地方集体林权制度改革策略

时间:2022-03-26 04:23:45

地方集体林权制度改革策略

1福建集体林权制度改革历程

1981年,随着《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》的颁布实施,福建确定了“林业三定”政策,形成山林分户经营承包制,奠定了我国现行集体林以“统”为主、“统分结合”的初始产权结构的基本框架:在重新确定国有林和集体林产权界限的基础上,赋予农民个人平等而完全的自留山初始产权,其余集体山林通过林业生产责任制形式,赋予农民一定的山林经营与收益权。实践中主要形成了“分林到户”、“集体经营”和“折股联营”3种模式。1985年,福建开展了让开发者取得稳定使用权的“四荒”拍卖。1988年,国务院同意将三明市集体林区列入全国农村改革试验区。林业试验区的方向是:办成既是现代化林业基地试验区,又是林业经济体制改革试验区,为林业分类经营改革和深化林业股份制改革进行探索试验。对集体山林进行“分股不分山,分利不分林”的林业股份制改革,组建村林业股东会,重构集体林区基层林业经营主体,既体现了集体山林属于集体内部成员共同所有,又满足了林业规模经营的要求,为集体林经营模式开创了一条新路子。1999-2002年,在“林业分工论”思想的指导下,福建开展了以“明晰产权、放活经营权、落实处置权和保障收益权”为主要内容的集体林权制度改革,以确保农民获得林地承包经营权和林木所有权后,能依法实现自主经营、自由处置、自得其利,为农民经营林业提供制度性保障[1]。全面落实以家庭承包经营为主,多种经营形式并存的林业生产责任制,明确了林业经营的市场化方向,为深化林权制度改革准备了条件,在一定程度上调动了广大林农耕山育林的积极性,促进了林业经济的发展。2003年4月,福建省出台了《福建省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》,在全国率先开展以明晰产权为核心的林权制度改革:明晰所有权,落实经营权,将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户、到联户或其他经营实体;通过林权登记发证,以法律的形式落实林农的处置权、收益权,真正实现还山还林还利于民;建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制,鼓励林木所有权、林地使用权有序流转,引导林业生产要素合理流动和森林资源优化配置,促进林业经营规模化、集约化。

2004年,根据《福建省实施国家林业改革与发展综合试验的方案》的规划要求,福建林业改革和发展综合试验的主要内容是:改革林业产权制度;完善森林资源培育机制和保护机制;建立健全生态公益林管护和限制性利用机制;改革林业科技体制、行政管理体制、投融资体制、社会化服务体制和林政资源管理体制;加大政府对林业的投入,减轻林业税费负担。实验步骤分为2个阶段:探索试验阶段(2004-2007年);完善提高阶段(2008-2010年)。通过改革与发展试验,建立起机制灵活的现代林业产权制度、全面高效的森林资源保护机制、科学合理的森林资源利用制度、积极有效的林业投资机制和先进的科技体制、健全的法律体系,推动林业全面协调可持续发展。为了巩固和扩大集体林权制度改革成果,建立和完善林业发展新机制,促进海峡西岸社会主义新农村建设,2006年6月,福建出台了《中共福建省委福建省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》,明确深化集体林权制度改革的思路:稳定一大政策,突出三项改革,完善六个体系。即长期稳定林地承包政策,规范森林资源流转和林地使用费收取、使用及管理,巩固集体林权制度改革成果;突出林业投融资体制、商品林采伐管理制度和林业经营方式改革;完善林业保护体系、林业服务体系、科技支撑体系、林业管理体系、生态建设体系和产业发展体系,加快林业发展,实现“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转”的目标。为了调动广大林农保护和建设生态公益林的积极性,巩固集体林权制度改革成果,保护林农权益,维护海峡西岸经济区国土生态安全,2007年10月,福建出台了《福建省人民政府关于推进生态公益林管护机制改革的意见》,在全国率先开展了生态公益林管护机制改革,按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的总体要求,在坚持生态优先的前提下,遵循“非木质利用为主,木质利用为辅”的原则,科学合理地利用生态公益林林木林地和景观资源。全省推进生态公益林管护机制的主要模式有3种:(1)落实到户,联户管护;(2)责任承包,专业管护;(3)相对集中,委托管护。截至2008年底,福建已基本完成生态公益林改革。2008年6月,福建以全面贯彻落实中央10号文件为契机,继续在抓巩固、抓深化、抓提升上下功夫,力求在深化集体林权制度改革上再先行一步,从而为把海峡西岸经济区建设成“两个先行区”作出新贡献。福建这次林改的工作重点是:稳定林地家庭承包政策,妥善解决历史遗留问题,开展生态公益林管护机制改革,落实林业经营者对林木的处置权,促进林业融资和森林保险工作,加强法律和制度建设,加强林业社会化服务,用现代林业的理念提升林业改革与发展。

