.积极构建社会支撑网络。在欧美一些发达国家，志愿服务已经形成了比较完善的社会支撑网络。除了政府支持之外，还有宗教机构、企业、社区机构、民间机构以及媒体的支持，许多社会团体成为志愿服务的主要积极支持者和推动者。相比之下，中国的志愿服务历史较短，而中国其他类型的民间团体又不发达，它们无法为志愿服务提供有力的支持。鉴于此种情况，首先，建议政府制定有关志愿服务的相关法律法规，使志愿者在行使志愿行为时有法可依，给予志愿者在法律上支持。例如，成立于2002年11月的南京反扒志愿大队。法律专家认为，目前民间反扒组织的地位不明确，他们其实是在违法地行使公安机关的执法权力。同时，南京市法律援助中心和南京市公交治安分局持有类似观点，认为南京志愿反扒组织只是对警力相对紧张时一种补充，应尽早予以取缔。由此可以看出，当志愿者行使志愿行为时并没有相关法律及规定给予志愿者合法的地位与支持，致使反扒志愿者在反扒过程中，受到扒手甚至群众的质疑。还有2006年11月以海口市公安局为主导成立的“反扒志愿队”也属于这种情况。其次，鼓励民众承担责任。在参与志愿活动的过程中，志愿者将志愿精神播种于他所参与组织的项目中，通过志愿服务又使自己感觉到对这个项目的责任、义务。正所谓有付出也有收获。所以，政府可以利用志愿精神鼓励民众承担社会责任、普及志愿服务意识。例如，2008年北京奥运会志愿者负责任的优质服务深受全世界人民的好评。另外，政府鼓励企业加入志愿服务、对支持志愿服务的企业享受免税的优惠政策并简化免税程序。

2.建立吸收专业管理人员的制度。国外志愿服务的专业化程度非常高，在服务项目开发、服务人员培训、服务监督与评价等方面拥有一套相对完善的系统，并且能够针对特殊的团体提供专业的服务。中国政府可以借鉴国外优秀的志愿服务经验，采取各种措施鼓励专业管理人员有针对性地与非营利组织建立合作关系。在改善和扩大志愿人员队伍、开发服务领域、建立志愿服务目标、培训志愿者及分配志愿者责任等方面发挥各自独特的作用，更有效地吸收专业管理人员，解决中国非营利组织发展中存在的人力资源开发能力较差的现状。

3.建立未来的志愿队伍。中国绝大部分志愿者在农村扶贫开发、城市社区建设、环境保护、社会公益等领域发挥着重要的作用，而这些志愿者绝大部分都是成人。然而随着年龄的增长，会给中国非营利组织中的志愿者新老更替带来困难。因此，政府可以建立以教育管理机构为主导，以学校为依托的“未成年人志愿服务”。在培养未成年人的志愿服务精神的过程中，尤其是12～18岁的中学生向成年公民成长的这个关键时期，把成千上万名的中学生动员起来，把对青少年进行志愿服务教育和引导青少年履行公民义务统一起来，号召青少年开展每年不少于48小时的志愿服务。

参考文献：

[1]张霞，张智河，李恒光.非营利组织管理[M].济南：山东人民出版社，2005.

[2]李文良，等.中国政府职能转变问题报告[M].北京:中国发展出版社，2005.

[3]张才新，夏伟明.中国非营利组织的发展与政府规划[J].广东青年干部学院学报，2003，（9）.

[4]陈凡.筹资方式多样化：非营利组织的生存之道[J].行政论坛，2005，（2）.

[5]李芹.试论民间组织的非营利性及与政府的关系[J].山东大学学报，2005，（3）.

非营利组织法律法规篇10

关键词：社会组织；管理；制度缺陷

所谓社会组织，从广义而言，即是政府与企业之外的其他组织；从狭义来讲，则是指政府编制之外的，一般通过提供公益服务和调整群体之间的利益关系，参与社会公共事务管理的民办社会机构，通常具有志愿性、非营利性、民间性、自治性等特点。

根据登记注册情况，我国的社会组织可分为两大类：一是在民政部门登记注册，并分別以社会团体、基金会和民办非企业单位等形式存在的社会组织；二是非民政部门登记注册的，包括在工商部门登记注册，或者未取得任何登记注册的大量社会组织。截止到2007年底，我国共有38.7万个社会组织依法在民政部门登记注册，其中社会团体21.2万个，民办非企业单位17.4万个，基金会1340个，每年的资金运作规模近300亿元，是推进公益事业发展、化解社会矛盾、实现社会稳定、构建社会主义和谐社会的不可或缺的重要力量。

然而，由于种种原因，在社会组织繁荣发展的同时，挪用善款、行贿受贿、内部交易、变相洗钱等各种形式的治理问题也开始在该领域出现，如中国牙防组违规认证、中国性学会违规从事营利性经营活动事件，以及汶川地震后中国红十字会的“万元帐篷”事件。这些事件一经媒体曝光，往往给整个社会组织的发展带来负面影响，破坏社会组织的声誉和形象。笔者就社会组织管理的制度缺陷及改进对策进行探讨。

