食品安全治理及行业自治研究

摘要:全球食品安全治理对我国整体的治理体系和治理能力提出了新的要求。政府应当把管理权力下放给行业管理者，做到执法力量下沉，把治理权交给基层，逐步实现官民共治。食品行业协会是市场的中观管理者，对整个行业的食品安全治理起到总负责的作用，应做好桥梁两端的工作，高效运用政府下放的权力，来统筹、规划、协调、管理食品安全治理领域，同时肩负起行业自我管理的责任。行业协会面临着三重困境，第一，食品行业协会自律能力、自治能力、治理结构需改善;第二，食品行业协会在食品安全治理实务中缺乏权威性;第三，缺乏科学、民主、有效的法律规范体系。所以要积极建立公共参与机制，完善食品行业自治意识和自我监管，同时创建科学化、民主化的法律规范体系，并且在服务行动中树立食品行业协会的权威性和号召力。

关键词:食品安全治理行业自治社会共治民主化

一、食品安全行业自治面临挑战

食品安全问题是一个关乎“民生的重大基本问题”，是全球各个国家面临的共同挑战。食品安全这一民生问题引起了全球人民的共同关注，中国在这个问题上也需要经受人民的考验。政府应加强职能转变，真正把管理权下放给行业管理者。还应做到执法力量下沉，逐步实现官民共治。目前，我国处于民主和法治的建设进程中，在这种社会转型的过程中，出现了很多的行业协会，这些行业协会在自己的领域中发挥着很重要的作用。我国食品行业协会在这个大的时代背景下，面临着机遇和挑战，既要快速发展，又要直面困难。经济“新常态”下，要有与其经济发展相适应的管理机制和体制。政府、行业和企业都要认清自己的职责，发挥各自的优势。在市场体制下，政府是宏观管理者，对整个食品安全治理负总责。政府应该调控、协调、监管和支持食品行业协会的发展，并且在监督中起到兜底的作用。而行业管理者在此不仅要承担桥梁的作用，还要完成上传下达的职责，在管理好本协会会员的同时，还应该协助政府共同对本行业内其他企业发挥强有力的影响作用，还能够代表企业向政府提起正当的诉求，监督和制约政府。换言之，食品行业协会是市场的中观管理者，对整个行业的食品安全治理起到总负责的作用，应做好桥梁两端的工作，高效运用政府下放的权利，来统筹、规划、协调、管理食品安全治理领域，同时肩负起行业自我管理的责任。企业在食品安全治理链中是第一责任人，微观管理者。政府、协会、企业三者是一个有机的整体，缺一不可，各司其职。

二、行业协会自治的内涵与作用

(一)行业自治的内涵在我国，行业管理分为广义和狭义，广义的行业管理指政府机关对整个行业进行管理，而狭义的行业管理是指行业协会对行业协会成员的管理。本文主要讨论狭义的行业管理，也即行业自治。行业协会有义务配合政府机关共同治理本行业领域，由政府统一协调，把已经成立的行业协会作用发挥出来，实现共同治理、官民共治。行业协会的自治权是行业协会发展的核心，是行业自律管理的根基，是行业制约政府的方式。宪法赋予的权利是一种社会公权利或曰社会公权力，它是行业自治的重要依据(鲁篱，2003)。首先，行业自治权的来源是政府职能的转变，也就是国家公权力的转让。随着政府公权力的下放，把一些与市场主体有密切关系的行业协会有关的管理权力通过委托或者政府采购等形式转让给行业协会。其次，行业协会的自治权来源于协会会员的契约，“社会契约论”(卢梭，1982)提到“正如自然赋予了每个人以支配自己的各部分肢体的绝对权力一样，社会公约也赋予了政治体以支配它的各个成员的绝对权力”。每个成员权利的让渡组成和赋予行业协会管理和组织协会的正当权力，行业协会成员之间制定的法律，即行业协会章程，同样具有合法性与正当性。

