人力资源社会保障行政决策法治化的思考

摘要：《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》强调，推进行政决策科学化、民法化、法治化，实现行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，决策法定程序严格落实，决策质量显著提高，决策效率切实保证，违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正，行政决策公信力和执行力大幅提升。人力资源和社会保障（以下简称“人社”）部门作为宏观调控的重要参与者、市场监督和社会管理的重要执行者、公共服务的重要提供者、社会公平正义的重要维护者，决策正确与否直接关乎发展大局、民生改善和社会稳定。本文立足当前人社行政决策的现实情况，提出改进思路和建议，以期为当前正在推进的全面深化法治人社建设提供有益参考。

关键词：行政决策；法治化；人力资源社会保障

行政决策处在行政管理源头位置，是行政执行的根本依据，是最重要的行政管理行为。推进法治人社建设，首先应规范人社行政决策，从源头防范行政风险。

一、合理界定人社行政决策范围

研究行政决策，首先要解决什么是行政决策，确定哪些事项属于行政决策范围，揭示行政决策的内涵。

1．行政决策的科学内涵

现代管理理论将管理活动划分为决策、执行、监督三个环节，按照这一普遍原理，行政管理可以划分为行政决策、行政执行和行政监督。这是基于行政权力运行的过程来配置行政权力、实施行政管理，也是提高行政效率、实施科学管理的必然要求。据此，行政决策是不同于行政执行、行政监督的一类行政管理活动，可区别于行政许可、行政处罚等行政执法行为和行政复议、行政诉讼等执法监督行为。党的十八大报告要求，建立和健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。随着行政理论的不断发展，行政决策理论研究从管理学领域走向行政学领域，将行政决策定义为国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量的有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务做出决定的过程。①行政决策的范围被扩大，不仅包涵了制定规划计划、出台改革方案等涉及到不特定群体的抽象行政行为，也包涵了作出重大执法决定、处置重大国有资产等具体行政行为。

2．确定行政决策范围的依据

行政决策作为行政机关的一种行政行为，决策权源于法定的行政权力，因此，行政决策具有有限性，不得超越法律、法规、规章的范围。新一届政府提出了“法无授权不可为、法定职责必须为”的法治理念，并推行权力清单、责任清单和负面清单制度，将行政机关法定的权力和责任以清单的形式进行分类细化。应该说，权力清单和责任清单为确定行政决策的范围打下了好的基础。但由于行政权力和责任的抽象性、清理标准的模糊性以及清理工作的有限性，难以将法律法规中的所有权力和责任内容一一用清单的形式进行类型化，所以，确定行政决策范围不能生搬硬套权力清单和责任清单，而要把依法行政、有限行政的要求贯彻到界定决策事项中，做到该管就管、该放就放。决策超出其权限，属于超越职权；决策权限不被正确行使，就有可能是滥用职权。无论是超越权限，还是滥用职权，都违反了决策权限。比如，人力资源社会保障协会章程的制定和修改、协会会长和秘书长人选的任免等事项应由社会中介组织自行决定，不属于人社行政决策的范围。又如，近年来，人社部牵头开展职业资格专项清理，报请国务院分五批取消272项职业资格，并将职业资格分类为准入类和水平评价类。职业资格清理完成后，取消的职业资格不得再实施许可和认定，水平评价类的职业资格应由学会或协会进行评价。如果人社部门“手”伸得过长，就会发生违法行政行为。

3．人社行政决策事项“类型化”构想

由于行政决策内涵的复杂性，法规规章和规范性文件对行政决策事项采取了列举的方式。《湖南省人力资源和社会保障厅重大事项行政决策规则》（湘人社发〔2012〕70号）规定了“审议决定贯彻落实人力资源和社会保障部、省委和省政府重要指示、决定的实施意见和措施”等七项内容。这是从行政决策的公共性、宏观性、指导性等属性来界定行政决策范围。《湖南省人力资源和社会保障厅重大事项社会稳定风险评估暂行办法》（湘人社发〔2015〕24号）规定重大事项的范围主要包括就业创业和职业能力建设政策的制定与调整等八项，这是从就业、社会保障、人才队伍建设、人事制度改革、工资收入分配、劳动关系等六大业务板块界定行政决策范围。两种分类方法都预留了“其他事项”这一兜底性条款，解决了无法穷尽列举行政决策事项的困境，但其模糊性和不确定性给适用者留下了较大的自由裁量空间。从操作性的角度考虑，建议立足人社工作职责，从各大业务板块出发，依照法律法规的规定，参照权力清单和责任清单，探索建立人社行政决策事项目录，并根据法律法规的修订适时调整，为人社行政决策法治化奠定基础。