一、现行的社会组织管理体制存在的主要缺陷

(一)法制建设滞后

目前，从整体来看，我国关于社会组织的法律管理框架尚不完善，现有的法律、法规存在着法律位阶不高、涵盖面不够、操作性不强且相关条款彼此缺乏衔接与协调等问题。

按照是否统一于一部法律规范文件的标准划分，我国既有的涉及社会组织管理的法律规范可以分为两类：一类是专门性的法律规范；另一类是非专门性的法律规范。前者主要由行政机关制定的规范性文件组成，除了《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《外国商会管理暂行规定》等四部行政法规外，其余的多是政府规章或者部门规章，法律效力等级偏低。后者主要由内容涉及社会组织管理的基本法律或法规组成，如《公益事业捐赠法》《信托法》《合同法》及《民办教育促进法》等，虽然这些法律法规的效力等级可能高于前者，但由于它们都不是专门调整社会组织权利义务关系的法律法规，仅有少量法律条文涉及社会组织，因此，这一类法律法规不仅没有从根本上对社会组织的运营产生约束，反而有可能与专门性的行政法规产生矛盾，带来管理上的冲突。

例如，我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》第四条明确规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动；但是，在人大常委会制定的《民办教育促进法》中，又允许民办教育的投资者获得利润回报。不同位阶的法律法规之间出现的这种“打架”现象，不仅令社会组织的管理者们无所适从，还给社会组织自身以及社会公众评价其运营活动的合法性带来了冲突和摩擦，混淆了社会组织与营利企业的根本区别。

此外，在我国既有的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》这三部专门性的行政法规中，还普遍存在着法条粗疏、规定模糊、难以操作执行等问题。例如，这三个行政法规都明确规定社会组织的管理人员和工作人员不得侵占、私分和挪用社会组织的财产；否则，应承担相应的刑事责任。但是，对于该由谁来负责制止和惩处这种行为、应按什么样的程序来追究相关人员的责任、侵占者为此该受到何种惩处，却没有明确的、可操作的具体规定，致使这些法律条文在现实的管理中难以落实、流于空泛。

总之，既有的社会组织法律管理制度，在满足我国社会组织的发展和管理要求方面，还存在着较大的改进空间和制度漏洞，这种局面不仅使社会组织的管理面临“无法可依”的尴尬，还令某些社会组织的违法违规行为得不到及时惩处，社会组织成长和运营的环境受到污染。

(二)行政管理体制滞后

当前，我国对社会组织的行政管理制度仍然沿袭的是计划经济体制下的双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别对社会组织实施管理的双重负责的管理制度。这种管理制度产生于20世纪80年代后期，是在控制社会组织发展、分散社会组织管理失范风险的理念下形成的，其原意是希望通过民政部门和业务主管单位的合作，把好社会组织发展的“入门关”，对社会组织的运营进行全面的管制，从而达到纯洁社会组织发展、控制其发展规模的目的。虽然，这种管理体制的设计意图本来是美好的，而且也曾在我国社会组织发展程度较低的时挥过良好的作用；但是，在社会组织急遽增长的今天，该管理制度的局限性和滞后性显露无遗，“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境。

一方面，是因为这种管理制度易造成业务主管单位的管理失度，即作为社会组织的成立审查和业务指导者，主管单位难以平衡和履行其对社会组织的管理职责、程度和方式。由于我国的行政法规仅仅把行政管理机关作为社会组织的业务主管单位，要求其必须履行业务指导及管理职责，并未对行政管理机关如何履行该职责作出具体规定，也未授予行政管理部门相应的管理职权，因而导致行政管理机关对社会组织管理的权责不一致，致使其作为业务主管单位在对社会组织进行管理时，容易走向无为放纵和积极干预这两个极端。所谓无为放纵，是指行政管理机关借工作繁忙、人手不足、业务不熟等理由，逃避其对社会组织的管理职责，任由社会组织出现管理漏洞，发生违规行为。而积极干预则是指行政管理机关借管理之名，对社会组织的人事管理、机构设置、日常工作、活动运营、财务开支等事务进行全面控制，侵犯社会组织的独立自治权；或者把社会组织视为自己的，成为其安置冗余人员、规避法律?谋取部门私利的工具。以协会为例，目前我国在各级民政部门登记注册的行业协会已有4万余个，其中由民间自主、自发成立的仅占10％。大多数协会不是作为一种会员服务机构，而是准政府组织存在。一些不方便由主管部门或主管部门不能做的事情，包括不便收取的费用、不便报销的费用(交通费、通讯费、招待费、职工福利、奖金等)就全部交给社会组织处理，把社会组织变成了业务主管单位的附庸或寻租工具。