高校腐败治理机制完善研究

【摘要】预防和惩治高校腐败，关系科教兴国和民族复兴。高校腐败治理机制应当进一步完善：在惩处上，及时查处高校腐败案件，提高侦破概率，增强惩罚力度，剥夺非法利益，从而警诫潜在的行为人，达致“不敢腐”；在制度上，力争消除现存制度弊端，健全权责一致的现代大学制度，建立公平公正的信息公开制度，完善相关的教育法律制度，进而建章立制，实现“不能腐”；在思想上，抵制拜金主义和极端利己主义价值观，巩固思想教育的基础地位，以纪律和法律为重点、以师德教育为突破口来开展腐败治理的主题学习，因而提升抵制腐败的综合素质，达到“不想腐”。

【关键词】高校腐败；治理机制；惩戒；制度；思想

腐败是一种复杂的社会现象，在人类文明的发展历程中，腐败始终如附骨之疽般难以驱除，素有“象牙塔”之称的高校同样未能幸免。高校腐败不仅直接腐蚀教职员工，严重影响正常的教学和工作秩序，给高校师生带来思想上的剧烈冲击和负面影响，还在一定程度上危及中国的人才培养机制和阻碍高等教育的健康发展。新形势下的高校腐败具有三个突出特征：第一，高校腐败不再是偶然的、孤立的现象，而是在疯狂蔓延。例如，北京市海淀区人民检察院反贪局的统计数据显示，在2002-2004年间高校系统立案11件11人，占三年间立案总数的7.6%和总人数的6.8%；2005年高校系统立案6件7人，占当年立案总数的30%和总人数的23%；值得注意的是，2006年的1-7月高校系统就已经立案7件8人，分别占立案总数的37%和总人数的38%。[1]第二，高校腐败案件所涉人员多为学院、系、研究所、实验室等单位的主要负责人，甚至不乏学校领导，往往占据高校的重要管理或科研岗位。第三，高校腐败案件的涉案金额日趋增大，往往构成较重情节的贪污贿赂犯罪并招致严厉的刑事处罚。例如，浙江理工大学原副校长夏某被定以受贿罪并判处死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。值得关注的是，国家已经清醒地认识到高校腐败的巨大危害性，从零散的“三不腐”观点，到“不敢腐、不能腐、不易腐”，再到“不想腐、不能腐、不敢腐”，最后到“不敢腐、不能腐、不想腐”，中国的腐败治理机制日臻完善。中国高校在“不敢腐、不能腐、不想腐”的腐败治理机制上也进行了有益的实践探索，例如，部分高校着眼于“不敢腐”，开始推行“高校管理职权清单”并初步取得积极成效。新形势下，分析高校腐败现象的滋生机理，围绕建立健全“不敢腐、不能腐、不想腐”有效机制，是我们完善高校腐败治理机制应当努力的方向。

一、司法惩戒——从惩处上保证“不敢腐”