(二)行业自治的作用

首先，行业自治是对食品市场缺陷和政府监管缺陷的弥补。行业协会通过自律性、中介性、公共性的特点来对食品市场和政府监管的缺陷进行弥补。行业协会是一种自律性组织，通过规定内部的规范对行业协会内部已经达成共识的成员进行统一约束，从而维持市场秩序的有序运行。行业协会是一种中介性组织，可以发挥其专业性的特点优势，从食品的投资、生产、加工、销售各个环节对其进行引导与监督，做个人利益与公共利益的纽带，从而成为食品市场的良好助手，政府监管的有力抓手。其次，行业协会的自治是一种间接的行政指导行为，对整个行业都具有影响力。可以说，行业协会的自治不仅对协会成员有一定的约束力，更重要的是对整个行业有很强的影响力，政府在此进行间接的行政指导，形成政社合作的新治理机制。在此过程中，政府的职责是对整个市场进行监管，对企业进行间接的行政指导，应发挥行业协会的软约束作用，从而创造出一种强有力的影响效果。最后，充分发挥官民共治的作用，行业协会携手共同治理重大社会难题。比如，我国的转基因食品安全问题。在我国，转基因食品立法层级较低，没有国家的统一立法，其他规范也比较缺乏。在此情况下，行业协会应该发挥自身的优势，推动形成共识，制定统一的行规，增加形成一种软法硬约束的治理机制。

三、食品行业协会自治的困境分析

(一)食品行业协会自律能力、自治能力、治理结构需改善

我国食品行业协会的自治能力较弱，主要体现在行业协会章程的水平低、效力弱。行业协会章程的目标就是实现行业协会的“自治权”，即根据协会成员之授权制定规则，并将这些规则在其成员授权范围内强制实施的权利。行业的章程一方面对成员的行为加以规制，同时也可以对整个行业有一个很强的影响作用，如果把章程加以完善，运用这种软法硬约束的机制会起到积极作用。目前我国食品生产经营在参与主体上呈现多样化的现象，在涉及领域、地域和监管机构方面也呈现出分散化的局面。例如，牛奶、肉类等初级农副产品的生产往往与个体经营联系在一起。这种状况给我国食品安全治理带来了巨大的困难。如果食品行业协会的作用可以完全发挥出来，将会连贯食品安全的整个链条。在这条食品安全链中，行业协会可以发挥桥梁作用，做到上传下达、上下沟通的功能，加强政府－行业－企业统一的治理结构，有助于健全社会共治的机制。

(二)食品行业协会在食品安全治理实务中缺乏权威性

我国目前有很多的企业经营者甚至是小作坊等都没有纳入到行业协会管理的范围内，说明参与食品行业协会的积极性不高，诚信守法意识和食品安全意识不强，不能认清当前的形势。加之食品行业协会工作者的治理意识和服务意识有待树立，专业素质还不够高，尚未赢得整个行业的认可以及信任，不能全部积极主动加入到行业协会中。我国的情况和西方不一样，比如德国的法律规定，凡在政府主管部门注册的企业均属工商会的会员，没有入会自愿、退会自由之说。若工商会成员违反工商会的规定，则工商会可对其进行处罚。如果成员不按期交纳会费，工商会可强制从该成员的账户中划扣;若是违反其他规定，工商会可对其处以罚款，或在认证某种资格、标准时，将其排除在外。我国则采用一种自愿的方式加入，势必减少协会对成员的控制力，进而增强了企业出现食品安全问题的风险。如果不选择强制措施，就须另辟蹊径，通过树立食品行业协会的权威性和号召力来进行行业治理。

