农村公共服务困境及发展路径分析

摘要：1949年建国以来，“三农”问题始终占据主要地位，自1949年以来我国农村公共服务供给制度经历了四个阶段。主要通过回顾农村公共服务的发展历程，分析存在的问题，这些问题主要包括农村基本公共服务供需不平衡；城乡分割；供给主体缺位；资金筹措困难；农民参与度低等等。对此，文章的最后针对存在的问题给出了一些建议：倾听农民真实需求，做到供需平衡；统筹城乡发展，促进城乡一体化建设；多元供给，正确处理好政府、市场的关系，共同致力于提高农村公共服务的质量，促进农村发展。

关键词：农村发展；公共服务；供需平衡

1引言

近年来，世界各国都在进行公共部门改革，我国政府在为农村地区提供公共服务方面也作出很大贡献。自1978年以来，中央曾多个以“乡村振兴、农村发展”为主题的中央一号文件，其中2003年是发挥关键性作用的一年，在这之前，我国城乡发展很不平衡，由此可以看出中央在逐渐扩大支持“三农”资金规模，2006年的中央一号文件上也首次提出了“农村公共产品”这一说法。但是随着经济的发展、社会的变化，农村公共产品的供给与需求脱节，政府在农村公共服务中也过于“大包大揽”，忽视了其他供给主体的作用，这就导致了公共服务供给制度的单一化。本文主要是以农村公共服务供给制度的发展变化为引子，着重研究我国农村公共服务供给制度存在的问题和解决路径，探索更加合适的发展道路。

2我国农村公共服务供给的发展历程

总的来说，大体上可以分成以下四个阶段：（1）农业合作化时期（1949－1958年）。这一时期，我国农村进行了一场翻天覆地的运动———。随后，在的基础之上进行了“农业合作化运动”，在农村成立了农村生产互助组、初级农业生产合作社和高级农业生产合作社这三种类型的农业合作社。确立了土地公有制，为我国农业经济的发展探索了方向。这一时期农村公共供给制度的最大特点就是供给主体比较单一，完全依靠农业合作社提供公共服务。（2）时期（1958年－1978年）。1958年之后，我国很多农村地区开始逐渐将小型合作社合并成大规模的，一种以公社为基本单位的逐渐发展壮大，1958年底，我国农村基本上实现了化。但这场运动过于仓促，也违背了生产力和生产关系的基本规律。这一时期农村公共服务供给主体由之前的农业合作社转变成，在资金筹措方面主要还是依靠外界的支持。（3）家庭联产责任承包制时期（1978年－2000年）。所谓家庭联产责任承包制就是以家庭为单位，农民与生产资料直接挂钩，自耕自收，具有一定的生产自主权。这一时期的农村公共服务供给主体不再是单一的政府垄断，农民、社会团体开始参与进来。（4）税费改革之后（2000年至今）。农村公共设施的建设和养护都需要一定的资金，光依靠政府的财政拨款很难维持，就需要向农民集资，这些税费大大增加了农民的负担。2003年国务院颁布了《关于进行农业税费改革试点的通知》进行税费改革，这次改革之后，有越来越多的团体愿意加入进来。

