当前大学生就业政策评估

一、大学生就业政策概述

大学生就业政策是国家关于大学生就业的指导性方针策略，它体现了国家对大学生就业问题的政策导向。就发展历程来看，我国大学生就业政策主要经历了“统分统配”、“双向选择”、“自主择业”三个阶段；就政策类型来看，我国大学生就业政策可分为总政策、基本政策和特殊政策三类。下面主要探讨的是高校扩招以来的大学生就业政策，是一种基于市场导向作用的自主择业式的就业政策。纵观我国大学生就业政策的发展历程，2003年是政策演变的重要分水岭，至此，大学生就业政策全面进入市场导向阶段。此时的大学生就业政策彻底打破了传统就业体制的桎梏，将大学生“经济人”、“社会人”角色延伸至就业领域，鼓励大学生自由竞争、灵活就业，促进了高素质人才的广泛流动和合理利用，极大地激发了就业市场的活力。然而，随着扩招后的高校毕业生源源不断地涌入就业市场，大学生就业难问题日益凸显，“有业难就”与“无业可就”的供需矛盾已成为就业市场的焦点和难点。社会各界开始重新审视大学生就业政策，以公共政策标准进行评价、改进、完善之势迫在眉睫。

二、政策评估的理论与标准

诚然，大学生就业政策已开始发生效用，但其究竟能够取得哪些成绩、存在哪些问题、如何进行改进和完善，都需要进行客观公正的评估。首先，政策评估是检验政策效果的基本途径。通过评估才能判断政策是否达到预期目标，是否满足国家利益和个人利益，能够产生多大经济效益和社会效益。其次，政策评估是引导政策动向的依据。政策制定可能受到决策者的主观影响和外界环境的制约，就政策自身而言很难判断是否符合实际效用，只能依据执行效果来判定该项政策是否需要调整，是否继续沿用。最后，政策评估是提升政策效力的重要保障。政策制定的初衷与实际执行效果往往存在很大差异，这包括执行力度、执行准确性、执行积极性等方面的问题。只有通过政策评估，才能及时发现问题，纠正偏差，保证政策实施准确到位，实现决策的科学性和公正性。所谓“没有规矩，不成方圆”，对于任何一项政策的评估首先要建立评估标准，据此对政策实施效果进行研判。采用定性指标和定量指标相结合的方式来评估大学生就业政策，两种方式互为补充，从而全面真实地反映政策效果。就定性指标而言，选取国内学者陈振明归纳的五个标准，即“生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度”。[1]首先，生产力标准是核心，任何一项公共政策都必须符合解放生产力、发展生产力的本质要求，否则该项政策就缺乏孕育的动力。其次，效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度是一些协调性、动态性的因素，考察的是政策效果和预定目标是否相符，如何缩小偏差，政策实行能否均衡社会利益，政策实施对象的态度和取向等多方面的问题。就定量指标而言，结合国内外就业政策研究趋势，以就业数量和就业质量两方面为切入点来检测政策效果。其一，通过就业率和失业率来反映就业数量，这是“公认的评估就业政策效果的核心指标”。[2]其中，就业率指毕业生中就业人数占毕业生总数的比率，统计口径包括已落实单位者、自主创业者、自由职业者、升学者、出国出境者。失业率指毕业生中失业人数占毕业生总数的比率。目前国内公布的失业率一般是登记失业率，即到“公共就业服务机构进行失业登记、享受失业保险待遇并有求职意愿的失业人员数量”。[3]一般而言，就业率提高、失业率下降代表着就业政策发挥积极效用，促进就业市场良性运作。反之，则说明现行的就业政策效力不足，仍需调整和完善。其二，通过对就业人口的地区分布、产业分布、性别结构、学历结构、就业弹性系数等进行科学评估，以此考察就业质量，从而映射出就业政策的实施效果。

三、大学生就业政策评估

当以上述评估标准对当前我国大学生就业政策进行梳理和分析时，不难发现，这些政策在一定程度上缓解了大学生就业压力，并随着就业环境的变化不断推陈出新。但其中也存在一些政策设计和执行层面上的不足，政策实施效果尚不能尽如人意。

（一）大学生就业政策取得一定成效

1．提升非公有制企业的就业容量

就生产力标准而言，大学生就业政策的实施，带动了非公有制企业成为主要的就业领域，推动劳动力资源充分转化为生产力。据统计，2012年非公有制经济在工业总产值中的比例达到40.1%，与此同时，高校毕业生到非公有制企业就业的人数从2003年的34.73万人猛增至2012年的157.05万人。非公制企业对人才的需求越来越多，不仅是人才数量的增加，更对人才质量提出了更高要求。

