多元参与机制创新公共文化论文

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一、现实需求:公共文化服务多元参与的逻辑原点

在我国计划经济体制下，政府通过行政体系以及作为其延伸的企事业单位承担着各种公共文化产品的供给。进入社会转型期，即在我国由生存型阶段转向发展型新阶段的背景下，垄断式传统供给模式越来越难以适应公共文化服务体系建设的需要，由此寻求多元力量的合作，探索公共文化服务的市场化和社会化道路成为呼应现实需求的逻辑原点。

(一)积极应对公共文化服务需求快速增长与结构复杂化并存的需要

马克思、恩格斯曾指出，人的需要分成生存、享受和发展三个层次，需求层次的提升取决于生产力水平。改革开放30多年来，中国经济经历持续的高速增长，物质财富日益丰富，已经由基本小康社会开始向全面小康社会迈进，人们的利益诉求正在从“底线型”利益诉求向“增长型”利益诉求转变［2］。在基本生存需求实现的基础上，产生了安全、享受和自身发展等高层次需求，并直接表现为对包括公共文化在内的基本公共服务的实际需求不断增长，这从近些年中央财政用于支持构建覆盖城乡的公共文化服务体系的投入逐年提高就可以得到验证。据财政部公布的数据显示，2003年至2012年累计投入580．11亿元，年均增长82．2%。其中，2012年中央财政安排公共文化服务体系建设资金155．21亿元，比2011年增加25．66亿元，增长19．81%［3］。与此同时，转型期中国的社会结构相对于传统社会，开始出现明显的分化，其中最为重要的分化过程之一就是阶层化的过程:阶层地位越来越明确，阶层边界越来越清晰，阶层利益越来越凸显［4］。结构的分化加之地区之间、城乡之间、行业之间的差异性必然导致文化需求的丰富性与多样性。“公民的文化需求是创新公共文化服务体系的动力，公民的文化需要将决定公共文化服务体系的目标、内容、特征与途径，并为公共文化服务指明方向。”［5］56－57面对公众公共文化服务需求的快速增长以及结构的复杂化，这就需要公共文化服务体系必须保持自身的广泛性与适应性，发挥多方合力的作用，多主体协同参与公共文化服务，切实提高公共文化服务效能。

(二)提升公共文化服务有效性的需要

公共文化服务的出发点和归宿是满足人们日益增长的文化需求，保障公众的基本文化生活权，相应的，政府的公共文化服务的效率在一定程度上取决于社会公众的认同和参与程度。正是如此，新公共服务理论指出，“行政官员必须努力扩大公民直接参与治理的机会，以便公民培养那种作为对良好行政信条的信任之最终基础的有用智慧。”［6］59这表明，在公共文化服务体系建设中需要实现政府由自上而下的权力向度朝着上下双向互动转变、由封闭向公开透明转变，还政于民，赋予公众更多参与权、表达权、知情权和监督权，培育公民意识和责任意识，发挥公众的主体性作用。近年来，我国各级政府把加强文化建设作为改善民生的重要内容，开展了诸如广播电视村村通、文化信息资源共享、农村电影放映、新农村书屋、文化扶贫等一系列文化惠民工程，城乡公共文化建设获得了快速的发展。但在传统的政府垄断供给模式下，精英价值观主导的自上而下“喂食”式文化供给方式在一定范围内广泛存在着，许多文化产品是依靠国家力量从上而下向基层社会强行“植入”的，但现实告诉我们，这种单靠国家力量从外面强制“植入”基层社会的精英文化观念，难以在基层社会中植根、发育、开花、结果，是—种“无根”的文化［7］，客观上造成公共文化服务供需之间的错位，当前农家书屋中“有书没人”、送戏下乡时“有戏没人”的事实就是明证。因此，要提升公共文化服务有效性，体现民意，需要鼓励公众参与，关注公众声音，并充分发挥基层群众的“草根性”智慧和力量。