3我国农村公共服务供给制度的研究困境

在我国，农村公共服务研究的内容比较广泛，主要涉及农村公共文化服务、基本医疗卫生、农民心理健康以及养老保险等方面。但是随着社会的发展，我国农村公共服务供给制度也出现了各种各样的问题，农村的公共服务研究陷入了困境，主要表现在以下几方面。3．1供给总量不足。改革开放后，全国经济进入快速增长期，农民对公共环境、医疗、文化等的要求越来越高，但是政府并不能有效满足这些需求。最明显的就是农村医疗卫生服务的缺失，农村公共医疗服务缺失的主要原因可以归结为政府的财政投入不足。虽然国家为了解决“看病难”的问题，设立了各种医疗保险，但是这些报销都是划有一定范围的，对于平日的健康检查来说并不方便。其次，政府定期派医学团队下乡为农民检查身体，但是频率太低，对于那些患有潜在病的村民来说并不及时，而且经常是让村民集合到乡镇里，这对那些年纪大、腿脚不方便的老年人来说很不方便。3．2供给主体单一。在农村税费改革之前，政府成为了农村公共服务供给的“行业垄断者”，所有公共产品都由政府提供，政府掌握着财政大权，这样难免出现“政府失灵”的现象。首先，企业、社会团体和农民个人的参与，政府担心政权的流失，对除本身之外的供给主体产生排斥。其次，政府只是按照自己的意愿提供公共服务，农民真正的需求很难被倾听。最后，最明显的一点就是市场缺乏竞争性，由于除政府之外的其他供给主体参与不足，缺乏体制外的监督管理，极易产生“官僚性”腐败行为和不完全竞争市场，如果以完全竞争的市场状态来看，政府、企业、个人等都应该参与进来，各自分工，相互监督，对于像农村环境保护和长期发展规划这种偏“大局”的、纯公共服务的工作应该交给政府完成，而像农村电路、水利等公共设施可以交给企业来做。3．3供需不平衡。我国在农村公共服务的提供上实行的是一种“自上而下”的决策系统，具有较强权威性，这种决策系统忽视了农民的真正需求。在这种单向的系统中，农民没有任何渠道来表达自己的真正需求，就算向乡镇政府表达了也很难被继续传达到更高一级的政府，农民被限制在了决策系统之外，无法表达利益诉求。就拿安徽省某些农村来说，前几年，在国家刚出台要全力促进农村发展，实施“乡村振兴”政策之后，各县镇政府积极响应，非常及时地在各个农村设置了沼气。但是，让人惊讶的是，过了几个月有调查人员下乡检查发现很少有农户使用沼气，他们已经习惯了传统的做饭方式，即使不用柴火做饭也会选择用电做饭，其次并不是每家都是养殖大户，并没有足够的原材料持续投入沼气池，所以大多数农户还是愿意采用原始方式来做饭。3．4城乡差距明显。一直以来，我国发展都存在重城镇、轻农村的现象。无论是从公共服务的供给数量还是质量上来说，农村都比城市差很多，根据研究发现，目前我国还有部分农村存在用电难的问题，更不用说网络这些高科技的东西了。导致农村公共服务供给不足的最大原因就是资金的筹措问题，城市公共服务的供给资金来源主要是政府财政拨款等制度内的支持，而农村只能依靠乡镇集体资金或者是其他制度外的资金支持。改革开放后国家意识到城乡发展存在二元结构多是由于资金不足，为此也进行了改进，但是效果不大，农村依然落后城市很多。

4探索农村公共服务供给的发展路径

国家的进步离不开农村的发展，纵观我国农村多年发展可以看出农村地区的发展水平确实有所提高。为了确保我国农村地区的持续发展，国家必须探索更多更有效的路径。4．1加大财政投入、扩大供给规模。要想提高我国农村公共服务的供给水平就必须加大财政投入，提高财政支农的比例。从2004年开始，中央政府连续了十几个关于加大农村财政支出的一号文件，这些文件主要都是为了提高农村公共交通、公共医疗卫生设施和公共环境建设的资金投入，尝试建立一种绩效评估和支农资金挂钩的制度，只有将政府部门的绩效评估和财政支农资金的使用联系起来，才能激发政府重视农村公共服务的供给，形成一种比较稳定的资金支持系统。同时，还要加强政府各部门之间的相互监督，扩大供给规模。4．2构建“一主多元”的多元化供给模式。当前我国处于一个复杂多变的时代，针对农村的公共服务供给来说，政府如果过于垄断，会出现“失灵”现象，这时就需要有除政府之外的其他供给主体来协调。由于为农村提供公共服务是一种公共性活动，像企业这种盈利性组织会比较排斥进入，这就需要政府制定优惠政策吸引企业的加入，可以减少税收、增加福利。其次还要组织各种社会力量，积极开展社会活动，向社会群众宣传支农的优惠政策，促使各类社会力量的参与，形成一种由政府主导、企业社会协助的“一主多元”的多元化合作体系。4．3构建以农民需求为导向的供给制度。农村公共服务的供给并不是盲目的，必须要真正了解农民群众的需求，“对症下药”才能“药到病除”。为了倾听农民真正的声音，需要为农民提供一种表达利益诉求的渠道，农民可以通过向村干部反映或者直接上访的方式向政府提供意见，这就需要在农村建立一个类似于农民协会的团体负责收集农民的不同意见然后进行集中反映；开通渠道让农民代表有机会参与公共事务的决策，真正参加到其中。农民通过投票选出大家一致认可的农民代表负责日常的政策传递和意见反映，这些代表需要及时向农民群众宣传上级政府的农村发展文件，同时还要准确无误向上级政府反映农民的意见，传递农民的真实需求。4．4扩大农村公共供给人才队伍建设。我国大部分农村依靠自身很难培养出优秀的干部人才，即使培养出来，这些人才大多也会选择走出农村，前往大城市谋发展。城市里优秀的人才往往不愿前往条件艰苦的农村工作，这样一来，城里的人不愿进来，农村的人不愿呆在这，就导致了农村发展的人才短缺。要想吸引城市优质人才，政府应该利用政策优势，完善人才选拔制度，通过公务员考试，鼓励优秀青年人才下乡进行基层锻炼，给予政策补贴和优渥的工资福利。对于农村原有人才的培养主要通过对其进行专业技术的培训，扩大农村公共服务人才储备队伍。

参考文献

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作者:冯报艳 单位:安徽大学管理学院