二、严格规范人社行政决策程序

“正义不仅应当得到实现，而且应该以人们能够看得见的方式加以实现”，这就是程序的价值。行政决策作为一种重要的行政行为，同样必须以程序的公正保障结果的公正。

1．坚持公众参与

行政决策行使的是公权力，其突出特点是公共性，可以说，公共利益是一切行政决策正当性的基础和来源。因此，在整个行政决策过程中，充分保障公众的知情权、参与权、监督权，完善公众参与机制，强化公众参与的主动性，丰富公众参与的形式，对于促进行政决策的法治化有着重要意义。人社工作是服务“人”的工作，每一项行政决策都涉及到“人”的利益，必须发挥群众在决策中的主体作用。注重意见征集的广泛性，充分与管理服务对象、行政相对人沟通；主动听取人大代表、政协委员、人民团体、社会组织的意见。拓展群众参与决策途径，把调查研究延伸到最基层，充分吸收其意见，反映大多数人的意愿。注重丰富听取意见的形式，充分发挥电子邮件、政民互动平台等新兴媒体的作用，鼓励群众通过信函、传真、电子邮件等形式提出建议，形成与社会公众的良性互动，使决策的过程真正成为集中民智、反映民情、体现民意的过程。完善重大决策听证制度，明确听证的范围和程序，遵循公平、公开、公正和便民的原则；听证过程应当接受社会监督，除涉及国家秘密、商业机密或个人隐私外，听证会一律公开举行；听证意见应及时反馈，并公布意见采纳情况，听证报告应当作为行政决策的重要依据。

2．坚持专家论证

完善专家咨询论证制度，对专业性、技术性较强的决策事项开展专家论证。完善政府购买服务机制，通过委托高等院校、科学院所、学会协会开展咨询论证，购买社会服务，为重大行政决策提供借鉴参考。探索设立重大行政决策专家咨询委员会，建立专家信息库，由人社部门面向社会聘请科研、法律、社会管理等方面的专家、学者，并按专业分类，实行动态管理。根据人社行政决策需要，组织咨询专家围绕劳动就业、社会保障、人才开发等方面决策开展战略研究和对策研讨，对重大行政决策方案草案进行全面论证，提出相应对策意见和建议。具体包括必要性和可行性研究、经济社会效益研究、重大行政决策的执行条件研究、对公共政策体系的影响研究等，为重大决策提供科学的咨询论证意见。严格规范专家咨询论证程序，专家选择要注重专业性、代表性、均衡性，咨询论证前要向专家提供与决策相关的各类背景材料和政策文件；组织咨询论证后，要对咨询专家的论证意见进行归类整理，形成专家咨询论证报告，作为行政决策的重要依据。在行政决策时，应对咨询专家提出的合理意见予以采纳，拟不予采纳的，应当及时与咨询专家沟通协商；不予采纳的，应当说明理由，并向社会公布咨询专家的论证意见及采纳情况。

3．坚持风险评估

人社政策涉及面广，政策延续性强，平衡各方利益的难度大，特别是随着人社领域全面深化改革的推进，面临的社会稳定风险将不断加剧。企业军转干部、企业退休高工、国有企业改革改制职工安置等历史遗留问题难以解决，企业经营困难引发的拖欠工资、规模裁员、中断社保等劳动关系矛盾更加突出。如我国部分地区通过降低企业社会保险缴费基数减轻企业负担，却因而使劳动者的社会保险权益受损，极易引发集体劳动争议。因此，必须加强社会稳定风险评估工作，实行关口前移，从政策制定、项目审定等决策环节对可能引发影响社会稳定的问题进行先期预测、先期研判和先期应对，实现早发现、早处理，从源头上化解和减少矛盾。人社部2012年制定了《重大决策社会稳定风险评估实施办法（实行）》，为开展风险评估工作提供了基本遵循办法。在实践中，要结合工作实际，创造性地落实文件要求，把握好评估范围、评估主体、评估内容、评估程序、评估结果运用等关键点，对可能发生的影响社会稳定的因素进行科学预测，科学开展合法性、合理性、可行性、可控性评估，并制定应对策略和预案，防范、降低和消除社会稳定风险。

4．坚持法审把关

严格落实《人力资源社会保障部关于全面推进人力资源社会保障部门法治建设的指导意见》（人社部发〔2015〕62号）关于“健全重大行政决策机制”中“三个不得”的要求，即对关系人社事业发展全局、涉及面广、与民生相关的重大行政决策事项，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交决策讨论；对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得施行；没有法律法规的依据，规范性文件不得作出减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项。落实这一规定，是行政决策依法进行的根本保障，要解决好谁来审、审什么、如何审、怎么用等问题。第一，关于“谁来审”的问题。人社部门内设的法制机构是法律参谋、服务的机构，牵头负责重大决策合法性审核；同时，还要建立以法制机构工作人员为主、聘请专家和律师参加的法律顾问队伍，为重大行政决策提供法律咨询服务。第二，关于“审什么”的问题。重大决策合法性审查应从决策主体、决策过程、决策内容等多个角度进行，审查决策主体是否符合法律规定、是否符合法定权限，决策过程是否遵守法定程序，决策内容是否符合法律、法规、规章的规定，是否与现行规定协调、衔接，等等，切实把好法律关。第三，关于“如何审”的问题。要把合法性审查贯穿于决策全过程。法制机构与决策承办单位一并参加决策前期调研论证阶段，全面了解情况。决策初步方案形成后，开展对初步方案开展书面审查，组织法律顾问进行合法性论证，提出合法或违法、部分合法或违法的意见、理由、依据，以及处理意见和建议。法制机构负责人列席重大行政决策会议，在决策时提出合法性意见建议。第四，关于“怎么用”的问题。要把合法性审查意见作为重大决策的重要依据。对属于人社部门法定职权、决策程序已依法履行、决策内容符合有关法律法规规定的，建议可以决策；对不属于法定职权的，建议不决策或是提请有权机关授权后再决策；对程序不符合规定的，建议补正程序后再决策；对决策内容部分违法的，建议先修改后决策，切实把党的十八届四中全会的要求落实到位。