现代法学理论认为，对社会现象的有效司法控制，有赖于侦破概率的提高和惩罚力度的加大，前者能够使违法犯罪系数维持在一个较低的水平，避免行为人的投机和侥幸心理；后者则迫使行为人承受一定力度的惩罚，惩罚力度的最低标准是行为人实施违法犯罪所获得的所有利益。（一）巩固高校腐败案件得到惩罚的必定性。近年来，高校腐败的治理力度不断升级，也查处了一批腐败案件和涉案人员，但腐败现象仍然时有发生，一个重要的原因就在于高校腐败案件的侦破概率偏低。有效地规制高校腐败，必须提高腐败案件的侦破概率，扭转腐败行为人违法犯罪的机会成本不高而非法收益却十分可观的被动局面，彻底消除其侥幸心理：首先，强调高校党委的主体责任，突出高校纪委的监督执纪问责职能，形成高校党委和纪委共同抵制腐败的合力。作为腐败案件的最初调查主体，高校纪委应当结合党风廉政建设出现的新情况、新问题，展开相应调研，总结有效经验，增强业务能力，在腐败案件的揭露、查处和惩治工作中发挥显著作用。但预防和惩治腐败同时还是高校党委的党风廉政工作内容，党委负有主体责任，如果齐抓共管、统筹得当，对腐败案件的侦破也会大有裨益。其次，帮助高校教职员工和学生群体认清自己的主人翁地位，增强其参与意识、民主意识和监督意识。高校教职员工和学生群体的文化素质普遍较高，民主和监督意识也比较强，他们还是教代会、学生会和工会等群团组织的主要成员，与高校腐败案件有着最为广泛的联系，能够提供腐败案件的相关信息和侦破线索，能够显著地提高腐败案件的侦破概率。最后，高校腐败案件侦破概率的提高，还离不开有效的群众监督和舆论监督。高校纪委除全方位地设立举报电话、传真、信箱、电子邮箱和专门的接待、谈话室外，还应当高度重视新的网络监督形式。网络监督已经在2010年《中国的反腐败和廉政建设》白皮书中得到肯定和认可，它主要是基于网络信息化的时代背景，以互联网为平台，通过电子留言板、BBS、虚拟社区等电子数据信息，来提供相应案件信息或者举报相应行为人。此外，为了鼓励群众监督和舆论监督，高校在给予举报人和信息提供者相应物质和精神奖励的同时，还应当特别注意其信息泄露事件的发生。（二）增强高校腐败案件得到惩罚的严厉性。明朝开国皇帝朱元璋十分痛恨腐败，曾创设“剥皮实草”等酷刑惩治腐败，却只落得“吾欲取贪官污吏，奈何朝杀而暮犯”的无奈。因此，需要明确的是，在高校腐败案件中主张增强惩罚的严厉性并不意味着赞同“重刑治腐”，高校腐败的有效治理，追求的是“罪刑相适应”基础上的严厉惩罚。高校腐败案件，区分事实可能涉及违纪、违法和犯罪等情形，相应的惩罚也分别归属于纪律、民事、行政和刑事领域。增强惩罚的严厉性，是指在与腐败行为和情节相适应的惩罚领域内合理地提高惩罚措施的力度，对行为人形成强有力的威慑和心理强制，实现高校纪律、党内法规、国家法律的一般预防和特殊预防功能。在现代社会里，从行为人的职业资格、活动范围限制、曝光等方面入手的惩罚措施，逐渐引起世界各国的重视和青睐。例如，高校财务管理人员被核实参与腐败行为时，吊销其财务人员资格并禁止再次取得，就是一种十分严厉的惩罚。其他国家腐败治理的成功经验，也值得引起我们的注意，并结合实际情况进行选择性的吸收和借鉴。例如，新加坡在公务员的廉洁管理上推行公积金制度，公积金的数额会随着公务员的职务升高、工龄增长而增大，但如果公务员牵涉贪污受贿等腐败情形并被定罪时，所有的公积金都会被没收。该制度在新加坡取得了巨大成功，但我们要看到，该制度的前提是公务员的高额薪俸。因此，至少在中国高校没有彻底推进绩效工资改革并根据人力资源的市场价格来定位高校教职员工薪资水平的情形下，我们不能简单地模仿新加坡治理公务员腐败时所采取的公积金制度。

二、制度保障——从制度上构建“不能腐”