2．缓解大学生就业压力

缓解大学生就业压力，保障社会和谐稳定发展，一直是大学生就业政策的核心，就效益标准而言，就业政策的实施都是朝着这一目标前进的，并在实施过程中不断纠正偏差，努力实现预期目标。根据表1和图1的数据显示，2008年以来，我国高校毕业生初次就业率均在70%左右。即使是遭遇全球金融危机影响的2009年，高校毕业生的初次就业率也达到68%。同期，国家人力资源和社会保障部统计的失业率也低于世界平均水平。这样的数据充分说明了我国现行大学生就业政策的实施在促进就业、保障充分就业方面越来越有成效。

3．拓宽大学生就业渠道

大学生就业政策在施行过程中始终保持与时俱进的态势，其内容越来越丰富，可操作性越来越强。创业扶持政策、“三支一扶”计划、“大学生志愿服务西部计划”、“一村一名大学生计划”、“高校毕业生社区就业计划”、参军服役政策等陆续出台与完善，为高校毕业生开拓了更广大的就业平台。同时，这些政策的优抚措施也在不断量化，越来越具有可操作性。以“三支一扶”计划为例，原先关于优惠措施的条款并未明确，近年来这些优惠条款逐一清晰明朗：就服务期间待遇而言，应按服务地区人均收入水平享受生活费补贴、交通费补贴、服务期意外伤害保险和住院医疗保险，上述费用由市、区两级政府按各50%的比例共同承担；其次，就服务期间户籍流向而言，户口可留在原籍或根据本人意愿迁往服务地区,同时享受社会保险补贴和公益性岗位补贴；就服务期满后的去向而言，服务期满后3年内报考公务员、事业单位的，笔试总分加3分，报考原服务单位的，笔试总分加5分，继续升学深造的，笔试成绩加10分。诸如此类的举措大大提升了就业政策的吸引力，越来越多的高校毕业生选择投身基层，服务社会，提升自我。

（二）大学生就业政策在实施中存在的不足

1．就业质量有待提高

解决大学生就业难问题，不能片面追求就业数量的增加，更要重视就业质量的提升，努力营造平等就业、充分就业的氛围。然而，“现行大学生就业政策却一直重在治标而非治本，导致了制度安排的畸形化和政策措施的低效化，并陷入了难以自拔的怪圈”。[4]一是经济增长与促进就业的良性互动不足，就业弹性系数小，产业分布不合理。所谓就业弹性系数是指经济增长1%所能带动的就业人数的增长数量。一般来说，系数越大，促进就业的能力就越强，反之则越弱。从表2和图2中可以清楚地认识到，2008年以来，我国GDP增长一直保持较高较快的势头，但对就业增长的促进作用并不明显，尤其是第二、第三产业吸纳劳动力的能力还不够，亟待扩大就业容量。但我国现行的就业促进政策却很少关注这些因素的影响，缺乏系统、深入的分析研究，政策条文还停留在“头痛医头、脚痛医脚”的临时应急措施阶段。[5]二是盲目的扩招政策造成人才高消费的错误倾向。从表3中看到，近年来博士生、硕士生日渐成为就业市场的宠儿，其就业率远高于同期毕业的本专科学生，这使得越来越多的人投入考研、考博大军，致使高学历教育过度膨胀。与此同时，按照教育部高校学生司《中国高等学校毕业生就业形势的分析与预测》课题组的划分标准，“就业率在90%以上表示毕业生供不应求；在70%-90%之间表示供求基本平衡；在50%-70%之间表示就业有一定压力；在30%-50%之间表示就业有一定困难；在30%以下表示可能产生就业危机”[6]。从前文中我们了解到，2004年以来我国高校毕业生初次就业率介于70%-90%之间，本应说明大学生就业市场供求基本平衡，但现实情况却是大学生就业一年更比一年难。究其原因就在于大学生就业市场结构性矛盾突出，直接导致就业失衡。三是就业性别结构男重女轻，就业市场缺乏充分平等。从图3中不难看出，高校毕业生中女性就业率一直低于男性，说明在日益严峻的大学生就业形势中，女性承受的就业压力更甚于男性，性别歧视已成为阻碍男女平等就业的“瓶颈”。这其中既有法律保障不健全的因素，更有政府市场监管不到位的原因。因此，重视女大学生的就业权益将成为大学生就业政策进一步完善的一个重要突破口，也将成为政府加强就业市场监管的一个重要领域。（本文来自于《广州职业教育论坛》杂志。《广州职业教育论坛》杂志简介详见.）