(三)增强政府公共文化服务效能的需要

实现公共利益最大化是政府的根本职责和目标。因为承载公共利益的“公共产品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的)，而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本(它们是非排他性的)”［8］147。公共产品的独特性质决定政府充当核心主体的角色，实现保障和维护人民群众的文化权利，满足人民群众的文化需求。现实图景是，在公共服务实践中，由于政府承担了过多的职能，往往力不从心，陷入责任无限性和能力有限性的尴尬境地。处于这一境地的政府必然需要寻求与公民社会、市场的协同治理，因为“有效的政府虽然是发展所必须的，但是国家在经济与社会发展之中的中心地位，不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者呈现出来的。政府通过国家行为直接提供商品和服务以及改善人民福利的做法注定是要失败”［9］1的。在我国公共文化服务领域，城乡之间、区域之间以及阶层之间的供给不平衡，正是长期以来“万能政府”垄断公共文化服务所致。因此，要增强公共文化服务的能力，政府需要转变职能，创新公共管理方式。具体而言，在发挥市场配置资源的优势方面，应加快市场化改革，寻求政府与市场合作关系的最佳结合点;在利用新兴社会力量方面，应通过社会化改革，把部分公共文化服务的职能让渡给社会。形成政府与民间、公共部门与私人部门之间良性互动的格局，让政府回归到“掌舵”的角色上来。就如公共管理学家登哈特(JanetV．Denhardt)等所言，“公共行政官员不是公共利益的单独主宰者。相反，公共行政官员应该被视为在一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色。”［6］59

二、多重困境:公共文化服务多元参与存在的问题

为了应对社会转型带来的社会问题复杂化和社会利益分化的挑战，我国政府积极寻求公共服务和社会管理体制的创新之策，努力构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会服务与管理体制。但在公共文化服务体系构建的实践中，社会协同、公众参与的多元共建格局的形成还存在诸多困境和突出问题。

(一)公众参与意识和能力不强，参与渠道不畅

公众参与是衡量一个社会公共服务水平高低的重要标志，是影响公共服务部门绩效的关键因素，是公众主体地位的主要表征。这是由于“离开公众的参与，行政人员或专家往往无法获得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正确的信息”［10］，结果必然导致服务效能的低下。从公共文化服务体系建设的实践来看，我国公众参与水平仍然较低，主要表现在:一是公众参与公共文化服务的意识不强。就公共文化服务而言，公众参与意识是指公众个体对自己在公共文化服务体系中的地位的自我感知，一种把权利义务观和责任感使命感融为一体的心理意识，主要包括公共文化的权利意识和义务意识。一方面，由于历史、文化的影响和政治发展、传统因素的制约，公众的文化权利意识淡薄，理性认知不足，基本公共文化权利还没得到普遍的认同和重视。而且，由于在市场经济体制构建过程中市场价值被过度张扬，公众的权利观念存在实用主义倾向，由于对经济利益权利的过度关注，进而弱化了人们对精神领域的文化权利的追求。另一方面，公众的义务意识是公众参与意识的理性化体现，是社会责任感的的主观认知。在公共文化服务体系建设的实践中，我国公众总体表现为被动型参与较多、自觉型参与较少，享乐型参与较多、服务型参与较少，公众文化服务参与热情普遍不高，动力不足，义务意识不强。二是公众参与公共文化服务的能力不足。公众的参与能力是决定有效公众参与公共文化服务的重要条件，由参与技能、经验和知识等组成。然而在现实的文化实践活动中，由于公众尤其是弱势群体自身文化素质不高，对资讯的接收方式、理解程度以及对诉求表达渠道的认识不足等诸多因素的影响，使得实践中公众参与的能力与参与需求不符，参与效率低微。三是公众参与公共文化服务的渠道不畅。“民意的表达需要合理的、顺畅的渠道，公共政策才能够合理地、民主地吸纳民意和社会利益要求，使之转化为有效的政策产品。”［11］当前，我国公众公共文化服务需求的表达渠道仍显不畅和缺失，一方面传统的表达渠道低效，如座谈会、听证会等形式主义现象严重，缺乏对民意的关注与回应的主动性;另一方面新型民意表达机构和表达方式发展缓慢，如民间的社情民调机构发育不全，“关键公众接触”、“公民调查”［5］33－34等新型参与渠道还缺乏经验与技术。