2010年,福建出台支持林业改革发展的政策文件,继续深化林改工作,为林业发展指明方向:全面开展明晰产权工作“回头看”,进一步明晰产权。加快林权勘界发证进度,将林权证全部发放到林农手中,保证质量,现场核对定界,做到山证相符,同时加强管理,实现林权登记、变更、注销和档案的动态管理。加快发展林业合作经济组织,重点是通过依法组建、规范动作、积极扶持,认真落实好“三优先三免三扶持”等政策,促进林业规模经营、集约经营。完善林木采伐管理制度,逐步建立起“一控三严三放”的采伐管理机制,全面推行林木采伐指标分配“阳光操作”。引导森林资源有序流转。健全林业服务体系,加强执法管理,推行电子政务,加强林业网上行政审批平台建设。着力化解林区矛盾纠纷等。2011年2月,福建根据“国家得绿、农民得利”的目标,在巩固集体林权制度改革成果的基础上,持续深化配套改革,在森林保险、林业投融资体制、林业规模经营等方面先行先试,不断取得进展,广大林农得到越来越多实惠。森林保险扎实推进,林业贷款额稳步提升,鼓励社会担保机构积极参与林权抵押贷款担保,促进林权抵押贷款增量拓面,林业规模经营规范发展。

2福建集体林权制度改革成效

要客观评估林改成效,准确把握林改的效率与公平问题是关键所在。衡量林改是否成功有4个标准:是否有利于森林总量的增加和质量的提高;是否有利于完备森林生态系统的建立和森林的可持续经营;是否有利于林农就业和收入的增加;是否有利于促进区域经济的发展和社会的稳定[2]。回顾福建林改历程,取得的成效较为显著:

第一,林业集约经营大幅提高,林业经营效益明显提升。提高林业的规模效益,最终要走规模化、专业化、集约化经营之路。福建鼓励个人、法人或其他经济组织,跨行政区域、跨所有制、跨行业,通过各种形式投资造林和从事经营管理,鼓励林权向经营实体集中。这些政策明显促进了林业规模效益的提高,“出现了家庭联合经营、委托经营、合作经营、股份制等新型林业经营实体,促进林业资源、资金、技术和人才等生产要素向林业大户合理流动,不断提高森林资源的科学经营水平和规模效益”[2]。林改营造了“山定权,树定根,人定心”的良好氛围,林权经营者造林育林护林的积极性和意识大为高涨,社会投资造林比重不断提高,林业经营绩效明显提升。

第二,生态公益林落实到户,林业产业快速发展。福建生态公益林管护机制改革突出“均”(将集体生态公益林均山到户)、“联”(引导林农实行联合管护)、“管”(将监管责任落实到具体工作人员和山头地块)三个字,切实维护广大林农的根本利益。随着集体林权制度改革的逐步推进,福建林业产业加快集聚,初步形成了海峡两岸(三明)现代林业合作实验区、莆田秀屿部级木材贸易加工示范区、闽北林产工贸园区、中国(建瓯)笋竹城等林业产业集中区。林业产业结构不断优化,林产工业发展领域不断拓展,品牌战略成效显著,由单一的木材利用向生物制药、生物化工、生物农药、生物能源开发等方面转变。森林旅游业发展势头良好,全省部级和省级森林公园已建成80多个。

第三,林农收入持续增加,村财收入明显增长。林改使农民成了集体山林真正的主人,林农增加了林业投入,加强了科学管理,林地单位面积产出效益明显提高。在实施林改过程中,村集体经济组织通过盘活森林资源资产,合理规范收取林地使用费和参与现有林的收益分成,确保了村集体在林业上有持续稳定的收入来源,为农村建设提供了财力支持。村财收入增加,有效地促进了社会主义新农村建设。

第四,新农村建设步伐加快,农村民主和谐进程提速。林改不仅促进了乡村公益事业发展和村容村貌改善,而且还促进了农村的乡风文明建设。林改后,农民的林业生产积极性得以提高,生活大为改善。生产经营理念和精神面貌也发生了变化,科学技术在林业生产中的作用逐渐凸显,科技致富观念深入人心。林改推动了大量涉林矛盾和山林纠纷等问题的解决,大大调和了邻村关系,密切了农村干群关系,推动了农村和谐发展。林改促进了农村民主管理,乡村干部尊重群众意愿处理村务、依法办事的意识明显增强,群众依法维权意识也明显增强,大都能主动参与村集体重大事项的决策和监督。