高校腐败案件的频发和蔓延，与制度本身的弊端也不无关系，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……制度问题更带有根本性、全面性、稳定性和长期性。”[2]（一）健全权责一致的现代大学制度。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出“扩大高等学校办学自主权”，拉开了中国现代大学制度改革的帷幕；1993年，中共中央和国务院《中国教育改革和发展纲要》，决定“使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。然而，有学者认为，尽管我们加大了对高校的投入，高校也做出了较大努力，但制度环境的约束决定了高校改革取得的成效总是不能让人满意，因此，“不论兜多大圈子，改来改去还是要回到现代大学制度的建设架构上来”。[3]现代大学制度的缺位，是导致高校腐败的一个重要诱因，高校腐败的有效治理，必须健全权责一致的现代大学制度。健全权责一致的现代大学制度，最重要的是突出权责一致。“事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，无章可循。”[4]优质的高等教育在中国一直是稀缺性资源，很容易形成一种垄断效应，进而为行业性寻租提供机会；同时，缺乏现代大学制度的高校往往也缺乏有效的监督，从而滋生腐败。高校在各种类型的招生、科研经费管理、物品采购和人员聘任等事项上拥有更大的自主权，权力膨胀的同时，责任和监督却没有到位；高校为迎合社会需要而举办的营利性质的培训班、开设的独立学院等等机构，也经常存在职责不明确、权力和责任不对应等现象，为腐败的滋生提供了温床。因此，现代大学制度落实权责一致，要从高校的人、财、物入手，督促各校级和院级单位明确其职责范围，建立教学和行政岗位责任制，划定岗位职权和权责分工，确立约束管理机制，制定相应的责任追究规范。同时，我们不应当忽视审计机构的重要作用，公正客观的审计工作往往能够在利益相关事项中防范问题发生和发现问题所在。健全权责一致的现代大学制度，还应当淡化高校的行政化色彩。淡化高校的行政化色彩，意味着我们要区分行政管理事务和教学科研事务，前者讲究效率和上令下从，后者则信奉科学和真理。立足行政管理事务和教学科研事务的区别来设计不同的管理体制，使具有行政性质的管理权力和不具有行政性质的学术权力在各自的轨道上能够科学地运行，既能够避免管理权力由于专业隔阂而陷入机构捕获（AgencyCapture）困境，又能够使学术权力在其特长领域里获得更多的自由空间，真正实现行政管理治校和学术自由治学的良性运行机制。（二）建立公开公平的信息公开制度。高校腐败案件大多发生在基建招投标领域、教材、设备和服务采购领域以及招生领域，这些领域都具有相对的隐蔽性和私密性，监督制约往往落实不力，而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。”[5]绝对的权力导致绝对的腐败，最好的“防腐剂”就是将权力置于阳光下，推行公开公平的信息公开制度，推进权力运行的透明程度。在高校腐败的高发领域和重点领域实施公开公平的信息公开制度，一方面能够在最大程度上增加权力活动的透明度，避免高校权力寻租，在根源上杜绝腐败滋生的土壤；另一方面，还能使高校师生密切关注的热点问题在相应的层次和范围里公开，激发他们的参与、监督、质疑、举报的积极性，预防、遏制和减少腐败现象的发生与蔓延。值得注意的是，我国高校的改革已经触及这一点。2010年施行的《高等学校信息公开办法》列举高校信息公开的重点内容是财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况，仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标。《高校信息公开内容基本要求》则进一步推进了高校信息公开制度的落实。此外，在一些具体事项上，例如招生领域了《关于进一步推进高校招生信息公开工作的通知》，也是高校落实信息公开制度的重要保障和有力支撑。不可否认，我国高校目前所实行的信息公开制度，还存在一定的缺陷和弊端，一些重大的问题仍然值得我们继续研究。（三）完善相关的教育法律制度。法律规范具有建章立制的功能，更容易形成稳定的、具有可预期性的制度，而制度显然已经成为现代社会规制腐败的最有力武器。自1980年以来，我国陆续颁布了一系列高等教育法律规范，基本形成了由法律、行政法规、部门规章和地方性法规组成的教育法律法规体系，例如1980年《中华人民共和国学位条例》、1993年《中华人民共和国教师法》、1995年《中华人民共和国教育法》、1996年《中华人民共和国职业教育法》、1998年《中华人民共和国高等教育法》和2002年《中华人民共和国民办教育促进法》等。但是，仔细审视这些已颁布的教育法律法规，我们就会发现其中的问题：首先，政策性规定和原则性规定充斥其间，可操作性条款较少，导致法律法规沦为纸面上的法（lawonpaper）而非行动中的法（lawinaction），实施效果大打折扣。其次，配套的程序性规定和具体实施细则的缺位，直接影响了法律法规的顺利执行。再次，法律法规落后于高校实践，导致立法出现空白，高等教育法律法规的制定仍然遵循传统意义上的“政府—高校”关系，忽视了高校在迈向独立法人治理结构的过程中所遭遇到的诸多新问题。最后，缺乏对高校教职员工间的权力和职责与权利和义务的详细规定，导致高校内部的政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力之间的互动出现矛盾，治理制度和运行机制并没有处在一个良性的运行轨道上。因此，我国目前的教育法律法规是不完善的，亟需根据高校的实践需要进行有针对性的废、改、立等立法活动。例如，鉴于高校腐败现象的频发，将散乱在各种法律法规中涉及高校腐败的规定总合在一起，并进行体系性的细化，一方面能够最大限度地发挥法律的指引功能，另一方面也能警示高校教职员工远离和抵制腐败。此外，各高校还可以根据自身改革过程中遇到的新特点、新问题，在不违反教育法律法规的前提下，制定相关的内部条款、规定或制度，更加卓有成效地规制高校腐败。

