社会共治食品安全治理研究

摘要：我国已建立了相对完善的食品安全法律体系，但是食品安全问题依然严重。食品安全问题是多方面原因造成的，既有立法层面的，也有政府监管层面的，还有法的适用层面的原因。食品安全的共享共治已达成共识。在分析食品安全有效治理存在问题的基础上，提出我国食品安全有效治理的对策：加强刑法对食品安全的保护立法，食品监管部门加大执法力度，并加强与其他共治主体的沟通，强化企业社会责任并广泛推进失信企业黑名单制度，加强对消费者教育，建立统一的食品安全平台。

关键词：食品安全；社会共治；经济监管；社会责任

食品安全关系到公民身体健康及经济的可持续发展。而目前食品安全问题层出不穷，给人民群众的生活带来了困扰甚至是威胁。食品安全社会共治是食品安全的工作方针之一，是创新社会管理的新举措，既能促进政府职能转变、实现公共利益最大化，也是解决食品安全监管不力问题的有效途径。在食品安全社会共治下研究食品安全问题有效治理，具有重大的现实意义。同类课题普遍认为，食品安全存在食品法律法规体系不健全、监管部门监管不力、食品安全责任机制不完善等问题。从法律的角度研究食品安全的有效治理，不仅关注到食品安全法律体系的构建，而且注重政府监管的缺位及适度，还考虑到行业协会发挥作用、企业社会责任的构建等方面。

一、食品安全法律体系

改革开放以来，我国经济迅猛发展，随着国民生活水平的显著提高，食品安全问题成为了我国当前必须重视的问题。为了遏制日益严峻的食品问题，制定了一系列相关法律法规，为行政机关进行食品监管提供了支持。1965年，《食品卫生管理试行条例》出台，该管理条例立足我国当时的经济发展状况，解决温饱问题，故侧重于食品供给方面。1995年我国《食品卫生法》的出台，进一步细化和完善了食品安全及食品卫生问题，是我国在该领域首部较为全面的立法，以立法形式将卫生部规定为我国的食品安全领域的行政监管部门。1993年，我国出台了《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国质量法》《中华人民共和国反不正当竞争法》，2015年通过了《中华人民共和国广告法》，为食品生产营造了良好的经济秩序和环境，有利于保护消费者的合法权益。《中华人民共和国刑法》规定的与食品安全有关的犯罪有生产、销售伪劣产品罪，生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产销售有毒有害食品罪。最高人民法院、最高人民检察院以司法解释的形式详尽规制了各级司法实务部门办理相关案件的具体适用规则，通过这一规则不难发现我国司法实务部门打击食品安全类犯罪的决心，以及对相关领域犯罪“零容忍”的处理态度。①除此之外，还有食品监管渎职罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪等。2009年《中华人民共和国食品安全法》通过和实施，并于2015年进一步完善。这是专门保护食品安全的一部法律。根①国际食品法典委员会对食品界定为：用于人食用或者饮用的经加工、半加工或者未经加工的物质，并包括饮料、口香糖和已经用于制造、制备或处理食品的物质，但不包括化妆品、烟草或者只作为药品使用的物质。1995年我国食品安全法中对“食品”的定义是各种供人食用或饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。据国际食品法典委员会对“食品”这一概念的界定，1995年食品卫生法进一步界定了食品概念。①2009年的食品安全法和之后修改的食品安全法基本沿用了食品卫生法中对于“食品”的定义。食品不仅包括直接食用的各种食物，还包括食品原料；既包括加工食品，也包括食用农产品，囊括了从农田到餐桌的整个食物链中的食品。我国食品安全法则从狭义概念上对其进行了分析和界定。首先，从食品安全及卫生方面来看，应当对人身体无毒、无害；其次，从食品营养方面来看，要求能从中获得基本营养；最后，从危险性和安全性方面看，对人体健康不造成任何危害，包括急性、亚急性或者慢性危害[1]。另外，还有关于食品安全监管的法规和规章。比如国务院颁布的《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《关于地方改革完善食品药品监督管理体系的指导意见》，国家食品药品监督管理总局颁布的《关于推动食品药品生产经营者完善追溯体系的意见》《关于进一步加强食品药品案件查办工作的意见》，这些食品安全法规规章在全国范围内都具有法律效力，是我国食品安全法律规制体系的重要组成部分。