(三)缺乏科学、民主、管用的法律规范体系

当出现食品安全问题的时候，人们常常想到“乱世用重典”。其实，在食品安全领域只靠重典是不够的，因为食品安全不是惩罚出来的，而是生产出来的，这一点已达成共识。实际上，我国已经具有世界上最为严格的“食品安全法”，但为什么还是不能根治问题?就是因为没有形成完善的食品安全链。要使这根链条能够连接起来发挥作用，就要重视发挥食品行业协会的作用，才能够上下一致，良好运作。但是，行业协会现阶段仍然缺乏科学、民主的法律规范体系，而对于行业协会的自治，只在我国《食品安全法》中第九条做了规定。在食品安全监管较为完善的国家，十分重视发挥社会参与立法、政策制定功能和行业协会的监管。我国现在是一种自上而下的体制机制，而食品安全这样关乎民生的问题，还应采用自下而上的方式来对食品安全进行治理。而行业协会的作用就是沟通上下，可以调动社会参与的桥梁。我国应该切实重视行业协会的特殊性，最大限度地发挥其作用，为行业协会建立一整套科学、民主的法律规范体系。

四、食品行业协会自治的改善建策

(一)积极建立公众参与机制

政府对于整个市场进行管理，行业协会做到配合政府。强化“政社合作”，联手对整个食品市场进行管理。但是，要各有侧重，行业协会要加强对行业协会成员的管理，配合政府机关信息，不能搞垄断，要增强自我监管。在食品安全的所有监管者当中，各级政府无疑是最为主要的监管者，也是推动各项制度得以运转的轴心。政府要指导、协调、管理已成立的行业协会，双方共同拟定《倡议书》、政策性建议等，由食品行业协会统一，在对行业成员有效管理的同时，也对其他非成员、整个食品行业产生影响力，再逐步走向共同治理，推动建立新的市场机制。公众参与食品安全治理可以发挥如下四个方面的社会作用:其一，公众参与可以弥补政府管理失灵的缺陷。公众作为食品的直接消费者，也是食品安全的受益者，更可成为食品安全治理的参与者，在公众的积极参与下，政府对于食品安全违规事件的处理会更有社会基础，由此扩大政府监管的范围和成效。其二，公众作为社会主体的一部分，参与到食品安全治理中，有利于实现政府的职能转型。由全能型政府向有限型政府转变，增强行政管理的民主性和管理主体的多样性，以此提升社会自治水平，这也是建设法治政府的关键之一。其三，公众的积极参与，可以提供大量的食品安全信息和参与行为，还可减少食品安全监管的行政成本。其四，公众参与还可积累经验和智慧，推动相关法律法规的出台和完善，有助于加强食品安全法治建设。通过互联网可以增加公民参与食品安全治理的热情、方式和成效，提高行政管理和社会管理的民主程度。公民使用自己的民主权利来实现自身的利益是民主内容的具体体现，互联网通过新的技术平台改变传统的民主参与手段，能够提高公民参与民主的积极性及有效性。一是公民利用网络参与民主活动，无论是经济成本、政治风险还是机会成本的代价都大大降低。二是创造新的民主参与模式。在网络世界里的民主参与模式是自动、自愿、自发性的，参与者易于产生管理主体的感觉，提高民主参与的兴趣。网络社区不断给予他们资料和信息，不断赋予他们责任感和使命感，促使他们积极参与民主管理，自觉推动民主发展。三是扩大民主参与渠道和效果。网络技术下的民主参与模式是以电子投票、电子民意测验等新型选举方式进行的。网络提供了可让公民自由表达的空间，任何时间地点，公民都可以发表意见、表达诉求，开辟出更便利、更丰富的民主接触渠道。