三、源头治理——在思想上实现“不想腐”

在高校腐败的预防和治理上，司法惩戒更多的是发挥警戒作用，在腐败案件发生后对行为人施加司法惩罚以警戒潜在的行为人再次触犯，追求的是“惩恶于已然”；而制度约束和思想教育更多的是发挥预防作用，在腐败案件发生前编织好制度笼子、修筑好思想防线以避免有人触犯，追求的是“防患于未然”。（一）重塑高校转型时期的道德伦理。具体到社会科学领域，规制腐败大体有三类策略：一是“道德反腐”，这种观点主张腐败滋生、蔓延的决定因素是心性，思想教育是规制腐败的终极途径，因此，理想的腐败规制策略应当依赖宣传教育、文化普及、道德启蒙和心灵感召等触及人们思想灵魂的方式。二是“重刑反腐”，这种观点主张腐败的存在和盛行，核心的问题在于法律惩罚力度的欠缺，“治乱世用重典”才是规制腐败的有效策略，因此，应当依靠增设法律规定、提高惩罚力度，甚至在必要时借助严刑峻法来治理腐败。三是“综合手段反腐”，这种观点主张腐败发生和发展的原因是多方面的，应当结合“道德反腐”和“重刑反腐”的优势，谋求腐败的有效规制。“腐败盛行的核心原因在于拜金主义和极端利己主义价值观”，[6]腐败必然会涉及个人，而个人属于内因，在因果关系中处于决定性位置，因此，任何形式的腐败都可以追溯到个人健康思想的蜕变和高尚道德的滑坡。高校腐败的滋生和蔓延，从犯罪学的角度来看，同样与个人因素密切相关：首先，个人的心理失衡。高校教职员工大都具备较高的学历和知识层次，但事业单位性质所决定的收入分配机制注定了他们的收入在当下收入分配差距增大、贫富分化明显的社会里并没有优势，在面对纸醉金迷、声色犬马的奢侈生活时，“知识就是财富”的信条开始动摇，投入与回报不成正比的想法逐渐产生。这种想法如果得不到及时引导，就会无时无刻地怂恿高校教职员工动用手中的公权力来谋取个人私利，转而信奉拜金主义和极端利己主义，走上腐败。其次，个人的理想丧失。高校是知识和智力的生产基地，高校教职员工应当坚守最初的职业理想，为整个社会的人才培养和知识进步而蜡炬成灰。但是，被腐败击溃的高校教职员工却在贪婪地利用手中的教学科研资源和行政权力大搞权、钱、色交易，早已丧失当初的远大理想。最后，个人的品格降低。一般来说，具有高学历和高知识层次的高校教职员工应当具有自制、诚实、守信等优良品格，但是，被腐败击溃的高校教职员工却无法恪守自己的学术底线和做人底线，无法控制自己日益膨胀的贪欲、权欲和色欲，放任品格堕落。在现代社会里，社会治理模式已经由人治模式转向法治模式，但这并不意味着规制腐败的手段和策略上只能单纯地依靠法律手段而置道德感召于不顾。笔者认为，预防和惩治高校腐败，重视构筑转型时期道德伦理基础的思路是值得肯定的，高校腐败的治理，必须贯彻预防思想，加强高校教职员工的思想道德教育，将腐败治理的防线大幅度前移。（二）在思想层面治理高校腐败的具体举措。“思想教育的功能不仅仅是唤起人们崇高的理想，更重要的是培育人们的自尊和责任，从而自觉遵守为社会所崇尚的包含公务道德的廉政制度体系，从内心深处形成法律制度的信仰。”