社区化救助模式分析

摘要：社会救助的“社区化”管理是发展趋势。本文以烟台市上夼西路社区为个案，初步探究存在的问题。并提出了相应政策建议，力求为社会救助“社区化”之路提供有益参考。

关键词：社会救助“社区化”；社区就业；新型分类救助；资源整合；“一站式”服务

社会救助制度作为现代社会保障体系中的重要组成部分，在保障社会弱势群体基本生活、维护社会稳定、促进社会再生产等方面发挥了重要作用。社区作为现代社会的地域、生产与生活单位，是社会救助制度有效实施的载体。特别是随着现代社会救助的主体逐步由政府向多元化社会主体过渡，社区更是起到了“缓冲带”与“执行平台”的作用。

一、相关概念界定

（一）社会救助

所谓社会救助，是依据法律规定，政府和社会对因自然灾害或其他原因而无法维持最低生活水平的无收入和低收入的个人或家庭给予帮助，满足其生存需要的制度。结合对上夼西路社区的实地调研，笔者将本文的社会救助界定为：对弱势群体的政策性救济与帮助，它包括物质方面的救济、政策性帮扶和精神性抚慰。具体分为以下三种：经常性救助，也即最低生活保障制度；临时性救助，即针对于突发疾病、灾祸、灾难，生活陷入困境的家庭的救济；特殊群体救助，即针对于各种特殊对象的救助与帮扶，如失业人员、空巢老人、贫困学生等。现实中三种救济形式覆盖的群体有所交叉。

（二）社会救助“社区化”

即社会救助制度在社区层面的实现过程。这不仅包括对我国社会救助相关法律、法规的执行，也包括社区在执行过程中探索出的具有本社区特色的社会救助措施。

（三）上夼西路社区

上夼西路社区是烟台市奇山街道办事处所辖的十个社区之一，该社区共有3795户，居民10900人。

二、上夼西路社区的社会救助概况

（一）基本内容

1.经常性救助。救助对象为社区常住人口，低保以最低生活保障线340元为基准，采取差额补助法。此外，低保对象还享有城市医疗救助、廉租住房租赁补贴等专项优惠政策。

2.特殊群体救助。对于社区内失业人员推荐就业，针对“40、50困难群体”的政策优惠等；该社区的空巢老人，除享受经常性救助措施外可获得义工上门服务、免费查体、“爱心门铃”等社区服务；对社区内贫困生进行学期初学费补助等。

3.临时性救助。该救助形式涵盖了社区的常住人口和流动人口，困难家庭均可申请。此外，街道办事处及居委会还负责联系社会慈善组织，为困难家庭提供社会慈善救助。

4.其他形式救助。社区还通过设立救助岗位、法律援助站等形式为弱势群体提供全方位的帮扶、救助服务。

（二）执行体制

遵循“区政府统筹、街道办领导、居委会执行”的三级管理体制。社区居民委员会作为基层群众自治组织，在社会救助方面接受街道办事处相应部门的工作指导，起到具体执行与服务的作用，在居民和街道办事处之间架构起信息沟通的桥梁。资金则主要来源于区政府的财政拨款。

（三）基本成效

通过细化的救助内容、分层的执行体制与严格的救助程序，以及义工服务、“爱心门铃”等创新性措施，国家社会救助的方针政策在上夼西路社区得到了有效贯彻实施，其社会救助“执行平台”的作用也得到了充分发挥。若以政策落实程度为标准，已做到应保尽保。

三、社会救助“社区化”存在问题

将社会救助制度放到社区层面来具体执行细化了救助机制，提高了可执行性与救助的有效性，是发展趋势。调研发现仍存在以下几方面问题。

（一）低保仅针对社区常住人口，覆盖面窄，救助出现人口“盲区”

低保将流动人口排除在外，进而城市医疗救助、廉租住房租赁补贴等一系列低保户“专有”的救助政策都没有覆盖到流动人口。即便是本社区的流动人口通过申请能够得到临时性救助，但在笔者看来，流动人口对于廉租房补贴、医疗救助等优惠政策会有更大需求。特别是上夼西路社区这样流动人口占总人口近1/3的社区，如果流动人口的基本生活得不到保障，那么对于社区安定就是潜在的威胁。

（二）低保办理周期较长、手续繁琐，效率有待提高

居民户的低保资格按照“居民申请———家庭经济情况调查———社区公示与监督———报街道办事处复审———报区民政局批准”流程确定，一般需要两个月。尽管申请、办理与审批流程立足于“两级政府，三级管理，四级落实”的社区管理体制，具有其存在的现实意义，但是工作效率有待提高。

（三）资金匮乏、人员有限导致形式“政策化”、“单一化”

所谓救助形式“政策化”，是指该社区执行上级方针政策，缺少具有本社区特色的创新性救助方式；所谓救助形式“单一化”，是指该社区在救助形式上过分强调单纯的物质性救助。主要缘于两大制约因素：匮乏的社区社会救助资金和有限的专业工作人员。

（四）社区内部“融合”存在问题，救助出现地域“盲区”