(二)市场竞争机制缺乏，市场主体公共责任缺失

由于作为市场化主体的“私营部门存在强有力的诱因机制，能够使公共服务的提供更为有效率、有更高的质量，而且更具回应性”［12］117，因此在公共服务变革的视野中，政府必须打破自身的垄断，充分发挥市场机制在文化资源配置中的基础性作用。在西方新公共管理运动的影响下，面对公共文化服务领域的现实矛盾与挑战，我国20世纪90年代开始了公共文化服务的市场化改革。这在一定程度上提高了公共文化服务的水平和政府的管理效能，但由于相关体制机制建设的滞后，也暴露出一些缺陷和问题。一是市场竞争机制不充分，文化市场主体发育滞后。由于我国文化企业承载的意识形态宣传和经济生产的双重属性，导致民营企业和民间资本进入文化市场的准入条件过于苛严、市场准入程序繁杂，这势必阻碍市场主体的发育和市场优化资源配置的作用。因为“一个市场，不论是已经存在的还是正在产生的，要想拥有效率，就一定要有竞争”，否则“垄断者可以霸占市场并规定购买方所需商品的价格”［13］26。二是市场主体公共责任缺失。市场化改革的进路是公共文化服务有效供给的战略选择，但市场也会存在缺陷抑或“失灵”，萨缪尔森曾指出:“市场可以是我们驾驭下的一匹好马。但是马无论怎么好，其能量总有个局限”，“如果越过这个局限，市场机制的作用必然会蹒跚不前。”［14］这种局限性表现在:一方面，企业的逐利本性决定其参与公共文化服务目标的经济利益化，在监督考核机制不健全的情况下，甚或产生公共责任缺失，对公共文化项目进行选择性执行、降低服务标准和质量，继而损害公众基本文化权益和公共文化的公平性;另一方面，在竞争不充分的市场条件下，企业为了谋取超额垄断利润，通过向政府官员寻租的方式将政府绑入与自己所建立的相互依赖关系中，“这种权力的混合或分享已经进一步搅乱了政府的责任”［13］157，侵蚀企业的公共职责，结果不仅难以保障公众的利益，而且公众还要遭受价高质低的社会公共福利损失。

(三)非营利性组织发展的制度障碍，实践中的回应性和公益性不足

社会力量的增长是社会管理创新的基础，而非营利组织①是社会力量的核心要素。非营利组织协同政府参与社会管理和公共服务，它与政府部门的合作伙伴关系已成为世界共识，正如萨拉蒙借用达尔和林德布洛姆(DahlandLindblom)的话指出，非营利组织行动的激增“也许是我们时代最伟大的政治革命”［15］23。伴随着转型期社会结构的分化与整合、国家与社会关系的变迁与重构，中国社会从总体性社会向自主性社会转变，培育和催生了非营利性组织这一新的社会组织形态，并在公共文化服务体系建设中发挥着重要作用，弥补了“市场失灵”和“政府失灵”的缺陷。但是，我国非营利性组织如民间文艺团体、文化协会、文化基金会等应有的作用并没有充分发挥，在公共文化服务的实践中仍面临多重困境:一是非营利性组织发展的制度障碍。按照现行法规，我国对非营利组织采用“双重负责”的管理制度，即由登记管理机关和业务主管单位共同实施监督管理。这一管理制度不仅造成非营利组织对政府的过度依赖和发展缓慢，而且由于放弃登记或选择在工商管理部门登记，以致大量非营利组织尤其是非法社团①面临着合法性危机，游离于政府监管之外。二是非营利组织参与公共文化服务的回应性不足。当前与我国公共文化服务有关的非营利组织普遍存在筹资渠道单一、经费短缺、专业性和文艺人才匮乏等问题，这必然影响非营利性组织志愿性和公共性的充分彰显，难以对公共文化诉求做出有效和全面的回应。三是非营利组织公共文化服务供给的公益性不足。尽管公益性和志愿性是非营利组织的天然属性，但由于我国非营利组织力量不强、资金不足，致使它产生对政府的行政依附以及对私人捐赠援助的依赖，其结果是非营利组织在公共文化服务对象和内容的选择上过于考量政府和捐赠者的偏好，力图谋求行政上的庇护或经济上的援助，从而忽视了公众尤其是弱势群体真正的文化权利和文化需求，破坏了非营利组织的独立性，扭曲了它在价值取向上的公益性。就如萨拉蒙在分析私人慈善对非营利性组织的支持和控制后指出，“结果，一些富人喜爱的服务，比如艺术，可能会得到推动，而其他一些穷人想要的服务却被抑制了。”［15］49