二、食品安全有效监管存在的问题

（一）刑法对食品安全保护不够。随着生活质量的提高，食品种类日益繁多，越来越多的犯罪事实也随之出现，但是刑法对食品安全的保护不足。我国相关立法仍不够完善，导致犯罪分子钻法律的漏洞继续实施犯罪行为。与食品安全有关的是生产、销售伪劣产品罪，生产、销售不符合食品安全标准罪，生产、销售有毒有害食品罪等，可以看出资格刑缺失。食品安全犯罪是一种特定职业人员从事的犯罪，其一般为食品生产者或者是销售者，或者是与食品生产、加工相关联的其他环节的参与者，由于资格刑是对行为人从事一定职业或者资格的剥夺，所以其可以很好地将行为人再犯的可能性降至最低水平，有利于打击食品安全罪，节约了司法资源，防止司法资源的重复使用[2]。另外，相较于国外立法较为成熟的国家和地区，我国对食品安全领域犯罪的罚金相对保守，仅设置了以1000元为起点的罚金。（二）食品监管部门执法不力依然存在。食品监管部门执法不力依然存在，原因是多方面的，诸如用于食品安全检验的设备陈旧，监管部门存在多头执法、重复执法等等，这些问题亟待解决。目前，在食品安全领域没有形成严格的监管体制，社会监管机制较为混杂，监管不到位的现状使得食品安全犯罪乱象丛生。相关行政人员徇私舞弊、滥用职权的行为严重[3]。从司法实践来看，承担相关职责的国家机关工作人员因为不作为或乱作为导致重大食品安全事故和后果的事件时有发生。部门间尚未形成完善的信息共享机制。在多个部门共同管理食品安全事务的状态下，信息交流是协调相关管理工作的关键性机制[4]。为了避免出现管理上的重复与空白，该机制尚待进一步加强与完善。（三）食品安全教育不普遍。消费者知情权即消费者享有的知悉购买、使用的商品或接受的服务的真实、充分、准确、适当信息的权利[5]。消费者的受教育权是知情权的重要内容。生活水平的提高、科技的发展、生产工艺的改进，消费者会接触到新的食品，一些消费者由于受消费水平及消费观念的影响，往往只在乎食品的物美价廉，注重食品的数量与价格，没有查看产品合格证、生产日期、保质期等信息的习惯，而且消费者缺乏维权知识，尤其是农村消费者，维权意识薄弱，当自身遭遇食品安全事件时只求息事宁人，真正发生严重的人体损伤或生命安全的食品安全事故，才会引起人们乃至整个社会的普遍关注，究其原因是食品安全的教育不普遍[6]。我国一直高度重视保障公民的受教育权，已推行九年制义务教育，但是学校教育食品安全课缺失。