(二)加强食品行业自治意识和自我监管

首先，加强行业组织的自我监管。自我监管，不只是简单的道德建设，而应当参照国外的经验，建立起类似于法律上连带责任的机制，使行业内部本身有相互的监督。行业内部的人都是本行业的专家，其监督往往更有力，因此，行业内部的连带责任机制是一种很重要的自我监管的法律机制。在自我监管中引入行业社会责任感，起到引领市场的作用。在此要切实发挥行业引导企业的协调作用，把社会责任感贯穿到全行业中。行业协会应从行业的整体利益出发，通过各种手段协调企业之间的矛盾，把行业的社会责任感承担起来，让第一责任人同样体现出社会责任感，以保证行业内部企业的协调、健康发展，避免由于企业的无序竞争带来的产品和服务质量下降，以致造成食品安全事故。其次，强化队伍建设，提升专业性。在美国，由于食品药品行业专业化不断发展，各种行业组织、专业人士团体很多，他们在某些特定领域的专业知识水平比政府规制机构的专家更高，对行业的最新发展也了如指掌。因而，在政府直接规制放松、加强利用私人资源的大背景下，通过借助私人的食品药品认证机构的第三方规制和认证来完善对食品药品的规制，已逐渐成为美国食品药品政策的一个重要趋势。最后，动员社会监督，体现官民共治。建立官民共治机制是食品安全治理的关键性因素。面对我国食品安全领域各个连接点上机构的分散化和碎片化的格局，如果仅仅依靠政府机构治理，显然是不现实的。因此除了上述强化食品行业自治和自我监管之外，还应当调动与食品生产经营有关的机构、组织和人员的积极性，动员社会每一分子，共同监督。在修改中的《食品安全法》也明确体现了这一点，尤其是在行政监管上不一定直接使用公法上的手段，通过私法的治理与社会共治相结合，明确私人的义务并以公权力加以监督和保障，也能达到规制效果，实现官民共治局面。

(三)创建科学化、民主化的规范体系

第一，推进行业内部立法，完善行业标准和“软法”体系，增强风险防范意识，健全内部监督救济制度。对于食品安全而言，源头治理特别关键。如果行业协会可以健全内部“软法”体系，让行业协会每一个成员可以遵守约定，有助于有效控制食品安全问题。行业协会应该具有政府责任感和社会责任感，对政府负责，协助政府工作，对社会负责，监督食品安全质量。政府对食品安全的监管是监管合力中不可或缺的，应强调政府的监管作用。如果行业协会的作用充分发挥，政府在此可起到兜底作用。运用行业协会内部规章，形成软法硬约束，治理食品的安全问题。完善具有中国特色的科学化、民主化的法规范体系。第二，在具体细节上加强产业链标准化建设，包括生产、加工、销售、评价等诸多环节。行业协会应在顶层设计中建言献策，参与食品安全立法和政策制定，为食品安全治理提供鲜活的范例与专业化建议。国外许多类型的行业协会都可以通过参与立法，影响政府相关法律和政策的制定和修改，在维护自身合法权益的同时，还对本国法律体系的建立与完善起到了促进作用。一个政府监管行为如果没有公民的有效参与，不能在行政决策和管理中充分体现出利害关系人的相关诉求与主张，则同样引发所谓的合法性危机。食品安全监管中的社会共治正是这样一种合法性模式转变的反映，它对应的是现代社会参与民主的浪潮，公民只有在行政参与中才能认可行政的监管行为。一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与政策形成过程;另一方面，从这种制度化的参与中，行政权力也获得了稳定的支持来源和控制权。

(四)在服务行动中树立食品行业协会的权威性和号召力

行业协会等社会组织在经济建设和社会发展中具有重要的地位与作用。政府真正做到“简政放权”，需要深刻认识并且发挥行业协会的重要作用，加强食品行业协会的权威性。食品行业协会的权威性来自于服务，只有提供有效的服务，企业才会重视行业协会，所以要在服务行动过程中树立食品行业协会的权威性。行业协会建立起权威性，就会对整个行业形成一定的影响力与号召力，在自我监管与自治中，在科学化、民主化的法规范体系中，建立统一有效的协调机制，走向共同治理，实现经济“新常态”。在食品安全治理中形成一种良性循环、依法办事、社会共治的体制、机制和具体制度，有助于保障民生发展，推动法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。

参考文献:

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卢梭.社会契约论［M］．何兆武，译.北京:商务印书馆，1982.

.食品药品安全重在监管［J］．求是，2013(16):3－6.

张静.法团主义［M］．北京:中国社会科学出版社，1998.

作者：王茜