三、路径选择:公共文化服务多元参与的机制创新

基于公共文化服务多元参与的现实障碍和问题，充分发挥政府、公众、企业、非营利性组织等多方合力，实现社会化的多元共建格局，需要创新和完善多元参与机制。

(一)创新公众参与机制，充分调动公众参与的积极性

根据发达国家公共产品最优供给理论，要实现公共产品的最优供给，就必须充分考虑产品消费者的需求状况，离开对公共产品需求的考察，就无法确定供求均衡点，也就无法达至公共产品的最优供给。这就要求改变政府包办公共文化服务的做法，建立和完善参与机制，充分发挥公众参与的积极性，将公共文化服务的决策权和参与权还与公众。一是要提升公众的参与能力，树立现代公民意识和公民责任。因为“没有成熟的公民主体意识，就没有成熟的公民社会，也不会具备有序公民参与的充分条件”［16］。据此，需要加强公众的公民意识教育和政治技能教育，增强他们的权力意识，提高公众的公共文化服务需求表达的意识、信心和能力，强化公众的公民社会责任感。二是要创设多样化公共文化服务的参与平台。公众参与平台的缺失是公共文化服务信息不对称、结构失衡的重要原因，政府和相关部门应该创造条件、构建渠道使每一个人都有机会平等地获取信息、表达诉求、展示才艺，接近公共文化决策和公共文化舞台。三是要制定公众参与的激励政策。基层群众不仅是公共文化服务的享有者，也是公共文化产品的供给者，是精神文化产品的主要创作者。因此，在鼓励公众表达文化诉求的同时，也需运用激励措施激发公众投身公共文化的热情，如评选表彰优秀的群众性文艺作品，奖励表现突出的民间艺人，推进民间艺人职称等级评定。

(二)完善市场运作机制，充分发挥市场优化资源配置的作用

“在现实中，公共文化服务体系的构建，总是与市场的优势和缺陷的逐渐显现过程相伴随的。当一个地区市场经济发展到一定程度以后，市场原则便会渗透到文化领域，从而使文化生产在相当程度上受市场经济规律的制约。”［14］实践证明，在保障公益性的前提下实现有限的市场化，是加强我国公共文化服务体系建设的现实选择。其基本思路是在公共文化产品和服务的生产供给环节引入市场竞争机制，将原先由政府承担的部分公共文化职能交给市场，通过充分利用市场优化配置公共文化资源的作用，有效提升公共文化服务效率和实现政府职能。具体而言，一是要重构政府在公共文化服务体系中的角色，改变政府“大包大揽”的做法，从“办文化”转向“管文化”，政府更多执行“掌舵”的职能，充当公共文化的组织者、管理者及监督者，把具体“划桨”的职能交由市场主体或社会组织去完成。二是要采用多种运作模式如委托生产、合同外包、特许经营等，引入市场竞争机制，利用市场配置文化资源的优势，发挥私营企业协同增效的作用，保障各主体在法律框架下都能参与平等的公共文化供给竞争，不仅仅是国企，各种所有制企业都可以参与角逐，从而提高公共文化资源的利用效率，保证优胜劣汰，促进服务效率的提高。三是要加强政府的引导和监管，保障公共文化服务多主体良性互动。市场的作用不是万能的。在公共服务领域，市场机制的缺陷也是十分明显的，非政府主体的自利目标和公共文化的公益性目标之间的冲突导致公共文化服务的良好初衷难以实现。这就表明，在新的运作方式下，政府需要以引导者和监督者的身份，通过信息公开、绩效考核、惩戒问责等手段，协调各方力量，促进公共文化服务体系整体的健康运行。

(三)创新政社协作机制，有效彰显非营利性组织的服务优势

有效吸纳非营利性组织参与公共文化服务供给，这既是由非营利性组织的志愿性、亲民性、灵活性、多样性等独特性质所决定，也是弥补政府和市场失灵的现实需要，构建多中心合作治理体系的本质要求。但是，鉴于目前非营利性组织在公共文化服务体系建设中的协同效应还未充分显现，政府的协作实践中还存在多重困境，实现非营利性组织拾遗补缺、协作共建和协同增效的优势，需要创新与政府间的协作机制，形成包容性的联合服务供应格局。一是创新非营利性组织登记管理机制，突破双重管理的体制弊端，实行民政统一直接登记，降低非营利性组织合法化的门槛。同时，完善和创新非营利性组织的管理制度，赋予它进行公共文化服务更多的自主权和发展空间。二是完善孵化机制，建立推动非营利性组织成长的支持体系。非营利性组织管理能力不强、创新动力不足等是影响公共服务能力发挥的内在原因。因此，需要建立非营利性组织孵化机制，培育政府、企业、社会大众、传播媒介等多方位的支持体系，以有效提升非营利性组织的公共服务能力，发挥与政府合作的优势。三是创新政府公共文化服务的转移机制，拓展非营利性组织的公共空间。一方面，政府要给予非营利性组织更多的公共领域和资源，建立相应的财政支持制度和资金保障体系;另一方面，探索灵活多样的合作方式，如合同立项、委托管理、购买服务等，促进非营利性组织承接公共文化服务的能力。四是创新非营利性组织监督管理机制，形成多方参与、齐抓共管的管理体系。通过构建社会各方广泛参与的问责和评估机制，加强非营利性组织内部管理制度建设，建立自律与他律约束格局，提升公共文化服务的透明度和公信力。

作者：梁立新工作单位：丽水学院思政部