三、完善食品安全有效监管的建议

（一）加强刑法对食品安全的保护立法。食品安全犯罪属于经济类犯罪，一旦构成犯罪其危害后果极为严重。究其原因：一是犯罪分子个人以牟取非法利益为目的，违背我国食品安全相关的法律规范，实施违法犯罪行为严重危害了国民的生命健康权。二是部分犯罪分子法律意识薄弱，缺乏相关法律知识的教育，还可能会构成认识错误，容易走上违法犯罪的道路。三是单位犯罪高发。单位有组织有目的违法行为的危害程度也远远高于自然人犯罪，危害后果更为严重。对于食品安全犯罪我国刑法予以了相应的规制，从罪名上，刑法的罪名应与食品安全法相衔接。从犯罪构成要件来看，我国刑法规定构成食品安全犯罪往往主张该犯罪的主观方面表现为故意，对于过失只在渎职罪中给出了相关规定。然而现实生活中过失犯罪造成的后果甚至会大于故意犯罪所带来的危害，食品安全的过失犯罪也应入罪。罚金刑制定过低难以达到对于犯罪分子的威慑力以及惩罚力度，应该相应地提高罚金刑的刑罚幅度，使犯罪分子不敢轻易触犯法律的底线，达到罚金刑在食品安全犯罪中的最佳效果。罚金刑在自然人和单位中要求是基本一致的，对于自然人和单位罚金刑在食品安全犯罪中的设置应当实行不同的刑罚标准，实行区别对待。一般而言，单位犯罪所造成危害结果往往高于自然人犯罪，所以应该考虑对于单位的罚金设置应当高于对自然人的罚金设置，从而体现出对单位犯食品安全犯罪的刑罚力度。（二）食品监管部门加强执法并加强与其他共治主体的沟通。中国裁判文书网检索结果显示，食品安全犯罪销售有毒有害食品罪的案件数量最多，应作为监管机关的重点工作，同时加大对生产销售伪劣产品罪的查处和处罚力度。食品监管部门要重视对专业技术人员的培训；对现有设备进行整合，并加大对设备的投入；不同的监管部门要信息共享。行政执法与刑事司法是食品安全法律责任的重要部分，两者的衔接有利于保障群众的食品安全。有学者曾指出，若想两权真正实现衔接，就必须构建一套健全的程序衔接机制[7]。充分发挥食品安全行刑衔接机制的作用，更好地打击危害食品安全违法犯罪活动。及时出台食品安全行刑衔接案件移送标准规范，形成部门动态协作流转机制，能够有效打击食品安全违法犯罪行为。另一方面，政府要提高与其他共治主体沟通协商的能力，激发其他共治主体的力量共同治理[8]。借鉴证券行业的自律原则，充分发挥食品行业协会的作用。行业协会是介于政府和市场主体之间的第三方主体，可以经过授权行使部分监管职权，也可以代表企业与政府沟通。食品行业协会是解决食品安全的第三条道路，要完善食品安全相关部门与行业组织联络协作机制，更好地发挥行业组织在政府、企业、消费者之间的桥梁作用。发挥行业组织的自律作用，引导企业诚信经营；积极开展双向沟通，传递企业需求和监管要求，共同提升食品安全保障水平；加强食品安全风险预警交流，更好地维护消费者和各类市场主体的合法权益，营造公平竞争的市场秩序。食品行业协会目前的作用很有限，应通过立法明确食品行业协会的职责。（三）强化企业社会责任，广泛推进失信企业黑名单制度。政府监管、社会监督、新闻监督是外部治理，而企业的社会责任是内部治理。《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合伙企业法》都有对企业社会责任的规定，但较为原则，可操作性不强；公民诉讼请求企业承担社会责任的，法院一般不予立案。如何将企业的社会责任落到实处，公益诉讼制度是一个较为成功的探索。但目前公益诉讼推行受到多种因素的掣肘，对企业影响有限。因此，应制定一部《企业社会责任法》，促使企业社会责任成为企业的内驱力。《企业社会责任法》应明确企业的目的除了追求利润，还应承担社会责任，除了对债权人的责任，企业对消费者、社区居民、环境等都具有相应的责任。当前，随着社会的逐渐发展，消费者的关注点已经逐步从产品的质量和价格转为了公司承担的社会责任。公司对社会责任的承担会增加成本，影响其短期营利，但是从长远来看，不仅会得到消费者和社会公众的赞赏，也能获得政府的支持，更会在无形中为公司发展助力，亦会为股东的利益带来较大影响。可以说，社会责任成为了当下公司发展的重要支柱。随着市场经济的发展，新型的法律责任产生了，诸如市场禁入、黑名单。黑名单是对失信企业进行曝光，企业的商誉受损进而影响到经济效益，黑名单对企业不仅有惩戒作用，而且有警示作用[9]。市场经济发展过程中，黑名单已获得广泛应用。国家税务总局了《纳税信用管理办法》和《重大税收违法案件信息公布办法》，明确了重大税收违法案件公布原则、公布机关、公布标准、公布内容、惩戒措施、公布期限、异议处理等，并确定了7项税务总局直接公布的“黑名单”标准。有些省份对食品生产经营企业按食品安全信用等级实施分类监管，食品安全信用等级分为A（守信）、B（基本守信）、C（失信）、D（严重失信）四级，信用等级为D级的食品生产经营企业将被纳入食品安全“黑名单”。被纳入黑名单、吊销许可证的D级企业，其产品列入重点抽检对象，企业列入飞行检查名单；特殊情况下，县（区）局还可增加检查次数和抽检数量。黑名单是一种行之有效的责任方式，实践中也有成功的经验，建议将黑名单写入食品安全法[10]，黑名单制度会促进企业社会责任制度的建立。（四）加强对消费者的教育，建立统一的食品安全平台。随着信息社会的发展，信息化管理成本低、效率高的优势显而易见，在现代食品安全领域不可或缺。我国政府虽已建立食品安全信息平台，但是覆盖面窄，信息公开不充分，不权威。非官方的网站、公众号等为了流量，甚至会散播一些错误信息，如有的养生网站或健康栏目为了牟取利益，进行虚假宣传，夸大食品的药用价值、夸大食品相克的负面作用等，严重扰乱了竞争秩序，危害了消费者的利益。食品安全教育要从幼儿做起，幼儿园、小学乃至初中，需要做好食品安全知识的宣传教育。利用媒体、消费者协会、食品行业协会等宣传食品安全科普知识，让消费者掌握正确的食品安全消费知识，提高消费者的自我保护意识。由于食品安全关乎社会大众的公共利益，所以食品安全教育应该从小做起，要培养孩子的食品安全意识，学校要专门开设与食品安全相关的课程，以增强学生的食品安全意识。同时，各个媒体和各个相关的社会组织要利用各种途径对食品安全问题进行宣传，增强消费者的食品安全意识。对于一些严重违反食品安全的企业和个人，要对其进行实时曝光，依法给予惩罚；对于一些守法经营的企业和个人要进行表彰，提高其知名度。同时，要调动广大消费者的监督积极性，建立与此相对应的举报激励机制，提高消费者参与食品安全管理的积极性。

作者:黄颍丽 单位:国家检察官学院河南分