今日花园小区建成于2003年，是上夼西路社区中建成时间较短的小区。首先，由于小区与原社区距离远及社区服务覆盖半径有限，救助、帮扶与服务很难覆盖到这一小区的居民。其次，由于小区实行封闭式管理，社区居委会与物业管理公司职能划分不清。最后，由于建成时间较短，一方面小区内部形成了完全的“陌生人社会”，邻里之间的互助缺失；另一方面，小区居民对上夼西路社区的归属感较差，对于其提供的社区救助帮扶措施认同水平也较低。导致社区社会救助地域覆盖上的“盲区”。这让笔者对于该小区的弱势群体，尤其是占该小区人口近30%的老年人的生活状况甚为担忧。

四、政策建议

（一）社区需进行相关探索，建立多样化、特色化和有针对性的救助模式

社区需着眼于本社区社情，探索富有特色的救助形式；同时，要针对不同救助对象的需求，因人而异地实施救助，实现救助普遍性与特殊性有机结合。

在实现救助形式多样化、特色化这一方面，笔者建议通过“社区就业”的方式来实现。具体来说可以有三种方式：一是由上级政府或街道办事处出面，对养老院、托老所、医疗工作站、家政服务机构等社区公共服务机构进行资源整合，设立“社区基层服务中心”，并使社区内的下岗失业人员、低收入人群及流动人口成为该服务中心的主力工作人员，对其进行岗前培训，工资则由上级财政拨款和提供有偿医疗、养老、家政服务两部分构成；二是社区居委会作为中介，一方面做好失业人口及低收入人群的登记工作，一方面积极联系本社区企业，积极向企业推荐工作人员，努力提高弱势群体在本社区企业的就业率；三是由上级财政予以一定的资金支持，居委会负责联系社会上的小成本创业项目，推动低收入人群进行社区创业。

在提高救助的针对性这一方面，以是否具有劳动能力为标准对弱势群体进行分类，进而实施有针对性的新型分类救助。有劳动能力的弱势群体，可通过上述“社区就业”的形式实施救助；部分或全部丧失劳动能力的弱势群体，除落实国家方针政策对其实施经常性的物质救助外，更需关注其精神需求。鉴于此，社区可通过工作人员的定期入户走访、义工服务等方式表达对这一类群体的关怀，并通过民主会议、文体活动等形式为其提供社交机会，鼓励这类人群参与到社区自治与社区活动中来。

（二）多方面入手，实现救助资金来源多渠道化，人员配备部门化、专业化

现阶段社区社会救助的资金主要来源于上级财政，渠道单一，且多是“拨多少用多少”，并未建立起社区专有的社会救助基金。因此，建议社区成立社会救助专项基金，实现专人管理，并由该管理人员负责对内对外联系筹资渠道，起到一个“内拉外联”的作用。具体来说，“内拉”即为争取上级财政拨款、联系本社区企业及居民捐助；“外联”则为联系社区外企业、社会慈善机构、爱心人士等进行社区慈善活动，以整合社区内外资源，动用一切力量进行社区社会化“大救助”。

在人员配备方面，建议在社区基层管理机构设立专门负责社会救济的部门，将基金筹集、救济发放、流动人口户籍管理等职能都纳入到这一部门。一方面可以通过招考等形式引入专业人员；另一方面可以通过聘请高校教师或邀请上级社会救助部门工作人员的形式来对现有人员进行培训，双管齐下提高社区社会救助工作队伍的素质。

（三）街道办事处主导，居委会和物业公司联动，推动社区公共资源整合和居民融合，减少救助的地域“盲区”具体来说，就是通过居委会与物业公司联合宣传与推动的方式，以上述“社区基层服务中心”为依托，将老社区的社会救助政策及医疗、家政、居家养老等社区服务引入到新社区，使老社区对弱势群体的救助帮扶措施覆盖到新型封闭社区的弱势群体。此外，居委会和物业管理公司还须通过合作举办“一帮一”结对子、联谊会、交流会、社区运动会等丰富多彩的形式来推动新老社区居民的互帮互助与情感融合，为救助社区化营造居民共同的心理认同感与融洽的人文氛围，进而消除救助的地域“盲区”。

（四）实现社会救助“一站式”管理，在保证公平的基础上提高救助效率

首先，可以模仿“行政审批中心”的运行模式，设置“社会救助综合服务中心”统一受理辖区救助事务。经过一段时期的“磨合”之后，考虑将这些部门的社会救助管理职能加以整合，成立“社会救助局”，实现真正意义上的社会救助“一个口子上下”。

其次，在基层执行层面，一方面应加强居委会与居民的沟通，全面掌握弱势群体情况，接到困难居民申请后立即启动办理程序；另一方面则要简化操作流程，尽快申报并督促落实，使得社区弱势群体能够尽快得到资金与政策扶持。在提高效率方面，可借鉴“直通车”的方式对极端困难者先给予一定垫付、对本社区低保进行按月例行审查，规定每个申请案例的办结时限等。

（五）国家统筹，社区探索，逐步攻克对社区流动弱势群体的救助难题

在现阶段，要想解决好这一难题，除国家层面统筹，通过建立全国统一的社会保险转续办法来将流动就业人口纳入社会保障体系外，社区层面也须进行相关探索。上下联动，相信会探索出针对流动人口中的弱势群体行之有效的救助措施，使社会救助真正成为一项普惠性的政策。

参考文献：

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