福建林改积累了丰富的经验,为全国林业改革探索了路子。归结起来主要有:(1)坚持党政领导。战略上高度重视,立法上不断完善,经费上尽力保障,机制上鼓励创新,这是改革取得成功的最有力保障。(2)坚持依法办事。确保改革依法、有序、健康、稳步推进。(3)坚持试点先行。改革初始阶段先进行不同类型的改革试点,在总结经验教训的基础上,再逐步推开。(4)坚持分类指导。因地制宜,均山到户,均权到户,成立股份林场,开展林权流转、期权买卖等。(5)坚持尊重历史。正视现实,妥善处理,保持政策的连续性和稳定性。(6)坚持依靠群众。改革方案的制定、重大事项的决策体现民主,实现平稳改革。此外,福建林改所取得的经济绩效还涉及其他因素。如林改后林地林权的价值得以市场化体现;政策性减税让利导致林业经营绩效提升;政策导向及林产品市场的复苏提升了林业经济绩效[3]。

3对福建集体林权制度改革的反思

福建集体林权制度改革虽然成效显著,但随着林改主体任务的完成和林改的逐步深化,集体林业经济原有的体制被打破,新体制和新机制正在建立和逐步完善,不可避免地带来一些负面影响:林木处置权放活与木材采伐限额管理之间存在矛盾;生态公益林补偿机制不健全、标准偏低;林业投融资难题有待解决;推进森林灾害保险难度大;森林资源资产评估人员缺乏;促进林业发展的长效机制尚未形成等,需要统筹考虑予以解决。其中,特别突出的矛盾是:林改后林业资源过于集中,一些地方林农的群体性抗争事件愈演愈烈,手段越来越激进等[4]。究其原因,主要有以下两方面:一方面,与农民对林地、林权价值的认知变化直接相关。林改前林地和林权属于村集体所有,难以落实到具体个人;林权不能进行市场化流转,其价值难以体现;林产品市场低迷造成“山场不值钱”;政府推行林改制度的速度过快、成本过低。林改后林权落实到确定的产权主体上,为林业发展提供了市场化平台,山场迅速升值,农民对林地林权的价值认知发生了根本性变化:意识到原本属于集体所有的值钱山场,一夜之间变成他人财产;部分村干部在林改中的寻租腐败行为,使农民感受到不公平、不合理,从而引发群体上访、信访,甚至更加激进的抗争[5]。另一方面,与林改实施过程中的政策排斥、资本排斥以及信息排斥等因素相关。福建省出台的《福建省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》规定:此次林改“坚持分类指导、尊重历史”的原则,对林改前转让的山场实行“三维护”政策,这就意味着把林改前已经通过各种途径转让的山场排斥在林改之外。“虽然林改制度为林权的转让搭起了一个‘公开’竞争的平台,理论上各种属性的社会资本都可以进行招投标竞争,但绝大部分农民要么缺乏资本,要么拥有的资本量太少,根本无法在同一个市场平台与外来巨额商业资本竞争”[5],加上市场信息不对称及林农自身知识贫乏,对宏观经济运行状况把握不准,不了解林权流转的市场行情,个别地方政府失范,甚至出现地方官员行政压制现象,把林地林权低价流转,导致林农的利益受到重大损害。

4推进福建集体林权制度改革的建议

林权制度改革只是手段,促进林业发展才是最终目的。为了适应市场经济体制的要求,实现商品林业经营利益的最大化,形成有序的竞争机制、规范的运作模式、完善的市场规则和市场服务体系,面对集体林权制度改革过程中出现的新情况、新问题,福建应在林改过程中力求创新,积极探索一系列综合配套改革,放宽森林采伐限额,完善指标分配机制;推进林权抵押贷款和森林保险;搭建信息服务平台,规范政府行为;快速建设森林资源评价体系;健全适应现代林业发展的社会化服务体系;加大林业科技创新和推广力度;创新林业可持续发展保护体系等,不断推进集体林权制度改革向纵深发展。同时,妥善处理剩余部分集体山场的林改工作,重新分配林地迹地,让村民适当“分享”林权升值的部分收益,给村民合理的补偿[3]。

总之,集体林权制度改革是农村生产关系的一次重大变革,事关全局且影响深远。因此,必须确保农民平等享有集体林地承包经营权;坚持统筹兼顾,确保农民得实惠、生态受保护;坚持尊重农民意愿,确保农民的知情权、参与权、决策权;坚持依法办事,确保改革规范有序;坚持分类指导,确保改革符合实际。各地区各部门切实加强组织领导,在认真总结试点经验的基础上,依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费,全面推进集体林权制度改革,逐步形成集体林业的良性发展机制,实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

作者:陈明杰工作单位:三明学院旅游学院