5．坚持集体讨论

集体讨论把行政首长负责制与民主集中制有机结合起来，能有效防止行政决策中行政首长独断专行，是实现决策民主化的关键一环。在决策时，应遵循承办单位作起草说明、法制机构作合法性审查说明、其他成员发表意见、分管领导发表意见、行政首长决定的程序，这一程序设计使讨论更加充分，有效制约行政首长决策权力。对讨论意见分歧较大时，可探索试行实名票决制度，在广泛进行讨论的基础上，由决策参与者实名票决，再由行政首长根据票决结果最后定夺。同时，指定专人负责会议记录，将会议参加人员的意见作如实、全面的记录，存档备案，根据会议决定形成会议纪要。

三、加强人社行政决策跟踪反馈

人社行政决策作出后，要加强对行政决策执行情况的跟踪、调查与反馈，对决策质量的检查与评估，及时调整和完善有关决策。

1．完善决策评估机制

在评估主体的确定上，既可由实施决策的人社行政部门开展评估，也可委托第三方独立开展评估。评估的内容应当尽量力求全面，突出效应、效果、效益评估，将政治效益、经济效益、社会效益的评估有机结合，并根据决策目标，合理确定评估的重点，具体应包括决策的实施结果是否符合决策制定目的、决策实施的成本与效益分析、决策带来的负面影响、群众对决策的接受程度、决策实施的近期效益和长远影响、决策实施过程中的主要经验教训等。在评估方式选择上，一方面，通过专项检查、劳动保障监察等途径，发现决策制定或执行中存在的问题；另一方面，通过分析信访、行政复议、行政诉讼案件中反映的政策制定或执行的问题，对行政决策的适当性、可行性进行跟踪反馈；同时，要完善公众评价机制，通过问卷调查、走访座谈等方式进行民意测验，确保获得的信息客观、真实。

2．及时纠正决策偏差

在全面掌握决策实施的第一手资料后，要在此基础上综合运用对比分析法、系统分析法、成本效益分析法等多种方法对原始资料和数据进行统计和分析，对决策的制定与实施进行总体的评价，对决策效率、决策效益做出定性与定量的说明，提出建议，得出综合性评估结论，形成客观的评估报告，提交决策者审定。强化决策评估结果的运用，对决策实施中发现的苗头性倾向性问题及时采取有效措施予以纠正，调整决策方案；对决策实施中群众认同较低、群众理解存在偏差的，要加大决策方案的宣传解释，正确引导舆论，争取群众的理解和支持，减小决策实施的阻力。同时，要把决策评估结果作为完善法律法规、细化配套政策的重要依据，为下一步决策打好基础。

3．依法追究决策责任

严格实施决策责任追究制度，推进行政问责的制度化、规范化。第一，明确责任划分。按照“谁决策、谁负责”的原则，明确决策责任人及其承担的相应责任，其中决策承办人负直接责任、行政首长负主要领导责任、其他参与决策的领导成员承担相应领导责任；经专家咨询论证的，专家对咨询论证的结果负责；经合法性审查的，法制机构对合法性审查报告负责。第二，量化追责标准。根据情节轻重、损害后果和影响大小，对决策过错进行细分，并根据过错的等级确定追责的层级，完善错责相当的追责机制。如对于情节轻微、造成损害后果较小的行政决策过错，一般只追究直接责任者责任；对于情节较重、造成损害后果较大的行政决策过错，则应追究直接责任、主要领导责任和重要领导责任。因决策失误给公民、法人或者其他组织造成损失的，人社行政部门应依法承担行政赔偿责任，并在履行赔偿义务后，按照国家赔偿法的有关规定，向有关行政决策过错责任人追偿部分或者全部赔偿费用。第三，固化责任时效。党的十八届四中全会指出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。重大行政决策责任终身追究，同时责任倒查，是有效防止“拍脑袋决策、拍胸脯决策，决策错了之后拍屁股走人”的治本之策。要落实这一制度，必须细化操作规定，把终身责任制和倒查制均明确为法定的义务和制度。目前，我国在司法领域建立了案件终身负责制、工程建设领域建立了项目质量终身责任制，并取得了积极成效。可将上述经验推广到人社行政决策领域，建立健全重大决策档案制度，把决策的每一道程序、每一个环节详细记录，每个参与决策者在决策过程中发挥的影响和起到的作用详细记录，使重大决策责任的倒查和认定有迹可循、有据可查。

作者:刘文华 刘贞科 单位:湖南省人力资源和社会保障厅