[7]高校腐败治理，应当特别关注三方面的工作：首先，正本清源，高擎廉政大旗，巩固思想教育的基础地位，从源头上抵制高校腐败。市场经济鼓励思想自由，但我们应当积极引导高校教职员工树立正确的世界观、人生观和价值观，增强他们的腐败抵制能力，避免拜金主义和极端利己主义的腐蚀。以推崇清正廉洁和唾弃贪污腐败为核心价值取向的廉政宣传，应当真正地引起我们的重视：将宣传和普及廉政理论作为一项常规性和制度性措施固定下来，高校可以借助校报、校刊、宣传栏、板报等覆盖校园的传统媒体形式和局域网、手机报、电子邮件、校园网、微博、微信公众号等新兴媒体形式来宣传和普及廉政理论的现状和最新发展，并及时地配套答疑解惑措施；细化高校教职员工的群体分类，开展有针对性的讲座、培训、座谈会、考试等形式的廉政教育；借助外来力量，增强廉政宣传和教育的生动性、多样性和说服力，将纸面上的理论学习与生活中的实际案例、数据相结合，给宣传和教育对象更直观和更直接的影响，例如，不定期邀请法院、检察院等司法系统和纪检监察系统的专家来校举办讲座和互动。其次，结合高校实际，以党纪和法律为关键词，组织高校教职员工系统地、有针对性地学习腐败治理主题。高校教职员工的党员比例较高，组织他们系统地学习和掌握党章、党纪处分条例、问责条例等党内法规，帮助他们认内法规在严格程度和要求标准上都要高于国家法律。另外，针对高校教职员工法律知识不健全、不准确等不知法、不懂法的现象，组织他们系统学习与腐败相关的法律法规、部门规章和其他规范性文件，帮助他们认清腐败行为的性质和应得的惩罚，避免不教而诛。最后，以职业道德教育为基础，以师德教育为突破，提升高校教职员工抵制腐败的综合素质。良好的职业道德规范都旗帜鲜明地主张爱岗敬业、廉洁从业，高校教职员工作为在校学生的榜样，应当以身作则，重视师德培养，努力提升自身的道德操守和思想修养，自觉抵制腐败。高校腐败的治理，在一定程度上关系着科教兴国和民族复兴，在正本清源的意义上，解决高校教职员工思想层面存在的问题，使他们自觉建立起拒腐防变的思想防线，从功利主义（Utilitarianism）的角度分析，[8]这种“预防于未然”而非“惩恶于已然”的治理模式，也是科学的和合理的。

参考文献：

[1]王长林,梁跃:当前高校职务犯罪特点及预防对策[J].人民检察,2006(18):45.

[2]邓小平:邓小平文选(第三卷)[M].北京:人民出版社,1993:379.

[3]董云川:论中国大学与政府和社会的关系[M].昆明:云南大学出版社,2004:136.

[4]邓小平:邓小平文选(第二卷)[M].北京:人民出版社,1993:328.

[5][法]孟德斯鸠:论法的精神(上册)[M].张雁深(译).北京:商务印书馆,1993：76.

[6]郭世杰:反腐败的刑事法规制论[J].深圳大学学报(人文社会科学版),2013(2):77.

[7]刘守芬,许道敏:制度反腐败论[J].北京大学学报：（哲学社会科学版）,2000(1):17.

[8][英]杰里米•边沁:道德和立法原理导论[M].时殷弘译.北京:商务印书馆,2000.

作者:郭世杰 单位:国际关系学院