2．政策回应度不高

任何一项政策都有其相应的作用对象，只有当政策对象充分受益时，这一政策才能得到广泛的认同和支持，政策效用才得以充分发挥。然而，纵观当前的大学生就业政策，都或多或少地存在针对性不强、政策回应度不高的弊病，直接影响了政策效力。仅以大学生就业去向为例。国家实行“自主择业”政策，旨在冲破人才束缚，促进人才资源合理流动。但从当前大学生就业地域的分布来看，大多数大学生仍然倾向于少数大城市，如北京、上海、广东、浙江、厦门等地。表4的数据反映出虽然各级政府施行了一系列鼓励毕业生到西部地区就业的政策，但在毕业生的区域流动中，西部地区仍然属于毕业生的流失地。

3．传统桎梏阻碍政策效用

当前，大学生就业政策在具体运作过程中，仍会遭遇传统制度的桎梏，成为影响政策效用的最大障碍。户籍制度就是其中的典型代表，尤其是一线城市，往往设置了严苛的户籍准入政策和审批制度，严重影响了大学生就业政策发挥应用的效果。例如厦门市政府《关于进一步完善来厦工作多年已成为企业骨干的非厦门生源往届大专以下学历毕业生人才入厦审批事项的通知》中明确规定：专科学历毕业生须已在本市岛内同一企业连续工作满四年以上或已在本市岛外同一企业连续工作满三年以上，申请时又与该单位签订三年以上劳动合同，方可申请落户厦门。这一严格的审批制度使得毕业生与同一企业至少要建立六年的劳动关系，不仅限制了人才的合理流动，也助长了“走后门”等不正之风。有的毕业生先通过找关系到有进人编制和指标的单位去“假报到”，然后再到自己想去而又没有进人编制指标的单位去“真就业”。这种制度性障碍的存在，严重违背了就业促进政策的初衷，不仅没有使大多数高校毕业生受益，反而进一步加剧了大学生就业难问题，挫伤就业政策的公正性。

4．政策执行存在偏差

一项政策无论设计如何全面、系统，规定如何具体、详尽，但在执行过程中可能因为执行主体理解偏差或外界环境配套设施跟不上，最终导致政策效力发生偏差，政策效果差强人意。以自主创业政策为例。近几年，大学生自主创业的趋势愈演愈烈，有关创业的优惠政策越来越具体。但在实际运作过程中却发现，很多大学生创业常常是热闹开幕，惨谈经营，最后草率结束。创业成功的典范案例屈指可数。据教育部学生司关于全国高校毕业生就业状况统计数据来看，每年高校毕业生自主创业的比例仅为3%。究其原因，一是自主创业模式并不是一种大众化模式，创业者需要具备良好的主客观条件，如可行性的创业方案、充足的运营资金、预测和抗击风险的能力等等。就目前高校培养规划而言，具备这样素质的大学生并不多。二是自主创业是高风险行为，目前的创业政策缺少风险防范机制，相关部门不原意也不敢承担这样的风险。例如，政策中规定“高校毕业生离校后创业的，可凭毕业证书直接向银行申请小额创业贷款”。这一规定把大学生自主创业所需资金的风险转嫁给了银行。但银行业出于自身利益考虑，不可能仅凭一张毕业证书就承担这样的风险。由此，大学生创业过程中屡屡遭遇资金不足的困境。

四、结论

大学生就业政策体现着国家对大学生就业的导向作用，这些政策覆盖面广，内容丰富，针对性强，对于缓解大学生就业压力起到很好的助推作用。但政策施行过程中或多或少地存在效果不佳的情况。而政策设计是否科学合理，政策执行是否准确公平等等，这些都对大学生就业有着决定性影响。有效的就业政策，能够适应时展要求，提高社会生产力；能够完善人才发展环境，优化人才配置；能够缓解就业矛盾，维护社会和谐稳定。反之，低效的就业政策必将成为大学生就业过程中的桎梏和障碍。因此，完善大学生就业政策体系，提升政策效力，是一项长期的、复杂的系统工程；既要有宏观层面的统筹协调，强化政策制定的综合性、系统性；也要有微观层面的具体操作，确保政策落实到位，贯彻准确，强化政策执行的实效性、深入性。

作者：张秋莹工作单位：厦门城市职业学院学生工作处